4. Forschungsstand zur Variation in der Aufgabenwahrnehmung der Jobcenter

Nachdem in Abschnitt 2.3.1 erläutert wurde, dass die Verteilung der Bundesmittel auf die Jobcenter grundsätzlich entsprechend spezifischer Verteilschlüssel erfolgt, geht es nun um, auch daraus resultierende, Unterschiede in der Ressourcenausstattung der Jobcenter. Die Verwaltungsmittel werden auf Grundlage der Anzahl der Bedarfsgemeinschaften verteilt. Die Zuteilung der Eingliederungsmittel erfolgt grundsätzlich anhand der Anzahl der erwerbsfähigen Leistungsberechtigten (ELB), die ein Jobcenter betreut (BRH 2023b: 11 f.). Zusätzlich werden zwei weitere Indikatoren herangezogen, die diesen Grundsatz ergänzen. Zum einen erhalten Jobcenter, die einen überdurchschnittlich hohen Anteil an ELB an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter aufweisen einen prozentualen Zuschlag bzw. solche mit einer niedrigeren Quote einen prozentualen Abschlag (sog. „Problemdruckindikator“) (BRH 2023b: 12). 2022 erhielten 140 Jobcenter einen Aufschlag und 265 Jobcenter einen Abschlag, wobei die Spannweite von einem Aufschlag von 18,9 Prozent bis zu einem Abschlag von 13,6 Prozent reicht (ebd.). Insbesondere große Jobcenter (über 300 Beschäftigte) profitierten von dieser Umverteilung (ebd.).

Zum anderen erhalten Jobcenter, deren Anteil von Personen im Langzeitleistungsbezug über dem Bundesdurchschnitt liegt, einen prozentualen Aufschlag bzw. im gegenläufigen Fall einen prozentualen Abschlag (sog. „Strukturindikator“) (BRH 2023b: 13). Einen Aufschlag erhielten 2022 147 Jobcenter, darunter 107 Jobcenter, die bereits aufgrund des Problemdruckindikators einen Aufschlag erhielten, und 258 Jobcenter erhielten einen Abschlag (ebd.). Hier lag die Spannweite zwischen einem Aufschlag von 4,3 Prozent und einem Abschlag von 9,2 Prozent (ebd.).

Neben diesen Zuweisungen des Bundes, können die Jobcenter Mittel aus Sonderprogrammen des Bundes und der Länder (z. B. „Perspektive 50plus“) einwerben. Tabelle 4.1 veranschaulicht die im Rahmen der Evaluation der Experimentierklausel erhobenen Daten zu zusätzlichen Fördermitteln zum Eingliederungstitel (EGT). Es zeigt sich, dass die zusätzlichen Fördermittel in den Jahren 2006 und 2007 in den ARGEn nur einen vergleichsweise geringen Anteil am EGT ausmachten, im Durschnitt 6,3 Prozent bzw. 6,0 Prozent des EGT.

Die Kommunen tragen prinzipiell 15,2 Prozent der Gesamtverwaltungskosten. Zwar liegen keine empirischen Daten zur darüberhinausgehenden Finanzierung vor, jedoch ist davon auszugehen, dass Jobcenter, an denen finanzstärkere Kommunen beteiligt sind, finanziell und personell besser als andere Jobcenter ausgestattet sind.

Abschnitt 2.3.3 nimmt die formell für die Steuerung der Jobcenter verantwortlichen Akteure in den Blick und beschreibt ihre Kompetenzen. Hier sollen nun die tatsächlichen, empirisch feststellbaren, Steuerungsaktivitäten der Akteure betrachtet werden. Im besonderen Fokus stehen dabei die örtlichen Agenturen für Arbeit (bzw. die BA insgesamt) sowie die Kommunen als Träger der gE. Die im Rahmen der Evaluation der Experimentierklausel geführten Interviews weisen für die damaligen ARGEn in „ausgeprägter Weise auf Konflikte zwischen überregionalen und lokalen Geltungsansprüchen hin“ (ISR et al. 2008: 75). Hauptgegenstand kritischer Einlassungen sei der „Zentralismus“ der BA, wobei sich ihre Einflussmöglichkeiten entweder über die Trägerversammlungen oder auf direktem Wege, z. B. mittels Arbeitshilfen und „verbindlichen Empfehlungen“ entfalten (ebd.). Dem gegenüber stehe die Position der „Dezentralität“, der Anspruch auf lokale Kompetenz von Sozialdezernenten, die die Trägerversammlung als „Konfrontation mit einem ‚starken Partner‘ beschreiben‘“ (ebd.), der gerade bei geschäftspolitischen Schwerpunkten und Zielen häufiger seine Vorstellungen durchsetze.

Die Studie von ISG und SMC zeigt hieran anknüpfend jedoch auf, dass nicht bei allen Jobcentern ein eigenständiger Gestaltungswille des kommunalen Partners zu beobachten ist. Nur in der Hälfte der acht Fallstudienstandorte war ein solcher, der über die haushälterische Diskussion um die Höhe der Kosten der Unterkunft (KdU) hinausgeht, festzustellen (ISG/SMC 2013: 151). Nehmen die kommunalen Träger Einfluss auf das Jobcenter, betrifft dieser meist die kommunalen Leistungen inkl. KdU sowie Bildungs- und Teilhabeleistungen, die Zielerreichung, das Personal, den Haushalt und die Organisation sowie das lokale Arbeitsmarktprogramm (ISG/SMC 2013: 157). Der Einfluss der BA ist hingegen umfassender und betrifft praktisch „alle“ Bereiche des Jobcenters, insbesondere auch die Zielerreichungen bzw. geschäftspolitischen Ziele: Ihr wird von den gE-Geschäftsführungen „ein starker Kontrollimpetus zugeschrieben, der nicht nur strategische Fragestellungen umfasst, sondern auch operative Aspekte der Arbeit des Jobcenters abdeckt“ (ISG/SMC 2013: 156).

Insgesamt wird der Einfluss der BA durch die befragten Geschäftsführungen der Jobcenter deutlich höher durch die gE eingeschätzt als der der Kommunen (vgl. Abbildung 4.1). Während 97 Prozent der gE der BA einen sehr hohen bzw. hohen Einfluss zusprechen, wird der Einfluss der Kommunen nur von 28 Prozent der gE gleich hoch eingeschätzt. Der Einfluss der Trägerversammlung wird im Vergleich zur BA als moderat und im Vergleich zu den Kommunen als deutlich höher bewertet.⁷ Interessant ist zudem, dass nur 54 Prozent der gE der Auffassung sind, dass die an den Kennzahlen orientierte Steuerung der Jobcenter angemessen ist (bei den zkT sind es 73 Prozent) (ISG/SMC 2013: 152).⁸

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Hinsichtlich der internen Steuerung gibt die Evaluation der Experimentierklausel Aufschluss über die subjektiv wahrgenommenen Entscheidungskompetenzen der Leitungen der Grundsicherungsstellen. Im Vergleich der drei Trägermodelle wird deutlich, dass die Leitungen der zkT ihren Einfluss in nahezu allen abgefragten Aspekten höher, z. T. mit großem Abstand, einschätzen als die Leitungen der ARGEn und gAw (vgl. Abbildung 4.2). Im Hinblick auf die ARGEn zeigt sich, dass die Geschäftsführungen ihren Einfluss bei strategischen Entscheidungen („Arbeitsmarktprogramm/Strategische Zielsetzung“) und kleineren organisationalen Veränderungen („Umgestaltung von Details der Organisationsstruktur“) deutlich höher verorten als bei grundlegenderen organisationalen Veränderungen („Grundsätzliche Umgestaltung der Organisationsstruktur“).

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Gerade im Hinblick auf die Aspekte der strategischen Ausrichtung, weisen Studien auf Unterschiede zwischen den Grundsicherungsstellen bzw. Jobcentern hin. Beispielsweise kommen IAW und ZEW zu dem Ergebnis, dass die Grundsicherungsstellen den übergeordneten arbeitsmarktpolitischen Zielen und den zur Verfügung stehenden Instrumenten unterschiedliche Stellenwerte zukommen lassen. So ist beispielsweise im Vergleich der beiden Trägermodelle ARGE und zkT u. a. auffällig, dass die sozialintegrativen Leistungen (kommunale Eingliederungsleistungen), die sozialen Dienstleistungen (Unterstützung bei Kinderbetreuung und Pflege) sowie die Förderung von fachlichen und Schlüsselqualifikationen (Bewerbungstraining und EDV-Schulungen) jeweils eine wesentlich größere Bedeutung bei den zkTn als bei den ARGEn einnehmen (IAW/ZEW 2008: 77). Als mögliche Gründe werden aufseiten der zkT „die ‘Sozialhilfe-Prägung‘ und die institutionelle Nähe zu den durchführenden Trägern“ (ebd.) gesehen. Speziell hinsichtlich des Einsatzes der kommunalen Eingliederungsleistungen durch die Integrationsfachkräfte kommt Ludwig zu dem Schluss, dass dieser vor Ort von der strategischen und organisatorischen Ausrichtung des Jobcenters abhänge (Ludwig 2014: 262):⁹ „Je strikter das Jobcenter an der Eingliederung in Arbeit ausgerichtet ist – und je weniger an sozialer Stabilisierung –, desto schwieriger und weniger wahrscheinlich ist es, dass die Lebenssituation insgesamt und auch soziale Probleme besprochen werden“ (Ludwig 2014: 262 f.).

Auch Hesse (2009) findet unter Verwendung einer Typologie unterschiedliche Schwerpunktsetzungen bei den beiden Trägermodellen. Unterschieden werden die Strategien der Grundsicherungsstellen dabei entlang der Fragestellungen, ob die grundlegende Herangehensweise eher bewerber- oder stellenorientiert ist und ob die praktizierten Maßnahmen eher aus dem Verwaltungsbudget (Personaleinsatz) oder aus dem Eingliederungsbudget (Ressourceneinsatz) bestritten werden (Hesse/Götz 2007: 78 f.). Demzufolge ist zwischen einem Förderansatz (personalintensive Betreuung der ELB unter besonderer Berücksichtigung ihrer individuellen Anforderungen), Vermittlungsansatz (personalintensive Vermittlungstätigkeit bezogen auf die vorhandenen Beschäftigungsangebote und Arbeitgeberanforderungen), Beschäftigungsansatz (primär aus Eingliederungsbudget finanzierte und auf die Fähigkeiten der ELB ausgerichtete Arbeitsmöglichkeiten) und Subventionsansatz (durch das Eingliederungsbudget abgesicherte Lohnsubventionen bei Aufnahme einer Beschäftigung auf dem Ersten Arbeitsmarkt) zu differenzieren (ebd.). Die höchste Relevanz besäßen insgesamt der Förder- und Vermittlungsansatz, „wobei Optionskommunen hier häufiger Schwerpunkte setzen, während ARGEn eher gemischte Strategien wählen“ (Hesse 2009: 73).¹⁰

Ebenfalls identifizieren Kaltenborn et al. anhand der Auswertung von lokalen Arbeitsmarktprogrammen drei Grundstrategien (Zielgruppen, Herausforderungen des regionalen Umfelds und Erreichung übergeordneter Zielsetzungen), an denen sich die Jobcenter unterschiedlich intensiv ausrichten (Kaltenborn et al. 2008: 10 ff.).¹¹ Zudem führen sie anhand einer Clusteranalyse eine Typisierung der betrachteten Jobcenter durch und identifizieren vier Cluster (Kaltenborn et al. 2008: 36 f.), die die Jobcenter hinsichtlich ihrer jeweils formulierten arbeitsmarktpolitischen Strategien unterteilen: Lethargische Grundsicherungsstellen (15 %) lassen nur wenige arbeitsmarktpolitische Strategien erkennen, zurückhaltende Grundsicherungsstellen (23 %) haben eine unterdurchschnittliche Vielfalt an arbeitsmarktpolitischen Strategien, fokussierte Grundsicherungsstellen (21 %) planen ein beachtliches Spektrum zielgruppenbezogener Maßnahmen strategisch und pluralistische Grundsicherungsstellen (41 %) sehen für Jugendliche und benachteiligte Personengruppen ein breites Maßnahmenspektrum strategisch vor und setzen Maßnahmen für spezifische Konstellationen überdurchschnittlich häufig strategisch ein (ebd.).

Einen zentralen Aspekt stellen in diesem Kontext auch Zielgruppendefinitionen der Jobcenter dar, die sich unmittelbar oder mittelbar auf die Aufgabenwahrnehmung auswirken können. Zimmermann und Rice folgend wird die Existenz von Zielgruppendefinitionen durch die einheitlichen Performanceindikatoren (Kennzahlen), Bundesprogramme und spezifischen SGB-II-Regelungen befördert (Zimmermann/Rice 2016: 180).¹² Anknüpfend hieran veranschaulicht die Untersuchung von Dittmar (2016), welchen Einfluss derartige strategische Ausrichtungen auf die organisationale Politikimplementierung haben können. Anhand eines qualitativen Vorgehens fokussiert sie sich auf die Handlungsspielräume von Jobcenter-Akteuren (Geschäftsführung, Teamleitung, Arbeitsvermittler und Migrationsbeauftragte) und die Einflussfaktoren auf die Ausgestaltung der Spielräume in drei Jobcentern hinsichtlich der Zielgruppe der Klienten mit Migrationshintergrund. Sie betrachtet die Ausgestaltung von Spielräumen in der strategischen Ausrichtung (Definition von eigenständigen Zielgruppen, Hierarchieebene der Migrationsbeauftragten), den Umweltbeziehungen und weiterer Bereiche, die sie unter „Organisationspraxis“ zusammenfasst. Hierzu zählen u. a. die Strukturierung von Teams (Spezialisierung der Teams auf verschiedene Klientengruppen), das Personalmanagement (Rekrutierung und Weiterbildung), die Bedeutung von Sprache und Sprachmittlern im Beratungsgespräch, die Bedeutung von Sonderprogrammen mit integrativem Charakter (migrationsspezifische Maßnahmen), die Bedeutung von Kompetenzdienstleistungen (K-DL),¹³ die Erfolgskontrolle durch Controlling sowie diskriminierende Praktiken (Dittmar 2016: 187 ff.). Als „überraschendes Ergebnis“ (Dittmar 2016: 246) hält die Autorin fest, dass trotz gleicher institutioneller Rahmenbedingungen in den Jobcentern sehr vielfaltige Förderstrategien zu beobachten seien (ebd.). So wurde in zwei der drei beforschten Jobcenter jeweils durch die Geschäftsführung die strategische Entscheidung getroffen, Personen mit Migrationshintergrund als spezifische Zielgruppe zu definieren, woraus sich die Implementierung migrationsbezogener Organisationselemente („Migra-Team“, Sonderprogramme etc.) ergebe, was zusammengenommen dazu führe, dass die Ausgestaltung der Spielräume der Jobcenter-Akteure migrationsspezifisch beeinflusst werde (ebd.).¹⁴

Darüber hinaus sind zwischen den Grundsicherungsstellen Unterschiede bei der sog. Kundensegmentierung und den für sie vorgesehenen arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen zu erkennen (Kaltenborn et al. 2008: 15 ff.). 2007 führen 97 Prozent der ARGEn und 87 Prozent der zkT eine Kundensegmentierung für den Personenkreis Ü25 entsprechend der Arbeitsmarktnähe durch (IAW/ZEW 2008: 81). Dabei orientierten sich nahezu ausnahmslos alle ARGEn (99 %) am Betreuungsstufenkonzept der BA für das SGB II, während 58 Prozent der zkT mit Kundensegmentierung eine eigene Einteilung vornehmen, 30 Prozent sich an der genutzten Integrationssoftware orientieren und 12 Prozent das BA-Modell für das SGB III verwenden (IAW/ZEW 2008: 81 f.).¹⁵ Die 2007 durch die BA in den ARGEn eingeführte Einteilung der Klienten umfasste fünf Betreuungsstufen und darauf aufbauende Integrationsstrategien (vgl. BA 2007). Sie wurde 2009 durch eine für das SGB II und SGB III einheitliche, also rechtskreisübergreifende, Segmentierung in sechs Profillagen inkl. darauf aufbauender Handlungsstrategien mit dem 4-Phasen-Modell (4PM) abgelöst (Kaltenborn et al. 2010: 51).¹⁶ 2016 wurden die Profillagen dann unter Beibehaltung des 4PM abgeschafft, um Aufwände zu reduzieren und „Freiräume für komplexe Kundenanliegen zu schaffen“ (BA 2016: 2). Hinsichtlich der Integrationsprognose wird seitdem nur noch zwischen „marktnah“ und „nicht marktnah“ unterschieden (BA 2017b: 9).

Unterschiede zwischen den Grundsicherungsstellen bestehen des Weiteren hinsichtlich der Frage, ob schriftlich fixierte Betreuungs- und Maßnahmeempfehlungen für Gruppen der zu aktivierenden Hilfebedürftigen existieren oder ob die Integrationsfachkräfte eigenständig entscheiden dürfen, welche Maßnahmen zu veranlassen sind. Ersteres trifft im Jahr 2007 auf 71 Prozent der zkT und auf 44 Prozent der ARGEn zu (IAW/ZEW 2008: 83). Zudem unterschieden sich die Grundsicherungsstellen darin, inwiefern nicht zur Arbeit verpflichtete und bereits erwerbstätige ELB in die Aktivierung mit einbezogen werden, welche Vorgehensweisen sie in Bezug auf zu aktivierende ELB wählen, die auf absehbare Zeit nicht in den ersten Arbeitsmarkt vermittelt werden können und inwiefern sie davon Gebrauch machen, ganze Bedarfsgemeinschaften zu Terminen einzubestellen (IAW/ZEW 2008: 84 ff.).

Die strategische Ausrichtung der Jobcenter unterscheidet sich somit einerseits zwischen den beiden Trägermodellen. Andererseits bestehen offenbar auch innerhalb der beiden Gruppen Unterschiede. ISR et al. finden beispielsweise für den Einsatz bestimmter Maßnahmegruppen (Qualifizierung, Förderung der Existenzgründung und Arbeitsgelegenheiten) neben der Art des Trägermodells teils weitere statistisch signifikante Effekte bestimmter Bedingungen der Makro- und Organisationsebene (ISR et al. 2008: 234 ff.): Von Bedeutung sind u. a. der Kommunaltyp und die Arbeitslosenquote (ISR et al. 2008: 235 f.). Deutlich wird letztlich aber auch, dass die strategische Ausrichtung und die Verwaltungsorganisation nicht immer trennscharf voneinander zu betrachten sind, wenn sich z. B. Förderstrategien, wie oben dargestellt, in schriftlich fixierten Betreuungs- und Maßnahmeempfehlungen niederschlagen.

Auch Bauer et al. verdeutlichen anhand ihrer Untersuchung zur Umsetzung des § 16i SGB II (Teilhabe am Arbeitsmarkt), dass an organisatorischen Maßnahmen mitunter die beabsichtigte sozial- oder arbeitsmarktpolitische Ausrichtung von Instrumenten abgelesen werden kann:

„Dort, wo eher auf Integration in den ersten Arbeitsmarkt gesetzt wird, ist die Organisation des Teilhabechancengesetzes im untersuchten Sample oft beim Arbeitgeberservice angesiedelt, wohingegen es bei den teilhabeorientierten Jobcentern folgerichtig im beschäftigungsorientierten Fallmanagement verortet ist. […] An der organisatorischen Ansiedlung ist zuweilen auch ablesbar, ob die Jobcenter sich eher an den Erwartungen der Arbeitgeber ausrichteten oder eher die Problemhintergründe der Geförderten und der Teilhabeaspekt im Vordergrund stehen. Ersteres kann sogar so weitgehende Auswirkungen auf die organisatorische Umsetzung der Instrumente haben, dass das Coaching ebenfalls rein auf die Interessen der Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber fokussiert ist und eher für deren Beratung eingesetzt wird.“ (Bauer et al. 2021: 31)

Beim selben Instrument gelangen Englert et al. (2023) zu der Erkenntnis, dass die Umsetzungsvarianten (Auswahl der Geförderten, Akquise der Arbeitgebenden und Matching und Ausgestaltung der ganzheitlichen beschäftigungsbegleitenden Betreuung) von drei Kontextfaktoren beeinflusst werden (vgl. Abbildung 4.3): Hierzu zählen die regionale Arbeitsmarktlage sowie die jobcenterinterne und -externe „Governance“.¹⁷

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Hinsichtlich des Leistungsvergleichs zwischen den beiden Trägermodellen (ARGE und zkT) ist festzuhalten, dass die gesetzliche Evaluation der Experimentierklausel keine einheitlichen Wirkungen identifizieren konnte (Deutscher Bundestag 2008b: 20). Demzufolge weisen „beide Modelle in jeweils unterschiedlicher Ausprägung Vor- oder Nachteile in den Wirkungen auf individueller und gesamtwirtschaftlicher Ebene“ (ebd.) auf. In der Tendenz schneiden die ARGEn jedoch hinsichtlich der Arbeitsmarktintegration besser ab, nur im Hinblick auf die Integration in nicht-bedarfsdeckende Beschäftigung liegen die zkT vorne. Auch andere Studien finden – wenn auch teils nur für bestimmte Klientengruppen – höhere Übergangsquoten für die ARGEn bzw. gemeinsamen Einrichtungen (Boockmann et al. 2015; Holzner/Munz 2013; ISG/SMC 2013; Mergele/Weber 2020; Walter 2013).¹⁸ Die Leistungsunterschiede bzw. die dahinterliegenden Mechanismen können jedoch weder durch die Evaluation noch durch die soeben genannten Studien abschließend erklärt werden. Zwar lassen sich spezifische Organisationsmerkmale identifizieren, die die Arbeitsmarktintegration positiv beeinflussen, diese „Erfolgsfaktoren“ finden sich jedoch, mit unterschiedlichen Schwerpunkten, sowohl bei den ARGEn als auch bei den zkTn (Deutscher Bundestag 2008b: 22):¹⁹ So seien die durch die ARGEn gewählten Aktivierungsstrategien (frühe Erstgespräche, stärker durchgreifende Sanktionspolitik, Förderung einer bedarfsdeckenden Beschäftigung am allgemeinen Arbeitsmarkt) von Vorteil, während die zkT häufiger auf die wirkungsvollere Variante des Fallmanagements (generalisiertes Fallmanagement) sowie längere Erstgespräche setzen und der Kinderbetreuung einen hohen Stellenwert beimessen (ebd.).

Als mögliche Erklärung wird daher durch die Autoren der Evaluation der Experimentierklausel ein eigenständiger „Modelleffekt“ zur Diskussion gestellt. Dieser könne theoretisch in unterschiedlichen traditionellen Kulturen und normativen Orientierungen (die eher auf Matching und Vermittlung ausgerichteten Agenturen für Arbeit und die mehr an Fürsorgeprinzipien orientierten Kommunen), der konstitutiven Eigenschaft des Modells ARGE (institutionalisierte Verbindung von Vermittlungskompetenzen und kommunalen Leistungen, die Synergien schafft) und der stärker zentralisierten Zielsteuerung oder Regelsteuerung durch die Bundesagentur für Arbeit in den ARGEn liegen (Deutscher Bundestag 2008b: 22 ff.). Zusammenfassend lautet das Ergebnis der Evaluation daher, dass die zkT insgesamt „eine durch das aus der Sozialhilfetradition stammende Fallmanagement geprägte sozialintegrative Strategie“ (Deutscher Bundestag 2008b: 24) verfolgen und weniger die Aufnahme von Beschäftigung subventionieren. Demgegenüber aktivieren die ARGEn schneller und vermittlungsorientierter, wobei sie darauf achteten v. a. in bedarfsdeckende Beschäftigung zu integrieren (ebd.).

Ergänzend zur gesetzlichen Evaluation hat der Deutsche Landkreistag das Internationale Institut für Staats- und Europawissenschaften mit einer gesonderten Untersuchung der „administrativen, organisatorischen und staats- wie kommunalpolitischen Auswirkungen der unterschiedlichen Trägermodelle“ (Hesse 2009: 23) beauftragt (u. a. Hesse/Götz 2007; Hesse 2009). Datengrundlage der Analysen bilden Fallstudien in 20 Landkreisen und kreisfreien Städten sowie drei flächendeckende Befragungen aller Landkreise (ARGEn und zkT) und Optionsstädte (nur zkT), inkl. der jeweiligen Grundsicherungsstellen.²⁰ In der Studie werden die Vorteile der zkT hervorgehoben, die u. a. in einer „deutlich problem- und klientelnähere[n] Gestaltung von Abläufen und Eingliederungsstrategien“ (Hesse 2009: 16), einer stärkeren Bemühung „um eine operative Berücksichtigung von Schnittstellen und sozialintegrativen Leistungen“ (Hesse 2009: 17) und ausgeprägteren operativen Handlungs- und Gestaltungsmöglichkeiten (Hesse 2009: 17 f.) liegen. Da für Hesse der Erfolg der jeweiligen Grundsicherungsstelle unabhängig vom Trägermodell „von der örtlichen Organisationsgestaltung und Vollzugspraxis“ (Hesse 2009: 18) abhängt, plädiert er aufgrund der „schwierigen Klientelanforderungen“ (ebd.) für die kommunale Trägerschaft bzw. zumindest für eine vollständige und dauerhafte Option (Hesse 2009: 19).

Unabhängig von der Trägerschaft der betrachteten Jobcenter, befasst sich Stegmann (2014) mit der Umsetzung und Wirkung des Bundesprogramms „Perspektive 50plus“.²¹ Im Rahmen des Programms wurden den beteiligten Jobcentern finanzielle Mittel zur Verfügung gestellt, die für die Arbeitsmarktintegration von „über 50-jährigen Langzeitarbeitslosen relativ frei verausgabt werden konnten“ (Stegmann 2014: 28). In Anlehnung an die Politikfeldbezogene Verwaltungsanalyse (Grunow 2017) unterscheidet Stegmann zwischen sechs (Sub-)Dimensionen der Umsetzung: Adressaten, geschäftspolitische Ziele des Jobcenters, teilnehmerseitige und arbeitgeberseitige operative und instrumentelle Elemente, verwaltungsstrukturelle und prozedurale Elemente sowie beteiligte Umsetzer (Stegmann 2014: 31 ff.). Dabei findet er einerseits je Dimension eine unterschiedliche Anzahl von Clustern (n = 3–5), denen die Jobcenter zugeordnet werden können. Letztlich stellt er einen begrenzten Zusammenhang zwischen der Zugehörigkeit von Jobcentern zu Clustern und ihrer Leistungsfähigkeit, gemessen an der Beschäftigungswahrscheinlichkeit der am Bundesprogramm teilnehmenden Klienten, fest (Stegmann 2014: 34 f.).²² Auch wenn sie teils abweichende Cluster identifizieren, kommen Brussig et al. (2014) für das Teilprogramm „Impuls 50plus“ zu ähnlichen Ergebnissen.

Der Zusammenhang zwischen Ergebnisgrößen (sozialversicherungspflichtige Beschäftigung mit und ohne Förderung, Stabilität der aufgenommenen sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungen sowie Leistungsbezug nach SGB II) und verschiedenen Organisationsvarianten wird auch in der Implementationsstudie zur „Berliner Joboffensive“ (BJO), einem Modellprojekt mit einer Laufzeit von zwei Jahren (Juni 2011 bis Mai 2013), betrachtet (Fertig 2015). Mithilfe der BJO sollte die Integrationsquote von marktnahen ELB in den ersten Arbeitsmarkt durch einen günstigeren Betreuungsschlüssel erhöht werden (Fertig 2015: 11). Die empirischen Befunde deuten darauf hin, dass jene Berliner Jobcenter mit einer engeren Verzahnung zwischen den BJO-Projektteams und den für marktferne Klienten zuständigen Basisteams besser als die übrigen Jobcenter abschneiden (Fertig 2015: 73).²³

Fokussieren die bisher aufgegriffenen Studien vorrangig auf die Dimension der Arbeitsmarktintegration als Performancemaß, befassen sich ISG und SMC (2013) auch mit der „Rechtmäßigkeit“ der Leistungsgewährung anhand Daten zu Widersprüchen und Klagen (Bestand an Widersprüchen und Klagen relativ zur Anzahl der Bedarfsgemeinschaften sowie Stattgabequote bei Widersprüchen).²⁴ Unter Berücksichtigung des Trägermodells, des SGB-II-Vergleichstyps, des Bundeslands und von SGB-II-Kennzahlen (Performanceindikatoren) als Erklärungsvariablen, finden Sie einen statistisch signifikanten höheren relativen Bestand an Widersprüchen und einen geringeren relativen Bestand an Klagen bei den zkTn (ISG/SMC 2013: 37 ff.). Hinsichtlich der Stattgabequote bei Widersprüchen sind hingegen keine Unterschiede zwischen den Trägermodellen festzustellen (ISG/SMC 2013: 40 f.). In der Gesamtschau gelangen die Autoren zu dem Ergebnis, dass „kein durchgängiger und als systematisch zu erachtender Zielkonflikt zwischen den beiden betrachteten Dimensionen der Ergebnisqualität zu bestehen“ (ISG/SMC 2013: 42) scheinen.

Die aufgeführten Studien, insbesondere die gesetzliche Evaluation, verdeutlichen, dass die ARGEn bzw. gE und zkT jeweils spezifische Stärken und Schwächen aufweisen. Hinsichtlich der Integration in bedarfsdeckende Beschäftigung scheinen die gE besser abzuschneiden, wobei nicht abschließend die verantwortlichen Mechanismen aufgedeckt werden können. Letztlich werden immerhin gewisse Organisationsmerkmale identifiziert, die einen Einfluss auf die Performance haben.

Die beiden Trägermodelle vergleichend, fasst die gesetzliche Evaluation zusammen, dass das Muster bei zkTn „in einer geringeren Einheitlichkeit und Standardisierung der Aufgabenwahrnehmung in größerer regionaler Vielfalt [bestehe], verbunden mit einer geringeren systemischen Vergleichbarkeit der Verfahren und höherer lokaler Handlungsautonomie“ (Deutscher Bundestag 2008b: 19). Hierbei blieben organisatorische Traditionen der Sozialämter erhalten (ebd.). Im Gegensatz dazu zeigen sich bei den ARGEn eine höhere Einheitlichkeit und Standardisierung, eine eingeschränktere lokale Handlungsautonomie und organisatorische Elemente der Arbeitsverwaltung (ebd.).

Eine übergreifende Gemeinsamkeit der Grundsicherungsstellen bzw. Jobcenter, unabhängig vom Trägermodell, stellt hingegen die organisatorische bzw. personelle Trennung zwischen der Gewährung der materiellen Leistungen und der Integrationsleistungen (Aktivierung und Vermittlung) dar. Die empirische Verteilung einer von ISR et al. (2008) entwickelten Typologie verdeutlicht dies. In dieser werden die vier zentralen Prozessschritte (Zugangssteuerung, Gewährung materieller Leistungen, Aktivierung²⁶ bzw. Fallmanagement und Arbeitsvermittlung) der Grundsicherungsstellen in einen Gesamtzusammenhang gebracht. Zu unterscheiden sind grundlegend folgende Typen (ISR et al. 2008: 135 ff.), wobei teils auch mehrere weitere Untertypen beobachtet werden (vgl. ISR et al. 2007, 2008):²⁷

Im Jahr 2007 sind die untersuchten ARGEn überwiegend dem Typ A zuzuordnen und die zkT wenden am häufigsten den Typ B an, auch wenn die bei den zkTn beobachteten Organisationsformen breiter streuten (ISR et al. 2008: 139 f.). Zusammenfassend halten die Autoren fest, dass sich „eine deutliche Tendenz zur Vereinheitlichung der Leistungsprozesse, insbesondere im Hinblick auf ARGEn und gAw“ (ISR et al. 2008: 147) zeige. Weiterführend sei eine „deutliche Polarisierung in zwei ‚Produktionsmodelle‘“ (ebd.) zu beobachten: Einerseits die ARGEn mit einer hohen Spezialisierung der o. g. Funktionen und andererseits die zkT mit einer weitgehenden Integration der Eingliederungsleistungen und teilweise auch der Gewährung von materiellen Leistungen (ebd.).

Während die Spezialisierung der Leistungssachbearbeitung bei beiden Trägermodellen 2007 die dominierende Praxis darstellt, wurden integrierte Modelle immerhin bei 17 Prozent der zkT und nur bei 5 Prozent der gE praktiziert (IAW/ZEW 2008: 65).²⁸ Aus neueren Untersuchungen geht einerseits hervor, dass es sich um ein beständiges Charakteristikum der überwiegenden Mehrheit der Jobcenter handelt. So berichten 94,5 Prozent der von Molle und Vaudt befragten Jobcenter-Beschäftigten, dass die Erbringung aktiver und passiver Leistungen personell getrennt erfolge (Molle/Vaudt 2023: 23). Andererseits scheint die Trennung von Eingliederung und Leistungssachbearbeitung bzw. die Spezialisierung des Personals (getrennte Organisationseinheiten, Teams etc.) bei gE (ca. 96 %), im Gegensatz zu zkT (rund 79 %), weiterhin zu überwiegen (ISG/SMC 2013: 17).²⁹

Verantwortlich hierfür werden zum einen Vorgaben seitens der BA gemacht, die 2004 die Trennung der beiden Leistungsbereiche „zu den ‚Essentials‘ bei der Bildung von ARGEn erklärt hatte“ (ISR et al. 2008: 131). Zum anderen hätte die Existenz zweier getrennter Fachanwendungen ein organisatorisches Hindernis für eine integrierte Leistungsgewährung dargestellt (ebd.). Auch wird die Komplexität des Leistungs- und des Förderrechts im Allgemeinen als Hürde genannt, die der Erbringung durch eine Person entgegenstünden (ISR et al. 2008: 99). Mitunter wird in den Jobcentern mittels „gemischter“ Teams und/oder gemeinsamer Fallbesprechungen versucht Leistungsgewährung und Arbeitsmarktintegration enger zu verzahnen (ISR et al. 2008: 131).³⁰

Im Hinblick auf das mit den Funktionsbezeichnungen verbundene Aufgabenprofil bestehen hingegen größere Unterschiede zwischen den Trägermodellen. So sind bei den zkTn insbesondere die Persönlichen Ansprechpartner (pAp), aber auch die Fallmanager, wesentlich häufiger für materielle Hilfen und förderrechtliche Angelegenheiten zuständig als in den Vergleichs-ARGEn (ISR et al. 2008: 96 f.).³¹ Demgegenüber führen Leistungssachbearbeiter bei den zkTn häufiger als bei den Vergleichs-ARGEn auch Profiling und Anamnese durch (ISR et al. 2008: 97). Darüber hinaus sind die Arbeitsvermittler bei den Vergleichs-ARGEn vorrangig mit der Betreuung der ELB betraut, während sie bei den zkT stärker auch für Kontakt, Beratung und Betreuung von Betrieben zuständig sind (ebd.). Insgesamt betrachtet fallen somit die Unterschiede hinsichtlich der Fachkräfte unterschiedlicher Funktionsbezeichnungen im Bereich Aktivierung und Vermittlung (Arbeitsvermittler, Fallmanager und pAp) bei den zkTn größer als bei den Vergleichs-ARGEn aus. Dies liege darin begründet, dass „die Aufgabenteilung in den ARGEn nicht entlang der Aufgaben verläuft, sondern entlang der Zuständigkeit für bestimmte Zielgruppen“ (ISR et al. 2008: 98):³² So obliegen Fallmanagern in ARGEn grundsätzlich ähnliche Aufgaben wie Arbeitsvermittlern, sie sind jedoch meist für eine andere Zielgruppe, nämlich ELB mit multiplen Vermittlungshemmnissen zuständig (ebd.). Dieser Aspekt wird auch dadurch verdeutlicht, dass die Integrationsfachkräfte der zkT häufig für alle Klientengruppen zuständig sind, während die Integrationskräfte der ARGEn zu einem größeren Anteil auf bestimmte Klientengruppen spezialisiert sind (ISR et al. 2008: 200 f.).

Hinsichtlich der Zuständigkeit für die bewerberorientierte Vermittlung zeigen die Ergebnisse der gesetzlichen Evaluation auf, dass jene bei den untersuchten ARGEn am häufigsten den Arbeitsvermittlern obliegt, gefolgt von den Fallmanagern (ISR et al. 2008: 218). Nur in wenigen Fällen sind die Mitarbeitenden des Arbeitgeberservice an der Bewerbervermittlung beteiligt (ebd.). Bei den zkTn sind hingegen häufiger die Fallmanager mit der bewerberorientierten Vermittlung betraut und auch der Arbeitgeberservice wirkt häufiger an der Vermittlung mit (ebd.). Allgemein ist zudem festzuhalten, dass im Gegensatz zu den meisten ARGEn, in denen zwischen stellenorientierter und bewerberorientierter Vermittlung unterschieden wird, die pAp und Fallmanager bei den zkTn stärker in das Arbeitgebergeschäft involviert sind (ISR et al. 2008: 227).

Eine weitere Gemeinsamkeit zwischen ARGEn bzw. gE und zkTn stellt wiederum die Tatsache dar, dass sich nahezu durchgehend die besondere Stellung des Personenkreises der unter 25-Jährigen (U25) im SGB II in der Verwaltungsorganisation der Jobcenter niederschlägt.³³ Im Jahr 2006 erfolgte in 98 Prozent der ARGEn und bei 78 Prozent der zkT eine separate Betreuung der U25-Klienten (IAW 2007b: 47). Meist handelte es sich dabei um separate Teams (ARGEn. 47 %; zkT: 49 %) oder separate Mitarbeitende (ARGEn 44 %; zkT: 17 %), in den weiteren Fällen bestanden separate Organisationseinheiten oder gemeinsame Teams mit dem SGB-III-Bereich (ebd.). Auch ISG und SMC (2013: 67) finden an allen Fallstudienstandorten verschiedene Spezialisierungen im U25-Bereich. Auch hier zeigt sich wieder die bereits oben (vgl. Abschn. 4.1.3) angedeutete Verwobenheit zwischen strategischer Ausrichtung und Verwaltungsorganisation.

Generell lassen sich vor allem hinsichtlich des Ausmaßes der Spezialisierung in den Jobcentern einige Erkenntnisse in der Literatur finden. Neben der in fast allen Jobcentern vorzufindenden spezialisierten Betreuung des Personenkreises U25 (s. o.), lassen sich weitere Personengruppen identifizieren, für die spezielle Stellen oder Teams in Jobcentern existieren. So verfügen drei der 15 von ISG und SMC untersuchten Jobcenter über Spezialisierungen für Selbständige und zwei Jobcenter betreuen Alleinerziehende durch spezialisierte Mitarbeitende (ebd.).

Auch Brussig et al. stellen bei der Umsetzung des Bundesprogramms „Soziale Teilhabe am Arbeitsmarkt“ fest, dass die Jobcenter der Fallstudien „überwiegend intern spezialisierte Zuständigkeiten für die Teilnehmer- und Arbeitgeberbetreuung festgelegt“ (Brussig et al. 2019: 48) haben.³⁴ Entsprechend der Anzahl der Teilnehmend wurden entweder ganze Teams eingerichtet oder einzelne Fachkräfte mit der Umsetzung – teils zusätzlich zu ihren sonstigen Aufgaben – beauftragt (ebd.). Gleichermaßen finden Oschmiansky et al. in ihrer Studie zur Situation und Betreuung psychisch Kranker im SGB II „vielfältige Organisationsvarianten“ (Oschmiansky et al. 2017: 140) in den acht Fallstudien-Jobcentern. Die Varianten reichen von keiner Spezialisierung über einzelne Rehabilitations-Spezialisten bis hin zu ganzen Rehabilitations-/Schwerbehinderten-Teams (ebd.).³⁵

Dietz et al. beobachten Ähnliches für den Personenkreis der Geflüchteten: In einer 2017 durchgeführten Erhebung geben 50 Prozent der befragten Jobcenter-Beschäftigten an, dass ihre Organisation über spezialisierte Teams für die Beratung und Vermittlung von Geflüchteten verfügt (Dietz et al. 2018: 6).³⁶ Weitere 38 Prozent der Beschäftigten arbeiten in Jobcentern, in denen in den regulären Teams zumindest einzelne auf den Personenkreis spezialisierte Vermittlungsfachkräfte angesiedelt sind (ebd.). Brussig et al. (2022: 129) gelangen auf Grundlage einer quantitativen Befragung zu ähnlichen Werten für das Jahr 2018. Sie ergänzen jedoch, dass die spezialisierten Teams zum Zeitpunkt der Durchführung der Fallstudien (September 2018 bis September 2019)größtenteils bereits wieder reduziert oder sogar vollständig aufgelöst worden waren (Brussig et al. 2022: 133). Selbst dort, wo es noch Spezialisierungen gab, bestand die Absicht, jene aufgrund der sinkenden Fallzahlen aufheben zu wollen (ebd.). Nach der Aufhebung würden die betroffenen Beschäftigten in den Jobcentern „weiterhin als spezialisierte Fachkräfte für die flüchtlingsbezogene Sprachkurs- und Maßnahmenkoordination sowie Arbeitsvermittlung“ (ebd.) eingesetzt werden. Zusammenfassend kommen Boockmann und Scheu (2019) in ihrer Studie zur Arbeitsmarktintegration von Geflüchteten zu dem Schluss, dass sich die „interne Organisation und Spezialisierung von Aufgaben in den Jobcentern […] erheblich [unterscheidet]“ (Boockmann/Scheu 2019: 399).

Pongratz et al. (2013) beschäftigen sich mit der Handhabung des Einstiegsgeldes in Jobcentern und schlussfolgern, dass der Spielraum hinsichtlich der Organisation der Einstiegsgeldförderung „aufgrund der rechtlichen Vorgaben, der Umsetzungsrichtlinien der Bundesagentur für Arbeit und der Komplexität der Aufgabe groß“ (Pongratz et al. 2013: 45) sei.³⁷ Die betrachteten Jobcenter unterscheiden sich hinsichtlich der Gründungsförderung v. a. darin, ob alle oder gewisse Teilaufgaben von spezialisierten Integrationsfachkräften wahrgenommen werden (Pongratz et al. 2013: 56). Zurückzuführen ließe sich eine derartige Spezialisierung weniger auf eine strategische Planung, denn auf persönliche Interessen und fachliche Erfahrungen einzelner Führungs- oder Fachkräfte (ebd.). Die organisatorische Umsetzung resultiere dann aus individuellen Vorstellungen dieser Akteure und spezifischen Rahmenbedingungen, z. B. der Größe des Jobcenters und der Verteilung der Standorte (ebd.). Die Praxis der Einstiegsgeldvergabe vergrößere sich demnach durch verschiedene Spezialisierungsstrategien zwischen den Jobcentern und verringere sich innerhalb dieser (Bernhard/Pongratz 2014: 223).

Auch Bauer et al. stellen im Zwischenbericht zur Evaluation der Förderinstrumente nach §16e und §16i SGB II einen Bezug zur Organisationsgröße als Kontextfaktor her, indem sie ausführen, dass das Teilhabechancengesetz (THCG) in größeren Jobcentern oft in Spezialteams und in kleineren Jobcentern eher über „die Fläche“ (Bauer et al. 2021: 31), also alle Integrationsfachkräfte, organisiert werde (ebd.). Einen Bezug zur Größe des Jobcenters stellen auch Boockmann et al. her: Sie beobachten, dass die im Rahmen des ESF-Bundesprogramms zur Eingliederung langzeitarbeitsloser Leistungsberechtigter (LZA-Programm) eingesetzten Betriebsakquisiteure (BAK) zwar mehrheitlich dem Bereich Markt und Integration zugeordnet wurden (53 %), jedoch „in einem weiteren knappen Viertel in eigenständigen Projektteams agierten, was vor allem größere Jobcenter betraf“ (Boockmann et al. 2021: 52).³⁸

Explizite empirische Erkenntnisse zu den weiteren Bürokratiedimensionen sind nahezu kaum zu finden. Spezifische Ansatzpunkte bieten v. a. Studien, die sich mit den Beratungs- und Vermittlungsprozessen beschäftigen. Im Allgemeinen wird in diesem Kontext den vonseiten der BA entwickelten Konzepten wie u. a. dem 4-Phasen-Modell (4PM) der Integrationsarbeit und der Beratungskonzeption (BeKo) SGB II sowie den zentral durch die BA eingeführten IT-Fachverfahren eine standardisierende Wirkung zugeschrieben (Boockmann/Scheu 2019: 398; ähnlich Klingert/Lenhart 2017: 20).³⁹ Ähnlich fassen es Kaps et al., indem sie davon sprechen, dass in den gE die Ablauforganisation des KuZ „mit seinen Profillagen und Handlungsprogrammen aus dem SGB III über eine entsprechende Strukturierung der IT-Fachverfahren spätestens seit der Einführung des 4-Phasen-Modells als Normierung der Prozessorganisation im SGB II“ (Kaps et al. 2017: 61) wirkt. Welche Wirkung die Konzepte tatsächlich im Einzelfall entfalten bleibt jedoch fraglich, wenn Studienergebnisse beispielsweise auf Umsetzungsprobleme von 4PM u. a. aufgrund mangelnder Zeitressourcen der Integrationsfachkräfte und eines fehlenden Verständnisses für die Idee von 4PM bei Fach- und Führungskräften hinweisen (Egenolf et al. 2014: 56).

Aus einer Untersuchung von Fallverläufen im SGB II und SGB III schließen Schütz et al., dass „in beiden Rechtskreisen ein Übergewicht der einzelfallorientierten Elemente gegenüber den standardisierten Elementen klar zu erkennen“ (Schütz et al. 2011: 256) sei. Prägend sei standardisiertes Vorgehen aber beim Profiling, v. a. in Erstgesprächen, und bei stark vermittlungsorientierten Fallverläufen (ebd.). Sie konstatieren, dass die Vorgaben und Standardisierung von zentralen Themenblöcken, inkl. der typischen Sequenzfolge bestehend aus Profiling, Stellensuche und Eingliederungsvereinbarung, die Gesprächsverläufe sowie die thematische Dichte beeinflussen würden, aber dennoch keine völlig homogene Gesprächsstruktur vorliege (Schütz et al. 2011: 313).

In einer jüngeren Studie zu Bedarfsgemeinschaften und ihren Mitgliedern in der Beratungs- und Vermittlungsarbeit der Jobcenter, finden Bähr et al. (2019) einerseits bei der Zuweisung von Klienten zu Vermittlungsfachkräften unterschiedliche Vorgehensweisen. Andererseits identifizieren sie aber bei der Dauer und Terminierung der Beratungsgespräche sowie bei der Organisation der Erst- und Folgegespräche „allgemeine Muster der Regelmäßigkeit“ (Bähr et al. 2019: 69), wobei jedoch einzelne Ausprägungen von Fall zu Fall variieren. Die Dokumentation der Beratung sei wiederum in einem hohen Maße standardisiert (ebd.).⁴⁰

Die Häufigkeit und Dauer von Beratungsgesprächen wird in den Agenturen für Arbeit und vielen Jobcentern in sog. Kontaktdichtekonzepten festgehalten, wobei die Vorgaben häufig nach den jeweiligen Problemlagen der Klienten differenziert werden (Boockmann et al. 2010: 5). Die Erhebungsdaten von Boockmann et al. zeigen diesbezüglich auf, dass die Angaben zur tatsächlichen Kontaktdichte die Vorgaben in der Tendenz zwar widerspiegeln, sich aber die Antworten im Einzelnen in einer relativ großen Bandbreite bewegen, was darauf hindeute, „dass die Regelungen zur Kontaktdichte, wenn es sie gibt, sehr unterschiedlich mit Leben gefüllt werden“ (ebd.).

Abseits der zumindest teilweise eher standardisierten Verfahren der „regulären“ Beratungs- und Vermittlungsarbeit scheint die Ausgestaltung der weiteren Prozesse zwischen den Jobcentern stärker zu variieren. Beispielhaft sei auf den Prozess der Gründungsförderung verwiesen, bei welchem die Auswahlstufen zwischen den von Bernhard und Pongratz untersuchten Jobcentern unterschiedlich angelegt sind, auch wenn sie typischerweise gewisse Schritte beinhalten (Bernhard/Pongratz 2014: 222). Die konkreten Verfahrensschritte seien meist „per ermessenslenkender Weisung oder per legitimierter Arbeitsroutine vorgegeben“ (ebd.), ließen aber Handlungsspielraum für die Integrationsfachkräfte.