Wozu Experten?

Aller modernen Wissenschafts- und Expertenskepsis zum Trotz ist wissenschaftliche Expertise nach wie vor die wichtigste Ressource für die Politik, wenn es um riskante und kontroverse Entscheidungen geht. Von der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik bis hin zu Bildungs- und Wirtschaftsfragen gibt es kaum einen Bereich, in dem zur Information und Legitimation von Entscheidungen nicht in irgendeiner Form wissenschaftliche Expertise mobilisiert würde. Insbesondere in Umwelt- und Technologiekonflikten, die in diesem Buch im Vordergrund stehen, spielen Experten eine zentrale Rolle.

In den letzten Jahren haben der Bedarf und die Nachfrage nach wissenschaftlicher Expertise stark zugenommen. Dies hängt sowohl mit der wachsenden Komplexität der Fragestellungen wie auch mit der stärkeren Gewichtung von wissenschaftlichen und technischen Dimensionen zusammen, die von der Ebene der Gesetzgebung bis hin zum Alltag eine wichtige Rolle spielen. Das betrifft auch die Regulation, d.h. die zunehmende administrative und gesetzliche Verdichtung von Regeln und Vorschriften, die sich auf Wissensproduktion und ihre praktische Umsetzung beziehen. Parallel zu der ansteigenden Nachfrage sowie der Anzahl von Expertisen scheint sich allerdings auch eine neue Form der Anfechtbarkeit von Expertisen entwickelt zu haben. Es gibt eine neue Form von Umstrittenheit von Expertise.

In der Sichtweise der soziologischen Systemtheorie sind drei Schritte der Analyse erforderlich, um für den Fall hochkomplexer Gesellschaften die Leistungsfähigkeit und die Grenzen des Ordnungsmodells der Demokratie zu beurteilen. Aus dieser Beurteilung des Ordnungsmodells der Demokratie ergeben sich die Leitlinien für die Beantwortung der Frage, welche Expertise die Politik heute benötigt, um ihre Aufgaben erfüllen zu können. Ausgangspunkt der Analyse ist die Beobachtung, dass nach wie vor moderne Gesellschaften vom Strukturprinzip der funktionalen Differenzierung geprägt sind. Die Systemtheorie hat die Idee der funktionalen Differenzierung nicht erfunden, sondern nur konsequent zu Ende gedacht. Was bei Adam Smith, Emile Durkheim und Georg Simmel als gesellschaftliche Spezialisierung, Arbeitsteilung und Verselbständigung der Sphären beginnt, endet in der Begrifflichkeit der Systemtheorie im Konzept der operativen Geschlossenheit gesellschaftlicher Funktionssysteme. Dies ist die Ausgangslage — und sie ist keine Lösung, sondern ein Problem.

Die Politik suchte in schwierigen Entscheidungen seit jeher den Rat von Experten. In letzter Zeit ist jedoch das Einvernehmen darüber, welche Rolle diesem Rat eigentlich zukommt, brüchig geworden. Das bis in die 1980er Jahre vorherrschende wissenschafts- und expertenzentrierte Selbstverständnis wissenschaftlicher Politikberatung erodierte nicht zuletzt im Zuge von Auseinandersetzungen über die Ursachen von Umweltschäden und Gesundheitsrisiken (Beck 1986). Insbesondere die Frage nach den Folgen von „Risikotechnologien“ wie der Kernenergie oder der Freisetzung gentechnisch veränderter Organismen führte zu heftigen Kontroversen. Einander widersprechende wissenschaftliche Gutachten über Zusammenhänge zwischen möglichen Folgen und ihren Ursachen und die zunehmende Kritik seitens neuer sozialer Bewegungen führten nicht selten in scheinbar unauflösliche Pattsituationen. Typischerweise handelte es sich um Fragen, in denen die Unsicherheit über die Folgen groß, die postulierten Schäden erheblich und die Interessen substantiell waren (Funtowicz 2001). In anderen Fällen war ein Zusammenhang zuweilen erst dann anerkannt worden, als unübersehbare Schäden eingetreten waren; dann war es für Gegenmaßnahmen aber zu spät — zahlreich sind die Beispiele, bei denen Folgen erst mit großer Verzögerung bestimmten Auslösern zugeordnet werden konnten (Harremoes et al. 2002). In anderen Fällen wurden zunächst Effekte postuliert, die dann nicht oder in ganz anderer Form eintraten.

The days have long passed when governments could simply defend safety claims by invoking ‘sound science’. Facing several food scandals since the mid-1990s, European risk regulation has faced illegitimacy problems. Before the BSE crisis erupted, for example, expert advice had downplayed important uncertainties and assumed that risk-management measures would be adequately implemented. Such advice was deployed to reassure the public, while allowing politicians to avoid full responsibility for decisions. As an EU report later noted,

“While being increasingly relied upon, however, expertise is also increasingly contested. ‘Traditional’ science is confronted with the ethical, environmental, health, e-conomic and social implications of ist technological applications. Scientific expertise must therefore interact and at times conflict with other types of expertise” (Liberatore 2001:6).

In den Jahren 2000 und 2001 kam es innerhalb der Europäischen Union zu einer der schwersten Krisen innerhalb der Gemeinsamen Agrarpolitik. Der Rindfleischmarkt war aufgrund fehlenden Verbrauchervertrauens völlig zusammengebrochen und das Vertrauen in die europäische Politik war erschüttert (Majone 2000). Die Ursache des Zusammenbruchs war die Angst der Verbraucher, sich mit BSE-infiziertem Rindfleisch anzustecken und sich auf diese Weise eine tödlich verlaufende und zugleich unheilbare Krankheit einzuverleiben. Die Reaktion der EU war ein umfassender Reformprozess der europäischen Lebensmittel-sicherheitspolitik, in dessen Zuge auch die Frage nach der geeigneten Institutionalisierung von wissenschaftlicher Expertise in politischen Entscheidungspro-zessen gestellt wurde (Cross 2003).

Im Hinblick auf den rasanten Fortschritt im Bereich der Biomedizin sind in den letzten zwei Jahrzehnten viele Initiativen und Institutionen gegründet worden, um speziell in diesem Feld einerseits die Politik zu beraten und andererseits die Bewusstseinsbildung und Öffentlichkeitsarbeit zu fördern. Bei den unterschiedlichen Formen von bioethischer Politikberatung kann nun — grob — zwischen Institutionen mit enger Anbindung an politische Entscheidungsträger (Verfassungsorgane wie Regierung oder Parlament) und solchen unterschieden werden, die in der Zivilgesellschaft verortet sind und keine oder wenig Anbindung an politische Entscheidungsträgerinnen haben (z.B. Konsensus- oder Bürgerlnnenkonferen-zen, Bürgerinnenpanels oder Diskurstage). Im Rahmen dieser Arbeit soll die erstgenannte Gruppe — auf nationaler Ebene eingerichtete Ethikkomitees, Ethik-Beratergruppen und Ethikkommissionen — unter den Aspekten des „Warum?“und des „Wozu?“näher beleuchtet werden. Mit Ethikkommissionen sind im gegebenen Zusammenhang nicht die mit der Prüfling medizinischer Forschungsprojekte bzw. der Anwendung von Heilbehandlungen und Therapiemaßnahmen beauftragten sog. Forschungsethikkommissionen oder Klinischen Ethikkommissionen gemeint. Deren Mandat ist auf die „kleine Ethik“der Durchsetzung bestehender Regeln zum Schutze der Probandlnnen und Patientinnen beschränkt. Nationale Ethikkommissionen wie z.B.

Moralische Expertise ist heute Privatsache und öffentliche Angelegenheit zugleich. Der anhaltende Trend zur Ethik stellt sich als eine paradoxe Entwicklung dar.

Die Rolle von Expertise im Bereich technikpolitischer Entscheidungen ist problematisch geworden — darüber herrscht Konsens, und der Bedarf an Analysen ist klar. Eher unproblematisch scheint dagegen das Postulat von mehr Partizipation. Schlägt der Wissenschaft die „Stunde der Wahrheit“(Weingart 2001), dann wechseln für viele Beobachter auch die Leitmaximen: Aufgabe von Expertise ist nicht länger „speaking truth to power“, sondern „making sense together“(Hoppe 1999).

Wissenspolitik ist kein neues Phänomen, jedoch bahnt sich ein grundlegender Wandel an. Wohl bekannt ist die Variante der Forschungspolitik, wobei die explizite und aktive staatliche Förderung von Wissenschaft im Zentrum steht. Diese Form einer Wissenspolitik als Entfesselungspolitik nimmt seit dem Manhattan-Projekt zum Bau der Atombombe einen immer größeren Stellenwert ein. Sie wird nicht allein durch die enorme Expansion des Wissenschaftssystems notwendig, sondern ebenso auf Grund der gestiegenen Innovationserwartungen an die Wissenschaft. Jedoch zeigt sich in der Diskussion um Wissenspolitik eine neue Form, die wesentlich auf die Kontrolle von Wissen abzielt (vgl. Stehr 2002, 2004). Bei dieser Variante der Wissenspolitik als Begrenzungspolitik geht es um das Problem, ob es legitime Eingriffsmöglichkeiten in das Wissenschaftssystem gibt, um bestimmte (Produktions-)Formen von Wissen zu begrenzen. Die besondere Qualität dieser Form von Wissenspolitik zeigt sich im aktiven Eingriff von Politik in die vormals eindeutig separierte Sphäre des Wissens. Sie erscheint notwendig, weil die wissenschaftlichen Bearbeitungs perspektiven von Risiken zunehmend zum Gegenstand öffentlich-politischer Debatten werden und Expertenwissen beim Entwurf risikowissenschaftlicher Fragestellungen seinen normativen Charakter zeigt. Der politische Gestaltungswille schlägt damit aber auf die Grundlagen wissenschaftlichen Arbeitens, die freie Wahl von Themen und Methoden, durch.

Die effektive Verbindung von substanziellem Wissen und verbindlichen politischen Entscheidungen stellt seit langem eine der größten Herausforderungen politischer Steuerung dar (Guston 2001a). Dass selbst in Bereichen, in denen hinsichtlich der grundsätzlichen gesellschaftlichen Entwicklungsrichtung ein normativer Konsens besteht, die erfolgreiche Kopplung von Wissenschaft und Politik nur mäßig effektiv ist, deutet auf grundlegende Barrieren und Lücken in Wissens-Handlungs-Systemen hin (Cash et al. 2002). Solche Hindernisse finden in den altbekannten Problemen ihren Ausdruck, dass politische Entscheidungsträgerinnen nicht jene Informationen bekommen, die sie brauchen würden, und dass umgekehrt Wissenschafterinnen Wissen produzieren, das gesellschaftlich ungenützt bleibt.

Politikberatung findet nicht im luftleeren Raum statt, sondern in spezifischen politik- und beratungskulturellen Kontexten. In politischen Entscheidungsprozessen verschiedener Länder lassen sich unterschiedliche Muster der Expertise-Nutzung identifizieren: In den USA ist der Umgang mit Expertise wettbewerblich organisiert, in Japan konsensuell, in Nord-/Mitteleuropa korporatistisch und in Südeuropa treuhänderisch (Renn 1995). Diese interkulturelle Variabilität im Wissenschaft-Politik-Verhältnis führt dazu, dass Beratungsmodelle und -strukturen nicht einfach von einem Land in ein anderes transferiert werden können. Das bedeutet aber nicht, dass man durch Vergleichsanalysen nicht viel über die eigene Situation lernen und neue Ideen gewinnen kann. Im Gegenteil: Der berühmte Blick über den Teller-Rand und die Kontrastierung der eigenen Beratungsstrukturen mit anderen Traditionen und Routinen kann helfen, neue Wege zu öffnen. In diesem Sinne möchte ich im Folgenden einen Blick über den „atlantischen Teller-Rand“werfen und an einem Beispiel aus der umweltpolitischen Beratung aufzeigen, wie in den USA Expertise für politische Entscheidungsprozesse nutzbar gemacht wird.¹

Contemporary industrial societies are confronting a crisis in science and governance — decisions need to be taken about which technological practices and innovations to accept or even encourage and which to discourage, restrict or prevent. Such decisions need to be made even though facts are uncertain, values are in dispute, levels of trust in policy institutions and expert advisors are low, the stakes are high, and decisions are urgent. Traditional institutions and practices are widely seen to have failed, in terms of public trustworthiness but maybe also of competence. The crisis is most acute in relation to food safety policy-making. The need for change is widely appreciated, and change is under way. A variety of institutional structures and procedures are being introduced; although a sustainable regime has not been created, it is not too early to reflect on what may and may not work. This chapter aims to contribute to, and to introduce greater clarity into those debates.

Wozu Experten? Dass diese Frage gegenwärtig vielfach gestellt wird, ist kein Zufall. Wozu Experten da sind, scheint angesichts häufiger Fehlprognosen und aufgedeckter Fälschungen, der verbreiteten Wahrnehmung von zunehmender Unsicherheit und Interessengebundenheit vieler Expertisen und des allenthalben zu beobachtenden Expertenstreits immer fraglicher geworden zu sein. Experten sind — so ein verbreiteter Eindruck — immer weniger in der Lage, das zu leisten, was von ihnen erwartet wird. Ihre Leistungsfähigkeit scheint an Grenzen zu stoßen — auf Neuhochdeutsch gesagt: Ihre Performanz nimmt ab. Da liegt es nahe, sich noch einmal genauer mit der Frage zu beschäftigen, was Experten denn leisten und welche Aufgaben sie erfüllen sollen.

Long before the terrorist atrocities of 11 September 2001 in New York, Washington, DC, and Pennsylvania, the anthrax attacks through the US mail, and the US-led wars in Afghanistan and Iraq, signs were mounting that America’s ability to create and operate vast technological systems had outrun her capacity for prediction and control. In a prescient book, published in 1984, the sociologist Charles Perrow forecast a series of ‘normal accidents’, which were strung like dark beads through the latter years of the twentieth century and beyond — most notably, the 1984 chemical plant disaster in Bhopal, India; the 1986 loss of the Challenger shuttle and, in the same year, the nuclear plant accident in Chernobyl, USSR; the contamination of blood supplies with the AIDS virus; the prolonged crisis over BSE (‘mad cow disease’); the loss of the manned US space shuttle Columbia in 2003; and the US space programme’s embarrassing, although not life-threatening, mishaps with the Hubble telescope’s blurry lens, and several lost and extremely expensive Mars explorers (Perrow 1984). To these, we may add the discovery of the ozone hole, climate change, and other environmental disasters as further signs of disrepair. Occurring at different times and in vastly-different political environments, these events nonetheless have served collective notice that human pretensions of control over technological systems need serious re-examination.