Vergleichende Regierungslehre

Der vorliegende Band bietet eine breite Einführung in die Vergleichende Regierungslehre, ihre Ansätze und ihren Erkenntnisstand. Dabei wird Vergleichende Regierungslehre nicht nur als formale Regierungsformenlehre, sondern auch als empirisch-analytische Analyse politischer Strukturen und Prozesse verstanden. Deshalb werden in diesem Buch nicht nur grundlegende Ansätze der Vergleichenden Regierungslehre dargestellt, sondern auch grundlegendes Wissen über Strukturen und Strukturprobleme westlicher Demokratien. Darüber hinaus werden Zusammenhänge zwischen institutionellen Strukturen und staatlichem Handeln diskutiert.

Die Vergleichende Regierungslehre ist eines der Kerngebiete der Politikwissenschaft. Sie beschäftigt sich mit dem systematischen Vergleich unterschiedlicher Staats- und Regierungsformen, ihren unterschiedlichen politischen Strukturen und den damit zusammenhängenden Politikprozessen. Dabei steht auch der normative Grundgedanke der Politikwissenschaft zur Diskussion, dass jedes Gemeinwesen eine politische Ordnung benötigt, dass aber die beste und gerechteste aller Ordnungen noch nicht gefunden wurde und aufgrund der Dynamik des gesellschaftlichen Wandels auch in Zukunft nicht gefunden werden dürfte. Politische Ordnungen sind deshalb immer Annäherungen an einen normativ begründeten Idealzustand.

Die theoretischen Defizite eines großen Teiles der Vergleichenden Regierungslehre, vor allem der formal-deskriptiven Regierungsformenlehre und vieler synoptischer Beschreibungen von Regierungssystemen, lassen sich zum großen Teil darauf zurückführen, dass es in der Politikwissenschaft keine breit anerkannte allgemeine Theorie politischer Systeme gibt. Es gibt noch nicht einmal einen allgemein anerkannten Theoriebegriff. Die theoretische Heterogenität der Politikwissenschaft begünstigt eine überwiegend deskriptiv ausgestaltete Vergleichende Regierungslehre auf der Basis eines allgemeinen begrifflichen Bezugsrahmens.

Die politisch-ökonomische Theorie hat in den letzten Jahrzehnten zunehmende Bedeutung auch für die Vergleichende Politikwissenschaft erlangt. Im Gegensatz zur Systemtheorie dient dabei nicht die Funktionsfähigkeit politischer Institutionen und Strukturen als Bezugspunkt der Analyse, sondern die Motive der Handelnden. Diese individualistische Perspektive bedeutet aber nicht, dass umfassendere Einheiten, wie Organisationen, Nationalstaaten oder sogar internationale Allianzen, damit nicht untersucht werden können. Man spricht in diesem Fall dann von kollektiven Akteuren. Hinzu kommt, dass auch individuelle Akteure (z.B. Politiker) bei der Verfolgung von Zielen immer den strukturellen und institutionellen Kontext mitberücksichtigen müssen. Insofern ist der politisch-ökonomische Theorieansatz im Kern zwar individualistisch, aber er muss die Randbedingungen, die durch gesellschaftliche und politische Ordnungen gesetzt werden, in seine Erklärungsversuche einbeziehen.

In den letzten Jahren entstand eine ganze Reihe von theoretischen Ansätzen, die vor allem auf der Kritik am Institutionalismus einerseits und dem so genannten „rational choice“-Paradigma andererseits basieren. Gemeinsam ist diesen Ansätzen die Betonung der Rolle von individuellen und kollektiven Akteuren bei der Formulierung, Fixierung und Implementierung von Politik. Dabei gehen sie im Gegensatz zum „rational choice“-Ansatz von einem komplexeren Verhaltensmodell aus, das dem Informationsstand, den Handlungsorientierungen, den Fähigkeiten, aber auch den Wertüberzeugungen und darauf aufbauenden so genannten Weltbildern eine zentrale Bedeutung zumisst. Konträr zum Institutionalismus relativieren sie die prägende Kraft von Institutionen für politisches Handeln. Politisch-institutionalistische Ansätze unterstellen, dass das Verhalten politischer Akteure wenn nicht ausschließlich, doch sehr weitgehend von der institutionellen Konfiguration bestimmt ist.

Die Systemtheorie verbindet, wie wir gesehen haben, die Vergleichende Regierungslehre mit einem spezifischen theoretischen Erkenntnisinteresse, nämlich mit der Frage nach den Funktionen und der Funktionsweise institutioneller Strukturen. Die Systemtheorie stellt diese Frage in einer funktionalistischen Weise. Mit anderen Worten, sie fragt nach der Zuordnung von Institutionen zu bestimmten, abstrakt definierten Funktionen, die von politischen Systemen erfüllt werden müssen.

Die bisher dargestellten Ansätze definieren die Vergleichende Regierungslehre über inhaltliche und/oder theoretische Ziele (die Konstruktion einer Verfassungssystematik oder die Formulierung einer allgemeinen Theorie politischer Systeme oder die Ableitung von Hypothesen über die Effizienz von Entscheidungsregeln mit Hilfe der ökonomischen Theorie der Politik). In dieser Sicht ist Vergleichende Regierungslehre ein substantielles Gebiet der Politikwissenschaft, wie die Innenpolitik, die Internationale Politik oder die Politische Soziologie. Sie ist also mit einem eigenständigen Erkenntnisinteresse, einem spezifischen Gegenstandsbereich und einer spezifischen Methode ausgestattet und dadurch von anderen Kerngebieten der Politikwissenschaft abgrenzbar.

Der moderne Parlamentarismus ist das Produkt vielschichtiger und unterschiedlicher historischer Entwicklungen. Deshalb weisen die parlamentarischen Regierungssysteme in den westlichen Demokratien unterschiedliche Verfassungen und Verfassungssysteme auf. Gemeinsam sind ihnen jedoch drei Prinzipien:

In den westlichen Demokratien kann man - von der durch direkt-demokratische Verfahren geprägten Demokratie in der Schweiz abgesehen - im Wesentlichen zwei Typen von Regierungssystemen unterscheiden: parlamentarische und präsidentielle. Parlamentarische Regierungssysteme sind, wie wir gesehen haben, dadurch charakterisiert, dass die Regierung durch die parlamentarische Mehrheit übernommen wird und sie in ihrer Handlungsfähigkeit von der Unterstützung eben dieser Mehrheit des Parlamentes abhängig ist. Es existiert deshalb im Verhältnis von Regierung und Parlament (genauer Mehrheit des Parlaments) keine Gewaltenteilung, sondern eine Gewaltenverschränkung. Präsidentielle Regierungssysteme dagegen sind dualistisch strukturiert, d.h. Parlament und Regierung verfügen über eine jeweils eigenständige Legitimation durch die Wähler, sie sind aber bezüglich ihrer Handlungsfähigkeit voneinander abhängig. Politische Macht wird deshalb bei der parlamentarischen Form in erster Linie über die Parteienkonkurrenz, bei der präsidentiellen Form über eine Institutionenkonkurrenz eingeschränkt.

Die Schweiz stellt eine Ausnahme unter den westlichen Demokratien dar, weil sie ein Mischsystem aus direkt-demokratischen und repräsentativ-parlamentarischen sowie starken föderativen Elementen darstellt. Im politischen System der Schweiz wird Volkssouveränität direkt und unmittelbar ausgeübt. Das heißt konkret, dass Gesetze bzw. Verfassungsänderungen unter bestimmten Bedingungen der Zustimmung durch die stimmberechtigten Bürgerinnen und Bürger bedürfen bzw. grundsätzlich ihrer Zustimmung unterworfen werden müssen. Dadurch werden die repräsentativen Institutionen nicht funktionslos, aber es verändert ihre politische Handlungslogik. Die Schweiz ist ferner eine Ausnahme, weil sie statt einer Konkurrenz- eine Konkordanzdemokratie aufweist. Im politischen System der Schweiz werden Konflikte in der Regel nicht durch Mehrheitsbeschlüsse, sondern durch ein breites Aushandeln von Kompromissen geregelt. Direkte Demokratie und Konkordanz hängen dabei eng miteinander zusammen. Die Konkordanz ist vor allem ein Produkt und die Folge der direkten Demokratie.

In der Einleitung zu diesem Text haben wir ausgeführt, dass unterschiedliche Strukturen von demokratischen Regierungssystemen mit unterschiedlichen Handlungskapazitäten verbunden sind, weil sie

Moderne demokratische Regierungssysteme sind, wie wir an konkreten Beispielen sehen konnten, institutionell komplexe Systeme. Die politischen Vermittlungsstrukturen, deren Wirkungen wir bisher erörtert haben, sind nur ein Element des Regierungssystemes. Sie entfalten ihre partiellen Wirkungen im Kontext des umfassenden Regierungssystemes und seiner strukturellen Wirkungszusammenhänge.

Wie wir dargestellt haben, sind die vielfältigen Funktionen des Staates in den modernen demokratisch-kapitalistischen Gesellschaften mit kaum mehr erfüllbaren Leistungsanforderungen verbunden - mit Leistungsanforderungen, die die Organisations-, Informations- und Finanzierungskapazitäten und insgesamt die politische Problemlösungsfähigkeit und die gesellschaftliche Durchsetzungsfähigkeit des Staates überfordern. Die vielschichtigen und häufig weitreichenden staatlichen Interventionen in die Wirtschaft stoßen dann auch häufig an die Grenzen der politischen Steuerungskapazität moderner Demokratien. Die wirtschaftlichen Krisen und das geringer gewordene Wachstum in den vergangenen Jahren sowie die anhaltenden Beschäftigungsprobleme in den meisten OECD-Ländern machen deutlich, dass der moderne kapitalistische Staat häufig kaum mehr in der Lage ist, die ihm angesonnenen oder von ihm selbst aktiv übernommenen ökonomischen Funktionen effektiv und effizient zu erfüllen.

Der gegenwärtige Erkenntnisstand der Vergleichenden Regierungslehre lässt sich zusammengefasst und vereinfacht durch folgende Thesen beschreiben: