Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis

Die industrielle Revolution des 18. Jahrhunderts hat mit dem Kapitalismus und der Kapitalismuskritik auch einen Grundlagenstreit über die Rolle(n) des Staates in der und in Bezug auf die Wirtschaft ausgelöst. Reine und gemäßigte marktwirtschaftliche Modelle standen und stehen dabei reinen und gemäßigten staatswirtschaftlichen Modellen gegenüber. Die großen Mitgliedstaaten der Europäischen Union sind aus diesem Blickwinkel auch heute noch Beispiele für unterschiedliche Gestaltungsmodelle. So spielen Staatsunternehmen etwa in Frankreich bis in die Gegenwart eine weitaus größere Rolle als dies in Deutschland und Großbritannien der Fall ist.

Das kommunale Wirtschaftsrecht wird in dreifacher Weise rechtlich gesteuert: durch das Europaische Gemeinschaftsrecht, das Verfassungsrecht und das einfache Gesetzesrecht. Themen dieses Beitrags sind nicht die unions- und gemeinschaftsrechtlichen Einwirkungen auf die deutsche kommunale Selbstverwaltung (→ Bd. 1 § 38). Ausgespart bleiben auch die Einzelfragen wirtschaftlicher Betatigung der Kommunen und ihrer Unternehmen (→ § 41). Anzuknupfen ist vielmehr an die Verfassungsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung (→ Bd. 1 § 11).

Seit einigen Jahren ist eine deutliche Ausweitung der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden im Bundesgebiet zu verzeichnen. Vielfach ist festgestellt worden, dass die Kommunalwirtschaft boomt. Mitursächlich hierfür ist die Finanznot der Kommunen, die diese vermehrt dazu veranlasst, neue, lukrative Einnahmequellen zu erschließen. Insbesondere mit der Gründung privatrechtlicher Unternehmen versuchen die Gemeinden oftmals, ihren Haushalt zu entlasten. Dabei zeigen sich die Gemeinden häufig äußerst erfinderisch: Nicht selten erschließen sie neue, d. h. außerhalb der klassischen Daseinsvorsorge liegende Geschäftsfelder oder engagieren sich sogar außerhalb des Gemeindegebietes. Das Feld kommunaler wirtschaftlicher Betätigung ist breit gefächert. Es reicht von der Übernahme landschaftsgärtnerischer Arbeiten für private Auftraggeber oder Aufgaben-wahrnehmung im Bereich des Bestattungswesens über das Angebot von Entsorgungsleitungen außerhalb des Gemeindegebietes bis hin zum Nachhilfeunterricht durch kommunale Volkshochschulen oder Betrieb einer kommunalen Saunaanlage.

Eine empirische Analyse Anfang dieses Jahrtausends hat für die prozentmäßige Verteilung von Rechtsformen kommunaler Beteiligungen in Städten mit über 50.000 Einwohnern Folgendes ergeben: GmbHs waren zu 73,4 % vertreten, Eigenbetriebe und eigenbetriebsähnliche Einrichtungen hielten 9,2 %, AGs 4,9 % und Zweckverbände 4,7 %. Genossenschaften, eingetragene Vereine, Stiftungen und Anstalten erreichten zusammen 4,4 %. Damit liegt der größte „Marktanteil„ eindeutig bei den privaten Rechtsformen, insbesondere bei der GmbH. Das Erscheinungsbild kommunaler Unternehmen ist damit sehr facettenreich.

Die Kommunalverfassungen der Länder erlauben den kommunalen Gebietskörperschaften (Gemeinden, Städten und Land-/Kreisen), sich wirtschaftlich zu betätigen. Der Umfang der zulässigen wirtschaftlichen Betätigung ist in den letzten Jahren in einzelnen Ländern Gegenstand von Auseinandersetzungen gewesen. Dabei geht es vorwiegend um die Frage, ob sich die Kommunen überhaupt wirtschaftlich betätigen sollten oder ob sie die betroffene Aufgabe der privaten Wirtschaft zu überlassen haben. Innerhalb des so in den Ländern gegebenen rechtlichen Rahmens (regelmäßig Schrankentrias: der öffentliche Zweck muss das Unternehmen rechtfertigen; das Unternehmen muss nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zu der Leistungsfähigkeit der Kommune und zum voraussichtlichen Bedarf stehen; der öffentliche Zweck darf nicht ebenso gut oder wirtschaftlich durch einen privaten Dritten erfüllt oder erfüllt werden können/die Kommune muss nachweisen, dass sie den Zweck besser und wirtschaftlicher als ein anderer erfullt oder erfullen kann → § 40 Rn. 7 ff.; § 41 Rn. 30 ff.; § 42 Rn. 33 ff.) durfen die kommunalen Gebietskorperschaften Unternehmen errichten, ubernehmen oder wesentlich erweitern. Sie bleiben bei der wirtschaftlichen Betatigung aber „Verwaltung“ im weiteren Sinne. Die unternehmerische Betatigung einer Kommune ist immer an eine öffentliche Aufgabe gebunden, deren Erfullung im Gemeinwohl liegt. Regelmasig soll die wirtschaftliche oder unternehmerische Betatigung fur die Kommune einen Ertrag abwerfen. Allerdings wird diese Funktion der wirtschaftlichen Betatigung zunehmend infrage gestellt. Zur Prufung der Frage, ob und inwieweit die Betatigung wirtschaftlich ist, bedarf es eines Rechnungswesens, das den Erfolg der Betatigung korrekt ausweist. Die dazu notige Rechnungslegung bedarf einer Prufung, die auch offentlich-rechtlich determiniert ist.

Die Besteuerung der öffentlichen Hand (also insbesondere die Gebietskörperschaften Bund, Länder und Kommunen oder auch Zweckverbände) gehört sicherlich zu den umstrittensten und besonders kontrovers diskutierten Themengebieten des deutschen Steuerrechts.

Die Mitbestimmung der Beschäftigten in Unternehmen ist ein prägendes Kennzeichen der deutschen Wirtschaftordnung. Die Idee reicht in das 19. Jahrhundert zurück. Ihre Triebkräfte sind außerordentlich vielgestaltig. So ist zum einen die angestrebte Gleichberechtigung von Arbeit und Kapital bei der Lenkung des Unternehmens zu nennen. Zum andern sollten die Beschäftigten aus der Fremdbestimmung innerhalb des Arbeitsverhältnisses befreit und zu Selbstbestimmung und Selbstverwirklichung angehalten werden. In der aktuellen Verfassungsordnung wird dieser Gedanke insbesondere durch das Sozialstaatsprinzip unterfangen. An diesem Punkt scheinen sich auch staatsrechtliche Demokratie und betriebliche Mitbestimmung partiell zu berühren.

Allen Kommunen ist verfassungsrechtlich gem. Art. 28 Abs. GG garantiert, ihre Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich im Rahmen der geltenden Gesetze wahrzunehmen.

Auf die Entwicklung des Sparkassenwesens in Deutschland kann nur überblickshaft – insbesondere aus Sicht des Verhältnisses von Kommunen und Sparkassen – eingegangen werden. Die insoweit bestehenden Sondersituationen in Berlin, Bremen, Bremerhaven, Frankfurt am Main, Hamburg, Stuttgart und im Raum Braunschweig, denen gemeinsam ist, dass es dort keine kommunalen Träger (mehr) gibt, sind auch in der historischen Entwicklung an anderer Stelle näher dargestellt worden.

Die Entwicklung der Energiewirtschaft und insbesondere der leitungsgebundenen Versorgung mit Strom, Gas und später auch Fernwärme ist in Deutschland seit jeher durch das starke Engagement der kommunalen Gebietskörperschaften, insbesondere der Gemeinden und ihrer Versorgungsunternehmen (Stadtwerke) gekennzeichnet. Die sukzessive Öffnung der Energiemärkte in der Europäischen Union und der stetig zunehmende Einfluss umwelt-, ressourcen- und klimaschutzbezogener Vorgaben hat unterdessen zu erheblichen Wandlungen der wirtschaftlichen, technischen und rechtlichen Rahmenbedingungen geführt. Daraus erwachsen auch für die kommunalen Akteure auf diesem Gebiet besondere Herausforderungen, die indes auch attraktive Entwicklungschancen mit sich bringen.

Die Abfallwirtschaft gehört zu den überkommenen Aufgaben der kommunalen Daseinsvorsorge. Allerdings unterlag diese Aufgabe einem ständigen Wandlungsprozess, der auch heute noch andauert und auch zukünftig vielfältige Veränderungen bringen wird.

Für den Betrieb von Flugplätzen haben sich in der Bundesrepublik Deutschland privatrechtliche Organisationsformen durchgesetzt. Flugplatzbetreibergesellschaften haben regelmäßig die Rechtsform von Kapitalgesellschaften. Das gilt auch für solche Flugplätze, auf die kommunale Gebietskörperschaften maßgeblichen Einfluss ausüben, was bei den meisten Flughäfen der Fall ist. Sie sind an den Kapitalgesellschaften, die in der Bundesrepublik Verkehrsflughäfen oder Verkehrslandeplätze betreiben, regelmäßig einzeln, über kommunale Unternehmen oder über Zweckverbände – häufig auch mehrheitlich – beteiligt.

Wohnungspolitik hat immer eine stadtentwicklungspolitische Dimension. Generelles Ziel städtischer Wohnungspolitik ist es, allen Einwohnern angemessenes Wohnen zu ermöglichen. Städtische Wohnungspolitik trägt diesem Auftrag abgestuft Rechnung: Einkommensschwache und sozial benachteiligte Haushalte werden – zur Vermeidung von Obdachlosigkeit – z. T. direkt mit Wohnraum versorgt, mittlere Einkommensschichten werden – durch finanzielle Leistungen für Unterkunft und Heizung nach dem SGB II , dem SGB XII, bzw. durch das Wohngeld – punktuell gefördert. Mit zunehmendem Einkommen reduziert sich der kommunale Auftrag auf die Bereitstellung von Infrastruktur und Baurechten, also zu einer Infrastrukturverantwortung. Im Mittelpunkt kommunaler Wohnversorgungsstrategien steht der Erhalt preiswerten Wohnraums und die Förderung des Baus von mietpreis- und belegungsgebundenen Wohnungen. Die Aufgaben kommunaler Wohnungspolitik sind aber nicht statisch, sondern abhängig von gesetzlichen Rahmenbedingungen, finanziellen Handlungsspielräumen, unterschiedlichen Nachfrage- und Investitionsbedingungen auf den örtlichen Wohnungsteilmärkten und kommunalpolitisch festgelegten Zielen.