Gewerkschaften ohne Vollbeschäftigung

Seit mehr als einem Vierteljahrhundert wird in der Bundesrepublik Deutschland das Vollbeschäftigungsziel verfehlt, über weite Strecken sogar sehr weit. Aber die permanent und seit der deutschen Vereinigung besonders hohen Arbeitslosenzahlen sind nur eine und vielleicht nicht einmal die wichtigste Seite der Veränderung des Arbeitsmarktes in den vergangenen Jahrzehnten. Die andere, langfristig wahrscheinlich sogar bedeutendere Seite stellt die qualitative Entwicklung der Beschäftigungsverhältnisse und -biographien dar. Quantitative und qualitative Aspekte wirken zusammen und lassen langsam aber sicher das zur Vergangenheit werden, was sich treffend mit dem Begriff der ‚traditionellen Vollbeschäftigung‘ bezeichnen lässt. Traditionelle Vollbeschäftigung, deren Ende Mitte der 70er Jahre begann, war nicht einfach dadurch gekennzeichnet, dass alle irgendeine bezahlte Arbeit finden können. Tatsächlich herrschte Vollbeschäftigung in einem bestimmten Typus von Beschäftigungsverhältnis. Es handelte sich um vollzeitige, arbeits- und sozialrechtlich sowie tarifvertraglich erfasste Beschäftigung, die zudem in einem Betrieb möglichst lange und kontinuierlich ausgeübt wurde.¹

Downs (1974, [1957]) geht davon aus, dass die Wähler starken Einfluss auf die Interessen der Regierung haben. In seiner „Ökonomischen Theorie der Politik“ ist er nicht der Ansicht, dass Politiker die „soziale Wohlfahrt“ maximieren. Vielmehr seien sie als „politische Unternehmer“ an der Maximierung von Wählerstimmen interessiert. Demnach würde die Politik durch die Interessen der Mehrheit bestimmt. Empirisch bestätigt sich diese Vermutung nicht: Es wird durchaus auch Politik für Minderheiten gemacht und Mehrheitsinteressen werden verletzt, ohne dass die Regierung abgewählt wird (Vobruba 1983a). Die ökonomische Theorie der Politik greift also offensichtlich zu kurz. Nicht nur die Wählerinteressen sind entscheidend für das Verhalten von stimmenmaximierenden Politikern. Hinzu kommen andere Faktoren, z.B. kollektive Akteure, die Einfluss auf die Politik nehmen können; finanzielle Restriktionen; die Ideologie bzw. Werte einer Regierung, aus der sich unterschiedliche Umweltperzeptionen und Lösungsvorschläge ableiten (s. Keynesianismus vs. Neoliberalismus); aber auch die Parteibasis, deren Interessen zwecks Einigkeit der Partei berücksichtigt werden müssen. Uns erscheint das Konzept vom „Interesse des Staates an sich selbst“ (Offe 1975; s. auch Vobruba 1983a) als analytischer Zugang geeignet: Staatliche Akteure intervenieren dann bei gesellschaftlichen Problemen, wenn diese drohen, die Regierungsmacht zu gefährden oder gar das System zu destabilisieren. Die Frage nach den Interessen des Staates bezüglich Vollbeschäftigung ist dann so zu formulieren: Stellt Massenarbeitslosigkeit eine Gefahr für Erhalt, Ausbau und Absicherung der Regierungsmacht dar?

Wir verstehen unter dem Begriff Vollbeschäftigung mehr als den Umstand, dass alle, die einer Erwerbsarbeit nachgehen wollen und sollen, auch tatsächlich einen Arbeitsplatz besitzen oder finden können. Tatsächlich soll ein ökonomisches und gesellschaftliches Modell bezeichnet werden, das wir mit dem präzisierenden Begriff der tradierten Vollbeschäftigungsgesellschaft versehen haben. Wenn wir im folgenden in einem kursorischen Überblick empirisch nachzeichnen wollen, welche rechtlichen, ökonomischen und gesellschaftlichen Veränderungen in den vergangenen knapp dreißig Jahren stattgefunden haben, reicht es deshalb auch nicht, sich auf die Schilderung der Entwicklung der Arbeitslosigkeit zu beschränken. Diese besitzt zwar einen herausragenden Stellenwert, ist aber für die Gewerkschaften bei weitem nicht die einzige hochrelevante Veränderung der letzten Jahrzehnte. Zudem haben sich im Laufe der auf Dauer gestellten Beschäftigungsprobleme die Arbeitsmarktstrukturen, die gesellschaftliche Partizipation am Arbeitsmarkt, die Beschäftigungsverhältnisse, die Arbeitszeiten, die Stellung der Kollektivvertragsparteien, die rechtliche Regulierung des Arbeitsmarktes, die soziale Sicherung der Beschäftigten und Arbeitslosen und vieles mehr verändert. Alle diese Entwicklungen lassen sich im Rahmen eines kurzen Abrisses nicht darstellen. Das verlangt auf der einen Seite, sich auf die zentralen Veränderungen der Vergangenheit zu konzentrieren. Auf der anderen Seite erfordert jedoch das Anliegen, einigermaßen sicher erfassen zu wollen, wie sich die Rahmenbedingungen gewerkschaftlichen Handelns in der Vergangenheit verändert haben, etwas weiter auszuholen.

Der Befund ist eindeutig: Der politische Diskurs in der Bundesrepublik Deutschland hat sich in den vergangenen Jahrzehnten vom Vollbeschäftigungsziel verabschiedet (Lantzsch 1999; Bleses/Rose 1998: 228f.; Vobruba 1998: 33). Zumindest auf den ersten Blick haben die Gewerkschaften diesem (nicht nur begrifflichen) Trend widerstanden. Insbesondere das Grundsatzprogramm des 1 DGB aus dem Jahre 1996 zeigt klar: Die Gewerkschaften wollen Vollbeschäftigung (DGB 1996a: 9, 16, 17). Und das hat seinen Grund. Denn Vollbeschäftigung kann als das soziale Leitbild der Gewerkschaften gelten. Erwerbsarbeit fungiert als die zentrale Instanz der gesellschaftlichen Teilhabe für Männer und Frauen. Über sie vermittelt sich nicht nur Einkommen, sondern auch soziale Sicherheit auf gehobenem Niveau, Lebenssinn und soziale Beziehungen (DGB 1996a, z.B. 8f.). Arbeitslosigkeit, insbesondere Dauer- und Massenarbeitslosigkeit, stellt deshalb aufgrund der damit verbundenen zeitweisen oder auch dauerhaften Ausschließung gesellschaftlicher Gruppen aus der Integrationsinstanz ‚Erwerbsarbeit‘ den Inbegriff des ‚Unsozialen‘ dar (vgl. auch DGB 1996c: 2). In diesem Sinne hat sich die Gewerkschaftsposition auch nach über einem Vierteljahrhundert andauernder Massenarbeitslosigkeit nicht verändert (vgl. etwa DGB 1994, 1977). Natürlich soll die Erwerbsarbeit nach Ansicht der Gewerkschaften möglichst noch weitere Kriterien erfüllen: Die Arbeit soll selbstbestimmt sein; man soll im Betrieb mitbestimmen können; die Arbeit soll arbeitsrechtlich erfasst und sozialversicherungspflichtig sein.

Um das Bündnis für Arbeit steht es nicht gut. Es ist zwar nicht offiziell gescheitert. Aber Arbeitgeber und Arbeitnehmer liegen insbesondere in der zentralen Frage der Lohnentwicklung weiter denn je auseinander. Die Positionen sind nicht neu, scheinen sich aber verhärtet zu haben. Die Gewerkschaften sehen die Lohnzurückhaltung der Arbeitnehmer in der Vergangenheit als wenig erfolgreich an, da die Arbeitgeber die Beschäftigung im Gegenzug und trotz einer guten konjunkturellen Lage kaum ausgeweitet hätten. Nun müssten die Arbeitnehmer an den Unternehmensgewinnen der Vergangenheit mittels höherer Lohnsteigerungen beteiligt werden. Die Arbeitgeber hingegen bewerten die weitere Lohnzurückhaltung als einziges Mittel, das gegenwärtige konjunkturelle Tief einigermaßen unbeschadet zu überstehen. Die hohen Lohnforderungen der Gewerkschaften seien erstens Gift für die konjunkturelle Erholung und wirkten sich zudem negativ auf den Arbeitsmarkt aus. Ein Kompromiss zwischen den Arbeitsmarktparteien scheint in weite Ferne gerückt zu sein.

Im letzten Schritt wollen wir unsere Ergebnisse zusammenführen und zwei Fragen nachgehen: 1) Welche Chancen und Risiken bergen die geschilderten gewerkschaftlichen Handlungsstrategien in sich? 2) Welche konkreten politischen Vorschläge können den Gewerkschaften angesichts der analysierten Chancen und Risiken gemacht werden? Unsere Anregungen zur zweiten Frage sind dabei in zweifacher Hinsicht diskussionsbedürftig: Zum einen fließen in sie nicht nur die Erkenntnisse der vorangegangenen Analyse ein, sondern auch unsere eigenen politischen Einschätzungen. Zum anderen sind sie im Wortsinne Anregungen: Sie bedürfen der weiteren Debatte und Ausarbeitung.