Feldspezifische Führungsherausforderungen in der Verwaltung

Die Unzufriedenheit mit Verwaltungen ist legendär; seit Jahrzehnten werden sie dafür kritisiert, dass sie zu langsam arbeiten, die von ihnen erwarteten Formulare so kompliziert und kaum verständlich sind und damit ihr Ausfüllen mit viel Aufwand verbunden ist. Die in den Verwaltungen tätigen Beamt:innen und Mitarbeiter:innen werden zudem nicht selten als faul und abweisend beschimpft. Daraus abgeleitete Reformierungsbemühungen zeigen sich seit Jahrzehnten als vergeblich (siehe zu mangelnder Umsetzung z. B. Jann und Bogumil 2020, S. 367 ff.), denn die strukturellen Merkmale der Verwaltung wie geringe Flexibilität im Personaleinsatz, hierarchische Kommunikationswege und konditionale Programmierung¹ weisen eine gewisse systembedingte Schwerfälligkeit auf (vgl. Apelt und Männle 2023, S. 177 f.).

Man würde vermuten, dass ein Unternehmen, das so einen Ruf hat, nicht überleben kann. Verwaltungen hingegen bestehen bei aller Kritik weiter, denn erfüllen sie wesentliche Aufgaben für moderne Gesellschaften: von der Ausstellung einer Geburtsurkunde über die Bearbeitung von Steuerangelegenheiten, die Auszahlung von Kindergeld und Sozialleistungen bis hin zur Ausfertigung einer Sterbeurkunde.

Die vorliegende Untersuchung widmet sich der Frage, inwiefern sich aus dem Feld, in das Verwaltung eingebettet ist, bestimmte Merkmale dieses Organisationstyps ableiten lassen und welche für die Verwaltung typischen Führungsherausforderungen daraus resultieren. Diese Thematik ist sowohl für die Verwaltungspraxis als auch für die Organisationsforschung von erheblicher Relevanz. In der Praxis können Führungskräfte durch ein tieferes Verständnis der strukturellen Besonderheiten von Verwaltungsorganisationen wirkungsvoller agieren. Für die Organisationsforschung bietet die Analyse der Verwaltung als spezifischer Organisationstyp die Möglichkeit, allgemeine theoretische Konzepte an einem konkreten Feld zu überprüfen und weiterzuentwickeln.

Der Artikel ist wie folgt aufgebaut: Im folgenden Abschnitt wird aus zwei theoretischen und zu integrierenden Perspektiven beleuchtet, wie das Verhältnis von Verwaltung und ihrer Umwelt gestaltet ist. Ausgehend von Niklas Luhmanns systemtheoretischen Überlegungen zur Verwaltung und zum doppelten Machtkreislauf wird eine Verortung der Verwaltung in ihrer spezifischen Umwelt vorgenommen (Luhmann 1981). Diese Konstellation wird anschließend mit dem theoretischen Instrumentarium der neoinstitutionalistischen Feldtheorie als organisationales Feld beschrieben (DiMaggio und Powell 1983), das widersprüchliche Erwartungen an die Verwaltungsorganisationen hervorbringt. Aus dem Widerspruch zwischen den Umweltanforderungen und der Reformresistenz ergeben sich – wie im Folgenden ausgearbeitet wird – spezifische Herausforderungen für Führungskräfte in Verwaltungen. Der Artikel schließt mit einem Fazit und einem Ausblick auf weiterführende Forschungsfragen.

Unter Verwaltung verstehen wir nicht alle öffentlichen Institutionen wie Militär, Polizei oder Schule, sondern Verwaltungsorganisationen im engeren Sinne. Ihre hauptsächliche Funktion besteht darin, gesellschaftlich bindende Entscheidungen herzustellen (Luhmann 1983, S. 184). Sie übertragen politische Entscheidungen in formale Weisungen, führen diese aus und dokumentieren sie regelmäßig – sie „verakten“ sie. Daraus leiten sich bestimmte Merkmale ab, die in ähnlicher Ausprägung prinzipiell für alle modernen Organisationen gelten: eine genau festgelegte Amtshierarchie der Über- und Unterordnung mit einem festen System vertikaler Kommunikation, die geregelte Arbeitsteilung mit Spezialisierung und entsprechender Fachqualifikation, ein System von Regeln und Richtlinien, das die Kompetenzen, Pflichten und Rechte der Organisationsmitglieder festlegt, sowie ein System von definierten Verfahrensweisen für die Erfüllung der gestellten Aufgaben (Weber 1976 [1922]). Diese Merkmale sind keineswegs nur in Verwaltungen in die Kritik geraten; allerdings zeigen sie dort ein weitaus stärkeres Beharrungsvermögen als in Unternehmen oder Vereinen.

Zudem sind für Verwaltungen die entscheidenden Umwelten die „Politik“ und das „Publikum“ (verstanden als Unternehmen, NGOs und Bürger:innen), und zwar in doppelter Hinsicht: Im formalen Machtkreislauf entwickelt die Politik Prämissen für bindendes Entscheiden, und die Verwaltung fällt daraus abgeleitete Entscheidungen für das Publikum. Dieses versucht wiederum, auf die Verwaltung einzuwirken, etwa durch Beschwerden, Petitionen oder organisierte Interessenvertretung, was die Politik unter Druck setzt, ihre Prämissen anzupassen.

Doch dieser offizielle Kreislauf bildet nur einen Teil der Realität ab. Nach Luhmann (1981, S. 46 f.) wird er durch einen informellen Gegenkreislauf ergänzt, der in der Praxis oft prägender ist: Die Politik ist auf Gesetzentwürfe und Vorlagen der Verwaltung angewiesen und verfügt häufig nicht über die fachliche Expertise, um diese substanziell zu verändern. Das Publikum benötigt politische Vorsortierung und Interessenaggregation, um überhaupt wirksam Einfluss nehmen zu können. Die Verwaltung ist in komplexen Bereichen, etwa bei Umweltgenehmigungen oder Stadtplanung, auch auf die freiwillige Mitwirkung und das Fachwissen des Publikums angewiesen.

Am Beispiel einer Baugenehmigung lässt sich diese Doppelstruktur veranschaulichen: Im formalen Kreislauf erscheint der Vorgang eindeutig. Die Politik hat im Baugesetzbuch und in Landesbauordnungen die rechtlichen Prämissen festgelegt, die Baubehörde prüft den Antrag auf Einhaltung dieser Vorgaben und entscheidet über Genehmigung oder Ablehnung. Die Bauherr:innen können bei Ablehnung Widerspruch einlegen oder klagen, doch faktisch sieht der Prozess anders aus: Bereits vor der Antragstellung konsultieren Bauherr:innen häufig die Verwaltung informell, um auszuloten, welche Bauvorhaben überhaupt genehmigungsfähig sind. Die Verwaltung benötigt ihrerseits das Fachwissen von Architekt:innen, Ingenieur:innen und Gutachter:innen, um komplexe Bauanträge überhaupt bewerten zu können. Zudem ist sie bei umstrittenen Vorhaben auf Kompromissbereitschaft der Antragsteller:innen angewiesen, etwa wenn Anwohner:inneninteressen berücksichtigt werden müssen. Die Politik wiederum ist bei der Festlegung von Bauvorschriften auf die Expertise der Verwaltung angewiesen, die aus der Vollzugspraxis weiß, welche Regelungen praktikabel sind. Je komplexer die Entscheidungslagen werden, desto prägender wird dieser informelle Gegenkreislauf. Im Normalfall setzt sich der informelle Machtkreislauf daher oft durch, während der offizielle Kreislauf vor allem im Konfliktfall seine rechtlich geregelte Kompetenz geltend macht (ebd., S. 47).

Um die Binnendifferenzierung dieser Umwelten zu verstehen, ist ein Blick auf die neoinstitutionalistische Feldtheorie hilfreich. Zu den Verdiensten des Neoinstitutionalismus gehört, dass dieser die Umwelt in ihrer inneren Struktur näher in den Blick nimmt. In diesem Zusammenhang wird die Umwelt als organisationales Feld verstanden, das in sich strukturiert ist. DiMaggio und Powell (1983, S. 148) zufolge besteht ein organisationales Feld sowohl aus gleichartigen als auch aus voneinander abhängigen Organisationen. Zwischen den Organisationen entwickelt sich aufgrund von Interaktion und Informationsaustausch eine gemeinsame Vorstellung vom Feld, also ein geteilter Deutungsrahmen der sozialen Situation und ihrer externen Abhängigkeiten, der wechselseitig gestellten Verhaltenserwartungen und der Grenzen legitimer Handlungsoptionen. Zwischen den Akteur:innen bilden sich entsprechende Machtverhältnisse. Es wird untereinander Druck ausgeübt, sich dem Feld anzupassen. Felder können sich dynamisch verändern, die dazugehörigen Organisationen streben danach, Legitimation durch das Feld zu erlangen, indem sie den Erwartungen der Feldakteur:innen entsprechen. Mit Fligstein und McAdam (2011) kommt die Erkenntnis dazu, dass Felder – anders als bei DiMaggio und Powell (1983, S. 149) – nicht zu Homogenisierung tendieren, sondern durch gegensätzliche Interessen und Orientierungen geprägt sein können.

Dieser theoretische Rahmen lässt sich nun mit Luhmanns Konzept des doppelten Machtkreislaufs (Luhmann 1981) verbinden, um die Binnendifferenzierung des organisationalen Feldes der Verwaltung genauer zu bestimmen. Die vom Neoinstitutionalismus beschriebene Strukturiertheit organisationaler Felder erklärt sich im Bereich öffentlicher Verwaltungen maßgeblich durch die spezifischen Machtverhältnisse und Abhängigkeiten im doppelten Machtkreislauf.

Unterschiedliche Organisationen positionieren sich innerhalb des Spannungsfeldes von Politik, Verwaltung und Publikum und entwickeln dabei jeweils feldspezifische Rollen: Ministerien, Parlamente und Parteien fungieren als primäre politische Akteure, die Prämissen für nachgeordnete Verwaltungsorganisationen wie Behörden, Anstalten oder staatseigene Unternehmen entwickeln. Diese nachgeordneten Organisationen – von der Polizei über Aufsichtsbehörden bis hin zu Förderbanken – setzen politische Vorgaben operativ um und stehen dabei in direktem Kontakt zum Publikum. Das Publikum wiederum artikuliert sich über organisierte Interessensvertretungen, Verbände, soziale Bewegungen und Bürgerinitiativen gegenüber der Verwaltung und der Politik. Diese feldspezifische Strukturierung durch den doppelten Machtkreislauf erzeugt jene „gemeinsame Vorstellung vom Feld“ und die Machtverhältnisse zwischen den Akteur:innen, die der Neoinstitutionalismus als konstituierend für organisationale Felder identifiziert hat.

Aus dieser feldspezifischen Strukturierung lässt sich eine besondere Problematik für Verwaltungsorganisationen ableiten: Obwohl sie faktisch in beide Machtkreisläufe eingebunden sind und ihre Handlungsfähigkeit wesentlich vom informellen Gegenkreislauf abhängt, können sie sich in ihrer offiziellen Selbstdarstellung und Legitimation nur auf den formalen Machtkreislauf beziehen. Sie müssen daher permanent zwischen den Anforderungen beider Kreisläufe navigieren, ohne die informellen Aspekte ihrer Machtausübung explizit thematisieren zu können.

Diese Spannung erzeugt systematisch Legitimitätsprobleme, auf die Organisationen typischerweise mit Entkopplungsstrategien reagieren: Auf gegensätzliche Erwartungen können Organisationen reagieren, indem sie diese voneinander entkoppeln – zum einen, indem sie von unterschiedlichen Abteilungen erfüllt werden, zum anderen, indem eine Fassade nach außen aufgebaut wird, die wichtige Erwartungen erfüllt, nach innen aber anderen Erwartungen und Ansprüchen gefolgt wird. Patz (2017) zeigt am Beispiel der Europäischen Kommission, wie solche Fassaden funktionieren: Die politische Führung beklagt öffentlich Informationslecks und kündigt strengere Maßnahmen an, während die tatsächliche Verfolgung von Leaks selektiv bleibt und sich auf Fälle konzentriert, bei denen auch andere Regelverstöße vorliegen – eine Form der organisatorischen Entkopplung von politischer Rhetorik und administrativem Handeln. Die Entkopplung kann bewusst gesteuert sein, kann aber auch Ergebnis von unzureichenden Handlungsmöglichkeiten sein, wenn etwa Reformbemühungen aufgrund innerer Hemmungen und Widerstände scheitern (Sandholtz 2012; Brunsson 1989, S. 203 f.; Brunsson und Olsen 1993, S. 8 f.).

Diese Legitimitätsprobleme bieten ein Einfallstor für Kritik an Verwaltungen. Dabei gehen die Kritiken des Feldes in unterschiedliche Richtungen, die sich je nach Positionierung im Feld unterscheiden. Aus Sicht des Publikums zeigen sich jeweils spezifische Kritikpunkte: Unternehmen bemängeln vor allem mangelnde Effizienz und Flexibilität, NGOs kritisieren unzureichende Demokratie und Partizipation und Bürger:innen fordern mehr Bürgernähe.

Aus Sicht der Politik ergeben sich weitere Kritiklinien: Das Parlament als Gesetzgeber kritisiert etwa Umsetzungsdefizite bei politischen Programmen oder mangelnde Durchführungstreue von Gesetzen. Zudem können faktische Kontrollprobleme Gegenstand von Kritik werden, da die Verwaltung Vorlagen für Parlamentsausschüsse fertigt und damit das Parlament faktisch von der zu kontrollierenden Verwaltung informiert wird (Döhler 2007, S. 16). Zudem kritisieren beispielsweise Parteien die Schwerfälligkeit von Verwaltungen bei der Umsetzung ihrer Wahlprogramme und bemängeln fehlende politische Responsivität. Da sich Parteien dem Publikum gegenüber in der Pflicht sehen, sind sie auf schnelle, sichtbare Verwaltungserfolge angewiesen, um ihre Versprechen einzulösen.

Zahlreiche Reformbemühungen haben darauf reagiert, dass die Verwaltung diesen unterschiedlichen Erwartungen gerecht werden und dadurch die Legitimation erhalten oder stärken kann. Am bekanntesten ist das New Public Management, welches ökonomische Mechanismen in die Verwaltung einführte (Scharpf 1993, S. 69).² Ein zentrales Instrument der Gegenwart ist die Digitalisierung von Verwaltungsdienstleistungen. Bürgerämter, in denen verschiedene Verwaltungsbereiche räumlich zusammengefasst wurden, sollten mehr Bürgernähe ermöglichen, verlieren jedoch im Zuge der Digitalisierung vieler Dienste zunehmend an Bedeutung. Auf die Kritik an mangelnder Demokratie und Partizipation wurde mit Instrumenten wie Bürgerräten reagiert. Dabei hat sich ein Verwaltungsmodell etabliert, das Kuhlmann & Bogumil 2019 als „Neo-Weberianischen Staat“ bezeichnen. Es verbindet Elemente des Weberschen Idealtypus mit jenen des New Public Management. Wie bei allen Reformen zeigen sich darin sowohl funktionale als auch dysfunktionale Effekte. Als problematisch erweisen sich etwa die leistungsorientierte Bezahlung, der Abbau hierarchischer Strukturen zugunsten von Kennzahlentransparenz und Indikatorensteuerung (ebd).

Aus der dargestellten feldspezifischen Strukturierung durch den doppelten Machtkreislauf ergeben sich für Verwaltungsorganisationen drei systematische strukturelle Anforderungen. Diese manifestieren sich in für Verwaltungen charakteristischen Spannungsfeldern, in denen formale Strukturen keine eindeutige Orientierung mehr bieten könne. Diese Spannungsfelder prägen das täglich Verwaltungshandeln. Jedes von ihnen resultiert direkt aus den widersprüchlichen Anforderungen des doppelten Machtkreislaufs.

Ausgehend von den drei skizzierten Spannungsfeldern, die systematisch erwartungsunsichere Situationen erzeugen, also Situationen, in denen die formalen Strukturen keine hinreichende Orientierung mehr bieten und widersprüchliche Verhaltenserwartungen auftreten, lassen sich spezifische Führungsherausforderungen in der Verwaltung identifizieren. Diese Führungsherausforderungen resultieren jeweils direkt aus den beschriebenen strukturellen Widersprüchen: erstens die Vermittlung zwischen Rechtssicherheit und Flexibilität, zweitens die Koordination zwischen hierarchischer Steuerung und horizontaler Kooperation, und drittens die Balance zwischen bürokratischer Distanz und Publikumsnähe. Es muss jeweils situativ zwischen den widersprüchlichen Anforderungen vermittelt werden.

Führung wird dabei als situativ erfolgreiche Einflussnahme in erwartungsunsicheren Situationen verstanden – eine Sequenz aus einer Situation, in der die vorhandenen Strukturen nicht für ausreichend Orientierung sorgen, einem erhobenen Führungsanspruch und Gefolgschaft (Muster et al. 2020; Kühl und Muster 2025). Diese Definition ermöglicht es, Führung analytisch von Hierarchie zu unterscheiden und gezielt die besonderen Herausforderungen zu betrachten, die sich situativ aus den Spannungsfeldern ergeben. Führung ist aus dieser Perspektive eine zusätzliche Leistung im System (Luhmann 1964, S. 207), durch die situativ Einfluss genommen wird. Sie ist in organisierten Systemen immer nur dann nötig, „wenn Verhaltenserwartungen widersprüchlich oder unklar sind, also problematisch werden“ (Muster et al. 2020, S. 294), d. h. immer dann, wenn Situationen über formale oder informale Strukturen nicht hinreichend abgesichert sind. Die beschriebenen Spannungsfelder legen typische widersprüchliche Verhaltenserwartungen und damit typische Führungsherausforderungen nahe.

Eine zentrale Führungsherausforderung ergibt sich aus der Notwendigkeit, zwischen strikter Regelorientierung und erforderlicher Flexibilität zu vermitteln. Die konditionale Programmierung administrativer Prozesse stößt, wie gezeigt, bei raschen Umweltveränderungen an Grenzen. Führung muss zwischen der rechtlich gebotenen Regelbindung und der Notwendigkeit vermitteln, im Einzelfall angemessene Lösungen zu finden.

Ermessensspielräume und unbestimmte Rechtsbegriffe bieten hier gewisse Handlungsspielräume. Die Funktion der Führung kann nun darin bestehen, diese Spielräume fruchtbar zu machen. Führungshandeln kann hier einerseits darauf einwirken, eine Einzelfalllösung der Regeltreue vorzuziehen oder – umgekehrt – nach einer Reihe von Einzelfällen wieder zum Standardprozess zurückzufinden. Besonders bei neuartigen Problemlagen zeigt sich die Bedeutung dieser Vermittlungsleistung. Führende müssen dann oft Entscheidungen treffen, für die es keine eindeutigen Präzedenzfälle gibt, und gleichzeitig die Akzeptanz dieser Entscheidungen sicherstellen. In der Praxis bedeutet dies z. B., dass Führungskräfte politische Vorgaben in fachlich fundierte Verwaltungsentscheidungen übersetzen und eine Balance zwischen politischer Responsivität und fachlicher Unabhängigkeit finden müssen. Besonders in Ministerialverwaltungen ist diese Vermittlungsleistung von zentraler Bedeutung.

Eine zweite Führungsherausforderung leitet sich aus der hierarchisch-monokratischen Struktur ab. Sie erzeugt einen Führungsbedarf bei der Bearbeitung organisations- und abteilungsübergreifender Themen. Da die formalen Strukturen wenig Erwartungssicherheit für übergreifende Kooperationen bieten, entstehen erwartungsunsichere Situationen, sobald die Anforderung organisations- oder abteilungsübergreifenden Arbeitens formuliert wird. Da die hierarchisch-monokratische Struktur ebenfalls gültig bleibt, wird es notwendig, zwischen widersprüchlichen strukturellen Anforderungen zu vermitteln. Eine Funktion von Führung kann hier sein, die Kooperation zwischen den unterschiedlichen Organisationen oder Abteilungen so herzustellen, dass negative Koordination (Döhler 2022, S. 212) vermieden wird. Bei negativer Koordination degeneriert das formale Instrument der Mitzeichnung in der Praxis zu einem oberflächlichen Verfahren, bei dem nur noch geprüft wird, ob man mit Entscheidungen „leben kann“, wodurch die beteiligten Organisationseinheiten ihre eigenen Interessen zulasten übergeordneter Ziele verfolgen und schlechtere Ergebnisse erzielt werden.

Eine dritte typische Führungsherausforderung besteht in der Balance zwischen bürokratischer Distanz und Publikumsnähe. In kommunalen Verwaltungen entstehen sie häufig im direkten Bürgerkontakt. In kommunalen Verwaltungen steht die Vermittlung zwischen Bürgerinteressen und rechtlichen Vorgaben im Vordergrund. Führungskräfte müssen lokale Besonderheiten berücksichtigen und gleichzeitig übergeordnete Regularien einhalten. In Ministerialverwaltungen hingegen liegt der Fokus stärker auf der Politikberatung und der Gestaltung regulatorischer Rahmenbedingungen. Führungskräfte müssen hier komplexe fachliche Inhalte politisch anschlussfähig aufbereiten und gleichzeitig die Umsetzbarkeit politischer Vorgaben kritisch prüfen.

Die Doppelrolle zwischen regelgebundener Distanz und serviceorientierter Nähe erzeugt systematisch erwartungsunsichere Momente. Die Aufgabe von Führung kann sein, eine jeweils kontextsensible Entscheidung durchzusetzen – von formaler Autorität (bei der Durchsetzung rechtlicher Vorgaben) bis hin zu informalen Überzeugungsstrategien (bei der bürgernahen Problemlösung). Dabei können Führungsansprüche auf unterschiedliche Legitimationsquellen verweisen: einmal auf rechtliche Korrektheit, einmal auf Bürgerzufriedenheit. Das kann die Generierung von Gefolgschaft besonders voraussetzungsreich erscheinen lassen. Führungshandeln muss daher glaubwürdig vermitteln können, wann welche Referenz in der konkreten Situation Vorrang haben soll.

Die beschriebenen Führungsherausforderungen müssen keineswegs ausschließlich von formalen Führungskräften bewältigt werden. Das vorgestellte Führungsverständnis ermöglicht es, Führung analytisch von Hierarchie zu trennen und damit den Blick dafür zu öffnen, dass auch andere Organisationsmitglieder in erwartungsunsicheren Situationen erfolgreich Einfluss nehmen können (Muster et al. 2020, S. 288).

In der Verwaltungspraxis zeigt sich dies etwa, wenn erfahrene Sachbearbeiter:innen bei neuartigen Problemlagen Lösungsvorschläge entwickeln und damit faktisch die Richtung vorgeben – auch gegenüber ihren Vorgesetzten. Ebenso können Mitarbeitende bei abteilungsübergreifenden Projekten durch ihre fachliche Expertise oder informalen Netzwerke Kooperationen ermöglichen, die formal nicht vorgesehen sind. Gerade in hochspezialisierten Bereichen der Verwaltung verfügen oft nicht die hierarchisch Höhergestellten über das entscheidende Fachwissen, sondern Referent:innen oder Sachbearbeiter:innen, die einen Führungsanspruch erheben müssen, damit angemessene Entscheidungen getroffen werden können.

Auch die Vermittlung zwischen Regelorientierung und Flexibilität wird häufig von Mitarbeitenden geleistet, die im direkten Bürgerkontakt stehen oder komplexe Fachverfahren bearbeiten. Sie erkennen in der konkreten Situation, wann die strikte Regelanwendung an ihre Grenzen stößt, und erheben – etwa durch qualifizierte Rückfragen oder alternative Lösungsvorschläge – einen Führungsanspruch, der von Kolleg:innen oder Vorgesetzten Gefolgschaft erfordert.

Die vorgestellten Führungsherausforderungen für Vorgesetzte und Mitarbeitende sind unmittelbar an die beschriebenen Spannungsfelder gekoppelt: Führung muss zwischen Rechtssicherheit und Flexibilität, zwischen vertikaler Steuerung und horizontaler Kooperation sowie zwischen neutraler Distanz und responsiver Nähe vermitteln. Dabei kann Führung die strukturellen Widersprüche des doppelten Machtkreislaufs nicht auflösen – sie sind konstitutiv für den Organisationstyp Verwaltung und in ihrem spezifischen Profil auch ausschließlich in der Verwaltung anzutreffen. Verwaltungen sind aus der hier gewählten Perspektive insofern besondere Organisationen, als dass ihre spezifische Einbettung in das durch den doppelten Machtkreislauf konstituierte Feld notwendig die drei genannten Führungsherausforderungen hervorbringt, und insofern ganz normale Organisationen, als dass sich Varianten widersprüchlicher Anforderungen für jede Organisation identifizieren lassen. Beispielhaft kann hier auf die Grenzen der Formalisierbarkeit sozialer personenbezogener Dienstleistung und den daraus entstehenden Führungsbedarf in der Organisation Krankenhaus verwiesen werden (Feißt und Muster 2024). Bleibt also das Handeln von und in Organisationen insgesamt mit Erwartungsunsicherheiten behaftet, lassen sich je nach Organisationstyp besondere Formen dieses allgemeinen Problems ausmachen. Führung kann jedoch situativ Orientierung geben, wo die formalen Strukturen keine eindeutigen Verhaltenserwartungen bereitstellen können. Die vorangegangene Analyse zeigt, wo das in Verwaltungsorganisationen erwartbar erforderlich ist und, was Führung an diesen kritischen Punkten leisten muss, um das Verhalten hinreichend orientieren zu können.

Die vorliegende Analyse hat die theoretische Verbindung zwischen organisationalem Feld, Organisationstypik und Führungsherausforderungen am Beispiel der Verwaltung systematisch herausgearbeitet. Ausgangspunkt war die Beobachtung, dass Verwaltungen trotz jahrzehntelanger Reformbemühungen und anhaltender Kritik aus unterschiedlichen Richtungen eine bemerkenswerte strukturelle Beharrungskraft aufweisen.

Der doppelte Machtkreislauf erweist sich als zentrales feldstrukturierendes Prinzip. Seine inhärente Doppellogik erzeugt drei strukturelle Anforderungen – Rechtssicherheit, Koordination und Legitimation –, die sich in charakteristischen Spannungsfeldern manifestieren: zwischen Rechtssicherheit und Flexibilität, zwischen vertikaler Steuerung und horizontaler Kooperation sowie zwischen neutraler Distanz und responsiver Nähe. Die als problematisch wahrgenommenen organisationalen Merkmale von Verwaltungen – konditionale Programmierung, hierarchische Struktur, spezifische Personalstruktur – sind nicht zufällige Relikte, sondern die funktionale Antwort auf den formalen Machtkreislauf. Führung dagegen hat die Funktion, die Spannungen aus dem doppelten Kreislauf zu managen.

Gerade weil die strukturellen Widersprüche des doppelten Machtkreislaufs nicht auflösbar sind, ist die Funktion von Führung eine permanente Vermittlungsleistung zwischen widersprüchlichen Legitimitätsansprüchen. Die analytische Trennung von Führung und Hierarchie öffnet den Blick dafür, dass Führung in erwartungsunsicheren Situationen eine kollektive Organisationsleistung sein kann, die über hierarchische Positionen hinausgeht.

Diese Perspektive relativiert die Hoffnung, strukturelle Spannungsfelder durch Reformen endgültig auflösen zu können, und lenkt die Aufmerksamkeit auf die Notwendigkeit situativer Führungsansprüche – unabhängig von hierarchischen Positionen. Für die Organisationsforschung zeigt sich die Fruchtbarkeit der Integration von Luhmanns Konzept des doppelten Machtkreislaufs mit der neoinstitutionalistischen Feldtheorie: Organisationstypen werden nicht nur durch ihre Funktion, sondern maßgeblich durch ihre Feldeinbettung geprägt.

Weiterführende Forschungsfragen ergeben sich in mehrere Richtungen: Erstens wäre empirisch zu untersuchen, welche Führungspraktiken sich beim Umgang mit den identifizierten Spannungsfeldern konkret zeigen. Zweitens stellt sich die Frage, ob sich vergleichbare feldspezifische Führungsherausforderungen auch für andere Organisationstypen identifizieren lassen. Drittens ließe sich untersuchen, unter welchen Bedingungen die analytische Trennung von Führung und Hierarchie in der Praxis produktiv genutzt werden kann.