Handbuch Digitalisierung in Staat und Verwaltung

Digitalisierung ist ein vielschichtiges Phänomen – auch und gerade, was die Digitalisierung in Staat und Verwaltung betrifft. Der Beitrag führt ein in die Diskussion über Staatlichkeit im digitalen Zeitalter, unterscheidet mit basaler und starker Digitalisierung zwei Formen des Veränderungsprozesses und beschreibt die Konturen einer digitalen Verwaltung. In der öffentlichen Diskussion schwankt die Bewertung von Digitalisierung zwischen Utopie und Dystopie. Der Beitrag zieht vor diesem Hintergrund eine kritische Bilanz des bisherigen Stands der Digitalisierung in Staat und Verwaltung.

Häufig ist von Daten die Rede, ohne dass der Terminus definiert wird. Es macht jedoch einen großen Unterschied, ob damit quantitative Angaben oder maschinenlesbare Zeichen gemeint sind. Auch wird meist nicht näher darauf eingegangen, dass der Umgang mit Daten im Wesentlichen auf Metadaten beruht und für den Austausch und die Zusammenführung unterschiedlicher Datenbestände Interoperabilität hergestellt werden muss. Dieser Artikel versucht, entsprechende Grundlagen zu schaffen. Zunächst werden die unterschiedlichen Daten-Begriffe gegenübergestellt. Dann wird auf den Modellcharakter und die Kontextabhängigkeit von Daten eingegangen, bevor Grundlagen der Interoperabilität und die Bedeutung von Metadaten in verschiedenen Anwendungsbereichen dargestellt werden. Abschließend wird kurz auf die wohl größte Herausforderung in diesem Zusammenhang eingegangen: auf die Qualität von Daten.

Beim Einsatz von big data und Algorithmen in Staat und Verwaltung ist zwischen unterschiedlichen Aspekten der technischen Instrumente und verschiedenen Dimensionen von Regulierung zu unterscheiden. Auf dieser Grundlage lässt sich feststellen, wo bereits Veränderungen und Wirkungen sichtbar werden und welche Reichweite diese Veränderungen haben. Die am weitesten reichenden Veränderungen staatlicher Regulierung durch big data und Algorithmen zeigen sich bisher außerhalb Europas, doch auch in deutschsprachigen Ländern gibt es zahlreiche Beispiele.Anhand der Diskussion verschiedener Anwendungsfälle ist festzustellen, dass big data von staatlichen Organisationen bisher weitgehend dafür eingesetzt wird, um konkrete Regeln zu setzen und zu implementieren und im Rahmen algorithmischer Regulierung Regeln stärker nach Zielgruppen zu differenzieren. Weitergehende Programme, die eine big data-basierte Regulierung vielfältiger Lebensbereiche zum Ziel haben, existieren bisher in demokratischen Staaten noch nicht.

Künstliche Intelligenz steht für eine Forschungsfrage, die auf die selbstständige Lösung von Problemen durch technische Systeme abzielt. Ein Forschungszweig der Informatik setzt sich schwerpunktmäßig mit dieser Frage auseinander und hat im Laufe der Zeit verschiedene Lösungsansätze erarbeitet. In der öffentlichen Verwaltung im deutschsprachigen Raum werden bereits einige KI-Anwendungen eingesetzt. Schon heute zeichnet sich ein großes Potenzial für staatliches Handeln und für die Modernisierung der Verwaltung durch diese Technologien ab. Wie eine KI-gestützte Verwaltung aussieht, wird jedoch nicht durch die Technologie determiniert, sondern hängt von ihrer Gestaltung in den kommenden Jahren ab.

Die Blockchain ist eine neuartige Kombination altbewährter Technologien, die spezifische konzeptionelle und technische Merkmale aufweist. Sie besteht aus einer sicheren Datenstruktur, den Blöcken, die in einer kontinuierlichen Liste gespeichert und in einem dezentralen Netz von Knoten verarbeitet werden. Eine digitale Zeichenfolge bildet eindeutige Eigentumsrechte ab. Diese Rechte werden digital übertragen und einem neuen Besitzer zugeordnet. Eine gleichzeitige Übertragung an einen zweiten Empfänger ist ausgeschlossen (Double-Spending-Problem). Auch die öffentliche Verwaltung gewährt, verändert, dokumentiert und überträgt Rechte. Diese werden in Registern verwaltet und sind ebenso eindeutig zugeordnet. Bescheinigungen, Nachweise und Beglaubigungen werden im Geschäftsleben benötigt und verursachen Transaktionskosten. Diese können durch eine Nutzung der Blockchain reduziert werden.

Als Open Data, auch Open Government Data (OGD), bezeichnet man die tendenziell unentgeltliche Bereitstellung von Daten der öffentlichen Verwaltungen im Internet zur beliebigen Weiterverarbeitung unter freien Lizenzen. Die Forderung stammt von zivilgesellschaftlichen Organisationen und Unternehmen und wird mit unterschiedlichen Nutzenerwartungen verbunden, insbesondere Wirtschaftswachstum, Transparenz und Partizipation sowie neuen bürgerrelevanten digitalen Verwaltungsdiensten. Politik und Verwaltung reagieren überwiegend positiv und bekennen sich zu diesen Zielen. Die Umsetzung ist jedoch sehr unterschiedlich und überwiegend zögerlich. Einer der Gründe dürfte darin liegen, dass die Umsetzung sowohl auf der Ebene der einzelnen Verwaltungen und mehr noch bei den geforderten behördenübergreifenden Portalen sehr komplex und aufwändig ist und bisher der Nachweis für die erhofften positiven Wirkungen nicht ausreichend erbracht wurde. Eine kritische Prüfung zeigt, dass die bisher vorgetragenen Begründungen für die umfassende proaktive Bereitstellung aller vorhandenen Daten (Open by default) nicht haltbar sind und die Ziele auch mit einer Überlassung auf Anfrage (Open by demand) zu niedrigeren Kosten erreichbar sind.

Data mining ist ein Verfahren der Sozialforschung, das die automatisierte Extraktion von Informationen aus digitalen Spurendaten umfasst. Mit einem Einsatz in Staat und Verwaltung ist die Hoffnung verbunden, sich ein besseres Bild der Bevölkerung machen und Politik responsiver gestalten zu können. Dort, wo bereits mit solchen Verfahren gearbeitet wird, scheint Politik jedoch eher technokratischer zu werden. Anders als in den USA oder Großbritannien wird data mining in Deutschland nur selten durch staatliche Akteure eingesetzt und einer Ausweitung stehen zahlreiche Hindernisse entgegen.

Geodaten sind Grundlage vieler Verwaltungsanwendungen. Standardisierungen und Regelungen zielen auf eine einfache Nutzung von digitalen Geodaten aus unterschiedlichen Quellen. Über Geodateninfrastrukturen werden digitale Geodaten publiziert, ausgetauscht und in Form von web-basierten Informationsdiensten zur direkten Nutzung durch Dritte bereitgestellt. Heute sind in dieser Form viele Geodaten verfügbar und werden beispielsweise im Rahmen von behördlichen Informationssystemen und Planungsverfahren für elektronisches Regieren und Verwalten genutzt. Aktuelle Entwicklungen zur Bereitstellung und Nutzung hochaktueller Beobachtungsdaten aus online-Sensorsystemen, zum Aufbau digitaler Stadtmodelle und der automatisierten Datenintegration und -analyse zeigen das Potenzial für die verbesserte Inwertsetzung dieser Daten etwa für das urbane Ressourcenmanagement.

Die Computersimulationsmethode der agentenbasierten Modellierung ist ein neuartiges Analyseinstrument, das vermehrt auch in der Beratung politischen Handelns eingesetzt wird und sich durch seinen Umgang mit Komplexität, seine Experimentalität und seinen Formalitätsgrad auszeichnet. In der praktischen Anwendung, etwa in der Gestaltung von Infrastruktur-, Gesundheits- oder Wirtschaftssystemen, befindet es sich in einem Spannungsfeld zwischen wissenschaftlicher Problemlösung und politischer Legitimierung. Trotz Risiken und Begrenzungen kann in Zukunft mit einem vermehrten Einsatz gerechnet werden.

Verhaltenspolitik bezeichnet alle politischen Maßnahmen, die auf Verhaltensänderungen zielen und zu diesem Zweck auf Erkenntnisse der Verhaltenswissenschaften und Psychologie zurückgreifen. In digitalisierter Form basiert Verhaltenspolitik auf der automatisierten Generierung und Auswertungen großer Mengen unterschiedlicher Verhaltensdaten. In Staat und Verwaltung kann sie Tendenzen einer Mikrofokussierung von Politik verstärken. Ihre inter- und transnationale Verbreitung hängt von den jeweiligen Verwaltungs-, Politikberatungs- und Regulierungskulturen ab. Mehr denn je wirft die Debatte um die Verhaltenspolitik die Frage nach den legitimen Formen von Regulierung und Repräsentation unter den Bedingungen der Digitalisierung auf.

Ereignisse wie die Flüchtlingskrise, terroristische Bedrohungen oder Umweltprobleme stellen die öffentliche Verwaltung vor neue Herausforderungen, die wegen der Komplexität der Ereignisse kaum mehr nach dem klassischen Zuständigkeitsprinzip innerhalb der Verwaltung gelöst werden können. Diesen Herausforderungen kann die Verwaltung, so das Konzept der „agilen Verwaltung“, nur vernetzt begegnen. Was aber ist wirklich neu an der agilen Verwaltung? Welche Rolle spielt dabei die Digitalisierung? Der Beitrag setzt sich kritisch mit der Funktionalität, der Umsetzbarkeit und der Zukunft einer agilen Verwaltung auseinander.

Infrastrukturen sind räumliche und zeitliche Integrationsmaschinen, die zur Expansion neigen. Durch die Normalisierung von Leistungen und Nutzungsweisen tragen sie in unsichtbarer Weise maßgeblich zur Stabilität gesellschaftlicher Ordnung bei. Je umfassender Infrastrukturen das öffentliche und private Leben koordinieren und optimieren, desto größer wird die Anfälligkeit gegenüber Zusammenbrüchen. Die Digitalisierung steigert das Verhältnis zwischen Wohlfahrtsgewinn und Verletzlichkeit, indem sie die Integration der Infrastrukturen vorantreibt und neue Machtstrukturen ermöglicht.

Transparenz ist kein neuer Begriff, sondern im Zusammenhang mit Rechtsstaatlichkeit, Gewaltenteilung oder Demokratie schon lange Gegenstand politischer Theorie und Praxis. Transparenz bedeutet, dass Akteure, wie etwa Verwaltungsorganisationen, relevante Informationen über ihre Entscheidungsprozesse, Funktionsweisen und Performanz gegenüber externen Akteuren offenlegen. Für politische und Verwaltungsakteure gewinnt Transparenz im Zuge der Digitalisierung an zusätzlicher Bedeutung. Moderne Informations- und Kommunikationstechnologien vereinfachen Transparenzschaffung, sowohl in der Geschwindigkeit als auch im Ressourceneinsatz. Sie können so zu neuen Formen und einer neuen Qualität von Transparenz in Politik und Verwaltung beitragen. Transparenz- und Datenportale oder Bürgerhaushalte sind digitale Instrumente, die diesem Zweck dienen sollen. Ob digitale Transparenz politische und administrative Prozesse tatsächlich effizienter, effektiver und durchsichtiger macht und Bürger*innen diese dadurch besser verstehen, ist jedoch eine offene Frage.

Seit Beginn des 21. Jahrhunderts haben Bund und Länder per Gesetz den Zugang zu amtlichen Informationen grundlegend geändert. Mussten zuvor die Bürgerinnen und Bürger begründen, warum sie bestimmte Informationen einsehen wollten, muss nun die verpflichtete Behörde begründen, warum sie ein Zugangsbegehren ablehnt. In allgemeiner Form regeln dies Informationsfreiheitsgesetze (IFG) und Transparenzgesetze (TG). Daneben gibt es bereichsspezifische Gesetze, insbesondere zum Umwelt- und Verbraucherschutz, die auch regulatorische Ziele verfolgen. Der Zugang erfolgt auf Antrag oder per Veröffentlichungspflicht über zentrale Register oder Portale im Internet. In Evaluationsstudien wurde zwar für mehrere Gesetze untersucht, inwieweit, von wem und wozu die Zugangsrechte genutzt werden, am umfassendsten in einer Evaluation des Hamburgischen Transparenzgesetzes. Danach überwiegen private vor politischen Interessen der Nutzerinnen und Nutzer. Inwieweit die als Gesetzeszweck genannten gesellschaftlichen Effekte wie Transparenz und Beteiligung tatsächlich erreicht werden, kann wegen grundsätzlicher methodischer Schwierigkeiten der Gesetzesfolgenabschätzung nicht ermittelt werden. Fehlende empirische Nachweise können ein Grund sein, warum einige Bundesländer noch kein IFG verabschiedet haben.

Der Schutz der Persönlichkeit und der Privatsphäre ist im digitalen Zeitalter, wo wir gewollt oder ungewollt überall Datenspuren hinterlassen, wichtiger denn je, aber es ist fraglich, ob dieses Ziel mit dem herkömmlichen Ansatz erreicht werden kann. Welches der Rechtsregime, die global miteinander konkurrieren, als erfolgreicher gelten kann, hängt auch davon ab, welche Kriterien angelegt werden. Insgesamt leidet die Debatte darunter, dass über abstrakte Prinzipien gestritten wird, aber empirische Kenntnisse darüber, was deren Anwendung tatsächlich bewirkt, weitgehend fehlen. Die Diskussion über Datenschutz bedarf einer empirischen Wende.

Die Sicherheit informationstechnischer Systeme ist eine wesentliche Herausforderung moderner Verwaltung unter den Bedingungen der Digitalisierung. Der Beitrag legt die soziotechnischen Bedeutungsdimensionen der Cybersicherheitspolitik differenziert dar. Es geht also um das technische Kernverständnis von IT-Sicherheit ebenso wie um die mehr theoretisch als praktisch-empirisch zu unterscheidenden Dimensionen einer inneren Cybersicherheit und einer äußeren Cybersicherheit. Im Überblick über die theoretischen Stränge der aktuellen Debatte wird insbesondere der Ansatz der Versicherheitlichung (Sekuritisierung) vorgestellt. Ferner werden das chronische Attributionsproblem und die Verantwortung des Staates für die Cybersicherheit innerhalb des eigenen Territoriums sowie gegenüber anderen Staaten geschildert. Konkretisiert wird die Cybersicherheitspolitik am Beispiel Deutschlands.

Neue Datentechnologien wie Big Data Analytics, Künstliche Intelligenz und das Internet der Dinge erlauben Datenerhebung und -auswertung in ungekannter Qualität und Dichte, mit neuen Möglichkeiten der Feingranularität, „Vermaschung“ von Datenquellen und Mustererkennung durch Maschinenlernen. Dadurch eröffnen sich der öffentlichen Verwaltung fortgeschrittene Möglichkeiten zur umfassenden Beobachtung, Analyse, Vorhersage und Automatisierung von Verwaltungshandeln. Die globale Debatte, die sowohl in der Verwaltungspraxis als in der Wissenschaft geführt wird, ist von weitreichenden Versprechen und vehementer Kritik geprägt. Die datengesteuerte Verwaltung kann jedoch je nach gesellschaftspolitischer Orientierung unterschiedlich gestaltet werden.

Als digitale Spaltung werden ungleiche individuelle und gruppenspezifische Zugangschancen zu digitalen Informations- und Kommunikationstechnologien verstanden. Digitale Spaltung umfasst neben internationalen Unterschieden bezüglich des Digitalisierungsniveau auch regionale Ungleichheiten. Der Zugang zu digitaler Infrastruktur ist in Deutschland zum Teil noch rückständig, was sowohl temporär (bei stärkerer Nutzung) als auch regional (auf dem Land) deutlich wird. Neben den Zugangsmöglichkeiten als erstem Level der digitalen Spaltung sind als zweites Level die Kenntnisse und Kompetenzen der Bürger∗innen relevant. Diesbezügliche Disparitäten zeigen sich beim Vergleich zwischen Bevölkerungsgruppen wie Jugendlichen und Senioren, Männern und Frauen (Gender Gap), aber auch bei marginalisierter armer Bevölkerung, Gruppen mit Migrationshintergrund oder Menschen mit Behinderungen. Digitale Spaltung überlappt und verstärkt somit bestehende soziale und partizipative Ungleichheiten. Lösungsvorschläge stellen neben der Anerkennung der digitalen Infrastrukturzugänge als Teil staatlicher Daseinsvorsorge die digitale Gleichheit (Netzneutralität) in den Vordergrund. Zum anderen sollen gemischte (blended) Partizipations- und Bildungsangebote die notwendigen Kennnisse vermitteln.

Die Grundfragen der Moralphilosophie bleiben im digitalen Zeitalter die gleichen wie vorher, aber ein anderer Kontext, die Digitalisierung aller Lebensbereiche, erfordert womöglich ganz neue Antworten darauf. Eine Digitale Ethik soll nicht nur Auswege aus moralischen Dilemmata aufzeigen, vor denen Programmierer oder Internetnutzer stehen können, sondern auch vernünftige Lösungen für Situationen anbieten, in denen Fahrzeuge autonom funktionieren oder Maschinen miteinander kommunizieren. Da immer und überall auch moralische Fragen beantwortet werden müssen, eröffnet die Digitalisierung aller Lebensbereiche für eine Digitale Ethik nahezu unendliche Anwendungsfelder. Da sie noch in den Anfängen steckt, kann Digitale Ethik noch nicht Antworten auf alle Fragen geben, die durch Big Data und Data Analytics, Künstliche Intelligenz und maschinelles Lernen aufgeworfen werden. Wie sich die moralischen Maximen, an deren wir uns orientieren, und die sozialen Normen, was wir von anderen erwarten, aber auch die gesetzlichen Regelungen entwickeln, die daraus abgeleitet werden, ist noch offen.

Die Forderung nach „digitaler Souveränität“ entspricht dem Wunsch nach Selbstbestimmung im digitalen Zeitalter – des Staates, von Unternehmen und von Bürger*innen. In der aktuellen Debatte wird der Begriff jedoch meist einseitig ausgelegt und seine verschiedenen Dimensionen – die staatliche, die wirtschaftliche und die individuelle – werden nur unscharf voneinander abgegrenzt. Die Unschärfe des Konzepts und die Unsicherheit über die Aufgaben, die Staat und Verwaltung beim Streben nach digitaler Souveränität übernehmen sollen, verhindern eine kohärente Strategie, wie individuelle, ökonomische und staatliche Selbstbestimmung im digitalen Zeitalter bewahrt werden kann.

Angesichts der Bedeutung von Daten für die aktuelle und zukünftige Marktentwicklung wäre zu erwarten, dass Daten heute einen rechtlich geklärten Status besitzen. Das ist aber nicht der Fall: Datenschutz bezieht sich nur auf personenbezogene Daten. Einem besonderen Schutz unterliegen auch Ergebnisse schöpferischer Aktivitäten, die unter dem Begriff „Geistiges Eigentum“ gefasst und über Urheberrechte geschützt werden. Aber das klassische Rechtsinstitut, das Eigentumsrecht, greift bei Daten gerade nicht. Denn Eigentum bezieht sich nur auf „Sachen“ und Sachen müssen Körperlichkeit besitzen, eine Eigenschaft, die zwar Datenträgern, aber nicht Daten zugeschrieben werden kann. Angesichts der gegenwärtigen Rechtslage wird in Wissenschaft und Politik diskutiert, ob es in Zukunft ein Dateneigentum („data ownership“) geben sollte. Unter Dateneigentum wird dabei eine gesetzliche Regelung verstanden, die die vollständige Kontrolle (einschließlich des Erwerbs, der Nutzung: Erstellung, Bearbeitung, Modifikation, Auswertung, sowie des Teilens, der Zugriffsbeschränkung, der Überlassung an Dritte) über ein einzelnes Datenelement oder einen Datensatz einem Rechtssubjekt zuschreibt. Die Mehrheit der Diskussionsbeiträge tendiert aktuell dazu, ein solches Dateneigentum nicht als Förderung, sondern als gravierendes Hindernis der wirtschaftlichen Entfaltung einer datenbasierten Ökonomie zu verstehen. Besonders viele Daten werden in Zukunft beim autonomen Fahren anfallen. In der Debatte über diese neue Form der Mobilität wird deutlich, dass Haftungsfragen und die Konkurrenz der beteiligten Unternehmen rechtliche Regelungen ähnlich einem Dateneigentum verlangen könnten.

Das Konzept von E-Democracy basiert auf der Grundidee, dass mit Hilfe der digitalen Technologie demokratische Strukturen, Prozesse und Inhalte verbessert werden und somit vorhandene Legitimationsprobleme der repräsentativen Demokratie gelöst werden können. Der von Euphorie getragenen Debatte der ersten Jahrzehnte stehen in den letzten Jahren allerdings zunehmend skeptische Stimmen gegenüber. Diese normativen Ausschläge in beide Richtungen verstellen nicht selten einen netzrealistischen Blick auf den Untersuchungsgegenstand. Umgesetzt finden sich mittlerweile vor allem zwei Varianten von E-Democracy: fortgeschrittene hybride Modelle, bei denen online- und offline-Prozesse (fast) gleichberechtigt existieren (Estland, Finnland, Vereinigtes Königreich) oder – und dies sind die meisten Fälle – die Übernahme elektronischer Tools als Ergänzung repräsentativ-demokratischer Prozesse.

Die Digitalisierung in Staat und Verwaltung schafft neue Möglichkeiten, Bürgerinnen und Bürger in Entscheidungsprozesse einzubinden. Über Formen von Online-Partizipation können politische Entscheidungen stärker legitimiert und auch qualitativ verbessert werden. Wie bisherige Erfahrungen zeigen, sind diesen Möglichkeiten zugleich Grenzen gesetzt – rechtliche, (verwaltungs-)technische, aber auch solche, die die Bereitschaft betreffen, Online-Partizipation anzubieten und an ihr teilzunehmen.

Electronic Voting (E-Voting) bezeichnet die Teilnahme an Wahlen und Abstimmungen mithilfe elektronischer Geräte. Derzeit ist es (noch) nicht möglich, die hierfür im Grundgesetz genannten rechtlichen Vorgaben gleichzeitig in einem rein elektronischen Verfahren vollständig einzuhalten. Deutlich freier als bei gesetzlich vorgeschriebenen Wahlen und Abstimmungen auf staatlicher Ebene gestaltet sich der Einsatz von E-Voting im Rahmen von Wahlen und Abstimmungen bei Trägern der Selbstverwaltung wie z. B. den Kommunen und Universitäten. E-Voting bietet das Potenzial Wahlen und Abstimmungen schneller und kostengünstiger durchzuführen, die Beteiligung zu erhöhen und Fehler bei der Stimmauszählung zu verhindern.

Liquid Democracy ist ein Alternativkonzept zur repräsentativen und direkten Demokratie, das die Vorteile von Repräsentation und direktdemokratischer Entscheidung integriert. Es bietet eine Möglichkeit, dauerhaft oder von Fall zu Fall die eigene Stimme entweder selbst abzugeben oder an andere zu delegieren. Im Zuge der Verbreitung digitaler Technologien ist Liquid Democracy praktisch umsetzbar geworden: Anwendungsbeispiele in Deutschland konzentrieren sich bisher auf Software-Angebote wie Adhocracy und LiquidFeedback. Während Pilotprojekte eine beachtliche mediale Aufmerksamkeit auf sich ziehen konnten, war die Bürgerbeteiligung eher zurückhaltend. So geht ihr Einsatz in deutschen Kommunalverwaltungen zurück, während international und mithilfe innovativer Angebote wie der Blockchain-Technologie schon wieder neue Umsetzungsfelder für Liquid Democracy erschlossen werden.

Elektronische Gesetzgebung bezeichnet ein durchgängig elektronisches Verfahren vom Textentwurf bis zur Verkündung eines Gesetzes, das Format- und Medienbrüche vermeiden und sowohl den Aufwand als auch die Fehleranfälligkeit einzelner Prozessschritte verringern soll. Sie kann – abhängig von ihrer konkreten Ausgestaltung und ihrer Akzeptanz durch die am Verfahren beteiligten Akteure – zu einer Verbesserung der Qualität der Gesetzgebung beitragen.

Weltweit hat die Nutzung von Social Media im Zeitverlauf grundsätzlich an Bedeutung gewonnen. In Deutschland ist sie im Vergleich zum Jahr 2013 um 13 Prozentpunkte auf 31 Prozent im Jahr 2018 gestiegen (Newman et al. 2018). Staat und Verwaltung sind folglich zunehmend mit der öffentlichen Erwartungshaltung konfrontiert, via Social Media (insb. Facebook und Twitter) eine bessere Kommunikation (schneller, transparenter, responsiver, unbürokratischer) mit Bürgern zu realisieren. Bei genauer Betrachtung zeigt sich allerdings, dass die erhoffte kommunikative Bürgernähe weitgehend ausbleibt. Professionelle Kommunikation wird primär in jenen Bereichen forciert, in denen Staat und Verwaltung auf Bürger als Ressource zurückgreifen möchten (z. B. Mithilfe bei Onlinefahndung, Personalrekrutierung, Legitimationsbeschaffung).

Civic Tech beschreibt Anwendungen, durch die Bürger∗innen sich einfacher engagieren und informieren können. Neu an Civic Tech ist die potenzielle Nutzerreichweite und die Bandbreite an Anwendungsfällen durch die Nutzung offener Daten. Civic Tech als Leitbild der Verwaltungsdigitalisierung impliziert, dass die Verwaltung stärker bürgerzentriert arbeitet und die Entwicklung von Softwareanwendungen im Sinne von Civic Tech unterstützt, etwa durch offene Daten.

Die Beteiligung zukünftiger Nutzer*innen an der Entwicklung von digitalen Informationssystemen ist in Organisationen nicht neu, aber im Rahmen von E-Government-Diensten noch selten. Die für E-Government zuständigen Minister*innen der EU Mitgliedstaaten sehen in einer stärkeren Beteiligung von Bürger*innen an der Entwicklung digitaler Dienste einen entscheidenden Faktor, um die bisher geringe Nutzung zu überwinden. Bereits 2009 wurde in einem Benchmark Report ein Modell der Reifegrade der Entwicklung von E-Government-Diensten vorgestellt (European Commission 2009): Auf die Stufe einer Orientierung an den Bedürfnissen zukünftiger Nutzer*innen als verwaltungsgesteuerte Nutzerbeteiligung („government-driven“) folgt als der höchste Reifegrad eine nutzer-gesteuerte Nutzerbeteiligung („user-driven“). Die Europäische Kommission verwendet in ihrem Forschungs- und Innovationsprogramm Horizon 2020 für diese Stufe den Begriff „Co-Creation“. Er kommt in mehr als 70 Ausschreibungstexten des EU Horizon 2020 Forschungsförderprogramms vor, wird jedoch meistens nicht genauer definiert. Es ist nicht klar, ob und wie sich Co-Creation von Begriffen wie Kooperation im Rahmen von „Open Government“, von der „kollaborativen Verwaltung“ oder von „Co-Produktion“ und „Co-Design“ unterscheidet. Der Artikel versucht, diese Frage durch eine begriffliche Einordnung, die Herausarbeitung zentraler Elemente und eine Bestimmung geeigneter Anwendungsbereiche zu beantworten.

Die Automatisierung von Rechtsdienstleistungen durch Legal Technologies erleichtert die digitale Rechtsmobilisierung. Rechtsdienstleister, die im Zuge der erweiterten technischen Möglichkeiten Massenklagen initiieren, werden zu neuen Akteuren der Interessenvermittlung. Der Rechtsstaat ist zunehmend mit strategischer Prozessführung konfrontiert. Regulierungsversuche stellen darauf ab, aus Effizienzgründen Quasi-Sammelklagen zu ermöglichen. Gleichzeitig wird versucht, den Einfluss kommerzieller Rechtsdienstleister zu begrenzen und stattdessen die Klagebefugnisse von Verbänden zu stärken.

Die Zukunft der Weltwirtschaft werde nicht mehr am Atlantik, sondern am Pazifik entschieden, heißt es. Die großen Spieler, die in der digitalen Ökonomie das Tempo bestimmen und die Standards setzen, kommen heute entweder aus den USA oder aus China. Die Digitale Agenda der Europäischen Kommission sollte einen Anstoss geben, Europa fit zu machen für das digitale Zeitalter. Die Strategie für einen einheitlichen digitalen Binnenmarkt zielte darauf ab, das Gewicht Europas im globalen Wettbewerb angemessen zur Geltung zu bringen und zugleich europäische Rechtsnormen auch gegenüber globalen Konzernen durchzusetzen. Auf beiden Feldern ist sie unterschiedlich weit gekommen.

Mit der Digitalisierung verändert sich die Organisationsstruktur der Ministerialverwaltung. Dabei kann unterschieden werden zwischen digitalen Zuständigkeiten, die sich auf die Einführung digitaler Technologien in der Verwaltung beziehen, und digitalpolitischen Zuständigkeiten, bei denen es um die politische Gestaltung der digitalen Transformation geht. Anhand von Organigramm-Historien lässt sich der Aufbau und Wandel operativer und strategischer Zuständigkeiten in den Bundesministerien zwischen 1995 und 2016 rekonstruieren und auf diskursive und verwaltungsspezifische Faktoren zurückführen.

Die Digitalisierung erfasst auch die politisch planende und steuernde Ministerialverwaltung, die durch ausgeprägte traditionelle Strukturprinzipien gekennzeichnet ist. Aus einer Innenperspektive bieten digitale Anwendungen neue Möglichkeiten für Arbeitsstrukturen und Entscheidungsprozesse. Ausgewählte digitale Applikationen, die in den Ministerien des Bundes zum Einsatz kommen, können eventuell neue Handlungskorridore innerhalb sowie zwischen Ministerien und anderen Akteuren schaffen, Hierarchien abflachen und intra-/interministerielle Kommunikation verstärken.

In föderalen Systemen wie der Bundesrepublik Deutschland muss der Ausbau des digitalen Verwaltens zwischen Bund, Ländern und Gemeinden koordiniert werden, wenn deren Behörden technisch miteinander kommunizieren wollen und ein gewisser Gleichschritt in der Entwicklung erreicht werden soll. Diese Aufgabe ist dem IT-Planungsrat von Bund und Ländern auf der Grundlage des neuen Artikel 91c des Grundgesetzes vor knapp zehn Jahren per Staatsvertrag übertragen worden. Seine Bilanz ist gemischt: Der Rat hat seither vieles auf den Weg gebracht, aber im Vergleich mit anderen Staaten liegt Deutschland beim E-Government noch immer bestenfalls im Mittelfeld. Die gesetzliche Vorgabe, bis 2022 alle öffentlichen Dienstleistungen auch online anzubieten, und der im Aufbau befindliche Portalverbund, über den diese Leistungen einfach zugänglich werden sollen, können hier womöglich spürbare Fortschritte bringen.

Das Gestaltungsmandat der Länder bei der Digitalisierung ist umstritten. In der Föderalismusforschung gelten sie einerseits als innovationsfördernd. Andererseits hat der Bund angesichts der unzureichenden Digitalisierung der Verwaltung in Deutschland Entscheidungsrechte erhalten, um Standardisierungen durchzusetzen. Die Analyse der Digitalisierungsstrategien der Landesregierungen lässt ein dynamisches Wechselspiel zwischen regionaler Differenzierung und Konvergenzprozessen erkennen. Mit ihren Digitalisierungsstrategien haben die Länder bislang vor allem auf der Darstellungsebene eine sichtbare Reaktion gezeigt. Inwieweit die inhaltlichen Schwerpunkte implementiert werden und die adressierten Steuerungsarrangements dies unterstützen, kann noch nicht endgültig abgeschätzt werden.

Die digitale Transformation von Wirtschaft, Gesellschaft und Staat fordert die Datenschutzaufsicht grundlegend heraus: Die Erfassung von immer mehr personenbezogenen Daten und neue datenbasierte Geschäftsmodelle müssen mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung in Einklang gebracht werden. Durch die Digitalisierung hat Datenschutz eine enorme politische Aufwertung erfahren, wie durch die Europäische Datenschutzgrundverordnung deutlich wurde. Doch auch bei einheitlichen rechtlichen Grundlagen können sich unterschiedliche Aufsichtsstile herausbilden, wie die Behördenpraxis im föderalen Deutschland zeigt. Verschiedene Aufsichtsstile haben jeweils Vor- und Nachteile. Sie leisten auch einen Beitrag zur Herausbildung einer Datenschutzkultur.

Die Digitalisierung der öffentlichen Leistungserbringung für die Bürger bildet gegenwärtig einen Schwerpunkt der Modernisierungsaktivitäten in Staat und Verwaltung. Hinsichtlich der digitalen Informationsbereitstellung hat es zwar deutliche Fortschritte gegeben, insgesamt zeigt sich jedoch eine allenfalls moderate „E-Government-Performanz“ bei der digitalen Kommunikation zwischen Verwaltung und Bürgern sowie bei Transaktionen, d. h. der medienbruchfreien Abschließbarkeit von Verwaltungsvorgängen. Als wesentliche Gründe für die ernüchternde Bilanz der lokalen Verwaltungsdigitalisierung sind neben technischen, rechtlichen, finanziellen und personellen Barrieren insbesondere politische und institutionelle Hürden zu nennen. Viele Probleme sind zudem auch bei E-Government-Funktionen (z. B. der Online-Formulare oder elektronischen Bezahlmöglichkeiten) zu verzeichnen. Positiv schneidet dagegen die elektronische Terminvergabe ab, die in den Bürgerämtern zu wesentlichen Prozess- und Serviceverbesserungen geführt hat. Allerdings sind neben positiven Effekten, wie beispielsweise schnelleren Bearbeitungszeiten und kürzeren Wartezeiten, auch dysfunktionale Digitalisierungseffekte zu verzeichnen, wie erhöhter Arbeitsstress aufgrund eines gestiegenen Kommunikationsaufkommens (v. a. durch Email) und der damit einhergehenden Verlagerung des Arbeitsaufkommens vom Frontoffice ins Backoffice.

In Deutschland und anderen Ländern existieren Nichtregierungsorganisationen (NGOs) wie Abgeordnetenwatch, LobbyControl oder Transparency International, die Missstände in Politik und Verwaltung aufdecken und Machtmissbrauch verhindern wollen. Durch die Digitalisierung haben sich für derartige Watchdog-Organisationen die Möglichkeiten, Informationen zu sammeln, zu verarbeiten, aufzubereiten und zu verbreiten, erheblich verbessert. Zudem sind neue Typen solcher „Wachhunde der Demokratie“ entstanden, die Internet und Social Media nicht bloß zur Informationsverbreitung nutzen, sondern die interaktive Online-Tools entwickelt haben, um politisch-administrative Akteure zu befragen oder politische Kampagnen zu verschiedenen Themen zu organisieren. Aufbauend auf einer genaueren Begriffsklärung gibt der Beitrag einen Überblick über die Chancen und Gefahren, die sich im digitalen Zeitalter aus den Aktivitäten von Watchdog-NGOs für das Bürger-Staat-Verhältnis ergeben.

Aus der Digitalisierung von Wirtschaft, Gesellschaft und Politik erwachsen vielfältige Herausforderungen. Das politische Handlungsfeld, das auf die Bearbeitung, Steuerung und Gestaltung dieses Bereichs in seiner inhaltlichen, institutionellen und prozessualen Dimension abzielt, ist die Digitalpolitik. Dieser Gegenstands- und Problembereich stellt jedoch kein etabliertes, eigenständiges Politikfeld dar. Zwar findet eine Institutionalisierung auf Bundesebene statt, bislang fehlen aber klare Zuständigkeiten, Entscheidungskompetenzen und ein starkes Steuerungszentrum für eine koordinierte Gestaltung der digitalen Transformation.

In öffentlichen Debatten zu den Auswirkungen der digitalen Revolution auf die Arbeitsmärkte dominieren häufig pessimistische Zukunftsszenarien, die einen massiven Abbau von Beschäftigung und zunehmende Ungleichheit erwarten lassen. Im Gegensatz dazu gibt dieser Beitrag eine kurze Einführung in die sozialwissenschaftliche Forschung zu diesem Thema, die wesentlich differenziertere Befunde liefert. Ein weiterer Schwerpunkt dieses Kapitels ist die Diskussion der bildungs- und sozialpolitischen Reaktionen auf strukturelle Veränderungen im Zusammenhang mit der Digitalisierung. Hier werden unterschiedliche Policy-Lösungen wie Weiterbildung, lebenslanges Lernen, aktive Arbeitsmarktpolitik und das bedingungslose Grundeinkommen angesprochen. Das Kapitel schließt mit einer These zu den künftigen Entwicklungen, die besagt, dass politische Faktoren und Entscheidungen einen maßgeblichen Einfluss darauf haben werden, ob die Digitalisierung zu einer Verschärfung sozio-ökonomischer Ungleichheit beiträgt oder diese lindert.

Im Bildungsbereich haben Prozesse der Datafizierung und Digitalisierung zu einem nachhaltigen Wandel von Staat und Verwaltung geführt, der sich in der zunehmenden Bedeutung komplexer Informationssysteme und zentralisierter Infrastrukturen des Datenmanagements sowie in der wachsenden Nutzung von Daten für Zwecke des Bildungsmonitorings zeigt. Trotz dieses allgemeinen Trends finden sich gerade im deutschen bildungsföderalen Kontext ohne originäre Zuständigkeit des Bundes gravierende Unterschiede zwischen den Bundesländern. Gleichzeitig mangelt es nach wie vor an Transparenz, Partizipationsmöglichkeiten sowie Kompetenzen im Umgang mit Daten (Data Literacy).

Deutschland liegt bei der Digitalisierung des Gesundheitssektors weit hinter vergleichbar entwickelten Sozialstaaten zurück. Die Verantwortung für die Digitalisierung des Gesundheitssektors liegt maßgeblich bei den Leistungserbringern und Krankenkassen, die aufgrund ihrer Selbstverwaltungsrechte hier eine besondere Autonomie genießen. Zwischen Leistungserbringern, Krankenkassen und Patienten bestehen starke Interessenkonflikte, die durch die Ökonomisierung des Gesundheitssektors in den vergangenen Jahren weiter an Schärfe gewonnen haben. Die institutionelle Ausgestaltung des Selbstverwaltungsregimes gibt jedoch nur wenige Anreize, diese Interessenkonflikte zu lösen. Insbesondere Verteilungsfragen (z. B. die Finanzierung von Investitionen und die Vergütung von digitalen Gesundheitsangeboten) und Koordinationsfragen (z. B. die Sicherstellung von Interoperabilität) können nur bedingt im Rahmen von Selbstverwaltung gelöst werden und bedürfen staatlich-hierarchischer Intervention.

Smart Cities sollen mit digitalen Netzwerk- und Kommunikationstechnologien einerseits die Arbeit von Stadtplanung und – regierung ökonomisch wettbewerbsfähig und effizient gestalten und andererseits die Lebensqualität der BürgerInnen und die Responsivität von Politik und Verwaltung erhöhen wie auch eine ökologisch nachhaltigere Stadt verwirklichen. Komplexe Gesellschaften sollen durch das Versprechen digitaler Technologien besser steuerbar bleiben und eine direktere Einbindung der BürgerInnen ermöglichen. Gleichzeitig drohen durch die Technologie- und eine Wachstumsfixierung der bisherigen Umsetzungen soziale und ökologische Ziele zu Feigenblättern degradiert zu werden.

Aus der fortschreitenden Digitalisierung alltäglicher Aktivitäten ergeben sich erhebliche Potenziale, aber auch Herausforderungen für die Polizeiarbeit. Einerseits können elektronische Hilfsmittel die Erfüllung der Aufgaben erheblich erleichtern, andererseits rüsten auch Kriminelle technologisch beständig auf. Die Bekämpfung der Kriminalität dürfte auch im digitalen Zeitalter einem Wettlauf zwischen Hase und Igel ähneln, da die Polizei auf einige Instrumente verzichten muss, die technologisch verfügbar sind, während Straftäter sich jede neue Methode aneignen können und dies auch tatsächlich tun. Besonders umstritten sind u. a. Techniken zur automatisierten Bild- und Videoanalyse sowie die sogenannte vorhersagende Polizeiarbeit, welche zwar die Einsatzplanung unterstützen, aber auch zur Diskriminierung von Personen führen kann.

Staatliches Hacking ist im Instrumentarium der deutschen Sicherheitsbehörden angekommen – mit gesetzlichen Befugnissen für Polizeien und einige Nachrichtendienste, mit der Entwicklung entsprechender Technologien („Bundestrojaner“) und ersten Einsatzerfahrungen. Gleichzeitig ist staatliches Hacking mit erheblichen Risiken für die Betroffenen und die Gesellschaft insgesamt verbunden. Staatliches Hacking wird zunehmen und sich verstetigen. Es wird dauerhaft ein zentrales Spannungsfeld zwischen der Förderung von IT-Sicherheit auf der einen und der Durchbrechung von IT-Sicherheit auf der anderen Seite darstellen.

Dieses Kapitel betrachtet das Thema „elektronischer Personalausweis“ (eID) aus einer internationalen Perspektive. Es zeigt die Vielfalt der eID-Formate auf und weist auf die starken Schwankungen zwischen EU-Mitgliedstaaten bezüglich der Ausprägungen und der Nutzungsraten hin. Auch wenn Deutschland hinsichtlich der Nutzungsrate nicht das Schlusslicht bildet, so hinkt die Entwicklung doch hinter der in anderen EU-Länder her. Mögliche Gründe hierfür werden diskutiert und theoretisch beleuchtet. Die Ursachen werden vor allem in den Faktoren Risikowahrnehmung, Föderalismus und Verbraucherfreundlichkeit gesehen.

Betriebsprüfungen bezeichnen die rechtlich legitimierte Überprüfung der von einem Steuerpflichtigen entrichteten Steuern durch die Finanzverwaltung, die grundsätzlich sämtliche Steuerarten umfassen kann. Aufgrund der zunehmend digitalen Aufzeichnung der relevanten Geschäftsvorfälle in einem Unternehmen hat sich bereits frühzeitig der Bedarf einer digitalen Betriebsprüfung gezeigt. Inzwischen entstehen durch die Digitalisierung weitere Möglichkeiten, die sich nicht nur in einer Vollprüfung sämtlicher steuerlich relevanter Daten eines Betriebs zeigen, sondern auch einen Wandel des Selbstverständnisses der Finanzverwaltung in Richtung einer Dienstleistungsorientierung eröffnen.

„Digitale Daseinsvorsorge“ umschreibt den Anspruch, die Bevölkerung nicht nur mit Strom, Wasser und ähnlichem zu versorgen, sondern auch mit Infrastrukturen, Gütern und Diensten, die für eine digitale Gesellschaft essenziell sind. Zusammen mit dem Ausbau der Infrastruktur (Glasfaser) handelt es sich dabei um das zentrale Politikfeld der kommenden Jahre. Welche Aufgaben Staat und Kommunen übernehmen (sollen) und wie sie diese erfüllen, hängt nämlich immer auch von den technischen Möglichkeiten ab, die sie dafür nutzen können. Im digitalen Zeitalter haben sich daher die Erwartungen, wie die öffentliche Verwaltung arbeiten und mit den Bürgerinnen und Bürgern kommunizieren und kooperieren soll, verändert. Gleiches gilt für die Erwartungen, was der Staat leisten soll, wenn der Markt bestimmte Dienste nicht zur Verfügung stellt. Dies betrifft insbesondere den Zugang zu schnellem Internet.

Der föderale Staatsaufbau und die konsensorientierten Institutionen des deutschen Regierungssystems schaffen einen hohen Koordinationsbedarf und erschweren die Integration neuer Technologien und Politiken in bestehende Strukturen. Dies zeigt sich auch beim E-Government, also der Digitalisierung der Verwaltung. Besonders die föderale Organisation von Verwaltungszuständigkeiten verkompliziert die Koordination beim E-Government, während beispielsweise im Gesundheitsbereich die konsensorientierten Institutionen die Einführung technischer Innovationen verlangsamen. Gewisse Fortschritte Deutschlands sind im internationalen Vergleich gleichwohl zu erkennen.

In diesem Artikel werden die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung diskutiert. Dabei liegt der Fokus auf den internen Verwaltungsprozessen sowie auf der Kommunikation und Koordination innerhalb und zwischen Behörden. Zur richtigen Anlage eines digitalen Organisationswandels sind vor allem das Personalmanagement, die Organisationsform des Veränderungsprozesses sowie der Technologieeinsatz von zentraler Bedeutung.

E-Leadership bezeichnet eine Personalführung, die mittels IT erfolgt, sich auf digitale Arbeitskontexte erstreckt und eine digitale Organisationsentwicklung und -kultur befördert. Die Interaktion von Führungskräften und Mitarbeiter*innen in digitalen Kontexten ist komplex und lässt die Forderung nach neuen Methoden der Führung und des Führungsverständnisses aufkommen. Die digitale Transformation von Staat und Verwaltung lässt E-Leadership bedeutsamer werden, allerdings zeigen sich empirisch erst wenige Veränderungen in eine derartige Richtung.

Die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung bedarf einer adäquaten Vorbereitung aller Beteiligten, denn sie setzt einen kompetenten Umgang mit IT auf allen Ebenen innerhalb der Verwaltungen und allen föderalen Ebenen voraus. Dieses Kapitel beschäftigt sich mit der Kategorisierung, dem Erwerb und der Vermittlung der benötigten E-Government-Kompetenzen, kurz: „E-Kompetenzen“. Nach einer einführenden Klärung des Begriffes E-Kompetenz und theoretischer Fundierung werden zwei Werkzeuge zur E-Kompetenz-Erfassung und -Evaluation vorgestellt sowie Einsatzmöglichkeiten skizziert. Ein Ausblick auf mögliche Weiterentwicklungen der Werkzeuge rundet das Kapitel ab.

Die Digitalisierung von Dienstleistungen ist ein erklärtes Ziel von Politik und Verwaltung. Neben der Hebung von Effizienzpotenzialen und einer beschleunigten Leistungserbringung soll sie auch Lösungsansätze für Probleme in ländlichen Räumen liefern. Die Effekte fallen jedoch durchaus ambivalent aus. Die Standardisierung von Verwaltungsprozessen im Zuge der Digitalisierung kann zu vergleichbaren Entscheidungen und damit zu mehr Gerechtigkeit führen, Fehler minimieren, aber auch Diskriminierung verfestigen, Kontextinformationen vernachlässigen und das Ermessen der Mitarbeiter*innen unnötig einschränken. Eine Standardisierung von Interaktionen kann von Routinefällen entlasten und Freiraum schaffen für die komplizierten Prüffälle. Die Effekte der Digitalisierung sind umso vielschichtiger, je näher man der unmittelbaren Interaktionsebene zwischen Verwaltung und Bürger*innen kommt. Besondere Herausforderungen müssen die Mitarbeiter*innen bewältigen, die in direktem Kund*innenkontakt stehen. Digitalisierung verändert sowohl die Interaktionsprozesse mit den Verwaltungskund*innen als auch die anschließende Bearbeitung von Anträgen.

Zur Erfüllung des Once-only-Prinzips zwischen Bürger*innen und Verwaltung ist der reibungslose Austausch von Daten zwischen verschiedenen Behörden auf unterschiedlichen Ebenen unabdingbar. Die Interoperabilität der Daten spielt dabei eine zentrale Rolle. Mit zentralen Datenregistern und den sogenannten XÖV-Standards soll ein moderner digitaler Datenaustausch ermöglicht werden. Neben erfolgreichen Projekten gibt es dabei noch zahlreiche Probleme. Das Online-Zugangsgesetz von 2017, wonach alle Dienstleistungen von Bund, Ländern und Gemeinden bis 2022 auch elektronisch angeboten werden sollen, stellt einerseits einen potenziellen Treiber für die Digitalisierung in Deutschland dar, andererseits aber auch eine besondere Herausforderung, da der standardisierte Datenaustausch aufgrund von föderalen Strukturen und von Ressortgrenzen noch nicht selbstverständlich ist.

Ebenso wie andere Institutionen in Politik und Verwaltung sind Staatsarchive vom Prozess der digitalen Transformation betroffen. Die Einführung der E-Akte sowie veränderte Nutzererwartungen stellen die Archive vor zahlreiche Herausforderungen. Wie Archive auf diese Wandlungsprozesse reagieren und inwiefern digitale Archivpolitik die Archive bei der Umsetzung ihrer neuen Aufgaben gestaltend unterstützen kann, wird in diesem Beitrag vorgestellt.