Handbuch Onlinezugangsgesetz

Die Umsetzung rechtlicher Vorgaben mittels digitaler Verfahren steht im Zentrum des Onlinezugangsgesetzes und damit auch im Zentrum dieses Sammelbandes. Während andere Beiträge aufzeigen, wie sehr die Umsetzung des OZG und die Digitalisierung der Verwaltung von organisatorischen, finanziellen und technischen Bedingungen abhängen, soll im Folgenden argumentiert werden, dass die Vollzugs- und Digitalisierungstauglichkeit ein ebenso wichtiger Gestaltungs- wie auch Erfolgsfaktor ist. Da das Recht den Vollzug in vielerlei Hinsicht determiniert, indem es Verfahrensabläufe vorgibt, Zuständigkeiten festlegt und Entscheidungsvoraussetzungen definiert, bestimmt es ganz entscheidend darüber, ob und wie eine digitale Umsetzung gelingen kann. Allerdings halten die Art und Weise, wie Recht in Deutschland gestaltet wird und die Rahmenbedingungen unter denen die Gesetzgebung abläuft, einige Herausforderungen für vollzugs- und digitaltaugliches Recht bereit. Daher brauchen das Recht wie auch die Rechtsetzung ein Methoden-Update.

Vernetzung ist der große Trend unserer Zeit. Das Onlinezugangsgesetz verlangt hierzu vor allem die Herstellung von Interoperabilität. Diese setzt aber zwingend ein Interoperabilitätsmanagement voraus. Und dieses kann nur gelingen, wenn Bund und Länder an einem Strang ziehen. Wir brauchen daher einen neuen kooperativen Föderalismus (Kooperativer Föderalismus 2.0). Dieser ist ein intelligenter Föderalismus, da er auf das Prinzip der „Dezentralität durch Zentralisierung“ setzt. Hiermit befindet er sich in Harmonie mit dem Trend der Europäischen Union, Vernetzung durch Interoperabilität zu verlangen (etwa durch die INSPIRE-Richtlinie der EU). Und zugleich kann es nur durch ein Zusammenwirken aller öffentlichen Akteur im Mehrebenensystem gelingen, „digitale Souveränität“ auf EU-Ebene herzustellen.

Die deutsche Verwaltung kämpft nach wie vor mit den Herausforderungen der Digitalisierung. Sowohl der Ausbau von digitaler Infrastruktur (insbes. Breitband und Mobilfunk) als auch die Einführung digitaler Verwaltungsleistungen schreitet zu langsam voran. Der im Jahr 2017 eingeführte Art. 91c Abs. 5 GG und das in Ausführung dazu ergangene Onlinezugangsgesetz (OZG) sollten hier einen neuen Impuls geben. Das OZG verpflichtet Bund und Länder dazu, ihre Verwaltungsleistungen innerhalb der nächsten fünf Jahre „auch elektronisch über Verwaltungsportale“ anzubieten und diese Verwaltungsportale miteinander zu einem Portalverbund zu verknüpfen. Seit Anfang des Jahres verbleiben Bund und Ländern noch rund 1000 Tage, um die gesetzliche Pflicht zu erfüllen. Dies mag zum Anlass genommen werden, Zwischenbilanz zu ziehen und einen Blick auf die OZG-Umsetzung in und mit den Kommunen zu werfen. Das Onlinezugangsgesetz wird gerne als Treiber der Digitalisierung in der Verwaltung bezeichnet. Unbestreitbar hat das Gesetz seit 2017 den Druck auf Bund, Länder und Kommunen erhöht, sich dem Aufbau einer digitalen Verwaltung zu widmen. Aber um es gleich vorwegzunehmen: Der bisherige Weg, den Bund, Länder und Kommunen in der OZG-Umsetzung bislang gegangen sind, hat sich als nicht zielführend erwiesen. Von einer Umsetzung des OZG in den Ländern und insbesondere den Kommunen, der Hauptvollzugsebene im Föderalismus, ist man weit entfernt (1). Nicht zuletzt die grundgesetzlich vorgegebene dezentrale Vollzugslogik – in vielen Bereichen ein positiver Wettbewerbsfaktor – erschwert im Bereich der Digitalisierung länderübergreifende, arbeitsteilige Vorgehensweisen und Nachnutzungskonzepte (2). Da die Länder dieser dezentralen Vollzugslogik folgen, ließ sich eine arbeitsteilige Digitalisierung der Verwaltung – frei nach D’Artagnan „einer für alle“ – bislang nicht realisieren. Dieses Vollzugsdilemma kann allerdings durch offene und modulare Software-Gestaltung zumindest ein Stück weit aufgelöst werden (3).

Digitale Innovation im öffentlichen Sektor ist inzwischen zum „politischen Sehnsuchtsfaktor“ geworden. Es gibt geradezu eine inflationäre Verwendung dieser Zauberformel durch verschiedene gesellschaftliche Akteure: Politik, Verwaltungsentscheider*innen, Parteien, Organisationen der Bürger*innen, Unternehmen, Medien, zivilgesellschaftliche Akteure, private Dienstleister*innen und die öffentliche Wirtschaft. Daraus ergeben sich sehr differenzierte Anforderungen an das Management von innovativen Veränderungen, zumal das deutsche Staatswesen eine komplizierte Binnenstruktur (Bund, 16 Länder, ca. 11.000 Kommunen) besitzt.

Ausgehend von einer 2006 eingereichten Habilitationsschrift zu Hochleistungsportalen für die öffentliche Verwaltung wird auf die lange Vorgeschichte des OZG aus einer Perspektive der Verwaltungsinformatik als Wissenschaft eingegangen. Dabei werden die relevanten Leitbilder für Portale im öffentlichen Sektor und die zahlreichen Herausforderungen einer Umsetzung dargestellt. Seit 2017 ist das Recht mit dem OZG zum Motor der Entwicklung zu einem Portalverbund geworden. Aus dem interdisziplinären Blickwinkel der Verwaltungsinformatik kommen dazu einige konstruktive Anmerkungen und Leitbilder zur Weiterentwicklung.

Digitale Transformation ist das Schlagwort der Stunde in der Modernisierung von Staat und öffentlicher Verwaltung. Strategiepolitische Zielsetzungen im eGovernment Aktionsplan der EU und im Digitalisierungsprogramm der deutschen Bundesregierung legen fest, dass Staat und öffentliche Verwaltungen bis 2020 öffentliche Dienstleistungen für ihre Verwaltungskunden vollständig digital, personalisiert, grenzüberschreitend und nutzerfreundlich anbieten. Verwaltungsverfahren können dabei nicht einfach digitalisiert werden. Nach den Prinzipien Once-Only und Digital First ist eine radikale Neugestaltung der öffentlichen Aufgabenerfüllung erforderlich, welche Verwaltungsdienstleistungen standardmäßig interoperabel und grenzüberschreitend ermöglicht. Wie kann dieses Megavorhaben in Deutschland und in der EU gelingen? Der Beitrag zeigt Anforderungen und Prinzipien eines ganzheitlichen Gestaltungsansatzes einer vernetzten Verwaltung auf.

Gerade in der derzeitigen Corona-Krise zeigt sich, dass die IT von großer Bedeutung zu deren Bewältigung ist. Viele der im Zuge der OZG-Umsetzung in den Digitalisierungslaboren entwickelten Lösungen und Bausteine können nun z. B. im Online-Antragsmanagement zum Einsatz gelangen. In Hessen wird beispielsweise das Modul CIVENTO der ekom21 für die Auszahlung von Leistungs- und Fördermaßnahmen genutzt. Das Beispiel Corona-Soforthilfe für Selbständige und KMU zeigt aber auch die Angreifbarkeit von webbasierten Prozessen. So musste Nordrhein-Westfalen seine hierfür entwickelte Website kurzfristig für ein paar Tage vom Netz nehmen, da Cyberkriminelle die Website gehackt und auf eigene Seiten umgeleitet haben. In einem anderen Fall gehen nach SPIEGEL-Informationen Fahnder des Landeskriminalamts Berlin inzwischen 93 Fällen mutmaßlichen Subventionsbetrugs nach. Laut der dortigen Staatsanwaltschaft beläuft sich der ermittelte Gesamtschaden bislang auf rund 700.000 Euro. Die digitalen Angebote von Bund, Ländern und Kommunen erleben also derzeit einen Lackmus-Test. Eines ist schon sicher, Vorfälle wie in Nordrhein-Westfalen und Berlin unterminieren das Vertrauen von Bürgerinnen und Bürgern in die Sicherheit digitaler Lösungen. Durch Schärfung der Sicherheitsmaßnahmen muss hier nachgesteuert werden. Die folgenden Ausführungen gehen der Historie der gesetzlich geltenden Vorschriften zum Schutz von IT-Infrastrukturen nach und betrachten die Genese und die Umsetzung der europa-, bundes- und landesrechtlichen Vorschriften zur IT- und Cybersicherheit – insbesondere in Bezug auf Daseinsfürsorge-Infrastrukturen im Sinne von Forsthoff.

Das Inkrafttreten der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie war mit der Hoffnung und dem Bestreben verbunden, die Bedingungen für grenzüberschreitende Dienstleistungen zu verbessern und insgesamt zu einer Entbürokratisierung und Verwaltungsmodernisierung beizutragen. Die erhoffte Wirkung blieb jedoch weitgehend aus. Neue Erwartungen bestehen nun durch das Inkrafttreten des Onlinezugangsgesetzes (OZG) im Jahr 2017 und der Single Digital Gateway-Verordnung (SDG-VO) im Jahr 2018.

„Die Daten, nicht die Bürger sollen laufen“ – mit diesem nahezu legendären Programmsatz, der dem ehemaligen Bundeskanzler Gerhard Schröder zugeschrieben wird, ist das Hauptziel des Gesetzes zur Verbesserung des Onlinezugangs zu Verwaltungsleistungen (OZG) plakativ beschrieben. Das OZG beinhaltet die einfachgesetzliche Umsetzung eines Teils des Bund-Länder-Beschlusses vom 14. Oktober 2016 über die Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs ab dem Jahr 2020. Das gibt Anlass, im Wege der Rechtsvergleichung die unterschiedlichen Ansätze in der Bundesrepublik Deutschland und im europäischen Kontext in den Blick zu nehmen. 

Nicht nur Länder und Kommunen, sondern auch Behörden des Bundes bringen sich in die Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes (OZG) mit großem Einsatz ein. Der Beitrag zeigt am Beispiel der zum Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Finanzen (BMF) gehörenden Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin), wie das OZG auf Bundesebene in einer großen Geschäftsbereichsbehörde umgesetzt wird. Im Kontext der OZG-Einführung wird ein Überblick über die Einführung der Digitalisierungsstrategie und wichtiger Maßnahmen, Initiativen und Projekte zur Transformation und Binnendigitalisierung der BaFin gegeben. Der Beitrag schließt mit Aussagen zur Relevanz des OZG für die Binnendigitalisierung der BaFin.

Die Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes (OZG) wird in Nordrhein-Westfalen als ein strategischer, d. h. auf Dauer angelegter, vertraglich vereinbarter, öffentlich-rechtlicher Leistungsverbund von Land, Kommunen und kommunalen IT-Dienstleistern organisiert. Die übergreifende Steuerung nehmen in ihrer jeweiligen Rolle der Beauftragte des Landes für Informationstechnik (CIO), der IT-Lenkungsausschuss der Arbeitsgemeinschaft der Kommunalen Spitzenverbände, der KDN Dachverband kommunaler IT-Dienstleister und die d-NRW AöR wahr. Die Zusammenarbeit wird über Kooperationsvereinbarungen, ein gemeinsames Vorgehensmodell und die Standardisierung der Portalarchitektur zur Entwicklung von OZG-Diensten reguliert. Auf der kommunalen Ebene wird als zentrale Plattform das Kommunalportal.NRW aufgebaut, das über den Portalverbund.NRW in den bundesweiten OZG-Portalverbund eingebunden wird.

Die Schleswig-Holsteinischen Kommunen haben das OZG zum Anlass genommen, die Strukturen, in denen kommunales E-Government und Digitalisierungsthemen bearbeitet werden, neu zu organisieren. Mit dem IT-Verbund Schleswig-Holstein, einer von allen Kommunen getragenen Anstalt öffentlichen Rechts, entsteht ein Kompetenzzentrum, dass die Kommunen unterstützt und berät, im Kontext vom OZG aber auch Betriebsverantwortung, z. B. für ein Portal und Online-Dienste, übernimmt. Ziel ist es, Nachnutzung zu organisieren und in enger Abstimmung mit dem Land und dem gemeinsamen Dienstleister den Kommunen passgenaue Lösungen anzubieten.

In Bezug auf die notwendige Sicherstellung der wirtschaftlichen und politischen Souveränität Deutschlands und Europas bildet die Kombination von Autonomie und Standardisierung aktuell erneut ein zentrales Paradigma für die aktive Gestaltung des digitalen Wandels. Vor diesem Hintergrund stellt der Beitrag die kommunale Perspektive auf gegenwärtige Reformen wie das Onlinezugangsgesetz (OZG) bewusst in den deutlich größeren Zusammenhang der digitalen Transformation unseres föderalen Staates und seiner öffentlichen Verwaltung. Ziel dieser Einordnung ist es auch, einen mutigen Blick auf die vor uns liegenden Aufgaben und Herausforderungen bezüglich der aktiven Gestaltung des digitalen Wandels zu werfen und dabei die Rolle der Kommunen und Regionen ggf. neu zu definieren. Denn hier sind vermutlich nicht nur die größten Transformationen zu erwarten, sondern die Einbindung der kommunalen Ebene ist bereits heute der entscheidende Erfolgsfaktor für die Umsetzung anspruchsvoller politischer Zielsetzungen auf nationaler bzw. europäischer Ebene (Nachhaltigkeit, Digitale Souveränität, etc.). Deshalb richtet sich dieser Beitrag in besonderer Weise auch an die Verantwortlichen in Bund und Ländern, deren Aufgabe es ist, die Kommunen bei der aktiven Gestaltung der digitalen Transformation auf lokaler und regionaler Ebene bestmöglich zu unterstützen.

Gesellschaftliche Veränderungen und die Digitalisierung aller Lebensbereiche stellen Kommunen vor große Herausforderungen. Das Onlinezugangsgesetz liefert den Anstoß, die Interaktion der Verwaltung mit dem Bürger neu zu denken. Am Ende des OZG-Umsetzungsprozess sollte eine zeitgemäße digitale Kommunikation möglich sein. Durch die Einbindung digitaler Partizipationsinstrumente kann der Bürger zudem enger in Verwaltungsprozesse einbezogen werden. Das OZG-Nutzerkonto ist hierfür das Schlüsselelement und Plattform zugleich. Die kommunale überobligatorische Umsetzung des Nutzerkontos (Nutzerkonto Plus) öffnet die Tür zur offenen und partizipativen elektronischen Verwaltung in Deutschland.

Als das OZG im August 2017 in Kraft trat, war klar, dass dieses Herkulesprojekt nur gelingen kann, wenn zwei Dinge beachtet werden: Erstens bedarf es einer umfassenden Zusammenarbeit von Bund, Ländern und Kommunen, die von einem übergreifenden Programm-Management koordiniert werden muss. Und zweitens kann der Digitalisierungsprozess nur erfolgreich sein, wenn er vom Ende her gedacht wird – nämlich aus Sicht der Nutzerinnen und Nutzer. Die Nutzerorientierung wurde damit schon zu Beginn der OZG-Umsetzung zum obersten Prinzip ernannt und der Erfolg des Digitalisierungsprozesses an die Zufriedenheit der Bürgerinnen und Bürger geknüpft. Die Nutzerbewertung der digitalen Lösung steht im Mittelpunkt der OZG-Umsetzung, nicht das digital verfügbare Produkt selbst. Ein Ansatz, der in einer fachlich-bürokratisch geprägten öffentlichen Verwaltung einem Paradigmenwechsel gleichkommt. Um dieses Ziel zu erreichen, wurde die Methode der sogenannten Digitalisierungslabore entwickelt, ein innovativer Ansatz, durch den Nutzerinnen und Nutzer von Anfang an in den Prozess der Verwaltungsdigitalisierung eingebunden werden.

Die Digitalisierung prägt nicht nur unsere Gesellschaften sowie Wirtschaft und Politik, sondern auch massiv die öffentliche Verwaltung. Diese braucht neue, innovative Ansätze, um – neben anderen Herausforderungen wie demografischem Wandel, Migration, Stadtentwicklung oder Klimawandel – geeignete Antworten auf den gesellschaftlichen Transformationsprozess zu finden. Speziell die digitalen Herausforderungen für Staat und Verwaltung haben im Verlauf der letzten Jahre und Jahrzehnte eine starke Beschleunigung und Diversifizierung erfahren und verlangen nach neuen Instrumenten und Möglichkeiten des Umgangs mit ihnen.

Die Digitalisierung verändert unsere Gesellschaft rasant und nachhaltig. Wir kommunizieren anders, wir arbeiten anders, wir leben anders. Digitale Werkzeuge und Medien sind Alltagsbegleiter und selbstverständliches Element unseres Lebens geworden. Diese neuen Werkzeuge bieten vielfältige Chancen, wenn sie „richtig“ eingesetzt werden. Eine Seite der Medaille ist die nötige Technik und die Struktur, die den Mechanismen der digitalen Transformation folgt. Hier setzt das OZG an und definiert den Rahmen. Aber nicht nur die Strukturen gilt es zu gestalten, die Fähigkeiten und Kompetenzen, in den neuen Strukturen und mit den neuen (IT-)Systemen zu arbeiten und zu denken, müssen ebenso vermittelt und gelernt werden. Neue Kompetenzen, E-Government-Kompetenzen – kurz E-Kompetenzen – braucht es. Dieser Beitrag bietet einen Überblick über eben jene neuen Kompetenzen, die es benötigt und schlägt ein Konzept für die Vermittlung der E-Kompetenzen vor. Klassische föderale Strukturen können und dürfen die Grenzen der Digitalisierung nicht bestimmen, dies muss eine Gemeinschaftsaufgabe sein! Eine Allianz von Bund, Ländern und Kommunen ist nötig, um gemeinschaftlich zum Ziel zu kommen!

Die öffentliche Verwaltung steht bei zentralen Zukunftsfragen und zunehmend komplexeren Aufgabenstellungen vor großen Herausforderungen. Insbesondere die Digitalisierung und der demografische Umbruch haben dabei erhebliche Auswirkungen auf die Zukunft der Arbeit in der öffentlichen Verwaltung und erfordern insgesamt einen kulturellen Wandel.

Die digitale Transformation ist verbunden mit technischen und organisatorischen Herausforderungen. Hierdurch werden sich Strukturen, Prozesse und Arbeitsweisen in vielen Bereichen der öffentlichen Verwaltung grundlegend ändern. Kommunikationswege und Informationsbereitstellung wandeln sich und der Erwerb neuer Qualifikationen und Kompetenzen wird sowohl für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter als auch für Führungskräfte unumgänglich.

Gleichzeitig stellt die digitale Transformation für die öffentliche Verwaltung eine Chance dar, um den Anforderungen der nächsten Generationen gerecht zu werden und sich so als attraktiver und moderner Arbeitgeber zu präsentieren.

Das zentrale Thema ist dabei, wie sich die Arbeitswelt in der öffentlichen Verwaltung aufgrund der digitalen Transformation sowie des demografischen Wandels verändern wird und welche Anforderungen sich aus diesem Kulturwandel heraus in Bezug auf eine moderne Personalführung ergeben.