Handbuch Kommunale Sozialpolitik

Die kommunale Selbstverwaltung wird in der Bundesrepublik Deutschland durch das Grundgesetz und die Landesverfassungen garantiert und in den Gemeindeordnungen der Bundesländer inhaltlich näher ausgeformt. Selbstverwaltung heißt nach Artikel 28 des Grundgesetzes, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Selbstverwaltung gehört zum Wesen der Gemeinden. In den Gemeindeordnungen heißt es vielfach: „Die Gemeinden sind die Grundlage des demokratischen Staatsaufbaues. Sie fördern das Wohl der Einwohner in freier Selbstverwaltung durch ihre von der Bürgerschaft gewählten Organe“ (§ 1 Gemeindeordnung NRW).

Dieser Beitrag gibt einen Überblick über die Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland und die in ihrem Rahmen praktizierte kommunale Sozialpolitik. Damit findet die Darstellung einen Anfang mit der Entstehung der kommunalen Selbstverwaltung zu Beginn des 19. Jahrhunderts in Preußen und ihren ersten Gegenstand mit der städtischen Armenfürsorge. Weiterungen findet die ihrem Gegenstand folgende Darstellung mit der Ausdifferenzierung und Entfaltung der Armenfürsorge ab den 1840er Jahren, mit der Ausweitung der kommunalen Selbstverwaltung im Kaiserreich und schließlich mit der Übernahme weiterer sozialer Aufgaben, was auf freiwilliger und gesetzlichen Grundlage ebenfalls während des Kaiserreichs und der Weimarer Republik geschah. Die Grundstrukturen und -konstellationen der kommunalen Sozialpolitik, wie wir sie heute vorfinden, waren in der Weimarer Republik schon voll entfaltet, deshalb endet die Darstellung hier.

Kommunale Politik richtet sich in der Bundesrepublik Deutschland grundsätzlich nach demokratischen Prinzipien und Verfahren. Das Grundgesetz legt in Art. 28 (1) fest: „Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muss den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muss das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist“ (Demokratienorm). In den Städten und Gemeinden bildet daher die gewählte Vertretungskörperschaft, der Rat bzw. die Stadtverordnetenversammlung oder Gemeindevertretung, die Basisinstitution für die demokratische Meinungs- und Willensbildung der Bürger und damit für die kommunale Selbstverwaltung.

Die kommunale Ebene ist seit den 1990er Jahren umfassenden Reformen und Veränderungstrends ausgesetzt. Insbesondere lassen sich Partizipations- und Ökonomisierungstrends in der Kommunalpolitik ausmachen. Einerseits sind mit der tiefgreifenden kommunalen Haushaltskrise und der Einführung des Neuen Steuerungsmodells Trends zu verzeichnen, die eine Ökonomisierung und eine effizientere Produktion kommunaler Leistungen forcieren könnten. Andererseits wurden durch die Reform der Kommunalverfassungen mit der Direktwahl der Bürgermeister und Bürgerbegehren und den nach dem Leitbild der Bürgerkommune eingeführten Bürgerforen die Partizipationsmöglichkeiten der Bürger erweitert (Bogumil u. Holtkamp 2006).

Im deutschen Verwaltungsföderalismus nehmen die Bundesländer die zentrale Rolle als Vollzugsebene für Bundes- und Landesgesetze ein. Die Modernisierung der Verwaltungsstrukturen und -verfahren ist hier eine Daueraufgabe. Seit der Nachkriegszeit gab es immer wieder Ansätze und Vorstöße, den hergebrachten Verwaltungsaufbau zu ändern, zu optimieren und effizienter zu gestalten, allerdings so gut wie nie mit durchgreifendem Erfolg (vgl. Ellwein 1994). Seit Beginn des 21. Jahrhunderts jedoch intensivierten die Landesregierungen ihre Reformbemühungen mit – gemessen an Ausmaß und der Intensität der Veränderungen – überraschendem Erfolg. Alle Länder bemühen sich um einer Konzentration und Straffung der unmittelbaren staatlichen Verwaltung, wenn auch mit unterschiedlichen Schwerpunkten und Instrumenten. Ansätze sind der Abbau von Doppelstrukturen aus Sonderbehörden und Mittelinstanz, Kommunalisierungen, Privatisierungen und der Abbau bürokratischer Normen.

Die Verwaltungsmodernisierung in Deutschland – während der vergangenen 20 Jahre – weist viele Ähnlichkeiten mit der weltweiten Propagierung des New Public Management (NPM) auf – aber auch einige Besonderheiten, die nur teilweise in dem Begriff Neues Steuerungsmodell (NSM) erfasst sind. Die neue „Weltlage“ der beginnenden 1990er Jahre – mit der sukzessiven Auflösung der Ost-West-Konfrontation – hat den „Siegeszug“ des kapitalistischen Wirtschaftssystems zelebriert und nur am Rande den Siegeszug demokratischer und rechtsstaatlicher der politisch-administrativen Systeme (PAS) der modernen OECD-Länder. Erst später geriet mit der Debatte der Prinzipien von „Good Governance“ (Dolzer 2007) – forciert von der Weltbank und dem Internationalen Währungsfonds – dieses Thema in den Blick. Dabei wurde dann auch die gesamte Architektur des PAS in den Blick gerückt. NSM und NPM sind dagegen – weltweit – vor allem auf die lokale Ebene von Politik und Verwaltung fokussiert. Vereinfacht ausgedrückt geht es um eine effiziente Durchführung öffentlicher Aufgaben. In Deutschland wird davon ausgegangen, dass 80% der Aufgaben auf örtlicher Ebene bearbeitet werden.

Unter Privatisierung wird in der Fachöffentlichkeit eine Vielzahl von Vorgängen subsumiert, die Änderungen im organisatorischen Aufbau und in der Rechtsform der Verwaltung bzw. öffentlicher Träger betreffen. Zudem umfasst der Begriff Prozesse der Organisationsgestaltung und Rechtsformänderungen bei freigemeinnützigen Trägern, die im Rahmen des Subsidiaritätsprinzips sozialpolitische Aufgaben der Kommunen durchführen. Privatisierung meint darüber hinaus die Delegation von vormals in staatlicher Hand befindlichen Aufgaben an private Organisationen bis hin zur Übertragung öffentlichen Eigentums. Mit dem Begriff der Privatisierung werden aktuell zwei verschiedene Aktionsfelder bezeichnet. Einmal geht es um die Verringerung des Leistungsangebots, zum anderen steht die Übertragung öffentlichen Eigentums auf private Personen oder Unternehmen im Blickpunkt. Dabei lässt man sich entweder von überwiegend finanzpolitischen Zielen leiten (Verringerung des Staatsanteils und Erzielung von Haushaltseinnahmen) oder es werden mehr betriebswirtschaftliche Ziele verfolgt, in dem man sich von der Privatisierung ein wirtschaftlicheres Handeln verspricht. Bezieht man den Begriff der Privatisierung auf den Abbau öffentlicher Aufgaben, dann wird dieser unter drei Schlagworten diskutiert: Entstaatlichung, Entbürokratisierung und Entflechtung: Entstaatlichung besagt, dass bisher von öffentlichen Verwaltungen erbrachte Leistungen teilweise oder ganz entfallen; Entbürokratisierung findet dann statt, wenn Regelungen außer Kraft gesetzt werden, um einen bestimmten Grad der Formalisierung zurückzuführen und Entflechtung bezieht sich auf ein (vermeintlich) zu hohes Maß an Konzentration und Zentralisierung von Aufgaben.

Im Zuge der internationalen Finanzkrise spitzt sich auch die Finanzkrise der deutschen Kommunen weiter zu. Für 2011 erwartet der Deutsche Städtetag ein kommunales Rekorddefizit von über 15 Mrd. Euro. In diesem extremen Ergebnis gipfelt die strukturelle Unterfinanzierung der kommunalen Haushalte, die selbst während letzter Aufschwungphasen zu defizitären Jahresabschlüssen geführt hat. In diesem Kontext stehen die Kommunen vor einer haushaltswirtschaftlichen Zäsur. Nahezu flächendeckend müssen sie eine umfassende Haushaltsstrukturreform umsetzen, die mit der bis dato etablierten Systematik, der sog. Kameralistik bricht. Im Rahmen dieses Beitrages sollen zunächst die formalen Rahmenbedingungen dieser weitreichenden Strukturreform beleuchtet und die neue Haushaltssystematik in ihren Grundzügen dargestellt werden. Anschließend soll sich der Frage gewidmet werden, in welcher Form die neue kommunale Haushaltssystematik den Handlungsrahmen von Politik und Verwaltung sowie die Entscheidungs- und Willensbildungsprozesse vor Ort verändert.

Die Bearbeitung sozialer Probleme in den Kommunen wird in Deutschland überwiegend aus kommunalen Mitteln finanziert, da die Zuständigkeit der Gemeinde für Fürsorgeaufgaben seit dem 19. Jh. gesetzlich geregelt ist. Die Sozialgesetzgebung der Weimarer Republik hat zwar erstmals für einen Teil der den Kommunen obliegenden Aufgaben (bspw. Arme, Kinder und Jugendliche) einheitliche Standards für die Hilfeprozesse vor Ort geschaffen, die Durchführungs- und Finanzierungsverantwortung aber weiterhin den Gemeinden überlassen. Die Bundesrepublik hat diese Tradition fortgesetzt. Schaffung und Weiterentwicklung der sozialen Infrastruktur und die Bereitstellung sozialer Dienste vor Ort (Grunow u. Olk 2005) ist in der Bundesrepublik Aufgabe der kommunalen Sozialpolitik und Sozialverwaltung. Soziale Infrastruktur und soziale Dienste sind i.d.R. sozialstaatlich gewollte und organisierten Handlungsvollzüge, für die Kommunen im Rahmen der ihnen staatlich zugewiesenen Gesamtverantwortung zuständig sind. Die Mittel zur Erfüllung dieser Aufgabe müssen die Kommunen aus den ihnen zur Verfügung stehenden Steuermitteln und sonstigen Einnahmen finanzieren. Die Finanzierung der Kommunen ist seit Jahrzehnten eine Dauerbaustelle, da ihnen – vor allem im Sozialbereich – durch den Sozialgesetzgeber immer mehr Aufgaben zugewiesen werden, ihre Einnahmen aber mit dem Aufgabenzuwachs nicht Schritt halten.

Erst seit Beginn der 2000er Jahre wird in Deutschland verstärkt über das Problem des demografischen Wandels unter der griffigen Formel „Wir werden weniger, älter und bunter“ diskutiert, obwohl die Hinweise auf demografische Veränderungen der Gesellschaft schon seit den 1980er Jahren bekannt sind. Der Bevölkerungsforscher Birg war dabei einer der ersten, der vor den damit verbundenen Gefahren für Wirtschaft und Gesellschaft warnte (Birg 1988). Allerdings wurde die politische Wahrnehmung des Phänomens der Bevölkerungsabnahme und –alterung der Gesellschaft zunächst noch durch die Zuwanderungen im Zusammenhang mit der Öffnung des „Eisernen Vorhangs“ in den 1990er Jahren überdeckt. Zwischenzeitlich ist jedoch eine schiere Vielzahl an Publikationen zum Thema erschienen und es vergeht keine Talkshow, ohne dass vor den Gefahren der „Schrumpfenden Gesellschaft“ (Kaufmann 2005) gewarnt wird. Auch wenn die Mehrzahl der Beiträge dabei eindeutig die negativen Effekte des demografischen Wandels betont, weisen auch viele Publikationen auf Chancen der damit verbundenen Entwicklungen hin. Nur einige wenige Veröffentlichungen kritisieren die Debatte selbst als viel zu aufgeregt und „ideologisiert“ (Prokla 2007).

Eine Reihe von Gesetzesinitiativen und -novellierungen haben das System öffentlicher Fürsorge in der Bundesrepublik in den letzten Jahren weiter ausdifferenziert und dabei institutionelle Zuständigkeiten in mehrfacher Hinsicht verlagert. So gibt es das Bundessozialhilfegesetz (BSHG) in seiner ursprünglichen Fassung inzwischen nicht mehr.

In der föderalen Ordnung zählt das Bildungswesen vorrangig zum Zuständigkeitsbereich der Länder (Kulturhoheit). Deren nahezu lückenlose Alleinzuständigkeit wurde durch die Föderalismusreform von 2006 nachdrücklich bestätigt und sogar noch einmal gestärkt.

Die Geschichte der Städte zeigt, dass Migration bzw. Zu- und Abwanderungen Wesensmerkmale von Stadtentwicklung bilden und ihre Dynamik prägen. Zuwanderungen bedeuten für Städte meist Bereicherung, lösen aber auch strukturelle Integrationsprobleme sowie ggf. interkulturelle Konflikte bis hin zu offenem Rassismus aus. Daraus abgeleitet und in Anlehnung an das Bild von der „Integrationsmaschine Stadt“ (Häußermann u. Oswald 1997) bildet der aktive Umgang mit Einwanderung sowie die Gestaltung von Integration und interkulturellem Zusammenleben eine selbstverständliche Herausforderung von dynamischer Stadtentwicklungspolitik. Ob und wie die Städte diese Herausforderung wahr nehmen ist freilich unterschiedlich und wesentlich abhängig von der politisch-institutionellen Machtverteilung zwischen dem Zentralstaat und den lokalen Politikinstanzen.

Die Erkenntnis leitende Frage dieses Beitrags lautet: Was kann und soll kommunale Wohnungspolitik vor dem Hintergrund der mittelfristigen Rahmenbedingungen der Wohnungsmärkte sowie der staatlichen Wohnungs- und Sozialpolitik leisten? Hierzu werden einleitend Thesen zur Wohnungsversorgung und Wohnungsmarktentwicklung vorgestellt. Es folgt eine Skizze der Rahmenbedingungen und Instrumente staatlicher und lokaler Wohnungspolitik. Anschließend werden zentrale Probleme und Herausforderungen kommunaler Wohnungspolitik sowie abschließend die Perspektiven behandelt.

Spätestens seit der Industrialisierung steht Gesundheit auf der lokalpolitischen Tagesordnung: Anfänglich richtete sich die Aufmerksamkeit v.a. auf Behausung, Sanitäranlagen, Trinkwasser- und Nahrungsmittelhygiene. Heute stehen zahlreiche weitere Faktoren (Lärm, Unfälle, Exklusion etc.) unter kommunalpolitischer Beobachtung (Barton u.a. 2009: 91). „Urban Health Matters“ lautete 2010 das Motto des Weltgesundheitstags, denn der Gesundheitszustand einer Bevölkerung wird wesentlich beeinflusst durch die Lebensbedingungen vor Ort. Zu den direkten lokalen Gesundheitsrisiken gehören z.B. Luftverschmutzung und Lärmbelastungen, sie erhöhen das Risiko für Asthma, Herzinfarkt oder Frühgeburten (Bolte u. Kohlhuber 2009: 105f.). Zu den indirekten Risiken gehören u.a. subjektives Unsicherheitserleben, fehlende Grünanlagen und ein mangelhafter ÖPNV. Unzureichende „Walkability“ (Huybrechts u.a. 2010: 718) erhöht das Risiko für typische Zivilisationskrankheiten. Assoziiert mit den Wohnbedingungen sind auch das Sterberisiko, die Zahngesundheit oder das Inanspruchnahmeverhalten bei den Kinderuntersuchungen (Mielck 2008: 169f.).

Seit Mitte der 90er Jahre ist die Bundesrepublik durch eine bisher nicht gekannte Zunahme sozialer Ungleichheit gekennzeichnet, die sich sowohl im Hinblick auf die ökonomische Ressourcenverteilung als auch im Hinblick auf die Verteilung von Lebenslagen und Lebenschancen identifizieren lässt. Studien des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (Goebel, Gornik u. Häusermann 2010) haben gezeigt, dass seit Mitte der 90er Jahre die mittleren Einkommensschichten immer schwächer besetzt sind. Zugleich haben die Besetzungszahlen der untersten und obersten Einkommensklassen stark zugenommen. Insofern muss mit Blick auf die Entwicklung der personellen Einkommensverteilung präziser von einer „Polarisierung der Lebensverhältnisse“ in Deutschland gesprochen werden. Diese Entwicklung ist umso bemerkenswerter, als die Bundesrepublik nach dem Zweiten Weltkrieg über Jahrzehnte hinweg durch relativ stabile Verteilungsstrukturen gekennzeichnet war.

Deutschland befindet sich wie alle anderen europäischen Länder in einem langfristigen demographischen Umbruch: Die Geburtenrate liegt seit langem unterhalb der Rate, die für die Aufrechterhaltung des Bevölkerungsbestands nötig ist, und die allgemeine Lebenserwartung von Frauen und Männern nimmt weiterhin zu. Dies führt langfristig zu einer Schrumpfung und Alterung der Bevölkerung (absolute und prozentuale Zunahme der älteren und hochaltrigen Bevölkerung), wobei die weiterhin erwarteten Wanderungsgewinne (Einwanderungen größer Auswanderungen) den demographischen Wandel nur abbremsen, nicht jedoch aufhalten können (Statistisches Bundesamt 2009).

Wenn von Kommunalisierung und Dezentralisierung die Rede ist, dann zeigt die Behindertenhilfe gegenwärtig vielfältige Anzeichen einer produktiven Aufbruchsstimmung. Vor dem Hintergrund der UN-Behindertenrechtskonvention und der Umwandlung bisheriger Integrationsbemühungen in ein verbindliches Inklusionsgebot formulieren die großen Einrichtungsträger, die Wohlfahrts-, Selbsthilfe- und Angehörigenverbände wie auch die Fachvertreter aus Wissenschaft, Politik und Verwaltung recht ähnlich lautende Stellungnahmen; sie alle rufen zu forcierten Maßnahmen der Ambulantisierung und Deinstitutionalisierung auf und scheinen gewillt zu sein, die Strukturen der Förder- und Assistenzleistungen grundlegend zu überprüfen und tatsächlich in die Gemeinde zu verlagern. Hoffnungsvolle Initiativen sind dabei, lang versäumte Formen individueller Assistenz sowie Prinzipien der Gemeinwesen- und Sozialraumorientierung auf die Agenda zu setzen.

Das Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt“ reagiert auf neue sozialräumliche Entwicklungen in den Städten, die zur Herausbildung von homogenen Quartieren geführt haben, in denen sich Bewohner mit multiplen sozialen Problemlagen konzentrieren und die deshalb die Lebensperspektiven ihrer Bewohner negativ beeinflussen. Das Programm wurde im Jahre 1999 von der damals neu gebildeten rot-grünen Bundesregierung beschlossen. Es zielte darauf, die sozialräumliche Polarisierung in den Städten zu bekämpfen, die „Abkoppelung“ von Quartieren zu verhindern und die soziale Situation dort zu verbessern.

Bereits in der Vorgeschichte der wohlfahrtsstaatlichen Kinder- und Jugendhilfe markiert die Ebene des Kommunalen die zentrale Erbringungsebene der Frühformen öffentlicher Armenfürsorge (vgl. dazu Gräser 2009). Christoph Sachße und Florian Tennstedt (1980: 30) sprechen daher in ihren historiografischen Arbeiten in Bezug auf die zunehmende Verlagerung der kirchlichen Almosenvergabe in die Hände der städtischen Räte im 15. und 16. Jahrhundert von einem Prozess der „Kommunalisierung“. Zugleich ist für den deutschsprachigen Raum festzustellen, dass die im 19. Jahrhundert beginnende Institutionalisierung und Professionalisierung der Jugendpflege, als Vorläuferin der späteren Kinder- und Jugendhilfe bzw. der Jugendwohlfahrt, in weiten Teilen parallel zur sich weiter etablierenden öffentlichen Armenfürsorge verläuft. Sachße und Tennstedt (1988: 32) sehen den Grund dafür in deren systematischer Leerstelle, was geeignete Maßnahmen und Leistungen „(g)egenüber den besonderen erzieherischen Problemen und Notständen von Kindern und Jugendlichen“ angeht.

Kommunale Kriminal- und Sicherheitspolitik hat seit den 1990er Jahren in Deutschland einen erheblichen Bedeutungsgewinn erfahren, an deren Umsetzung eine Vielzahl von staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren beteiligt ist. Gleichzeitig verschwimmen die Grenzen zu anderen sozialpolitischen Handlungsfeldern, etwa der Sozialen Arbeit oder der Beschäftigungspolitik, was aus der Perspektive eines ›ganzheitlichen‹, ›vernetzten‹ Ansatzes, wie ihn die gegenwärtigen Protagonisten vertreten, nur konsequent ist. Im Folgenden sollen zunächst die Begriffe Sicherheits- und Kriminalpolitik eingegrenzt werden (1), um danach auf die (vermeintlichen) Unterschiede zwischen Prävention und Repression in der kommunalen Kriminal- und Sicherheitspolitik einzugehen (2). Daran schließt sich ein Kapitel zu den sozioökonomischen Rahmenbedingungen an (3), das die neueren Veränderungen in der lokalen Kriminal- und Sicherheitspolitik verständlich machen soll, die im nachfolgenden Kapitel (4) anhand von Beispielen exemplifiziert und einer Kritik unterzogen werden.

Sozialplanung und Sozialberichterstattung haben in Kommunen eine unterschiedlich starke Bedeutung. Großstädte haben eine deutlich längere Tradition und Erfahrung damit, aber auch hier dominiert Vielfalt. Für die Ausgestaltung und institutionelle Einbindung von Sozialplanung in die Kommunalverwaltung gibt es weder verbindliche Regelungen noch einheitliche Konzepte. Welche Relevanz Sozialplanung in den einzelnen Kommunen konkret hat und wie sie durch Sozialberichte in der Öffentlichkeit sichtbar wird, hängt in erheblichem Maße von der kommunalpolitischen Zielsetzung ab.

Seit dem Start des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt“ von 1999 haben die Begriffe „integrierte Stadtteilentwicklung“ sowie „Quartiermanagement“ in der Diskussion zur Stadtentwicklung und lokalen Sozialpolitik Hochkonjunktur.

Mit Einzelfallhilfe, soziale Gruppenarbeit und Gemeinwesenarbeit werden in nahezu jedem Einführungsband zu den Handlungsmethoden der Sozialen Arbeit die drei grundlegenden sozialarbeiterischen Interventionsformen klassifiziert. Je nach Schwerpunkt aber auch nach politischer – d.h. systemkritischer oder -affirmativer –Perspektive werden die Traditionen der Gemeinwesenarbeit mit unterschiedlichen Adjektiven, wie etwa wohlfahrtsstaatliche, integrative, aggressive, emanzipatorische oder katalytisch/aktivierende Gemeinwesenarbeit, versehen (Galuske 1999).

Im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung (nach Art. 28 Abs. 2 GG) tragen die Kommunen Verantwortung für die Daseinsvorsorge. Darunter werden im Allgemeinen alle Leistungen subsumiert, die zur Befriedigung der Bedürfnisse und zur Sicherung einer normalen Lebensführung der Bewohnerinnen und Bewohner erforderlich sind (Deutscher Verein 2010: 2); das Spektrum reicht von der Wasserversorgung über Energiedienstleistungen, Abfallentsorgung und öffentlichen Personennahverkehr bis hin zu den sozialen Dienstleistungen der öffentlichen Fürsorge. Seit den 1990er Jahren findet eine Übertragung der betriebswirtschaftlichen Logik auf die kommunalen Dienste und Einrichtungen der Daseinsvorsorge statt – insbesondere auch auf die Leistungsbereiche der kommunalen Sozialpolitik (Schellberg 2004).

Bevor in den Abschnitten 2 und 3 die aktuellen Entwicklungstendenzen und der Forschungsstand zum zivilgesellschaftlichen Engagement unter besonderer Berücksichtigung der kommunalen Sozialpolitik dargelegt werden, muss an dieser Stelle eine Bestimmung des Gegenstands vorgenommen werden. Es liegt in der komplexen Natur der Sache, dass es sich dabei nur um eine Annäherung handeln kann.

Etwa seit der Jahrtausendwende wurde in den Sozialen Diensten die Debatte um „Neue Steuerung“ vermehrt durch die Auseinandersetzung mit neuen Modellen „Wirkungsorientierter Steuerung“ abgelöst. Dabei gehen oftmals Wirkungsevaluation, Controllingverfahren sowie sozialpolitische und finanzielle Steuerung Sozialer Dienste Hand in Hand – jedoch keineswegs immer in koheränter und systematischer Art und Weise. Es ist auffällig, dass in diesem Zusammenspiel die explizite inhaltliche Bestimmung von Wirkungen zuweilen gegenüber wirkungsorientierten Steuerungsansätzen nachrangig ist und nicht selten in der Praxis konkrete Steuerungsinstrumente implementiert werden, noch bevor zu bestimmten Handlungsfeldern der Sozialen Arbeit belastbare Ergebnisse der Wirkungsforschung vorliegen. Die notwendige Debatte um die fachlich-inhaltliche Fundierung von Wirkungen im Feld der Sozialen Arbeit sowie um Methoden wissenschaftlicher Wirkungsevaluation rückt demgegenüber erst in den letzten Jahren in den Blick (Otto u.a. 2007; Albus u.a. 2010). Wirkungsorientierte Steuerung steht in dem hier vertretenen Sinne begrifflich zunächst einmal für jene Verfahren, die dem eigenen Anspruch nach „wirkungsorientiert“ sein sollen und die den Anspruch erheben, zur Verbesserung, Entwicklung oder Überprüfung von Wirkungen im Rahmen des strategischen Managements beizutragen.

Staatliche (und kommunale) Sozialpolitik erfüllte spätestens seit der Reformation zwei Hauptaufgaben: Aufrechterhaltung der Ordnung und Durchsetzung von Arbeit (Piven u. Cloward 1977: 73). Martin Luther verlieh in seiner Schrift „Von den guten Werken“ (1520) in der Auseinandersetzung mit der alten Programmformel „Ora et labora“ der beruflichen Arbeit die Würde der „guten Werke“: „Wie die Vögel fliegen, so auch der Mensch zur Arbeit geboren ist“ (Hiob 5,7). Der Durchsetzung der Arbeitsamkeit als Norm stand der „Müßiggang“ als Sünde gegen Gott gegenüber. Luther empfahl der städtischen Obrigkeit den „polizeilichen Umgang“ mit arbeitsloser Armut (Landstreicher, Bettler, Wanderarbeiter, Fremde). Arme und Armut wurden als äußere Gefahr und Bedrohung der gesellschaftlichen Sicherheit und Ordnung interpretiert, auf die mit sozialen Regulativen reagiert werden musste. Schon im frühen 16. Jahrhundert betrieben deshalb viele westliche Staaten Sozialfürsorge, nicht zuletzt um in Zeiten der Not den Ausbruch von Unruhen, Verbrechen und Massenprotesten zu vermeiden (Evers u. Nowotny 1987: 109-110). Städtische Fürsorgeprogramme zielten vor allem darauf ab, Arbeitslose durch Arbeitsbeschaffung zu absorbieren und zu kontrollieren, um so die Ordnung wiederherzustellen, aber auch um die Bereitschaft zu erzwingen, zu extrem harten Arbeitsbedingungen und niedrigsten Löhnen zu arbeiten. Grassierender Landstreicherei und Bettelei begegnete die Obrigkeit in dieser krisenhaften Übergangsperiode vom Feudalismus zum Kapitalismus zur Abschreckung mit z. T. drakonischen Strafen (körperliche Züchtigung, Zuchthaus).

Politische Steuerung auf kommunaler Ebene war zu Beginn der 1970er Jahre Teil der Globalsteuerung des organisierten Wohlfahrtskapitalismus (mixed economy), in dem Staat, Unternehmensverbände und Gewerkschaften eng kooperierten. Die Globalsteuerung versprach, mittels marktkonformer Steuerungsinstrumente Konjunkturpolitik betreiben zu können und deshalb waren auch konservativ geführte Regierungen geneigt, um Stabilität und Wirtschaftswachstum zu fördern (oft entgegen ihren wirtschaftsliberalen Leitbildern), staatliche Planungs- und Steuerungsinstrumente zu implementieren (z.B. mittelfristige Finanzplanung, gesamtwirtschaftliche Nachfragesteuerung, zentralbankliche Geldwertsteuerung, Konzertierte Aktion, Koordinierung der öffentlichen Ausgaben u.ä.). Globalsteuerung war dem Anspruch nach eine Mischung aus Konjunktur-, Wachstums- und Strukturpolitik, eine gesamtwirtschaftliche Prozesssteuerung mit marktkonformen Mitteln. Die Entwicklung kommunaler Planungs- und Budgetierungssysteme zu Beginn der 1970er Jahre sollte Teil der Globalsteuerung sein, Bestandteil der Koordinierung der öffentlichen Ausgabenwirtschaft – angesichts der kommunalen Selbstverwaltung ein damals schon idealistisch anmutendes Ansinnen, was bekanntlich misslang und mit dem Ende der Globalsteuerung auch beerdigt wurde (Nützenadel 2005; Schanetzky 2007).