Über die Evaluierung der Mietpreisbremse

Immobilienpreise sind seit Beginn dieses Jahrzehnts infolge der Finanzmarkt- und Schuldenkrise in vielen Regionen Deutschlands massiv gestiegen. Insbesondere die Mietpreise sind anfangs auch aufgrund eines starken Zustroms aus dem Ausland und starker Land-Stadt-Migration, gepaart mit geringer Neubautätigkeit, rasant in die Höhe geschnellt.¹ In den Koalitionsverhandlungen aus dem Jahr 2013 wurde daher ein „Paket für bezahlbares Bauen und Wohnen“ vereinbart, das insgesamt fünf Schritte zur Stabilisierung der Mieten enthält. Der prominenteste davon war sicherlich die Regulierung der Mieten mit einer Reform namens „Mietpreisbremse“. Eine solche Maßnahme ist beispiellos in der Geschichte der deutschen Wohnungspolitik aus der Nachkriegszeit und viele Ökonomen befürchteten verheerende Folgen für den deutschen Wohnungsmarkt.² Dennoch wurde die Mietpreisbremse im Jahr 2015 eingeführt und seither dürfen Neuvertragsmieten in angespannten Wohnungsmärkten die ortsübliche Vergleichsmiete plus 10% oder die bisher gezahlte Miete nicht mehr überschreiten.

Die deutsche Mietpreisbremse ähnelt einer Marktintervention, wie sie in der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur oft als „rent control“ diskutiert wird, und ein ökonomisches Urteil ist vermeintlich schnell gefällt. Wie Paul Krugman in einem Artikel der New York Times im Jahr 2000 feststellt, „gehören Mietkontrollen zu den am besten verstandenen Themen in der gesamten Wirtschaftswissenschaft und – zumindest unter Ökonomen – zu den am wenigsten umstrittenen“.³ Tatsächlich verhindert eine einfache Preisobergrenze – wie sie bei Mietkontrollen der so genannten ersten Generation implementiert ist – der klassischen Lehrbuchmeinung zufolge ein optimales Marktergebnis und verursacht mehr Wohlfahrtsverluste als -gewinne. Dennoch ist Krugman’s Aussage in zweierlei Hinsicht überraschend. Erstens gibt es heute sehr unterschiedliche und flexiblere Mietkontrollen der so genannten zweiten Generation, und eine reflexartige Ablehnung greift meist zu kurz. Spätestens seit dem viel beachteten Artikel von Arnott (1995), in dem die Aussagekraft einfacher Angebots-Nachfrage-Modelle für die Bewertung von Mietkontrollen in unvollkommenen Märkten in Frage gestellt wird, finden sich in der internationalen Literatur auch Argumente für sinnvoll gestaltete Eingriffe in den Mietmarkt.⁴ Zweitens, zwar sind Mietkontrollen in der Wirtschaftsliteratur aus theoretischer Sicht umfassend untersucht worden, empirische Studien sind dagegen rar.

Die empirische Analyse von Mietkontrollen kann viele Facetten umfassen. Zentrale Aspekte sind typischerweise Fragen zu den Auswirkungen auf das Wohnungsangebot oder die Instandhaltung, auf Wechselwirkungen zwischen den kontrollierten und den unkontrollierten Wohnungen, auf die Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen oder auf die Wohlfahrtverteilung. Diese Fragen erfordern aber einen ausreichend langen Untersuchungshorizont, um aussagekräftige Ergebnisse zu erhalten. Darüber hinaus sind Datensätze notwendig, die in Deutschland schlicht fehlen. Es verwundert daher nicht, dass derartige Aspekte bei der Evaluation der Mietpreisbremse bisher größtenteils ausgeklammert wurden. Vorab sollte jedoch zunächst geklärt werden, ob sich die untersuchte Reform überhaupt auf die Preise der betroffenen Wohnungen auswirkt. Diese Frage steht auch im Vordergrund der meisten Analysen über die deutsche Mietpreisbremse.

Alle bisher durchgeführten ökonometrischen Untersuchungen zu den Preiseffekten der Mietpreisbremse nutzen dabei die konkrete Konzeption der Reform, bei der nicht alle Wohnungen gleichermaßen betroffen sind. Konkret dürfen neu vereinbarte Mieten seit Einführung der Reform in Regionen mit angespannten Wohnungsmärkten die lokale Vergleichsmiete (Mietspiegel) nur noch um maximal 10% übersteigen. Ausgenommen sind umfassend modernisierte Wohnungen und jene, die erstmals nach dem 1. Oktober 2014 bezogen wurden. Auch Wohnungen, die zeitlich befristet vermietet werden, sind nicht von der Maßnahme betroffen. Die Neuvertragsmieten dieser unkontrollierten Wohnungen können weiterhin frei verhandelt werden. Darüber hinaus darf die Miete von kontrollierten Wohnungen stets bis zur Höhe der vom Vormieter gezahlten Miete angehoben werden.⁵

Diese Ausnahmeregelungen ermöglichen die Verwendung der so genannten Difference-in-Difference (DiD) Methode, mit der die kausalen Preiseffekte einer Intervention wie der Mietpreisbremse quantifiziert werden können. Dafür sind jedoch Annahmen vonnöten, die mitunter weitreichende Auswirkungen auf die erzielten Ergebnisse haben können. Vor diesem Hintergrund wird in diesem Aufsatz das Untersuchungsdesign vorliegender Studien über die Preiseffekte der Mietpreisbremse vorgestellt, um so die Ergebnisse besser einordnen und vergleichen zu können. Vorab werden aber zunächst theoretische Aspekte von Mietkontrollen im Allgemeinen und der Mietpreisbremse im Speziellen erläutert.

In einem perfekten Wohnungsmarkt, so die Theorie, kann sich der gleichgewichtige Preis über das freie Zusammenspiel von Wohnungsangebot und -nachfrage einstellen. Folgt man der wirtschaftswissenschaftlichen Lehrbuchmeinung, konterkarieren in einem solchen perfekten Markt regulative Eingriffe wie die Mietpreisbremse ein effizientes Marktergebnis. Nun findet man einen solchen perfekten Mietmarkt aber nicht. Das Wohnungsangebot kann nur zeitversetzt auf eine veränderte Nachfrage reagieren und Bauland ist in vielen Regionen begrenzt oder wird gehortet. Auf der Nachfrageseite führt eingeschränkte Mobilität von Mieterhaushalten dazu, dass Wohnungsnachfrager steigende Preise nur bedingt erwidern können. Auch Informationsassymetrien schränken die Wirkungsweise eines funktionierenden Wohnungsmarktes bei der Wohnungssuche ein.⁶

Mithin werden „gut konzipierte“ Eingriffe in den Wohnungsmarkt als geeignete Gegenmaßnahmen vorgebracht, um ineffizienten Wohnungsmärkten entgegenzutreten (Arnott 1995, S. 99). Zwar werden strikte Mietpreisregulierungen von Ökonomen meist abgelehnt, spätestens seit dem viel zitierten Artikel von Arnott (1995) findet man aber durchaus Befürworter von milden („well-designed“) Eingriffen der sogenannten zweiten Generation.⁷ Ihnen zufolge können differenzierte Regulierungen gewissermaβen eine sinnvolle Versicherung gegen Mietpreisschwankungen darstellen und dadurch effizienzsteigernd sein. In diese Kategorie fallen auch die deutschen Mietregulierungen vor Einführung der Mietpreisbremse: Wuchermieten sind bei Neuverträgen bereits nach § 5 WiStGB verboten, Mieterhöhungen werden in bestehenden Mietverträgen mit der Kappungsgrenze limitiert und Mieter werden mit Gesetzen vor Kündigungen geschützt.⁸ Das konkrete Ausmaß möglicher Eingriffe wird aber auch unter den Befürwortern von Mietpreisregulierungen kontrovers diskutiert.

Die Mietpreisbremse dürfte der wirtschaftswissenschaftlichen Diskussion zufolge den Bogen allerdings überspannen, vor allem weil damit die Lenkungs- und Verteilungsfunktion von Mietpreisen ausgehebelt wird. So zeigen hohe Mietpreise einen Wohnraummangel an, während niedrige Mietpreise auf ein Überangebot hinweisen. Mietpreise führen auch dazu, dass Wohnungen unter Haushalten mit unterschiedlichen Zahlungsbereitschaften möglichst effizient aufgeteilt werden. Nehmen wir beispielsweise die alleinstehende Ärztin, die höchstens 1200 € im Monat für ihre Wohnung ausgeben möchte und die Kleinfamilie, die sich bis zu 1600 € im Monat für eine möglichst große Wohnung leisten kann. Wenn der Preis für eine solche Wohnung nun durch eine Preisobergrenze von 1600 auf 1200 € im Monat gesenkt wird, konkurriert die Kleinfamilie plötzlich auch mit der Ärztin, die den Vermieter im Zweifelsfall mit einem geregelten Einkommen und einem vergleichsweise ruhigen Lebensstil überzeugen kann. Den größeren Nutzen von der Wohnung hätte zweifelsfrei die Kleinfamilie gehabt. In diesem Fall wäre der Eingriff weder effizient noch kann das Resultat im Sinne des Gesetzgebers sein.

Zusätzlich wurden unbeabsichtigte Nebeneffekte durch die Reform befürchtet. So könnte aufgrund der Preisbeschränkungen von Neuvertragsmieten im gebremsten Wohnungssegment die Instandhaltung vernachlässigt werden und das Wohnungsangebot in das ungebremste Segment verlagert werden. Es könnten also aufgrund höherer Renditeaussichten mehr modernisierte, neugebaute oder temporär vermietete Wohnungen angeboten werden, die vergleichsweise hochpreisig sind. Kholodilin et al. (2018) weisen allerdings daraufhin, dass dadurch die Neubautätigkeit erhöht und das Wohnungsangebot insgesamt ausgeweitet werden dürfte. Umgekehrt besteht aber die Gefahr, dass Miet- in Eigentumswohnungen umgewandelt werden und damit insgesamt weniger Mietwohnungen angeboten werden. Der Mietmarkt würde dadurch insgesamt an Bedeutung verlieren und somit würde auch die Notwendigkeit sinken, Mieterrechte zu stärken (Hiller und Schultewolter 2014). Umwandlungen dürften letztlich auch zu einem Wohnungsbestand führen, der sich zunehmend an einkommensstarke Personen richtet und damit als Katalysator für Gentrifizierungsprozesse wirkt (Diamond et al. 2018).

Erfahrungen mit vergleichbaren Eingriffen signalisieren zudem, dass die zielgerichtete Wirkung einer Mietkontrolle keinesfalls gewährleistet ist und die beabsichtigte Zielgruppe nicht zwangsläufig von der Maßnahme profitiert (Turner und Malpezzi 2003). Mehr noch, durch die künstliche Preisobergrenze dürfte die Nachfrage nach Wohnraum in angespannten Wohnungsmärkten zunehmen, was die Wohnsituation entgegen der eigentlichen Reformziele zusätzlich verschärfen wird (Hiller und Gröbel 2015). Unterm Strich erwartete man in der deutschen Wirtschaftsliteratur daher „mehr Schaden als Nutzen“ von der Reform (Kholodilin und Ulbricht 2014).⁹

Die Mietpreisbremse wurde aber allen Vorbehalten zum Trotz in vielen Regionen eingeführt und seither sind die betroffenen Neuvertragsmieten gedeckelt. Prinzipiell darf die Neuvertragsmiete einer von der Mietpreisbremse betroffenen Wohnung seit Einführung der Reform die ortsübliche Vergleichsmiete nur noch um 10% übersteigen, wobei das ortsübliche Vergleichsniveau typischerweise durch den lokalen Mietspiegel gegeben ist.¹⁰ Mietspiegeln wird somit eine besondere Funktion im Rahmen der Mietpreisbremse zuteil, die sie in ihrer jetzigen Konzeption allerdings kaum erfüllen können. So dienten Mietspiegel ursprünglich dazu, Mietanpassungen in bestehenden Mietverhältnissen zu regulieren und entsprechend umfasst die Datenbasis von Mietspiegeln nicht nur Neuvertragsmieten, sondern größtenteils geänderte Bestandsmieten. Das Mietspiegelniveau kann daher kaum Auskunft über Struktur und Entwicklung von Neuvertragsmieten geben und die Tauglichkeit von Mietspiegeln für eine sinnvolle Regulierung von Neuvertragsmieten wird mitunter stark angezweifelt (Sebastian und Lerbs 2016).¹¹

Eine Ausnahmeregelung der Mietpreisbremse besagt zudem, dass Vermieter mindestens die Miete verlangen dürfen, die vom Vormieter gezahlt wurde. Tatsächlich dürfte bei einem erheblichen Teil der heutigen Neuvertragsmieten – gerade in Gebieten mit steigenden Mieten, die von jungen, mobilen Haushalten bewohnt werden – das Niveau der Vorgängermiete bereits über dem geltenden Mietspiegelniveau liegen, denn selbst die Neuvertragsmieten aus der Vergangenheit liegen häufig über den aktuellen Mietspiegelmieten. In diesen Fällen greift die Vormieterregelung und nicht die Mietspiegelmiete (+10%). Entscheidend für die Beurteilung der Mietpreisbremse ist daher nicht allein das Mietspiegelniveau, sondern in vielen Fällen die Miete des Vormieters.

Die perfekte Evaluation der Mietpreisbremse kann es nicht geben. Hierfür müsste man die betroffenen Wohnungen in einer Welt beobachten können, in der die Mietpreisbremse gilt und dieselben Wohnungen gleichzeitig in einer Welt, in der sie nicht gilt. Nur so könnte man treffsicher feststellen, wie sich die Maßnahme entfaltet. Diesen Zustand gibt es zwar in der oben vorgestellten Simulation, nicht aber in der Realität und so bleibt stets unklar, ob ein Rückgang der Neuvertragsmieten tatsächlich auf die Mietpreisbremse zurückgeführt werden kann oder ob nicht andere – von der Mietpreisbremse losgelöste Umstände – den Preisrückgang hervorrufen. Denkbar wäre beispielsweise, dass zeitgleich mit Einführung der Mietpreisbremse zahlreiche Neubauwohnungen auf dem Markt erscheinen oder der Zuzug in eine Stadt abebbt. In beiden Fällen sollten die Neuvertragsmieten nach allen Regeln klassischer Marktmechanismen auch ohne Beitun der Mietpreisbremse sinken.

Mit der sogenannten Difference-in-Difference-Schätzung (DiD) steht der empirischen Sozialforschnung aber eine Methode zur Verfügung, um dennoch Aussagen zu den Effekten einer Politikmaßnahme wie der Mietpreisbremse treffen zu können (Angrist und Pischke 2009). Dabei wird die Preisentwicklung im gebremsten Segment der Preisentwicklung eines ungebremsten Segmentes gegenübergestellt. Dieser Berechnung liegt die Annahme zugrunde, dass das ungebremste Segment unbeeinflusst von der Mietpreisbremse bleibt und sich das gebremste Segment ohne Mietpreisbremse analog zur Entwicklung des ungebremsten Segmentes entwickelt hätte. In Abb. 2 wird diese Systematik veranschaulicht. Neben dem gebremsten Segment gibt es nun auch ein ungebremstes Segment (neugebaute, modernisierte oder zeitlich befristete Mietwohnungen), dessen Mietpreise vor Einführung der Mietpreisbremse annahmegemäß parallel zum gebremsten Segment gestiegen sind. Wäre die Mietpreisbremse nicht eingeführt worden – so eine weitere Annahme – hätten sich die Neuvertragsmieten des gebremsten Segmentes gemäß der grau gepunkteten Linie entwickelt. Das ungebremste Segment fungiert somit gewissermaßen als Proxy für die allgemeinen Bedingungen auf dem Wohnungsmarkt, die nicht durch die Mietpreisbremse beeinflusst sind.¹² Die Unterschiede in der Entwicklung beider Segmente geben dann Auskunft über die Effekte der Mietpreisbremse, die durch die Differenz zwischen der simulierten Preisentwicklung im gebremsten Segment (grau gepunktete Linie) und der tatsächlichen, beobachteten Preisentwicklung (blaue Linie) berechnet werden können.

Im Kontext von Mietpreisregulierungen wurde das Difference-in-Difference Design erstmals von Sims (2007) verwendet, um die Effekte eines Eingriffs in den Mietmarkt zu identifizieren. Dabei wurde nicht der Beginn, sondern das Ende einer Mietkontrolle in Massachusetts genutzt, um die Preiseffekte der Reform zu messen. Autor et al. (2014) haben die selbe Reform und ein ähnliches Untersuchungsdesign aufgegriffen, um die Preiseffekte im unregulierten Segment zu messen. Auch alle bisherigen ökonometrischen Untersuchungen zur Mietpreisbremse in Deutschland lehnen sich an die Studie von Sims (2007) an.

Anlässlich des einjährigen Jubiläums der Mietbremse wurden zunächst zwei ökonometrische Studien zu den Preiseffekten der Mietpreisbremse veröffentlicht.¹³ In einer davon wurden die Effekte der Reform in Berlin untersucht, indem die Preisentwicklung von gebremsten und ungebremsten Mietwohnungen gegenübergestellt wurde (Thomschke 2016). Den Ergebnissen zufolge reduzierte die Mietbremse die Neuvermietungen im Durchschnitt um knapp 3%, der Rückgang war allerdings vor allem im oberen Preissegment zu erkennen. Ein vergleichbares Studiendesign wurde auch von Deschermeier et al. (2017) verwendet, die ebenfalls einen mittleren Reformeffekt von knapp −3% für Berlin ermitteln. Neben Berlin wurden die mittleren Effekte inzwischen auch für die Städte München, Hamburg, Köln und Düsseldorf berechnet (Thomschke 2019). Die stärkste Wirkung hat die Reform demnach in München, gefolgt von Berlin und Hamburg. In Köln und Düsseldorf konnten hingegen keine Effekte gemessen werden. Zwar können die Gründe für die regionalen Unterschiede nicht abschließend aufgedeckt werden, auffällig ist jedoch, dass es in Köln und Düsseldorf keinen qualifizierten Mietspiegel gibt, in den anderen drei Städten dagegen schon und München die einzige Stadt mit adäquater Lageeinstufung im Mietspiegel ist.

In einer weiteren Studie von Kholodilin et al. (2016) wurden die Effekte für alle Gebiete Deutschlands mit geltender Mietpreisbremse ermittelt, wobei benachbarte Gebiete ohne Mietbremse als Kontrollgruppe dienten. Per Definition werden damit aber angespannte Märkte mit nicht angespannten Märkten verglichen, denen man typischerweise unterschiedliche Preisentwicklungen unterstellen würde. Darüber hinaus wurden innerstädtische Bereiche aus der Analyse ausgeschlossen, um nur vergleichbare Bereiche einzubeziehen. Der Ausschluss von Innenstadtgebieten dürfte aber zumindest in einigen Städten problematisch sein, da dort der Unterschied zwischen Angebotsmieten und Mietspiegelmieten vor Einführung der Mietbremse in der Regel am größten ist. Dies könnte ein Grund dafür sein, dass die ermittelten Reformeffekte in der Studie vergleichsweise gering ausfielen. In einer Aktualisierung wurden inzwischen auch die Preisentwicklungen von regulierten und nicht regulierten Wohnungen anstelle von Regionen verglichen (Kholodilin et al. 2018). Zusätzlich wurde die Analyse auch für Regionen mit einem jährlichen Mietwachstum von weniger als 3,9% und mehr als 4,8% in den Jahren vor Einführung der Mietbremse separat durchgeführt, da die Mietpreisbremse nach Ansicht der Autoren nur in Regionen mit einer jährlichen Wachstumsrate von mehr als 3,9% überhaupt und oberhalb von 4,8% deutliche Wirkung zeigen kann.

Tatsächlich bestimmt das vergangene Mietwachstum die möglichen Preiseffekte der Mietpreisbremse in einer Region. Aber auch die Fluktuationsrate und das Wachstum der Bestandsmieten haben einen entscheidenden Einfluss darauf, ebenso wie die regional unterschiedlichen Mietspiegelniveaus.¹⁴ Diese Aspekte wurden von Kholodilin et al. (2018) in ihrem Modell jedoch nicht berücksichtigt. Insofern ist die Praxisrelevanz des postulierten „minimalen Mietpreiswachstums“ fragwürdig und der Schwellenwert von 3,9% ist keineswegs eine allgemeine Bedingung für mögliche Preiseffekte der Mietpreisbremse – sondern nur ein Hinweis darauf, dass die Mietpreisbremse in Regionen mit größeren Wachstumsraten vergleichsweise stark wirken müsste.¹⁵

Letztlich stellen Kholodilin et al. (2018) entgegen ihrer Vorgängerstudie fest, dass die Mietbremse in Regionen mit ausreichendem Mietwachstum durchaus einen dämpfenden Preiseffekt hatte. Unklar bleibt jedoch, warum Deschermeier et al. (2017) die Mietpreisbremse in Berlin zusammenfassend als wirkungslos einstufen, obwohl sie einen rechnerischen Effekt von knapp unter 3% für die Bundeshauptstadt ausweisen.

Durch das Mietrechtsnovellierungsgesetz sind Bundesländer dazu ermächtigt, die Mietpreisbremse zunächst für einen Zeitraum von fünf Jahren in angespannten Wohnungsmärkten einzuführen. Mit dem Mietrechtsanpassungsgesetz wurde das ursprüngliche Gesetz inzwischen dahingehend geändert, dass Vermieter nur dann die Vormieteregelung geltend machen dürfen, wenn Sie zuvor die Vorgängermiete offengelegt haben. Zudem mehren sich die Stimmen, die eine Aufweichung der Fünfjahresfrist fordern. Eine Verlängerung der Mietpreisbremse würde alsbald aber einen „Mietpreisstopp“ der regulierten Wohnungen hervorrufen. Wann genau ein Mietpreisanstieg bei einer Verlängerung der Mietpreisbremse gestoppt werden würde, hängt wiederum vom aktuellen der Niveau der Bestands- und der Neuvertragsmieten sowie der Fluktuation ab. Die regulierten Mietpreisbremse sind aber spätestens dann de facto eingefroren, wenn jede von der Mietpreisbremse betroffenen Wohnung einmal wiedervermietet wurde. Dieser Mietpreisstopp ist in Abb. 3 angegeben. Ein minimaler Anstieg kann dann nur noch durch einen Anstieg des Mietspiegelniveaus entstehen, da in diesen auch die Mieten der unreglementierten Neubauwohnungen und modernisierter Wohnungen einfließen. Der Anteil dieser Wohnungen dürfte insgesamt aber nur gering sein und das Mietspiegelniveau wird sich dadurch allenfalls marginal ändern.

In Anbetracht der geringen Kenntnisse über die tatsächliche Wirkung der Mietpreisbremse ist eine Ausweitung der Geltungsdauer derzeit ein gewagtes Unterfangen: Der damit verbundene Mietpreisstopp könnte verheerende Folgen für den Wohnungsmarkt haben, da Investitionen in den Bestand gänzlich unattraktiv werden und die Gefahr besteht, dass Miet- vermehrt in Eigentumswohnungen umgewandelt werden. Noch drastischer wären die Folgen, wenn die Regelung auch auf neugebaute oder modernisierte Wohnungen ausgeweitet werden würde. Vor allem das Vertrauen in eine beständige Wohnungspolitik könnte massiv darunter leiden und die wichtige Lenkungs- und Verteilungsfunktion von Mietpreisen würde zunehmend ausgehebelt werden. Gleichzeitig sind die Erkenntnisse über vermeintlich positive Effekte keinesfalls gesichert und selbst aus theoretischer Sicht bleibt unklar, in welchem Maße die beabsichtigte Zielgruppe von der Maßnahme profitiert. Insofern sollte zunächst eine valide Datenbasis für eine umfassende Evaluation der Mietpreisbremse aufgebaut werden, bevor eine Verlängerung der Reform ins Auge gefasst wird.