1 Gesetzliche Zahlungsmittel vor den Herausforderungen der Digitalisierung und Globalisierung
Die Zeiten, in denen wir leben, gelten als Zeiten rasanter Veränderungen. Sie sind geprägt durch technologischen, wirtschaftlichen und sozialen Wandel, der selbst die menschliche Anpassungsfähigkeit zu überfordern scheint. Auch andere Epochen der Geschichte kannten „Revolutionen“, die Wirtschaft und gesellschaftliche Strukturen weitreichend beeinflussten und sich auch auf staatliche Institutionen auswirkten. Doch so überwältigend diese Neuerungen Zeitgenossen auch erschienen sein mögen, so langsam und träge erscheinen diese im Vergleich zur heutigen „digitalen Revolution“.
Jurist*innen sind aufgrund ihrer Rolle angehalten, traditionelle begriffliche Kategorien und Methoden der Erkenntnisgewinnung zu überdenken und an eine Ordnung anzupassen, die sich vor ihnen zu wandeln scheint. Teils sind Interpretationsmethoden und Untersuchungsansätze jedoch solch abrupten Änderungen unterworfen, dass Jurist*innen weder das Ausmaß von Problemen noch mögliche Lösungen für diese zu erkennen in der Lage sind.
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Zuweilen werden bestehenden Fragestellungen mit neuen Facetten angereichert. Regelungen werden damit komplexer denn je: Nicht selten scheint man sich dabei den Grundstrukturen eines Rechtssystems anzunähern.
Dies gilt sicherlich auch für neu in Erscheinung tretende digitale Formen gesetzlicher Währungen, die nach den Vorstellungen der Europäischen Union, der Vereinigten Staaten und insbesondere Chinas als effiziente Zahlungsmittel auf digitalen Märkten den von Privatpersonen verwalteten Kryptowährungen Einhalt gebieten könnten.
Die künftigen digitalen Währungen dieser Prägung unterscheiden sich deutlich vom letztgenannten Wirtschaftsphänomen der Kryptowährungen, die erstmals im Rahmen technologiebasierter Geschäfts- und Finanzaktivitäten in Erscheinung traten, und sich einer klaren rechtlichen Qualifikation bisher entziehen. Dennoch rücken virtuelle Währungen stetig weiter in den Fokus der Aufmerksamkeit von Gesellschaft, Behörden und Regulatoren.
Die digitale Revolution, die weltweite Verbreitung des Internets und die Globalisierung ließen als Faktoren die Nachfrage nach etwas entstehen, das es in den letzten zwanzig Jahren noch nicht gegeben hatte: ein einfaches, schnelles, virtuelles und globales Zahlungsmittel, von jedermann verwendbar, unabhängig vom Vorhandensein eines Bankkontos, bestimmt zum Kauf und Verkauf im Internet, ohne dabei Verfahren und Kontrollen zu unterliegen oder Kosten ausgesetzt zu sein.
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Die Nachfrage selbst ist dabei steten Entwicklungen unterworfen. Letztendlich wird auch die Schaffung eines Metaversums eines in jeder Umgebung einsetzbaren Portfolios bedürfen, mit konsolidierten und geteilten Systemen zum Austausch von Zahlungsmitteln. Dies insbesondere deshalb, weil dieses System darauf abzielt, eine Marktfragmentierung zu überwinden.
Staatliche Währungen laufen Gefahr, diesen (überblicksweise dargestellten) Anforderungen des Marktes und der Gesellschaft nicht gerecht zu werden. Die Unfähigkeit, Lösungen zu bieten, hat dabei unweigerliche Auswirkungen auf die Rolle der Staaten und auch der Europäischen Union. Denn die Verbreitung gesetzlicher Zahlungsmittel stellt auch in diesem neuen wirtschaftlichen Kontext einen wichtigen Schutz für die Aufrechterhaltung der den demokratischen Staaten eigenen Werte dar.
Vorliegend sollen einige einleitende Überlegungen zur Entwicklung von staatlichen Währungen in digitaler Form – und insbesondere zum digitalen Euro angestellt werden. Stets unter dem Gesichtspunkt der Auswirkungen auf die Form demokratischer Staaten.
2 Digitale staatliche Währungen und Kryptowährungen
Ausgangspunkt der Überlegungen bildet zwangsläufig die vielfältige Welt der Kryptowährungen. Diese entstanden als Reaktion auf eine Nachfrage des globalisierten und technologischen Marktes.
Digitale Währungen präsentieren sich dabei alles andere als homogen. Dennoch ist es zweckdienlich, unter Bezugnahme auf Stimmen aus der Literatur eine Beschreibung zu versuchen, um damit Unterschiede zu staatlichen Zahlungsmitteln in elektronischer Form herauszuarbeiten. Einschränkungen ergeben sich dabei auch aus der Vielfältigkeit, Wandelbarkeit und technischen Komplexität des zu beschreibenden Phänomens.
Kryptowährungen wurden so u. a. als digitale Dokumente (Scheine) bezeichnet,1 die ein konventionelles Zeichen auszudrücken beabsichtigten und dieses anhand von Code mit einer bestimmten Person assoziierten; technisch sei das Zeichen nicht reproduzierbar und die Zuordnung zur jeweiligen Person exklusiv. Die Technologie soll damit das Fehlen eines körperlichen und physisch austauschbaren Dokuments ausgleichen, indem dessen Einzigartigkeit in einer digitalen Umgebung exklusiv nachgebildet wird.
Das Zeichen selbst ist dazu bestimmt, zu zirkulieren. Auch hier wird eine physische Übergabe digital übersetzt. Dabei kommt es zur Löschung des ursprünglichen Zeichens und zu dessen erneuter Herstellung mit Zuordnung zum jeweiligen Empfänger (oder einem ähnlichen Vorgang). Durch die Blockchain-Technologie wird die Exklusivität der Zuordnung zu letzterem gewährleistet.
Einige Kryptowährungen weisen eine zentralisierte Struktur auf. Die Ausgabe und Verwaltung der Wallets liegt dabei in der Verantwortung eines vorab festgelegten Subjekts. Am innovativsten treten Kryptowährungen jedoch im Rahmen dezentraler Netze in Erscheinung. Diesen ist ein solcher „Netzwerkmanager“ unbekannt.
Wie anderweitig bereits festgestellt wurde,2 handelt es sich dabei um eine innovative Reinform der Kryptowährung, ein offenes Zahlungsmittel mit dezentraler Struktur. Die Emittierung bleibt innerhalb eines Netzes verteilt, herkömmliche (traditionelle) Vermögenswerte und insbesondere gesetzliche Zahlungsmittel können frei umgewandelt werden.
Ungeachtet der Relevanz dieses wirtschaftlichen und technologischen Phänomens verweist die Lehre einhellig auf Schwierigkeiten bei einer rechtlichen Qualifikation. Probleme sind darauf zurückzuführen, dass heute gültige und anzuwendende Konzepte auf einem Modell der Geldwirtschaft beruhen, das sich im Laufe der Jahrhunderte entwickelte. Dieses unterscheidet sich jedoch stark von dem Umfeld, in das sich Kryptowährungen heute einfügen. Auch das Konzept des Geldes ist regelmäßig Gegenstand unterschiedlicher und uneinheitlicher Rekonstruktionen.3
Wie festgehalten wurde,4 stellte die spontane und diffusive Entstehung des Zahlungsmittels eine der größten Neuerungen dar. Von emittierenden Stellen wird abgesehen. Die „Währung“ wird durch eine Software erzeugt, die auf einer Vielzahl von untereinander (entsprechend vorab festgelegter Regeln) vernetzter Terminals läuft.
Auf diese Art und Weise werden auch gemeinsame Unterschiede komplementärer Währungen zu Systemen ersichtlich, die auf die Währungshoheit von Nationalstaaten zurückzuführen sind. Herkömmliche komplementäre Geldsysteme basieren regelmäßig auf zentralisierten Strukturen. Das Vorhandensein einer emittierenden Stelle ist dabei erforderlich, um den treuhänderischen Fluss einer Währung zu garantieren. Auch ist sicherzustellen, dass diese nicht reproduzierbar und nur in überschaubaren Mengen ausgegeben wird. Geld, das von jedermann ohne quantitative Schranken generiert werden kann, kann auch auf treuhänderischer Basis keine monetäre Funktion erfüllen. Kryptowährungen fehlt es in ihrer reinsten und ursprünglichsten Form eines solchen Emittenten. Ihre monetäre Funktion wird somit nicht durch das Vertrauen der Gemeinschaft in die ausgebende Stelle gesichert, sondern durch das Vertrauen in die der Emission zugrunde liegenden technischen Prozesse. Diese kennen zwar keine klare Bezugsperson, folgen aber gewissen Regeln.
Ihre Neuartigkeit besteht letztlich darin, die Merkmale einer Währung auf elektronischem Wege mit nicht zentralisierten Emittenten zu verbinden.5
Durch die eingesetzte Technologie wird die Zeichenerzeugung in einem digitalen Umfeld eingegrenzt, auch wenn die Verarbeitung der betreffenden Daten auf verschiedene Endgeräte verteilt bleibt.
Kryptowährungen sind darüber hinaus häufig starken Wertschwankungen ausgesetzt. Aus diesem Grund war etwa der Bitcoin Gegenstand spekulativer Investitionen, erwies sich als Zahlungsmittel jedoch als wenig zweckdienlich.
Um diesbezüglich Abhilfe zu schaffen, etablierten sich auf dem Markt sog. stablecoins. Diese basieren auf token und erwiesen sich bisher als tendenziell stabil. Dies wurde durch die Bindung an einen Vermögenswert erreicht, der durch die stablecoins digital dargestellt wird. Letztere sind daher auch den Schwankungen des jeweiligen Vermögenswerts ausgesetzt. Es handelt sich bei den ausgewählten Gütern regelmäßig um Tauschgegenstände, deren Wert der Kontrolle durch eine zentrale Struktur unterliegt. Wertschwankungen können daher auftreten, halten sich jedoch weitestgehend in Grenzen. Dabei ist auch die Welt der stablecoins eigentlich vielschichtig: einige sind an gesetzliche Zahlungsmittel oder andere Vermögenswerte wie Rohstoffe und Edelmetalle gekoppelt (stablecoin fiat); andere werden wiederum an Kryptowährungen gebunden, wieder andere als algorithmisch definiert. Trotz einer Tendenz zu Stabilität waren auch diese virtuellen Währungen teils erheblichen Wertverlusten ausgesetzt, wie im Fall von Terra Usd.
Angesichts dieser Ausführungen lässt sich im Rahmen der vorliegenden Überlegungen eine erste Antwort auf die Frage geben, ob virtuelle Währungen auf das Phänomen des Geldes zurückgeführt werden können.
Die Definition von Geld ist dabei aus rechtlicher Sicht nicht immer leicht greifbar. Allgemein scheint jedoch eine funktionale Begriffsbestimmung am weitesten verbreitet und akzeptiert zu sein. Dabei werden Geld weitestgehend drei Funktionen zugesprochen: Es handelt sich um eine Recheneinheit, ein Zahlungs- bzw. Tauschmittel sowie um einen Wertspeicher. Die Einteilung geht auf Aristoteles und die Nikomachische Ethik zurück, wurde von Thomas von Aquin aufgegriffen und ist seitdem im Wesentlichen unverändert geblieben.6
Aufgrund ihrer starken Wertschwankungen wurde verschiedentlich bezweifelt, dass Kryptowährungen die traditionelle Funktion als Zahlungs- bzw. Tauschmittel erfüllen könnten. Vielmehr wären diese gerade deshalb zu Investitionszwecken eingesetzt worden.7
Dennoch nimmt ein Teil der Lehre an, Kryptowährungen stellten ein Tauschmittel dar, sofern sie als Zahlungsmittel für Waren und Dienstleistungen akzeptiert würden und damit dauerhaft Kaufkraft vermittelten; entsprechend würden sie im Rahmen des Warenverkehrs die typische Rolle eines Zahlungsmittels wahrnehmen, das es ihrem Inhaber ermöglicht, es innerhalb einer Gemeinschaft, die dieses akzeptiert, gegen andere Güter zu tauschen.8 Hierfür müssen jedoch zwei Voraussetzungen erfüllt werden: es müsse sich um Güter handeln, die zwischen zwei oder mehreren Individuen bewegt werden können, und zweitens dürften diese ihre Kaufkraft durch den Tausch nicht verlieren.
Einzelne digitale Währungen wurden aufgrund ihres teils schwindelerregenden Wertzuwachses im Austausch für gesetzliche Zahlungsmittel (sofern sie in diese umgewandelt werden konnten) jedoch auch zu Mitteln der Vermögensbildung. Eine zweite Funktion, die Geld traditionell zugeschrieben wird, kann damit in der Tat auch in einer digitalen Umgebung erfüllt werden. Dabei ist zu beachten, dass sich dieses Merkmal (als Vermögenswert) in der Regel, aber nicht notwendigerweise, bereits aus der Natur des Vermögenswerts als Sache (Tauschmittel) ergibt. Wird durch den Vermögensgegenstand Kaufkraft vermittelt, eignet sich dieser im Rahmen einer Anreicherung auch als Speichermedium dieser Kaufkraft. Digitale Güter stellen die am leichtesten speicherbaren Vermögenswerte dar, wenn elektronische Daten technisch vor Eingriffen geschützt sind.
Die Funktion des Geldes als Maß- bzw. Recheneinheit für den Wert von Waren und Dienstleistungen scheinen Kryptowährungen oder zumindest die zentralen unter ihnen nicht erfüllen zu können. Weitestgehend wird ein Preis auch bei Annahme digitaler Währungen als Zahlungsmittel für Waren oder Dienstleistungen über gesetzliche Währungen bestimmt: diese stellen die grundlegende Recheneinheit dar, während die Festlegung des Entgelts in alternativen Währungen dem Wechselkurs zu folgen hat und dadurch auch unabhängig von Schwankungen im Wert des betroffenen Gegenstands schwanken kann.
Digitale Währungen weisen daher bezogen auf Emission, Zirkulation und Inhalt nur einige der Merkmale von „Geld“, aber auch von Währungen, Finanzinstrumenten oder „immateriellen Vermögenswerten“ auf, als die sie in jüngster Zeit in der Rechtsprechung qualifiziert wurden.
Der italienische – wie auch der europäische – Gesetzgeber betrachtete dieses Phänomen bisher vorwiegend unter den Gesichtspunkten eines angemessenen Verbraucherschutzes und der Bekämpfung gefährlicher illegaler Aktivitäten.
Bedeutend ist etwa, dass die Definition von virtueller Währung im Sinne der „digitalen Darstellung eines Werts, die von keiner Zentralbank oder öffentlichen Behörde emittiert wurde, nicht zwangsläufig an eine gesetzlich festgelegte Währung gebunden ist, als Tauschmittel für den Erwerb von Gütern und Dienstleistung verwendet wird und die auf elektronischem Wege übertragen, gespeichert und gehandelt wird“ von Art. 1 des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 90 vom 25. Mai 2017 in Art. 1, Absatz 2, Buchstabe qq des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 231 vom 21. November 2007 eingefügt worden war. Letzteres Dekret enthält Rechtsvorschriften zur Bekämpfung der Geldwäsche und des Terrorismus.9 Die Bestimmungen legen damit strafrechtlich relevantes Verhalten fest.
Ebenfalls nicht zu vernachlässigen ist der Umstand, dass „Dienstleister im Bereich der Verwendung virtueller Währungen“ durch dieselben Rechtsvorschriften zur Bekämpfung der Geldwäsche bestimmt werden und die Festlegung damit nicht einem unmittelbar mit dem Einlagenschutz zusammenhängenden Regelungskomplex übertragen wurde.
Auch das gesetzesvertretende Dekret vom 8. November 2021, Nr. 184, zur „Umsetzung der Richtlinie (EU) 2019/713 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. April 2019 zur Bekämpfung von Betrug und Fälschung im Zusammenhang mit unbaren Zahlungsmitteln und zur Ersetzung des Rahmenbeschlusses 2001/413/JI des Rates“, wiederholte die Begriffsbestimmung der „virtuellen Währung“ und dies erneut zu strafrechtlichen Zwecken: „eine digitale Darstellung eines Werts, die von keiner Zentralbank oder öffentlichen Stelle emittiert wurde oder garantiert wird und nicht zwangsläufig an eine gesetzlich festgelegte Währung angebunden ist, die nicht den rechtlichen Status einer Währung oder von Geld besitzt, aber von natürlichen oder juristischen Personen als Tauschmittel akzeptiert wird und die auf elektronischem Wege übertragen, gespeichert und gehandelt werden kann“.
Nach demselben Dekret handelt es sich bei einem „digitalen Tauschmittel“ um „E-Geld im Sinne des Artikels 1, Absatz 2, Buchstabe h-ter des gesetzesvertretenden Dekrets vom 1. September 1993, Nr. 385, und eine virtuelle Währung“.10
Dahingegen sind sog. unbare Zahlungsinstrumente, „nichtkörperliche oder körperliche geschützte Vorrichtungen, geschützte Gegenstände oder geschützte Aufzeichnungen oder deren Kombination, ausgenommen gesetzliche Zahlungsmittel, die beziehungsweise der für sich oder in Verbindung mit einem oder mehreren Verfahren dem Inhaber oder Nutzer ermöglicht, Geld oder monetäre Werte zu übertragen, auch mittels digitaler Tauschmittel“.11
Darüber hinaus ergaben sich Widersprüche bereits aus den europäischen Regelungen zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung und insbesondere aus der Richtlinie 2018/843/EU vom 30. Mai 2018. Diese hatte eine Nr. 18 in Art. 3 der Richtlinie 2015/849/EU vom 20. Mai 2015 ergänzt und so eine Definition für virtuelle Währungen eingeführt, sprach diesen aber „den Rechtsstatus von Währung oder Geld“ ab: so wurden gewisse Erscheinungsformen einerseits als „Währung“ definiert, diese sollten im Rahmen der betroffenen Maßnahme jedoch nicht als solche rechtlich geregelt werden; andererseits scheint dies emblematisch für eine Distanzierung vom gegenständlich behandelten Phänomen und lässt die Befürchtung zum Ausdruck kommen, die Anerkennung einer von Privatpersonen emittierten „Währung“ und deren Rezeption auf geldpolitischer Ebene, komme der Abtretung von Souveränität im Währungsbereich gleich.
Wie in der Literatur dargelegt, wurden die beschlossenen Maßnahmen als Zwischenlösungen für ein Problem konzipiert, das aufgrund seiner weltweiten Verbreitung und der „Polymorphie“ virtueller Währungen weit von einer angemessenen Lösung entfernt scheint.12 Zweifel an gewählten Ansätzen wurden geäußert. Es handle sich um Tätigkeiten, die unabhängig von etwaigen Klassifizierungen verfassungsrechtlich relevante Interessen (wie den in Artikel 47 der italienischen Verfassung vorgesehenen Einlagenschutz) berührten. Betroffen sei auch die Effizienz von Zahlungssystemen. Diese würde dadurch umgesetzt, dass gewisse Tätigkeiten Banken und Finanzinstituten vorbehalten blieben. Auch würden diesbezüglich Regeln eingeführt, um ein allgemeines Vertrauen in die Effizienz alternativer Zahlungsmethoden aufrechtzuerhalten.
Die Zurückhaltung gegenüber virtuellen Währungen ist dabei auch auf das Bewusstsein der Vielgestaltigkeit ihrer Erscheinungsformen zurückzuführen, jedoch auch der Abschwächung staatlicher Souveränität im Währungsbereich sowie der Entstehung eines neuen Systems der Währungssteuerung geschuldet.
3 Das Projekt „digitaler Euro“
Fragen rund um digitale Währungen bewegen sich im Kontext der net economy und bilden einen der Auslöser für die Spannung zwischen der Globalisierung und den Dynamiken moderner und insbesondere demokratischer Staaten als Träger der Verteilungsgerechtigkeit und identitärer Präexistenzen.
Die Währungspolitik, als typische Funktion eines souveränen Staates, war bekanntlich von dem einschneidendsten Prozess der Souveränitätsabgabe betroffen, der für die Schaffung der Europäischen Union maßgeblich war: die Einführung einer einheitlichen Währung.
Vor diesem Hintergrund traten virtuelle Währungen oder Kryptowährungen in Erscheinung. Diese waren das Ergebnis technologischen Fortschritts, der die globale Wirtschaft veränderte und die Art und Weise des Waren- und Dienstleistungsaustausches erheblich beeinflusste. Hieran zeigt sich die „Dominanz der Wirtschaft über den Staat“. Denn letzterer ist im Rahmen seiner regulatorischen Befugnisse angehalten, stets auch die Bedürfnisse des Marktes zu berücksichtigen und sich an dessen Gepflogenheiten anzupassen.13
Virtuelle Währungen sind dabei in vielerlei Hinsicht noch immer Phänomene, die zwischen dem öffentlichen und dem Verfassungsrecht (Geld- und Währungspolitik) sowie dem privaten Schuldrecht einzuordnen sind. Dennoch bleibt ihre Rechtsnatur ungewiss.
Zweifellos hat das Vorhandensein dieser „Währungen“ erhebliche Auswirkungen auf den Geldmarkt und ist gekennzeichnet durch Rückgänge in der Verwendung von Bargeld. Ein zunehmender Anteil der Transaktionen verlagerte sich auf den digitalen Markt. Dies beeinträchtigte das auf der Komplementarität von öffentlichem und privatem „Geld“ beruhende Gleichgewicht.14
Nunmehr ist ein neuer Wettbewerb im Gange: ein „Krieg“ zwischen den digitalen Währungen, der wohl noch lange andauern wird. In ihm drohen einerseits neue (bereits existierende und künftige) Privatwährungen traditionelle öffentliche Währungen (Dollar, Euro, Yuan) anzugreifen. Andererseits kämpfen traditionelle öffentliche Währungen darum, die neue digitale Welt zu „kolonisieren“ und sich gegenseitig zu verdrängen.
Dies ist der Hintergrund des Projekts zur Schaffung eines digitalen Euro: eine Währung in elektronischer Form, die neben das derzeit bestehenden Zahlungsmittel „Euro“ treten soll. Die Pressemitteilung der Europäischen Zentralbank vom 14. Juli 2021 lässt dabei erkennen, dass der digitale Euro existierendes Bargeld ergänzen würde, ohne dieses zu ersetzen. Es fügt sich ein in eine europäische Gesamtstrategie für den Zahlungsverkehr im digitalen Zeitalter, die darauf abzielt, eine ständig steigende Nachfrage des Marktes zu befriedigen.
Das Projekt soll die Souveränität der Europäischen Union angesichts immer beliebterer elektronischer Zahlungsmittel wie Kryptowährungen gewährleisten.
Der digitale Euro unterscheidet sich jedoch in seinem Wesen und seiner Funktionsweise völlig von den Mechanismen und der Substanz der Kryptowährungen, die von privaten Einrichtungen verwaltet werden, nicht von einer öffentlichen Institution garantiert werden und deren Preis volatil bleibt. Vielmehr sollte dieser eine Forderung gegenüber der Zentralbank darstellen und wäre somit frei von Liquiditäts-, Kredit- oder Marktrisiken.
Der digitale Euro soll daher weniger als Investitionsmittel als vielmehr echtes Zahlungsmittel konzipiert werden.
Dementsprechend werden quantitative Obergrenzen für individuelle Guthaben oder die Einführung unattraktiver Verzinsungen für Guthaben oberhalb eines gewissen Schwellenwerts geprüft.15
Untersucht werden insbesondere: die Funktionsweise (derzeit konnte die EZB auf Grundlage erster Versuche noch keine besonderen technologischen Schwierigkeiten bei der Ausgabe eines digitalen Euro feststellen); die Verwaltungsinfrastruktur eines digitalen Euro; die Verteilung; die Auswirkungen auf den Markt; die erforderlichen Änderungen der einschlägigen europäischen Rechtsvorschriften.
Die entsprechende Voruntersuchungsphase begann im Oktober 2021, soll etwa zwei Jahre in Anspruch nehmen und im Oktober 2023 enden. Nach Abschluss dieser Phase wird die EZB entscheiden, ob die Entwicklung eines digitalen Euro eingeleitet werden soll oder nicht.
Experten der EZB und nationaler Zentralbanken hatten diesbezüglich eine Liste mit den wichtigsten Anforderungen an einen digitalen Euro erstellt: er sollte leicht zugänglich, robust, sicher und effizient sein, der Datenschutz sollte gewahrt und geltendes Recht eingehalten werden.
Der Wert des Geldes soll durch die Zentralbank aufrechterhalten bleiben, von dieser gesichert und reguliert werden. Darüber hinaus gilt es die Nachfrage der Verbraucher zu befriedigen und – vor allem – die Souveränität Europas zu wahren.
Der digitale Euro würde die Zahlungsmittel privater Anbieter ergänzen, wodurch das Angebot an europaweiten Lösungen und zusätzlichen Dienstleistungen für die Verbraucher gefördert würde.
Die Einsatzmöglichkeiten wären dabei breit gefächert: Online-Zahlungen, Zahlungen an physischen Verkaufsstellen, Zahlungen zwischen Personen und, künftig, auch andere (z. B. machine-to-machine: automatisierte Zahlungen zwischen Maschinen; autonome Fahrzeuge oder andere Industriemaschine könnten Zahlungen für Energie, Instandhaltung oder Versicherung tätigen und diese für die von ihnen erbrachten Dienstleistungen entgegennehmen).16
Der Zahlungsverkehr wird heute weitestgehend von außereuropäischen Betreibern und Technologien beherrscht. Rund 70 % der Kartenzahlungen in Europa werden von ausländischen Anbietern abgewickelt.17 Darüber hinaus werden internationale elektronische Zahlungsleistungen immer beliebter.
Der zu errichtende Rechtsrahmen und insbesondere die Zuerkennung des Status als gesetzliches Zahlungsmittel, der aus praktischer Sicht eine im Wesentlichen universelle Anwendung möglich machen soll, werden dabei schlagend. Der rechtliche Rahmen selbst wird auch für den Schutz der Privatsphäre der Nutzer entscheidend sein – einer der wichtigsten Aspekte bei der Gestaltung des digitalen Euro. Denn digitale Zahlungen lassen sich einfach zurückverfolgen. Dies könnte dazu führen, dass die mit Transaktionen verbundenen Daten von privaten Unternehmen zu kommerziellen Zwecken genutzt werden.
Der Schutz der Privatsphäre sollte auch in den Kontext der Bekämpfung der Geldwäsche (AML) und der Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung (CFT) gestellt werden. Dem Eurosystem – oder jeder anderen öffentlichen Einrichtung – sollte entsprechend nur in dem Umfang Zugang zu Transaktionsdaten ermöglicht werden, in dem dies für die Erfüllung ihrer Aufgaben zwingend erforderlich ist.
China treibt indes selbst und mit großer Entschlossenheit ein Projekt zur Einführung einer staatlichen Währung in elektronischer Form voran. Ziel ist es, vor anderen Volkswirtschaften, einen e-Yuan einzuführen. Als digitales Geld soll dieser ein Gegengewicht zu privaten digitalen Währungen darstellen, jedoch auch mit traditionellen Währungen konkurrieren können, die noch am häufigsten im Handel Verwendung finden und für die derzeit noch digitale Modelle geprüft werden (z. B. Euro und Dollar). Das Ziel scheint auch darin zu bestehen, diese neue Währung anderen Staaten als internationales Zahlungsmittel aufzudrängen, den Handelsverkehr zu konditionieren und so auf Kosten anderer Länder Macht zu konzentrieren und deren Souveränität zu beeinträchtigen.
Auch deshalb kündigte China einen strafferen Zeitrahmen als Europa für die Einführung seiner digitalen Währung an.
Die Durchsetzung der eigenen Währung als internationalen Zahlungsstandard im Handel ist eine der ältesten Methoden, um die eigene Macht zu behaupten und die Wirtschaft anderer Länder zu konditionieren, die gezwungen sind, sich an diese anzupassen. Der Westen läuft Gefahr, einen wesentlichen Teil seiner Währungshoheit zu verlieren. Dies kommt im Ergebnis auch einem Verlust an Souveränität tout court gleich. Der Verlust von Souveränität an einen Staat mit anderer Staatsform kann dabei potenziell auch eine Gefahr für die Achtung verfassungsmäßig geschützter Werte darstellen.
Die Stabilität einer Währung ist ein indirektes, aber wesentliches Instrument zum Schutz der Freiheiten und (Grund-)Rechte, darunter nicht nur der Einlageschutz, sondern auch die Steuergerechtigkeit und schließlich soziale Rechte.
4 Der digitale Euro in der europäischen Währungspolitik
Die Rolle des künftigen digitalen Euro kann nur erahnt werden, wenn die Entwicklung der europäischen Währungspolitik vor Augen gehalten wird. Es ist vorliegend nicht möglich, alle Aspekte dieser Entwicklung nachzuzeichnen und erschöpfend darzustellen. Ein Abriss der Ereignisse betreffend die Steuerung der europäischen Einheitswährung ist jedoch unerlässlich, um ein auch im Panorama gesetzlicher Zahlungsmittel einzigartiges Szenario zu verstehen.
Wie bekannt, wurde das europäische Währungssystem im Rahmen des Integrationsprozesses und auch im Hinblick auf seinen Einfluss auf die Freizügigkeit und dabei insbesondere auf den freien Kapitalverkehr geschaffen. Unausweichliche Folge der Schaffung einer gemeinsamen europäischen Währung sollte auch eine umfassende Koordinierung der Haushalts- und Wirtschaftspolitik sein. Eine gemeinsame Währung wäre nicht geeignet gewesen, Haushaltssysteme zu unterstützen, hätten sich diese in ihren repräsentativsten Elementen (Verhältnis zwischen öffentlicher Verschuldung und Bruttoinlandsprodukt, öffentliches Defizit, Inflationsrate) zu sehr unterschieden. Regeln der Wirtschaftspolitik folgen der Ausrichtung der Währungspolitik, und diese stellt im Rahmen der Europäischen Union im Wesentlichen darauf ab, den Kapitalverkehr zu fördern. Nach Art. 127, Abs. 1 AEUV ist „[d]as vorrangige Ziel des Europäischen Systems der Zentralbanken […], […] Preisstabilität zu gewährleisten“. Die Art. 123 und 125 enthalten darüber hinaus Vorschriften, die eine Ausweitung der Verschuldung verhindern sollen. Sie sollten es europäischen Institutionen scheinbar unmöglich machen, Schulden von Mitgliedstaaten zu finanzieren (sog. „lender of last resort“), selbst wenn es sich um investitionspolitische Maßnahmen oder Strukturreformen zur Behebung ungünstiger Wirtschaftszyklen handeln sollte.
Die EZB steht an der Spitze des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB). Ihr kommt vor allem die Aufgabe zu, Geldpolitiken festzulegen und zu steuern. Diese sind damit der traditionellen und absoluten Souveränität der Staaten entzogen.18
Zwei unter den traditionellen und typischerweise nationalen Zentralbanken eigenen Funktionen der Währungspolitik fehlten jedoch: die Gewährung von Überziehungs- und Kreditfazilitäten sowie der direkte Ankauf von Staatsanleihen.19 Obwohl diese Funktionen nun ausdrücklich durch Art. 123 sowie Art. 124 und 125 AEUV verboten sind, waren sie in der Vergangenheit für die Geldpolitik vieler europäischer Staaten, die später der Währungsunion beitraten, kennzeichnend. Vielfach prägen sie die Rolle zentraler Finanzeinrichtungen noch immer, so etwa der US-amerikanischen Federal reserve. Entsprechende Befugnisse zählen bewusst nicht zu den Aufgaben der EZB, um die Erreichung eines ganz bestimmten Ziels zu gewährleisten, das in den Verträgen und in der Satzung des Frankfurter Instituts ausdrücklich vorgesehen ist.20 Die Verträge – zunächst der Vertrag von Maastricht und später der Vertrag von Lissabon – definierten nicht nur Zuständigkeiten, sondern legten auch ein vorrangiges und klares Ziel für die EZB fest: Preisstabilität. So sieht Art. 127 AEUV (ehemals Art. 105) vor: „Das vorrangige Ziel des Europäischen Systems der Zentralbanken […] ist es, die Preisstabilität zu gewährleisten. Soweit dies ohne Beeinträchtigung des Zieles der Preisstabilität möglich ist, unterstützt das ESZB die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union.“
Die wichtigste Folge dieser Bestimmung besteht darin, das Europäische System der Zentralbanken so auszurichten, dass sein Hauptinteresse nicht darin besteht, Vorteile für einzelne Staat zu verfolgen, sondern die gemeinsame Währung vor Inflation und Entwertung zu schützen. Damit soll die Preisstabilität erreicht und die „allgemeine Wirtschaftspolitik“ der Union unterstützt werden, ohne dass es zu einer tatsächlichen Koordinierung mit nationalen Wirtschaftspolitiken kommt.
Um Einmischungen durch die Mitgliedstaaten in die Geldpolitik zu vermeiden, bleibt das durch den Vertrag von Maastricht eingeführte und im Vertrag von Lissabon faktisch fortgeführte Eurosystem, so weit wie möglich, absolut unabhängig und überparteilich gegenüber nationalen und europäischen politischen Institutionen. Aus diesem Grund wurden sowohl die EZB als auch die nationalen Zentralbanken weitestmöglich unabhängig von politischen Institutionen errichtet und üben entsprechend auch ihre Funktionen aus (Artikel 130 AEUV, ex Artikel 108 EGV).21
Die unmittelbare Wirksamkeit der Vorschriften zur Verhinderung der Ausweitung des Schuldenstands nach Art. 123 und 125 AEUV wurde durch Eingriffe in die europäische Verfassungsstruktur, ausgelöst durch die Staatsschuldenkrise, stark eingeschränkt. Verwiesen werden kann insbesondere auf folgende Programme der EZB: LTRO long term refinancing operation (langfristiger Refinanzierungsplan: durch Darlehen an Banken), und OMT outright monetary transactions (geldpolitische Outright-Geschäfte: Programme zum Ankauf von Staatsanleihen). Besonders erwähnenswert ist auch das Public Sector Purchase Programme (PSPP), aufgrund dessen die EZB Staatsanleihen der Eurozone auf den Sekundärmärkten erwerben konnte (und weiterhin kann).22
Im Anschluss an verschiedene Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverfassungsgerichts über die Konformität bzw. Nichtkonformität zentraler Maßnahmenprogramme der EZB ergingen eine Reihe von Urteilen des Gerichtshofs der Europäischen Union.23
Die Covid-19-Pandemie zwang Europa zu noch nie dagewesenen wirtschaftlichen Interventionen. Mit Next Generation EU24 verpflichtete sich die EU erstmals in ihrer Geschichte, gemeinsame Schuldtitel zur Finanzierung nationaler Ausgaben im Sinne einer Ausgleichslogik auszugeben. Die der Kommission übertragene Befugnis zur Emittierung gemeinsamer Schuldtitel zur Finanzierung von NGEU war im EU-Eigenmittelbeschluss ausdrücklich zuerkannt worden.25 Dieser legte gleichzeitig auch den mehrjährigen Finanzrahmens 2021–2027 fest26 und sah in Artikel 6 eine außerordentliche und vorübergehende Anhebung der Eigenmittelobergrenzen für die Bereitstellung der zur Bewältigung der Folgen der COVID-19-Krise erforderlichen Mittel vor. Auch ermächtigte der Beschluss die Kommission in Art. 5 „an den Kapitalmärkten im Namen der Union Mittel [von] bis zu 750 Mrd. EU […] aufzunehmen“. Die Bestimmung hielt darüber hinaus fest, „[d]ie Rückzahlung des Kapitalbetrags der aufgenommenen Mittel […] und die dafür fälligen Zinsen [gingen] zulasten des Unionshaushalts“ und seien spätestens bis zum 31. Dezember 2058 zurückzuzahlen.
Dies verdeutlicht den Bedarf der EU an neuen Eigenmitteln, um Kapital und Zinsen der zur Finanzierung der NGEU aufgenommenen Schulden zurückzahlen zu können. Die europäischen Institutionen verpflichteten sich in einer interinstitutionellen Vereinbarung,27 die zeitgleich mit dem Eigenmittelbeschluss unterzeichnet worden war, an einer Reform des Einnahmensystems des EU-Haushalts zu arbeiten, mit einem klaren Zeitplan für die Einführung neuer Steuern ab 2021 – einschließlich einer Steuer auf nicht recycelte Kunststoffe, einer CO2-Grenzausgleichssteuer (englisch: carbon border adjustment tax), einer Steuer auf Finanztransaktionen und möglicherweise auch einer Digital- oder Unternehmenssteuer.28
Darüber hinaus verabschiedete die Europäische Zentralbank im Anschluss an frühere Pläne zum Ankauf von Staatsanleihen und mit einigen Erweiterungen das Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP).29
Nach Ausbruch des Krieges in der Ukraine und der Bedrohung durch die sog. Stagflation intervenierte die EZB als Zentralbank erneut.30
Auf die Inflation reagierte die EZB mit der „Beendigung“ der während der Pandemie eingeleiteten Programme zum Ankauf von Vermögenswerten (sog. tapering) und der Anhebung der Zinssätze. So entschied sich die Europäische Zentralbank Ende Juli 2022, und schließlich erneut im September desselben Jahres, für die aggressivste Option im Kampf gegen Inflation und kündigte zum ersten Mal seit elf Jahren eine deutliche Erhöhung des Leitzinses an.
Zur Verschärfung der Zinssätze, mit der ein langes Jahrzehnt expansiver Politiken beendet wurde, trat ein neues anti-spread-tool, das sog. Transmission Protection Instrument (TPI) hinzu, um Länder mit hoher Verschuldung zu schützen.
Die Geldpolitik in Europa war und ist von zentraler Bedeutung für die Bewältigung der beispiellosen Krisen, die die „alte Welt“ fordern und Beziehungen zu anderen „neuen“ Weltmächten beeinträchtigen.
5 Entwicklungsperspektiven gesetzlicher Zahlungsmittel in elektronischer Form in demokratischen Staaten
Die Pandemie machte eine Geldpolitik erforderlich, die über die ursprünglich vorgesehenen starren Schemata hinausging. Auch im Hinblick auf die Energiekrise und die Folgen des Russland-Ukraine-Konflikts zeichnen sich größere Schwierigkeiten ab. Neue gemeinsame Politiken und damit notwendigerweise auch neue gemeinsame Ansätze in der Währungspolitik werden notwendig.
Im letzten Jahrzehnt entwickelte sich die Europäische Zentralbank (vielleicht unvermeidlich) erheblich weiter und setzte innovative Instrumente ein, um einen unter erheblichem Druck stehenden Geldmarkt zu unterstützen. Heute verstärkt die steigende Inflation die zunehmende Abkehr vom ursprünglich im Vertrag von Maastricht erteilen Mandat der EZB. Verstärkt wird diese Entwicklung durch ein Umfeld, in dem kurzfristig keine Stabilitätsprognosen möglich scheinen, und die Furcht vor einer Rezession, ausgelöst durch eine zu restriktive Geldpolitik. All dies wirft unweigerlich erneut die Frage nach der „technischen“ Rolle der EZB auf, auch angesichts von Entscheidungen, mit starken Auswirkungen auf die Wirtschaft und das Schicksal der europäischen Bürger*innen.31
Die „Neutralität geldpolitischer Entscheidungen“ kann angesichts dieser Tatsachen lediglich als selbstverständlich vorausgesetzt werden. So muss auch zugegeben werden, dass der Diskurs über Geld untrennbar auch mit jenem über die Politik verbunden ist. Politik übersetzt schließlich ein System von Werten und Prinzipien, die vorliegend jene des Sozial- und Rechtsstaats sind.
Die Digitalisierung von Währungen und die zunehmende Verbreitung von Kryptowährungen, die die Rolle des Geldes potenziell erheblich beeinflussen, können daher neben der Geldpolitik letztlich auch die grundlegende Ausrichtung wirtschaftlicher und sozialer Entscheidungen infrage stellen. Hinzu gesellen sich bereits bestehende Bedenken hinsichtlich der Bekämpfung krimineller Machenschaften und des Schutzes der Privatsphäre und Ersparnisse.
Die technologischen und institutionellen Kapazitäten, die zur Umsetzung der europäischen digitalen Losung erforderlich sind, schlagen sich damit auch auf Initiativen mit großem Einfluss in Bezug auf die Form eines Staates nieder.
Die Verbreitung einer Währung und die bedeutende (oder umgekehrt unbedeutende) Rolle, die dieser im globalisierten und internen Austausch zukommen kann, ist entscheidend für das Ausmaß und den tatsächlichen Wert der Souveränität. Gleichzeitig sind für Anpassungen einer Währung an heutige Marktbedürfnisse Veränderungen erforderlich, die auch einen Abbau von öffentlich-rechtlichen Garantien, Rechten und Regeln bedeuten kann.
Inwieweit Staaten auf eine Regulierung der gegenständlich diskutierten Phänomene verzichten sollten, um auf dem Markt wettbewerbsfähig zu bleiben, und dies nicht nur gegenüber ausländischen Währungen, sondern auch gegenüber privaten Währungen, und wie stark digitale Währungen reguliert werden sollten, ist lediglich ein Teil eines Problems, das längst nicht mehr nur das Verhältnis zwischen Staaten und Wirtschaftsaggregaten betrifft, sondern die Staaten selbst, oder vielmehr Gruppierungen unter diesen, die sich gegenüberstehen.
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