Gesellschaft mit beschränkter Hoffnung

Tief greifende Reformen im Sinne von gesellschaftlichen Veränderungen, die eindeutig als Resultate planvollen Handelns von effizienz- und wirkungsbewussten Akteuren angesehen werden können, sind ein Phänomen, dessen Auftreten in modernen Gesellschaften für weithin unwahrscheinlich gehalten werden muss. Dies postuliert ein „Unmöglichkeitstheorem holistischer Reformen“, das in den Sozialwissenschaften der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts überzeugend theoretisch begründet und empirisch belegt worden ist. Folgt jedoch aus der Einsicht, dass komplexe Sachverhalte nicht „zuverlässig“ durch ambitionierte Akteure beeinflusst werden können, zwangsläufig die radikale Reduzierung von Ansprüchen, ein unhintergehbarer Skeptizismus in Bezug auf die Gestaltbarkeit von Gesellschaft? Bleibt nur die Hoffnung auf glückliche Zufälle?

Die Steuerung gesellschaftlicher Prozesse ist ein konstitutives Thema sozialwissenschaftlichen Denkens, das unabhängig vom konkreten Gegenstand vielen Diskursen der deutschen Politikwissenschaft zu Beginn des 21. Jahrhunderts einen gemeinsamen Problemfokus verleiht.¹ Der Begriff der Steuerung bezeichnet „eine bestimmte Art zielgerichteten Handelns von Subjekten“, das sich auf die „absichtsvolle ‚staatliche⁴ (öffentliche, politische) Einwirkung auf Entscheidungsprozesse in rein gesellschaftlichen und in gemischten Verhandlungssystemen staatlicher und gesellschaftlicher Akteure“ richtet (Mayntz 1996: 164–165). Als Gegenreferenzen von „Steuerung“ werden üblicherweise zum einen planlose „Evolution“ bzw. eigendynamische „gesellschaftliche Selbstregulierung“, zum anderen Zustände der „Unregierbarkeit“ aufgefasst, und so schließt der Steuerungsbegriff diverse Möglichkeiten des Scheiterns absichtsvoll gestaltenden Handelns bereits ein.

Goodin (1996) has proposed a convenient tripartite scheme of dynamic mechanisms which drive institutional change: accidents, evolution, intentions. If we look at trends in the analytical perspectives of political scientists, the latter of these three forces, intentionality, have not fared well, be it as the key explanatory variable of institutional change that has actually occurred, be it as the moving force of prospective choices and changes that are deemed to be desirable or even „necessary“. As Helmut Wiesenthal (1995, 2002) has reminded us, the thrust of the theoretical tradition of the social choice, public choice, implementation research, „muddling through“ and bounded rationality theorems, as well as neo institutionalist and joint decision-making approaches all focus on the obstacles to and the pervasive improbability of major institutional innovations being the result of a widely agreed-upon intentional design of actors, be it elites or nonelites. Yet, interestingly, there seem to be counter-examples of what Wiesenthal has termed „holistic“ reforms, where some basic and comprehensive innovation of the social, political, and economic order of entire societies (equivalent to what is termed a political „paradigm shift“, following Hall (1986)) has actually taken place.

Im Folgenden werden Argumente zur Reformfähigkeit von organisierten Sozialsystemen zusammengetragen. Es wird nicht beabsichtigt, die Diskussion auf der Seite der instrumentell-rationalen Durchsetzung von Reformzielen zu verfeinern. Es geht eher darum, ein besseres Verständnis auf der Seite der - oft nur als unerwünschte Abweichungen bewerteten - unbeabsichtigten Nebenfolgen zu erreichen. Dies spitzt sich zu in dem Versuch, die insbesondere von neo-institutionalistischen Autoren geäußerte Vermutung aufzugreifen, Reformen veränderten weniger das zu reformierende System als (Reform-)Erwartungen in dessen Umwelt. Und es spitzt sich zu in der Auffassung, dass Kontrolle, Autorität, Rationalität und Führung eher Symbole des modernen Organisationsverständnisses indizieren als operative Prinzipien etwa der Personal- und Programmplanung. Insgesamt geht es darum, operative Auswirkungen von (Reform-) Beobachtungen zu beschreiben.

Resultieren unterschiedliche politisch-ökonomische Reformpfade postkommunistischer Länder aus historischen Schicksalsbedingungen oder strategischen Entscheidungen zeitgenössischer politischer Akteure? Die einfachste Antwort auf diese Frage lautet, dass beides sicher eine Rolle spielt. Eine komplexere Antwort sucht dagegen nach einer möglichst präzisen und quantitativen Auslotung der Determinationsmacht von Restriktionen und des Optionsspielraums für strategisches Entscheiden. Wie diese komplexere Antwort ausfällt, mag zudem von der analytischen Forschungsrichtung abhängen. Retrospektive komparative Fallanalysen neigen zum kausalen Determinismus. Es lassen sich zumeist weit in die Vergangenheit zurückreichende Kausalreihen miteinander verbinden, die ein Profil von historischen Resultaten fast vollständig zu erklären erlauben. Prospektiv operierende Policy-Analyse ist dagegen mehr daran interessiert zu bestimmen, ob ein einzelner Kausalstrang, der zudem von politischen Strategen manipulierbar ist, vorhersehbare Resultate erzeugt.¹

Im vergangenen halben Jahrhundert haben Staat und Verwaltung in den westlichen Industrieländern zwei tief greifende Veränderungsschübe erlebt, die von unterschiedlichen politischen und konzeptionellen Logiken und Kräften angetrieben wurden. Man könnte von zwei „langen Wellen“ sprechen (vgl. Wollmann 2000d: 725ff.).

Der vorherrschenden wissenschaftlichen Deutung zufolge hat die Europäische Integration seit Mitte der 1980er Jahre die Marktkräfte in der Europäischen Gemeinschaft gestärkt und sowohl die Souveränität als auch die Autonomie der Mitgliedstaaten erheblich eingeschränkt. Die Integrationsschritte der Einheitlichen Europäischen Akte und des Vertrags von Maastricht hin zu einem gemeinsamen Markt und einer gemeinsamen Währung haben insbesondere die Fähigkeit der Mitgliedstaaten reduziert, unerwünschte Marktergebnisse durch Intervention in das Marktgeschehen zu korrigieren. Diese Entwicklung mag für wirtschaftsliberale und konservative, teilweise auch für christdemokratische Parteien wünschenswert sein. Die bewährten Politikmuster sozialdemokratischer Parteien werden dagegen durch die Marktintegration der Gemeinschaft ernsthaft herausgefordert.

Die Weltbank nannte es 1993 das ostasiatische Wunder (World Bank 1993). Und wie immer man es mit der Rede von Wundern hält: Die Dynamik der wirtschaftlichen Entwicklung und Modernisierung in der Region ist atemberaubend. Die Wirtschaften der acht nach Japan erfolgreichsten Länder Ost- und Südost-asiens: Hongkong, Singapur, Taiwan, Südkorea, China, Malaysia, Thailand und Indonesien wuchsen zwischen 1970 und 1999 jährlich um durchschnittlich 7,4 Prozent - und damit doppelt so stark wie der Rest Ostasiens, dreimal so stark wie Lateinamerika und Südasien und 25 Mal stärker als Schwarzafrika (Wu 2002: 1; 160). Binnen weniger Jahrzehnte gelang den „star performers“ Hongkong und Singapur der Sprung von der dritten in die erste Welt, schlossen sie zu den entwickelten Industrienationen des Westens auf oder überholten diese teils sogar; andere erreichten wenigstens das Niveau europäischer Nachzügler wie etwa Portugal oder Griechenland. Ein beträchtlicher Teil der Weltbevölkerung wurde von bitterer Armut erlöst; in den wohlhabendsten Ländern der Region ist diese mittlerweile ein Problem der Vergangenheit, in den anderen konnte sie teils um mehr als die Hälfte reduziert werden. Der Lebensstandard der Menschen - gemessen an der Verfügung über Einkommen, dem Ausbildungsstand, der Versorgung mit Gesundheitsgütern und Wohnraum, der Kindersterblichkeit und Lebenserwartung - erhöhte sich dramatisch, wenn auch nicht überall gleichermaßen stark. Die Liste ließe sich verlängern.

Trotz anfänglicher Skepsis haben sich am westlichen Rand des ehemaligen sozialistischen Blocks funktionierende Demokratien entwickelt. Wahlen werden manipulationsfrei abgehalten, Interessenartikulation und -aggregation haben sich pluralisiert, Regierungswechsel sind eine Selbstverständlichkeit. Der Beitritt zur Europäischen Union steht bevor. Viele Elemente des politischen Transformationsprozesses - der Umbau der sozialen Sicherungssysteme, die Inklusion struktureller Minderheiten, der wirtschaftspolitische Kurs - wurden in eine Richtung entwickelt, die mit dem westeuropäischen Modell kompatibel ist. Mit dem Beitrittsangebot der EU an acht mitteleuropäische Staaten ist die Phase eingeläutet, in der nicht mehr von Transformationsstaaten, sondern von (gleichwohl schwachen) demokratischen Wohlfahrtsstaaten mitteleuropäischer Prägung die Rede sein wird.

Das „kulturelle Voraussetzungsdefizit“ (Wiesenthal 2000: 196, 2001a: 15) bzw., salopper formuliert, „das Gewicht ‚unpassender‘ Orientierungen“ (Wiesenthal 2001a: 26) gilt gemeinhin als eine schwere Hypothek für die Projekte der gesteuerten Systemtransformation in Osteuropa. Die Vorstellung, dass tief sitzende marktwirtschafts- und demokratieinkompatible Orientierungen der Bevölkerung und/oder der Eliten in Osteuropa formidable Reformbarrieren darstellen, gehört bis heute zu den am meisten verbreiteten Topoi bei der Beschäftigung mit den osteuropäischen Transformationsländern. Fungierten solche „mental residues“ (Elster et al. 1998: 19) Anfang der 1990er Jahre als Begründung für pessimistische Szenarien einer scheiternden Transformation, so müssen sie heute als Erklärung für beobachtbare „Kalamitäten“ aller Art oder auch als Grund für diffuse Zweifel an der „endgültigen“ Konsolidierung von Marktwirtschaft und Demokratie selbst in den fortgeschrittenen Transformationsländern herhalten.

Der knappe rot-grüne Erfolg bei der Bundestagswahl am 22. September 2002 war der späte Sieg der sozialen Bewegungen, deren Zyklus in den 1960er Jahren begann. Ohne die Studentenbewegung, vor allem ohne die darauf aufbauenden neuen sozialen Bewegungen, wäre die Regierung Schröder/Fischer nicht erfolgreich gewesen. An der rot-grünen Mehrheit wurde mehr als 30 Jahre gearbeitet. Wer nach der Wirkung sozialer Bewegungen fragt, muss sich auf lange Zeiträume einlassen.

Das Modell Deutschland zeichnet sich durch segmentierte Verhandlungsarenen aus, in denen in der Regel inkrementelle Veränderungen zustande kommen; wobei neben Regierung, Parlament und Bundesrat durchsetzungs- und vetostarke Verbände bestehen, die in manchen Politikfeldern, wie der Tarifpolitik, über eigene, quasi hoheitsrechtliche Kompetenzen verfügen. Wenn es dabei zu einem Interaktions- und Tausch Verhältnis zwischen Staat und Verbänden auf der Makro·, der Meso- oder der Mikroebene kommt, spricht man von Korporatismus. Solche formellen sozialen Pakte auf der Makroebene sind in Deutschland aber nicht die Regel: Sie bestanden bislang lediglich von 1967 bis 1977 in der Konzertierten Aktion und zwischen 1998 und 2003 im Bündnis für Arbeit (Schroeder 2001).

Dass erfolgreiche Organisationsreformen und die Unfähigkeit zur Reform des Gesamtsystems keinen Widerspruch darstellen, zeigt sich in besonderer Weise am Beispiel deutscher Hochschulen. Während einzelne Universitätsorganisationen durchaus zu Reformen in der Lage sind, wird dem Hochschulsystem insgesamt eine weitgehende Selbstblockierung attestiert, die ambitionierte Reformvorhaben zum Scheitern verurteilt. In der gegenwärtigen Reformphase macht es deshalb zunächst Sinn, sich an die letzte große hochschulpolitische Reformphase zu Beginn der 1970er Jahre zu erinnern, die wichtige Impulse durch die studentische Protestbewegung Ende der 1960er Jahre erhielt. Unter dem Stich wort „Bildung ist Bürgerrecht“ fand eine verstärkte Inklusion vormals ausgeschlossener Gesellschaftsschichten in das deutsche Hochschulsystem statt, die im Öffnungsbeschluss der Kultusministerkonferenz 1977 kulminierte. Komplementär zur Öffnung nach außen wurden die internen Entscheidungsstrukturen modifiziert. Die klassische Ordinarienuniversität wurde schrittweise aufgelöst und durch die so genannte Gruppenuniversität ersetzt. Hochschulpolitische Reformen wurden in umfassende soziologische Planungs- und Deutungskonzepte eingebettet, nicht zuletzt durch prominente Soziologen wie Jürgen Habermas, der die hessische Hochschulgesetzgebung der Reformära maßgeblich beeinflusst hat, und Helmut Schelsky, der als Gründungsrektor der (Reform-)Universität Bielefeld fungierte.