5. Forschungsfragen und abgeleitetes Modell

Die übergeordnete Forschungsfrage der vorliegenden Arbeit lässt sich in die beiden folgenden Teilfragen untergliedern:

Während für die Beantwortung der ersten Teilfrage die Verwaltungsorganisation der gE in den beiden betrachteten Aufgabenbereichen deskriptiv darzustellen ist (vgl. Abschn. 7.1), zielt die zweite Teilfrage auf die Identifizierung von Faktoren ab, die die Verwaltungsorganisation beeinflussen. Abbildung 5.1 veranschaulicht das aus den vorangegangenen Kapiteln abgeleitete Modell möglicher Einflussfaktoren. Dargestellt sind lediglich die im Rahmen der vorliegenden Untersuchung im Fokus stehenden Zusammenhänge. Betrachtet werden demnach Einflüsse der Umwelt, des Organisationskontextes und des interinstitutionellen Systems auf die Verwaltungsorganisation und die damit verbundene Rolle der organisationalen Entscheidungsträger. Entgegengesetzte Zusammenhänge, also der Einfluss von organisationalen Entscheidungsträgern auf den Organisationskontext und die Umwelt (u. a. Child 1972b, 1997) sowie auf Institutionen (u. a. Lawrence et al. 2009b) wie auch der Einfluss der Organisationsstruktur auf organisationale Entscheidungsträger bzw. die strategische Ausrichtung (u. a. Hall/Saias 1980), werden ausgeblendet.

Grundlage für das vorliegende Modell bildet eine Kombination der beiden in Kapitel 3 dargestellten theoretischen Ansätze, des Situativen Ansatzes und des soziologischen Neo-Institutionalismus. Wie in Abschnitt 3.4 dargelegt, bestehen trotz sich unterscheidender Annahmen Möglichkeiten der Integration dieser Theorien. Aus Richtung des Situativen Ansatzes wird die Idee des ‚meta fit‘ eingebracht, welche versucht, die unterschiedlichen Anforderungen auf eine gemeinsame Bewertungsgrundlage, nämlich finanzielle Auswirkungen, zu stellen (vgl. Donaldson 2008a). Zwar sind finanzielle Auswirkungen für Organisationen der öffentlichen Verwaltung vermutlich weniger handlungsleitend als für privatwirtschaftliche Organisationen, sicherlich sind für öffentliche Verwaltungen aber auch ökonomische Effekte gesteigerter Legitimität von Relevanz, insbesondere wenn marktlichen Mechanismen, wie im Kontext des NPM, ein stärkeres Gewicht verliehen wird (vgl. Abschn. 3.1.2). Auch Ausarbeitungen, die dem soziologischen Neo-Institutionalismus zuzurechnen sind, weisen auf eine Kompatibilität beider Ansätze hin, indem die gleichzeitige Existenz institutioneller und „technischer“ bzw. performancebezogener Anforderungen postuliert wird und die Annahme vorgebracht wird, dass Organisationen sich hinsichtlich der Gewichtung der Anforderungsarten, mit denen sie konfrontiert sind, unterscheiden (vgl. Meyer/Rowan 1977). Andere Vertreter dieser Theorie betrachten die Übernahme von organisationalen Elementen aufgrund von Effizienzbestrebungen wiederum als eine Vorstufe des institutionellen Isomorphismus (vgl. Tolbert/Zucker 1983; DiMaggio/Powell 1983).

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Entsprechend der im Situativen Ansatz gemeinhin vorgenommenen Unterteilung der Situation der Organisation in eine (weitgefasste) Umwelt und einen unmittelbaren Organisationskontext (vgl. Abschn. 3.2), werden auch im vorliegenden Modell prinzipiell diese zwei Ebenen unterschieden. Aus der Berücksichtigung der neo-institutionalistischen Perspektive folgt jedoch eine zusätzliche Unterteilung der Umwelt, wobei das interinstitutionelle System die institutionalisierten Anforderungen umfasst.

Wie Greenwood et al. (2014) erläutern, können Organisationen in mehreren organisationalen Feldern gleichzeitig verortet sein. Da diese Felder nach DiMaggio und Powell (1983) nicht a priori ermittelt werden können, sondern auf Basis empirischer Untersuchungen zu definieren sind, können vorab lediglich Annahmen hierzu getroffen werden. Folgt man dem Verständnis von Hoffman (1999), wonach sich organisationale Felder um kontroverse Themen (‚issues‘) formen, liegt es nahe, von einem bundesweiten organisationalen Feld auszugehen, in das die Jobcenter eingebunden sind. Neben den in Abschnitt 2.3.3 genannten unmittelbaren externen Steuerungsakteuren (BMAS, Landesbehörden, Kooperationsausschuss, Bund-Länder-Ausschuss, Bundesrechnungshof, kommunaler Träger, Bundesagentur für Arbeit), können hierunter eine Vielzahl weiterer Akteure fallen wie u. a. der Gesetzgeber in Form des Deutschen Bundestages, der Bundesrat, das Bundesverfassungsgericht, Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände, Sozial- und Wohlfahrtsverbände, freie und privatwirtschaftliche Träger, Professionsverbände, wissenschaftliche Akteure und Medien. Infolgedessen zeichnet sich die Feldstruktur durch eine ausgeprägte Fragmentierung aus. Auch ihre Formalisierung ist als hoch einzuschätzen, da die Anforderungen an die Jobcenter in hohem Maße formell durch Gesetz und durch hierarchische Steuerung bestimmt werden. Die Zentralisierung kann als moderat bis erhöht betrachtet werden, da mit der Bundesagentur für Arbeit zwar ein zentraler Akteur existiert, formell aber die kommunalen Träger im Konstrukt der Trägerversammlung gleichberechtigte Steuerungsakteure sind, wobei sich die direkten Weisungskompetenzen der BA auf deutlich mehr Aufgabenbereiche beziehen als die der Kommunen. Auch ihre Verantwortung für zentral verwaltete Verfahren der Informationstechnik der gemeinsamen Einrichtungen spricht für eine zentralere Rolle der BA (vgl. Abschn. 2.3.3). Eine abschließende Beurteilung der Feldstruktur scheint letztlich jedoch nur im Vergleich mit bzw. in Abgrenzung zu anderen organisationalen Feldern adäquat erfolgen zu können.

Die Feldstruktur wirkt als moderierender Faktor auf die institutionelle Komplexität des Feldes. Diese institutionelle Komplexität setzt sich aus der Interaktion der vorherrschenden institutionellen Logiken zusammen. Ausgehend von den durch Thornton et al. (2012) identifizierten institutionellen Ordnungen (Domänen), ist insbesondere ein Einfluss von institutionellen Logiken aus den Domänen Staat, Markt und Profession heraus zu erwarten. So führen die Jobcenter als Mischverwaltung öffentliche Aufgaben aus und unterliegen neben politischen bzw. bürokratischen Logiken, verstärkt durch Elemente des New Public Managements, auch ökonomischen Logiken sowie, insbesondere im Hinblick auf das beschäftigungsorientierte Fallmanagement, professionellen Logiken.

Entsprechend des Frameworks von Greenwood et al. (2011) wird der Einfluss dieser Logiken auf die organisationale Antwort, welche sich im vorliegenden Modell in der Verwaltungsorganisation in den beiden Bereichen des beschäftigungsorientierten Fallmanagements und der Arbeitgeberbetreuung niederschlägt, durch Attribute des Organisationskontexts moderiert. Aus institutioneller Perspektive spielen hier die Feldposition der Organisation, ihre (personelle) Struktur, Eigentumsverhältnisse und Steuerung sowie Identität eine Rolle. Die Annahme, dass lokal unterschiedliche „Aneignungsformen“ (Bauer et al. 2011) oder „Arbeitslogiken“ (Altendorf/Kuhlmann 2024) in den Jobcentern existieren, wird durch Studien gestützt (vgl. Abschn. 4.5). In Bezug auf die vorangegangenen Überlegungen lassen sich folgende Forschungsfragen formulieren:

Aus Perspektive des Situativen Ansatzes ergeben sich auf Ebene der situativen Umweltbedingungen v. a. zwei plausible Einflussfaktoren: Ganz allgemein kann von einem Einfluss des lokalen Arbeitsmarktes ausgegangen werden, so legen es die Studienergebnisse von Blau und Schoenherr (1971) zur US-amerikanischen Arbeitsverwaltung (vgl. Abschn. 3.2.2) sowie der Forschungsstand zu Einflüssen auf die Verwaltungsorganisation von Jobcentern (vgl. Abschn. 4.5) nahe. Insbesondere ist davon auszugehen, dass die Klientenstruktur einen Einfluss auf die Existenz spezialisierter Organisationseinheiten hat. Des Weiteren ist aufgrund der Steuerung der Jobcenter (vgl. Abschn. 2.3.3) sowie des Forschungsstandes (vgl. Abschn. 4.5) anzunehmen, dass politische Programme die Verwaltungsorganisation der Jobcenter beeinflussen.

Hinsichtlich des situativen Organisationskontextes kommt v. a. der Größe des Jobcenters, gemessen an der Anzahl der Beschäftigten, eine zentrale Erklärungskraft zu. So deuten viele empirische Studien darauf hin, dass eine zunehmende Organisationsgröße zu einer zunehmenden Bürokratisierung führt (vgl. Abschn. 3.2). In Bezug auf die vorangegangenen Überlegungen lassen sich daher folgende Forschungsfragen formulieren:

Hinsichtlich des Handlungsspielraums von Akteuren existieren sowohl im Situativen Ansatz als auch im soziologischen Neo-Institutionalismus Theoriestränge, die eine allzu deterministische Sichtweise ablehnen. Daher wird in der vorliegenden Untersuchung, in Anlehnung an Reed (2005), eine relationale Sichtweise eingenommen, wodurch die Komponenten ‚structure‘ und ‚agency‘ analytisch getrennt voneinander betrachtet werden (vgl. Abschn. 3.4.2): Strukturen ermöglichen Handlungen, beschränken sie jedoch auch. Sie bieten einen Rahmen, innerhalb dessen strategisches Handeln stattfinden kann, gleichzeitig definieren sie gewisse Grenzen dieses Handlungsspielraums. Entsprechend der Ausführungen zur Steuerung der Jobcenter (vgl. Abschn. 2.3.3) werden die Trägerversammlung und die Geschäftsführungen als interne organisationale Entscheidungsträger, die die strategische Ausrichtung des Jobcenters und damit die Verwaltungsorganisation beeinflussen, betrachtet. In Bezug auf die vorangegangenen Überlegungen lassen sich daher folgende Forschungsfragen formulieren: