Wirtschaftskammern im europäischen Vergleich

Der Beitrag stellt grundlegende Definitionen der Industrie- und Handelskammern beziehungsweise der Chambers of Commerce im internationalen Vergleich vor. Er thematisiert den derzeitigen defizitären Forschungsstand zu einer zentralen Institution des organisierten Kapitalismus. Erstmals wird hier komparativ über die Veränderungen der Industrie- und Handelskammern in der Europäischen Union in den letzten 25 Jahren informiert. Die Wirtschaftskammern werden innerhalb der Debatten zu Self-Governance und funktionaler Selbstverwaltung wie auch Collaborative Governance und Varieties of Capitalism verortet. Das Konzept des institutionellen Wandels, das den vergleichenden Analysen in dem Sammelband zugrunde liegt, wird entwickelt. Der Beitrag gibt einen Überblick über die Artikel des Sammelbandes.

Chambers of Commerce (nachfolgend: CoC) sind wichtige Akteure im Kontext Beziehungen zwischen Unternehmertum und Politik. Sie mobilisieren wichtige Ressourcen – vor allem Personal, Finanzen und Legitimität – und beteiligen sich an der Formulierung und Umsetzung von öffentlicher Politik. Mehr noch, die Kammern mobilisieren „komplementäre Ressourcen“, indem sie an der Politikimplementation teilnehmen und eine Selbstregulierung in ausgewählten Politikfeldern organisieren. Da das politische Handeln generalistischer Wirtschaftsverbände Prozesse der internen Abstimmung von Forderungen voraussetzt, stellt die Zunahme direkten unternehmerischen Lobbyings eine beklagenswerte Entwicklung dar. Zugleich können gestiegene Erwartungen in Selbstregulierung von den Koordinationskapazitäten der CoC profitieren.

Die britischen Chambers of Commerce sind freiwillige und privatrechtliche Körperschaften. Anhand der Entwicklung ihrer Dienstleistungen seit dem späten 18. Jahrhundert kann gezeigt werden, wie seit den 1980er Jahren markt-getriebene Dynamiken die Mitgliedernachfrage in einem größeren Ausmaß betonen und eine Veränderung des Leistungsportfolios mit sich bringen, um sich in einer veränderten Umwelt zu behaupten. Zudem analysiert der Beitrag die Ambivalenzen der Vertragsbeziehungen zur Regierung bei der Leistungserbringung, die neben Ressourcenzufluss eben auch eine „Überdehnung“ mit sich brachte. Trotz wiederholter Initiativen, den Kammern einen öffentlich-rechtlichen Status zu verleihen, erwiesen sie sich als institutionell stabil. Dies ist durch eine geringe Bereitschaft der Parteien, den Organisationsstatus zu verändern, die Delegation von Aufgaben und die Anpassung des Dienstleistungsportfolios an die Mitgliedererwartungen zu erklären.

Die französischen Chambres de commerce et dʼindustrie gehören im internationalen Vergleich zum öffentlich-rechtlichen kontinentalen Kammermodell. Dieses war traditionell durch eine erhebliche Staatsnähe einerseits und eine starke Lokalisierung der Kammern andererseits gekennzeichnet. In verschiedenen Etappen seit den 1990er Jahren, vor allem aber durch eine grundlegende Reform 2010 wurden die französischen Kammern in ihrer finanziellen Ausstattung deutlich eingeschränkt und organisatorisch regionalisiert. Diese Veränderung beinhaltete neben Fusionen der lokalen Kammern einen deutlichen Kompetenzzuwachs der regionalen Kammern. Diese orientieren sich überdies in ihrem geografischen Zuschnitt an den Territorialreformen der französischen Regierungen, die sich als zentraler Treiber der Kammerentwicklung erweisen. Im Effekt erfolgte eine Machtverschiebung im französischen Kammersystem, die zuungunsten der lokalen Unternehmer verlief.

Die Geschichte der spanischen Industrie- und Handelskammern ist durch die Auseinandersetzung zwischen öffentlichen Autoritäten und freiwilligen Wirtschaftsverbänden geprägt, sie zu beherrschen. Der Beitrag untersucht die organisatorische Evolution der spanischen Kammern seit dem späten 19. Jahrhundert. Deren institutioneller Wandel verlief seit 2010 turbulent und mündete nach einer gänzlichen Abschaffung der Pflichtmitgliedschaft im Jahr 2014 in ein Modell mit öffentlichem Status, verpflichtender Registrierung der Unternehmen und freiwilliger Mitgliedschaft. Die Kammern waren in der Folge mit Personalentlassungen und grundlegenden Umstrukturierungen befasst. Die Pflichtmitgliedschaft wurde im Zuge der Krisenbewältigungspolitik der spanischen Regierung abgeschafft, ohne dass es eine umfassende Debatte dazu gegeben hätte. Der Hintergrund liegt einerseits in der langjährigen Unfähigkeit der Kammern, ihren Nutzen gegenüber ihren Mitgliedern unter Beweis stellen zu können, und andererseits in der Konkurrenz zum allgemeinen Dachverband der freiwillig organisierten Wirtschaft.

Die Wirtschaftskammern entstanden in Ungarn in der bürgerlichen Epoche des 19. Jahrhunderts vor allem auf französischen Einfluss und orientierten sich etwas später an deutschen institutionellen Regeln. Im Rahmen der Transformation nach 1989/90 zeigt der Beitrag auf, dass die ungarischen Kammern in den vergangenen 25 Jahren keinen stabilen Platz im politischen und sozio-ökonomischen System eingenommen haben. Festzustellen seien vielmehr Turbulenzen und radikale Veränderungen. Diese sind in ein Modell der freiwilligen Mitgliedschaft mit Pflichtregistrierung gemündet. Der wiederholte institutionelle Wandel lässt die Kammern als „Spielball der Politik“ erscheinen. Das Auf und Ab in den Beziehungen zwischen Politik und Wirtschaftskammern kann in erster Linie durch die unterschiedlichen Politikpräferenzen der Institutionen, die Differenzen zwischen den einzelnen Regierungen und den jeweiligen Kammervertretern und die Kalkulation der politischen Parteien mit Blick auf den Wählerstimmenmarkt angesichts der Unzufriedenheit von Kleinunternehmen erklärt werden. Die politischen Machtinhaber sind in jener Periode nach der Wende bestrebt gewesen, die funktionale Selbstverwaltung der Wirtschaft auf ein Minimum zu beschränken.

Im europäischen Vergleich ist die geschichtliche Entwicklung der dänischen Handelskammer eng mit dem Prozess der Verbandsgründungen und -fusionen insbesondere in den Domänen des Groß- und Einzelhandels verbunden. Traditionell weisen die dänischen Unternehmen eine starke Assoziationsbereitschaft und -fähigkeit auf. Eine bedeutende Anzahl von Industrieverbänden repräsentiert eine Vielzahl spezifischer Interessen. Diese sind normalerweise in einer begrenzten Anzahl von Dachverbänden organisiert (Verbandsverbände), die umfassende, aber unterschiedliche Teile der Wirtschaft vertreten. Solche Organisationen sind beispielsweise in der Industrie, dem Handwerk, bei Banken und Versicherungen wie auch in der Schifffahrt zu finden. Es gibt jedoch keine Organisation, welche die Gesamtheit der dänischen Wirtschaft repräsentiert. Im Zeitverlauf haben diese Dachverbände relativ klar umgrenzte Domänen mit eher wenigen Überschneidungen zu benachbarten Dachverbänden organisiert. Obwohl es kaum formale Vereinbarungen zwischen den Dachverbänden gibt, sind die Domänengrenzen weithin anerkannt und respektiert worden. Allerdings fordern ökonomische und politische Entwicklungen die bisherige Praxis heraus. In einigen Bereichen haben sich Dachorganisationen nun in einen Wettbewerb begeben, insofern sie die gleichen Firmen und Unternehmen ansprechen und versuchen, diese als Mitglieder zu gewinnen.

Obwohl ihre historischen Wurzeln in das Jahr 1849 zurückreichen, ist die bestehende Wirtschaftskammerorganisation Österreichs ein relativ junges Phänomen. Sie entstand im Jahr 1946. Der Beitrag widmet sich der Wirtschaftskammer Österreich und stellt deren komplexe Struktur im Detail vor. Er beschreibt die Herausforderungen, die aus einer veränderten Wirtschaftsstruktur, dem Anwachsen von Ein-Personen-Unternehmen und der Europäischen Integration erwachsen und präsentiert genaue und datenreiche Informationen über die dynamischen organisatorischen Anpassungsprozesse und die Entwicklung von Dienstleistungen für eine sich erheblich verändernde Mitgliedschaft. Hervorzuheben ist die konstitutionelle Aufwertung der Wirtschaftskammern 2007.

Der Beitrag beschäftigt sich mit den Verflechtungen zwischen der Wirtschaftskammer Österreich, den Verbänden und den politischen Parteien im Rahmen des Austro-Korporatismus. Obwohl es in den 2000er Jahren eine scharfe politische Zäsur durch die Mitte-Rechts-Regierung von ÖVP und FPÖ (letztere mit dem erklärten Ziel, die Sozialpartnerschaft abzuschaffen) gab, blieb der traditionelle institutionelle Rahmen nicht nur im Großen und Ganzen intakt, sondern die WKÖ wurde konstitutionell aufgewertet. Dennoch ist die Interessenkonzertierung in der österreichischen Wirtschaft zunehmend schwieriger geworden. Es entstand eine Parallelität von Sozialpartnerschaft und Lobbying. In diesem Zuge hat sich auch das Rollenverständnis der WKÖ in Richtung einer „neuen“ Sozialpartnerschaft verändert.

Die deutschen Industrie- und Handelskammern (IHKn) sind Organisationen der funktionalen Selbstverwaltung der Wirtschaft. Das folgende Kapitel gibt einen Überblick über die normativen Grundlagen des öffentlich-rechtlichen Kammermodells mit Pflichtmitgliedschaft in intern demokratisch strukturierten Organisationen, über die Gesetzeslage der IHKn und über aktuelle Rechtsentwicklungen. Im Blick auf die grundsätzliche Idee der Selbstverwaltung werden die Kammern zur Gruppe der teilautonomen Verwaltungsträger im deutschen Rechts- und Verwaltungssystem gezählt. Damit gehen auch unterschiedliche Legitimationsbedarfe von Kammern und Verbänden einher. Im anschließenden Abschnitt werden die wesentlichen Elemente des deutschen Rechts der IHKn entfaltet. Auf die neueren Entwicklungen bei den IHKn, darunter auch das aktuelle Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht, geht der letzte Abschnitt ein.

Im internationalen Vergleich gehören die deutschen Industrie- und Handelskammern zum kontinentalen öffentlich-rechtlichen Modell mit gesetzlicher Pflichtmitgliedschaft. Aus politikwissenschaftlicher Perspektive analysiert der Beitrag die Kammern auf Grundlage eines Datensatzes, mit dem beispielsweise die raumstrukturellen Unterschiede der Organisationen und die regionale Varianz der Beitragshöhe und Wahlentwicklung dargestellt werden. Auch wenn die Pflichtmitgliedschaft bis dato unangetastet geblieben ist, so ist doch ein deutlicher institutioneller Wandel zu konstatieren. Dieser besteht in einer rechtlichen Einhegung der Interessenvertretungsfunktion der Industrie- und Handelskammern. Dies geht aus einer Oppositionsdynamik in Teilen der Mitgliedschaft in Kombination mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes hervor.

In Wissenschaft und Medien werden Wirtschaftskammern zumeist aus Perspektive des Zustandekommens, der Bedingungen und der Auswirkungen der Mitgliedschaftsform betrachtet. Die Debatte dreht sich um die Frage, ob die Unternehmen durch die Pflichtmitgliedschaft an die Kammern gebunden werden sollen, um den Kammern Repräsentationsfähigkeit zu sichern, oder ob eine freiwillige Mitgliedschaft die Dienstleistungserstellung und gute Performanz der Kammern garantieren. Der Beitrag fokussiert die Kammermitglieder und widmet sich der Binnenperspektive von Wirtschaftskammern. Im Mittelpunkt steht die Frage, wie die pflichtmitgliedschaftlichen Wirtschaftskammern durch ihre (heterogene) Mitgliedschaft legitimiert werden und Unterstützung erhalten. Welche gemeinsamen Vorstellungen vom Sinn und Zweck der Kammern sind unter den Mitgliedern vorzufinden? Im Ergebnis können unterschiedlich ausgeprägte Loyalitätsformen bei den Wirtschaftskammern identifiziert werden.

Dieser Beitrag widmet sich den Berufsbildungssystemen in Deutschland und England und der Frage, wie sich die Zertifizierung und Standardisierung beruflicher Fertigkeiten jeweils entwickelt haben. Neben politischen Aushandlungsprozessen zwischen Regierungen, Arbeitgebern und Gewerkschaften, die systemische Entwicklungen geprägt haben, liegt ein besonderer Analyseschwerpunkt auf der Rolle des Staates für die Einbindung von Kammern in Verwaltungs- und Aufsichtsaufgaben beruflicher Bildung. Im Vergleich von historischen und aktuellen Institutionen zeigen sich für beide Länder spezifische Muster von Stabilität und Wandel hinsichtlich der Zertifizierung und Standardisierung sowie der Rolle von Kammern in der Berufsbildung.

Räumliche Innovationsmodelle stellen die Region in den Vordergrund und identifizieren die sozialen und ökonomischen Interaktionen der lokalen Akteure als Erfolgsfaktor für den regionalen innovativen Output. Dieser Artikel untersucht die Rolle der deutschen Industrie- und Handelskammern, die über folgende Funktionen auf den Innovationsprozess Einfluss nehmen können: 1) Gründung und/oder Moderation von regionalen oder lokalen (Innovations-)Initiativen, 2) Schaffung und Pflege von formellen und informellen Netzwerken, 3) Etablierung von Reputations- und Referenzsystemen, 4) Bereitstellung von Informationen und Beratungsleistungen, 5) Abnahme von Prüfungen der Berufsausbildung und 6) Gründung von Bildungsinstitutionen. Die empirische Analyse zeigt sowohl einen positiven Einfluss der Ausgaben der Industrie- und Handelskammern auf die Anzahl von Unternehmensgründungen und Patentanmeldungen als auch einen positiven Einfluss der Anzahl der Teilnehmer an Seminaren und Informationsveranstaltungen auf die Anzahl der Gründungen.

Dass gesunde und motivierte Mitarbeiter ein zentraler Erfolgsfaktor eines Unternehmens sind, ist in der wissenschaftlichen sowie der arbeits- und gesundheitspolitischen Diskussion Konsens. Betriebliches Gesundheitsmanagement (BGM) und Betriebliche Gesundheitsförderung (BGF) werden zunehmend zu wichtigen Bestandteilen der konzeptionellen Ausrichtung der Personal- und Organisationsentwicklung, insbesondere von Großunternehmen. Diese Entwicklung tangiert auch das Kammerwesen, das bei allen kammerspezifischen Unterschieden die Sicherung der Qualität der Berufsausübung sowie die Unterstützung der Mitglieder bei einer effizienten Betriebsführung als prägende Komponenten des Aufgabenprofils aufweist.

Auf der Grundlage der Daten aus 28 europäischen Kammersystemen und acht Fallstudien werden die Phänomene und Dynamiken des institutionellen Wandels der Industrie- und Handelskammern in der Europäischen Union diskutiert. Es werden sechs wesentliche Erklärungsfaktoren identifiziert, die den Wandel der Kammern befördern, nämlich die Polarisierung der Unternehmensstruktur, die Pluralisierung des Parteiensystems mit dem Aufstieg von Anti-Establishment-Parteien, die Staats- und Policy-Reformen der Regierung, die Population und Interaktionen der Wirtschaftsverbände, das Leistungsvermögen der Organisationen und die Mobilisierung in der Mitgliedschaft. Im Vergleich der unterschiedlichen Prozesse werden nachfolgend sowohl Mechanismen der intentionalen Reform als auch des Wandels als Nebenfolge von gänzlich anders gelagerten Policy- und Staatsreformen ausgewiesen. In diesem Zusammenhang wird in einem weiteren Schritt das Konzept des institutionellen Wandels nach Mahoney und Thelen um den Faktor der organisatorischen Dilemmata erweitert. Das Fazit gibt einen Ausblick auf die zukünftige Forschung.