Evaluation, Wissen und Nichtwissen

In den europäischen Bildungssystemen sowie nun auch im deutschsprachigen Raum spielen Evaluationen eine zunehmende Rolle. Mit Bildungsstandards werden Kalibrierungssysteme eingeführt, die anschließende großflächige Evaluationen ermöglichen. Evaluationen werden aktuell zum Beispiel auf alle Schulen erstreckt, im Rahmen neu eingeführter Schulinspektionen, regelmäßiger Schülerleistungstests und schulischer Abschlussprüfungen. Der Gedanke einer Leistungserfassung führt in den deutschsprachigen Ländern zum Aufbau von Monitoringsystemen und zur regionalen und nationalen Bildungsberichterstattung. Ähnliche Entwicklungen hin zu einer evaluationsbasierten Steuerung (Altrichter/ Heinrich 2006) lassen sich im Hochschulbereich, in der Berufsbildung und in anderen Bildungsbereichen beobachten.

Ansätze zur „evaluationsbasierten Steuerung“ in der Schul- und Hochschulpolitik setzen — bei allen Unterschieden zwischen einzelnen Evaluationskonzepten und -verfahren — im Kern darauf, durch mehr, detaillierteres und stärker vereinheitlichtes Wissen zielgenauere Ergebnisse zu erreichen (Altrichter/Heinrich 2006, 56–57). Vor allem mittels regelmäßiger externer, standardisierter Tests und Bewertungen sollen die Leistungen von Bildungseinrichtungen vergleichbar gemacht, deren jeweilige Stärken und Schwächen aufgedeckt und die verfügbaren Ressourcen effizienter verteilt werden. Zudem soll durch die wiederholte Ergebnismessung der Wettbewerb zwischen den Schulen oder Hochschulen stimuliert werden, um dadurch eine kontinuierliche Verbesserung des gesamten Bildungssystems zu erreichen.¹

Die derzeitige Tendenz, Schulsysteme datenbasiert beziehungsweise evaluationsbasiert zu steuern, scheint zu einem regelrechten Boom innerhalb der Bildungsadministration wie auch der Wissenschaft¹ zu werden. Dabei ist das Verhältnis zwischen Bildungsadministration und Bildungsforschung neu justiert und vielleicht enger als je zuvor. Denn vornehmliche Aufgabe der quantitativ ausgerichteten Bildungsforschung ist es, Daten zu produzieren, die dann von der Bildungsadministration zur Steuerung des Schulsystems herangezogen werden. Die in diesem Prozess stattfindenden Übersetzungsleistungen sind keineswegs immer nachvollziehbar oder anders formuliert, das Verständnis solcher Übersetzungsleistungen ist zu nicht unerheblichen Teilen perspektivdeterminiert (siehe Tillmann in diesem Band). Nun sind solche Übersetzungsleistungen nicht nur an der Schnittstelle zwischen Wissenschaft und Bildungsadministration notwendig und beobachtbar, sondern auch an der Schnittstelle zum eigentlichen Objekt der Steuerungsabsicht, den Schulen. Der vorliegende Beitrag möchte sich dieser durch die Schulleitung markierten Doppelschnittstelle von Organisation, Schulleitung und Evaluation² widmen. Dabei geht es weniger darum, die Möglichkeiten des Umgangs mit unterschiedlichen (externen) Evaluationsverfahren im Einzelnen (siehe hierzu Kuper in diesem Band) auszuloten, als vielmehr um die grundsätzliche Überlegung, wie Schulleitung als rechenschaftspflichtiger Akteur zwischen Organisation und Evaluation auf die derzeit zahlreichen externen Interventionen reagieren kann, ohne sich selbst dabei dauerhaft zu überlasten.

Der Bedeutungszuwachs von Evaluation ist eine Facette eines bemerkenswerten Reformprozesses im Bildungssystem. Bemerkenswert ist er insbesondere aufgrund seiner Ausrichtung auf die operativen Vorgänge im Bildungssystem. Nachdem Reform in der Vergangenheit primär mit der Veränderung äußerer organisatorischer Strukturen von Bildungseinrichtungen verbunden war (Friedeburg 1992), zielt Evaluation auf die Abläufe in den Organisationen des Bildungssystems. Man könnte auch — um einen bildhaften Vergleich zur Welt elektronischer Datenverarbeitung zu bemühen — dominante bisherige Reformstrategien als Veränderungen der hardware des Bildungssystems bezeichnen, während mit Evaluation verbundene Reformschritte dessen software betreffen — und zu dieser software gehört das Wissen der im Bildungssystem arbeitenden, handelnden, Entscheidungen treffenden Personen ebenso wie die Information, die dabei genutzt wird. Die Metapher einer Umprogrammierung der software passt auch zu einer gegenwärtig verbreiteten Reformsemantik. Im Zusammenhang mit dem Ausbau von Evaluation wird vom Wandel von der Input- zur Outputsteuerung des Bildungssystems gesprochen. Mit Evaluation sollen Folgen von Handlungen im System sichtbar gemacht werden, um Folgenverantwortung zu stärken und um zukünftiges Handeln an empirisch belegten Erfahrungen ausrichten zu können. Diese Intention erscheint auf den ersten Blick so plausibel wie einfach.

Bildungsstandards werden gegenwärtig als zentrale Elemente einer Politik zur Modernisierung des Schulwesens propagiert. Sie sollen Zielwerte für die Systemleistung definieren; darauf bezogene Tests sollen jenes „Steuerungswissen“ produzieren, das eine erneuerte — rationale und effektive — Systemsteuerung des Bildungswesens ermöglicht, die letztlich zur Verbesserung seiner Leistungsfähigkeit führen soll. Im Mittelpunkt dieses Beitrags steht die Diskussion der Frage, auf welche Weise Bildungsstandards ihre erhofften Steuerungswirkungen entfalten können. Dafür greife ich auf erste empirische Erfahrungen mit der Implementation einer Politik der Bildungsstandards in Österreich zurück. Nicht ist Gegenstand dieses Beitrages eine prinzipielle Diskussion der Chancen und Gefahren von Bildungsstandards (Altrichter/Posch 2004). In einem ersten Schritt will ich den Stellenwert der „Standard-Politik“ in dem Szenario der aktuellen Bemühungen zur Modernisierung der Schulsysteme klar machen. Daran anschließend werden in Kapitel 2 Ergebnisse empirischer Studien zur Einführung von Bildungsstandards vorgestellt und in Hinblick auf ihr Potential zur Veränderung des Steuerungssystems im Schulwesen interpretiert. In Kapitel 3 werden schließlich weiterführende Überlegungen in Hinblick auf Chancen und Probleme der Implementierung eines neuen Konzepts der Bildungssteuerung zur Diskussion gestellt. Meine Argumentation bezieht sowohl ihre Politik-Beispiele als auch ihre empirische Basis aus Österreich; an einige Stellen sollen Verweise zur Situation in Deutschland zu Vergleichen und Diskussionen einladen.

Es geht in diesem Artikel — und in dem dahinter stehenden DFG-Forschungsprojekt — um die Frage, wie die PISA-Ergebnisse der Jahre 2001 und 2002 in der Bildungspolitik ausgewählter deutscher Bundesländer verarbeitet wurden: Welche bildungspolitischen Entscheidungen wurden dadurch angeregt, welche Maßnahmeprogramme wurden realisiert? Und vor allem: In welcher Weise hat dabei das jeweiligen Schulministerium, haben Minister beziehungsweise Ministerin agiert? Dass wir diese Fragen nach bildungspolitischen Aktivitäten und Verläufen auf die PISA-Studie beziehen, hat einen naheliegenden Grund: PISA ist vom Anspruch her als Systemevaluation angelegt — und PISA verspricht, „Steuerungswissen“ für die Chefetagen des Bildungssystems zu liefern. Insofern kann die PISA-Studie als eine besonders umfassende Aktivität im Rahmen jenes neuen Steuerungsmodells angesehen werden, das von (2006, 55) als „evaluationsbasiert“ beschrieben wird. Damit ist die „Steuerungsphilosophie“ gemeint, die gegenwärtig in vielen Bildungsministerien handlungsanleitend ist, und die sich vereinfacht wie folgt beschreiben lässt: Auf der Basis vorgegebener Leistungsstandards werden externe Tests durchgeführt, deren Ergebnisse dann in das System zurückgespielt werden. Die kritische Reflexion der Ergebnisse führt dann (in den Schulen, auf der Systemebene) zu Maßnahmen der Qualitätsverbesserung. Indem wir die tatsächlichen bildungspolitischen Verläufe nach PISA, die von den Ministerien tatsächlich in Gang gesetzten Aktivitäten, mit diesem Konzept vergleichen, wollen wir es auf seinen Realitätsgehalt prüfen: „Evaluationsbasierte Steuerung“ — wie sieht das in der empirischen Realität von Systemvergleichs-Studien aus?

Im sozialwissenschaftlichen Diskurs erscheint es alles in allem leichter und opportuner eine negativ-kritische als eine lobend-befürwortende Position zu den jeweils untersuchten Phänomenen einzunehmen. Kritik verweist auf Distanz, auf wahrgenommene Differenzen zwischen Wirklichkeit und Ansprüchen, Praxis und Theorie sowie auf Maßstäbe der Rationalität und Wahrheit. Lob hingegen ist assoziiert mit Anteilnahme, Identifikation und Emotion, ist verknüpft mit Engagement und — nicht zuletzt — Gestaltungswillen. Gerade wenn es um bildungspolitische Ideen und Aktivitäten geht, so erscheint es mir, wird eine skeptische Haltung schnell goutiert. Das Vertrauen darin, dass es der Politik gelingt und gelingen könnte, die realen Handlungsprobleme des Bildungssystems angemessen und schnell zu lösen, ist nicht weit verbreitet.

Bemühungen um eine Beschreibung des Bildungssystems als Ganzes haben in den vergangenen Jahrzehnten zweifellos einen großen Aufschwung erlebt. Ähnlich wie in anderen Ländern äußert sich diese Tendenz in der Schweiz zurzeit darin, dass in erheblichem Umfang Kennzahlen zur Bildung aufbereitet und verfügbar gemacht werden, die im Rahmen eines in Aufbau begriffenen Monitoring zu umfassenden Gesamtdarstellungen verarbeitet und veröffentlicht werden. Bemühungen dieser Art stecken sich zuweilen recht hohe Ziele und wecken damit entsprechende Erwartungen. Begibt man sich etwa auf die Website des schweizerischen Bundesamts für Statistik (BFS), so findet man die folgenden Erläuterungen zu den abrufbaren Kennzahlen:

Im Zentrum unseres Beitrags steht die Situation einer Rückmeldung im Rahmen einer fallrekonstruktiven, prozessorientierten Schulentwicklungsforschung, die wir hier vorstellen, interpretieren und im Hinblick auf die Frage nach Wissen und dem Umgang mit Wissen auswerten möchten.

Wechselseitige Angewiesenheit ist ein konstitutives Merkmal des öffentlichen Schulsystems.¹ An einem Beispiel soll dieser Sachverhalt illustriert werden. Die öffentliche, allgemeine Schule wurde im Wege rechtlich getragener Institutionalisierung begründet (Fend 2006b). Der autonom handelnde Staat versetzte Eltern und Kinder in eine Abhängigkeitsbeziehung, die Schulpflicht. Jenseits dieser formalen Bestimmung aber war der Staat selbst von den Eltern abhängig, also in eine Situation wechselseitiger Angewiesenheit eingebunden. Denn die Schulpflicht kam erst in dem Augenblick zur vollen Entfaltung, in dem die Eltern lernten, dass Bildung ein erstrebenswertes oder sogar notwendiges Gut ist. Erst damit wurde die Schule eine anerkannt verpflichtende Einrichtung, die das Abhängigkeitsverhältnis generalisierte und scheinbar die Interdependenzbeziehung aufhob. Wenn heute ein Teil der SchülerInnen nicht mehr von der Schule erreicht wird, beinhaltet das, dass die Bedeutung von Bildung nicht durch alle Jugendlichen anerkannt wird. Die „Universalisierung von Überzeugungen“ verblasst, wonach der „Erwerb von Bildungspatenten der Königsweg für beruflichen und sozialen Aufstieg ist“ (Lundgreen 2000, 164). Die Angewiesenheit auf die Schule wird gelöst und der Interdependenzpakt aufgekündigt. Es kommt zum Abschied von der „symbiotic interdependence“ (zum Begriff Bradach/Eccles 1989, 103) zwischen Bildung und Lebenschancen. Damit sich Schule als Institution behaupten kann und sämtliche Jugendlichen erfasst, reicht rechtliche Institutionalisierung als Obligatorium nicht aus.

Dieser Beitrag befasst sich mit wissensbasierten Evaluationen im Kontext verschiedener Realitätsdefinitionen von Akteuren der Schule. Problematisiert wird, wie Evaluationen in einem Mehrebenensystem der Schule wirksam werden können, wenn die Akteure dieses Systems verschiedenen Realitätsdefinitionen folgen und sich das Schulsystem in Starre (Distraktion) befindet. Verantwortlich für diese Starre ist ein sozialer Mechanismus, dessen Dimensionen rekonstruiert werden. Als Ursachen für Missstände im Bildungssystem werden transintentionale Mechanismen sozialer Selbstorganisation veranschlagt.¹ Das sind Wirkungszusammenhänge, die quasi-automatische Prozesse erzeugen, die von niemandem bewusst geplant, organisiert und gesteuert werden, sondern die Strukturen des Bildungssystems einschließlich der Verhaltensweisen seiner Akteure, aus denen diese Mechanismen gleichwohl bestehen, selbsttätig reproduzieren. Transintentionale soziale Mechanismen sind in der Lage, die Wirkung von Strukturreformen etwa im Bildungssystem auszuhebein oder in eine andere Richtung zu lenken als beabsichtigt. Damit beeinflussen sie auch Wirkungen solcher Reformen, die mit wissensbasierten Evaluationen arbeiten.

Im internationalen und im europäischen Raum erscheinen Evaluationen mittlerweile als fast selbstverständliche Strategien. Man verbindet mit ihnen dabei weniger „Kontrolle mit dem Ziel der Sanktion, sondern Ergebnisklärung (‚Controlling’) und Organisation eines Feedback mit dem Ziel des Lernens“ (Lange 2003) oder suchtallgemein gesehen „Belege dafür […] (Evidenz), dass die ‚Bildungsproduktion’ erfolgreich ist“ (Böttcher 2006, 7). Der Verweis auf Lernstrategien die sich auf mikrosoziale Aspekte des Handelns beziehen lassen und die Ebene des Organisationslernens berühren-sowie der Hinweis auf Effizienzstrategien-die sich zwar nicht ausschließlich, aber doch auch auf der Makroebene verorten lassendeutet an, dass Evaluationen jedwede Ebene von Bildungssystemen berühren. Zudem finden sich die Einsatzgebiete auf der übergreifenden Ebene der europäischen Politik ebenso wie bei bildungspolitischen Maßnahmen für einzelne Schulen als den pädagogischen Handlungseinheiten. Im europäischen Raum sind Evaluationen insbesondere Teil der so genannte „Lissabon Strategie“ (Europäischer Rat 2000), die in ihrem Programm darauf abzielt, die EU zwischen 2000 und 2010 zu einem wettbewerbsfähigen wissensbasierten Wirtschaftsraum auszubauen. Grundlage für diese Entwicklung sind die Humanressourcen der einzelnen Staaten. Die Förderung lebenslangen Lernens bedeutet eine Investition in eben dieses Humankapital.

„Denk ich an Schule in der Nacht/Dann bin ich um den Schlaf gebracht ....“So könnten, Heinrich Heine abwandelnd, nicht nur viele Lehrer, sondern auch Schulpolitiker derzeit seufzen. Spätestens nach TIMMS und PISA hatte der ruhige Schlaf der Gerechten ein Ende. Seitdem sehen sich Schulpolitiker unter massivem Druck, angesichts der ja doch wohl offenkundigen Leistungsdefizite deutscher Schulen und Lehrer grundlegende Reformen auf den Weg zu bringenwobei es sich durchaus, wie in der Politik nicht selten, teilweise um einen bestellten Druck handelt.¹ SchülerInnen-Leistungstests haben vorgeblich unabweisbare Beweise dafür geliefert, dass an den deutschen Schulen etwas zutiefst im Argen liegt. Hier wird also mit Evaluationen Politik gemacht. Ihre Ergebnisse werden als Begründungen für Reformen herangezogen, die man bis dato nur durch vage Ahnungen rechtfertigen konnte oder sogar aus ganz anderen Gründen voranzutreiben versucht hat.