Skip to main content
main-content

Inhaltsverzeichnis

Frontmatter

Staats- und Verwaltungsverständnis

Zur historischen und aktuellen Entwicklung des europäischen Staates

Es ist keineswegs selbstverständlich, das politische Gemeinwesen als „Staat“ zu verstehen; von Staaten als von der Person des Herrschenden unabhängigen Körperschaften oder Anstalten kann im wesentlichen erst in der Neuzeit die Rede sein. Aber auch moderne Gemeinwesen unterscheiden sich hinsichtlich ihrer Staatlichkeit, wobei deutliche Unterschiede zwischen Kontinentaleuropa und dem angelsächsischen Raum bestehen. Das angelsächsische „government“ hat eine wesentlichengere Bedeutung als der kontinentaleuropäische Staatsbegriff; es urnfaßt beispielsweise nicht die richterliche Gewalt. Ebenso fehlt dort die klare Unterscheidung zwischen öffentlichem und privatem Recht und damit auch die für den Kontinent wegleitende Vorstellung getrennter Ordnungsprinzipien für den „Staat“ und die „bürgerliche Gesellschaft“. Die frühzeitige Zentralisierung und Begrenzung der Herrschaftsgewalt in England, die NichtRezeption des römischen Rechts und die bis weit ins 19. Jahrhundert hereinragende Form nicht professionalisierter, grundherrschaftlicher Verwaltung hat dort andere Leitbilder und institutionelle Wirklichkeiten geschaffen.

Franz-Xaver Kaufmann

Vom Verwaltungsstaat zum Verhandlungsstaat

Die Funktion, gesellschaftlich verbindliche Entscheidungen herbeizuführen und durchzusetzen, läßt sich — nach einer in der Politik- und Verwaltungswissenschaft um sich greifenden Einschätzung — immer weniger an den Staat binden. Dabei wird darauf verwiesen, daß die äußere Souveränität des Staates angesichts der transnationalen politischen Verflechtungen und der Internationalisierung der Wirtschaft genauso in Frage zu stellen ist, wie die hierarchische Überordnung des Staates im „Inneren“ gegenüber ausdifferenzierten und hochorganisierten gesellschaftlichen Teilsystemen (vgl. Scharpf 1992).

Hubert Heinelt

Vom expandierenden zum aktivierenden Staat

Eine Verwaltungsreform wird immer auch von dem zugrunde Hegenden Staatsverständnis geprägt. Ohne eine Reflexion der Ziele, die erreicht werden sollen und können, bliebe jede Reformbestrebung orientierungslos. Und die einzuschlagenden Wege sind durchaus nicht zwangsläufig vorgegeben; unterschiedliche Staaten verfolgen teilweise entsprechend ihren historischen Traditionen — teilweise aber auch in bewußtem Bruch mit diesen—ganz unterschiedliche Wege. Zugleich eint Reformer, Forschung und Publizistik, daß ein „weiter so“ kaum zukunftsfähig ist. Welche Alternativen aber stehen zur Verfügung, die die Modernisierung des öffentlichen Sektors leiten könnten?

Stephan von Bandemer, Josef Hilbert

Hoheitsverwaltung und/oder Dienstleistungsunternehmen

Der Staat (Bund, Länder und Kommunen) ist auf Reformkurs und seine Reformer bescheren uns viele neue Ideen und Begriffe. Dazu gehört auch der Slogan vom „Dienstleistungsunternehmen Staat“, womit man „mehr Dienstleistung“ und „mehr Unternehmen“ meint.

Bernd Adamaschek

Verwaltungspolitik als Führungsauftrag

Die öffentliche Verwaltung war und ist vielfältig mit ihrem politischen und ökonomischen Umfeld verwoben. Was die Verwaltung wie tun soll (Vorgaben, Aufgaben) und was sie tatsächlich tun kann (Handlungsspielraum), ergibt sich weitgehend aus der historischen Ausprägung dieses Umfeld-Verhältnisses; vorrangig zum Regierungssystem („Staat“) und zur Wirtschaft, die beide ihrerseits in den gesellschaftlichen und demogra- phischen Wandel einbezogen sind.

Carl Böhret

Verwaltungswissenschaft und Managementlehre

Verwaltung, hier immer verstanden als öffentliche Verwaltung, ist seit langer Zeit Objekt einer ganzen Reihe von wissenschaftlichen Disziplinen. In Deutschland sind dies traditionell die Jurisprudenz mit den hoch differenzierten Bereichen des allgemeinen und besonderen Verwaltungsrechts, die Volkswirtschaftslehre vorrangig mit dem Fach Finanzwissenschaft, aber auch einer ökonomischen Theorie der Bürokratie, die Betriebswirtschaftslehre, die seit einiger Zeit eine eigenständige Verwaltungsbetriebslehre (ÖBWL) entwickelt oder die Organisations- und Verwaltungssoziologie, aber etwa auch Fächer wie Verwaltungsgeschichte, Verwaltungsgeographie und Verwaltungspsychologie. Auch “ eine Verwaltungspolitologie wurde bereits als Spezialgebiet der Politikwissenschaft vorgeschlagen.

Werner Jann

Reform- und Managementkonzepte

New Public Management

Der über den englischen Sprachraum hinaus verwendete (Sammel-)Begriff „New Public Management“ (hiernach: NPM) bezeichnet ein Bündel verwaltungspolitischer Reformstrategien, die überwiegend von einer betriebswirtschaftlichen Interpretation des Verwaltungshandelns geleitet werden. In diesem Zusammenhang wird daher häufig auch von einer „Mikroökonomisierung“ öffentlicher Verwaltungen gesprochen. Die verschiedenen Strategien formten sich ursprünglich zu Beginn der achtziger Jahre in Ländern mit angelsächsischer Staats- und Verwaltungstradition (Großbritannien, USA, Australien, Neuseeland) zu einem gemeinsamen Reformstrang, bevor sich vor allem auch in den skandinavischen Staaten und den Niederlanden—wenn auch in unterschiedlicher Ausprägung—vergleichbare Reformbewegungen herausbildeten. Das Reformmodell des NPM bietet keinen dogmatisch abgeschlossenen Maßnahmenkatalog an, wird jedoch häufig mit Maßnahmen zur Privatisierung und Deregulierung, zur Auslagerung und Verselbständigung von Verwaltungseinheiten, zur Einführung von Wettbewerbselementen in das Verwaltungshandeln sowie mit der Übernahme privatwirtschaftlicher Managementmethoden in den öffentlichen Bereich in Verbindung gebracht.

Eckhard Schröter, Hellmut Wollmann

Neues Steuerungsmodell

Wenn es überhaupt einen gemeinsamen Begriff gibt, der die Verwaltungsreformbestrebungen der 90er Jahre umschreibt und idealtypisch zuspitzt, dann ist es das Schlagwort vom „Neuen SteuerungsmodeH“ (NSM). Der Begriff wird inzwischen in so vielen Bedeu- tungszusammenhängen und mit so vielen Konnotationen verwendet, daß er in Deutschland weitgehend identisch geworden ist mit der aktuellen Diskussion über Verwaltungsmodernisierung und -reform. Es gibt zur Zeit praktisch keine Modernisierungsstrategie, sei es im Bereich des Personals (leistungsgerechte Bezahlung, Personalentwicklung und Mitarbeiterfühung, Spitzenpositionen auf Zeit, Qualifizierung), der Organisation (flachere Hierarchie, Projektorganisation, Bürgerämter), der Verfahren (Kennzahlen, Berichtspflichten, Kundenorientierung, Leistungsvergleiche) oder der Finanzen (Budgetierung, Kostenrechnung, Globalhaushalt), die nicht unter dieser Überschrift zusam- mengefaßt würde—einerlei, ob es sich um neuartige oder, wie es oft der Fall ist, im Prinzip um altbekannte Reformvorschläge handelt.

Werner Jann

Wettbewerb und Konkurrenz

Wettbewerb tritt im traditionellen Modell bürokratischer Verwaltung weder in der Selbstdeutung noch in der wissenschaftlichen Re- flexion über das innere Funktionieren einer klassischen Administration auf. Verwaltung verstand sich im Gegensatz zum Markt als wettbewerbsfreier Raum. Die Wettbewerb stimulierende und zugleich Koordination sichernde Funktion der Geldes im Markt war in der Administration ersetzt durch die konkurrierende Alternativen ausschließende Bindung an die Regeln des Rechts. Die Forderung nach mehr Wettbewerb konnte in einem solchen Bezugsrahmen immer nur die Überführung von bisher staatlich-administrativ bewältigten Aufgaben in den Bereich der Marktwirtschaft bedeuten: Privatisierung.

Frank Nullmeier

Aufgabenkritik und Konzentration auf Kernaufgaben

Der Appell, Aufgabenkritik zu praktizieren, die Verwaltungen von Ballast zu befreien, und die vielen detaillierten Standards und Regulierungen zu entschlacken, ist in den letzten beiden Jahrzehnten turnusmäßig wiederholt worden. Meist waren konjunkturell verstandene Wachstums- und Finanzkrisen die Auslöser. Sobald die finanzielle Situation sieh zu entspannen schien, ließen die Anstrengungen jedoch schnell wieder nach.

Jobst Fiedler

Reengineering

Die öffentlichen Verwaltungen in Deutschland haben ihre Reformanstrengungen in den letzten Jahren ganz erheblich gesteigert. Dennoch zeigen sich, wenn man nach dem Erfolg im Sinne eines konkret für die „Kunden“ der Verwaltung erreichten Nutzens fragt, oft noch recht ernüchternde Ergebnisse. Dies hängt nicht zuletzt damit zusammen, daß die Reformen in ihren ersten Phasen zunächst überwiegend auf Maßnahmen wie die Einführung der dezentralen Ressourcenverantwortung, den Aufbau von Controlling und Berichtswesen und die Definition von Produkten konzentriert waren, die zwar eine wichtige Rolle für die Umgestaltung der Strukturen und die Bereitstellung von Informationsgrundlagen spielten, sich aber noch nicht aktuell und direkt auf das Endprodukt auswirkten.

Lothar Beyer

Public Private Partnership

Der Begriff Public Private Partnership (im folgenden PPP) ist nicht ohne Grund nur als englische Wendung bekannt: Seinen Aufstieg verdankt er in erster Linie den Privatisie- rungs- und Deregulierungstrends unter Ronald Reagan in den USA und unter Margaret Thatcher in Großbritannien. Der Begriff und das Konzept selbst existieren schon länger und sind in der angelsächsischen Tradition verankert, auch privates Kapital und Know- how in staatliche Politik einzubinden. Solche Politikmodelle waren in Kontinentaleuropa— vorallem in Deutschland und Frankreich— länge Zeit eher ungewöhnlich, mit einer Ausnahme: In Deutschland wurde schon in den 20er Jahren die kommunale und regionale Energieversorgung größtenteils auf einen Ei- gentumsmix von privatem Kapital und öf- fentlicher Finanzierung umgestellt, weil der Energiebedarf immer weiter anwuchs.

Rolf G. Heinze, Christoph Strünck

Neubau der Region

Die „Region“ wird in der Regel als offener Begriff gebraucht, da mit Ausnahme der förmlichen Regionalplanung eine pindeutige Zuordnung zu vorhandenen Institutionen bzw. Verwaltungseinheiten nicht möglich ist. Allerdings besteht auch bei diesem offenen Begriffsverständnis weitgehendes Einverständnis über bestimmte Merkmale der räumlichen Abgrenzung von Regionen. So wird stets von einem Territorium ausgegangen, das mehrere Städte bzw. Gemeinden umfaßt, allerdings unterhalb der staatlichen Ebene angesiedelt ist. Die räumliche Abgrenzung einer institu- tionalisierten Region muß sich in der Regel an dem damit verfolgten Zweck orientieren. Klassische Abgrenzungen (etwa für Verkehrsverbünde, Wirtschaftsförderangseinrichtungen oder den Zuständigkeitsbereich von Fachbehörden) orientieren sich entweder an wirtschaftsstrukturellen Verflechtungen (z.B. Pendlereinzugsbereichen) oder an Naturräumen (z.B. im Bereich der Wasserwirtschaft und der Forstverwaltung), wobei aus praktischen Erwägungen Gemeinden, ggf. auch Landkreise, durch regionale Abgrenzungen nicht zerschnitten werden sollen. Auch historische Grenzen spielen eine nicht unerhebliche Rolle. Es Hegt auf der Hand, daß unterschiedliche Zielvorgaben für eine Regionsab- grenzung zu unterschiedlichen Ergebnissen führen müssen. Eine Regionsabgrenzung setzt somit stets eine Abwägung zwischen der fachlichen Einzeloptimierung und dem Versuch zur möglichst umfassenden Abbildung realer funktionaler Verflechtungen voraus.

Axel Priebs

Bürgeraktivierung und Verwaltungsmodernisierung

Unter Reformdruck wird Verwaltung neu gedacht. Angezeigt ist ein Paradigmenwechsel im Verwaltungsverständnis—von der formal rationalen Behörde zum ergebnisorientierten Dienstleistungsunternehmen. Dabei erfahren sowohl die Produzenten als auch die Adressaten von Verwaltungsleistungen eine radikale Neudefinition: Hierarchie- und regelfixierte Staatsdiener werden zu kundenorientierten Dienstleistern; bittstellende Untertanen werden zu qualitätsbedachten und qualitätsberechtigten „Kunden“. Kundenzufriedenheit wird zum idealen Endzustand der Verwaltung. Doch auch die kundenorientierte Verwaltung verbleibt in dem Dilemma, daß sie viel können müßte, aber mit ihren begrenzten Ressourcen und binnenorientierten Instrumenten wenig können kann. Auch mit ausgefeilten Controllingsystemen, Kennzahlen, Produktinformationen und anderen betriebswirtschaftlichen „Steuerungshilfen“ bleiben Informationen und Wissen unvollständig, Ressourcen begrenzt und „Kunden“ übermächtig. Je weniger sich die öffentliche Verwaltung auf die pauschale Richtigkeit ihrer Entscheidungen und die pauschale Akzeptanz dieser Entscheidungen bei den Adressaten verlassen kann, desto mehr ist sie angewiesen auf den aktiven, d.h. den seine Informationen, sein Wissen, sein Engagement und seine Akzeptanz einbringenden Bürger. Ziel ganzheitlicher Verwaltungsmodernisierung muß es deshalb sein, über innovative Pfade der Bürgeraktivierung spezifische Problemlösungskompetenzen desBürgers zu erschließen und in die öffentliche Entscheidungs- und Leistungsproduktion ein- zubinden. Der aktive Bürger wird zum verwaltungsentlastenden und verantwortungsteilenden „Leistungsverstärker“. Der Staat wiederum wandelt sich zum „aktivierenden Staat“ (Blanke), der aktivierend und moderierend neue Freiheitsgrade gesellschaftlicher Selbststeuerung ermöglicht, ohne jedoch seine originäre sozialstaatlich-solidarische Verantwortung zu vernachlässigen.

Malte Spitzer

Personalentwicklung

Leitbilder und Verwaltungskultur

Leitbilder beschreiben in relativ knapper Form den „Sinn“ oder die „Philosophie“ von Organisationen (also deren Selbstverständnis) bzw. ihre „Vision“ oder „Mission“ (nämlich die längerfristigen Ziele). Sie werden häufig auch als das Grundgesetz, die Verfassung oder die „Zehn Gebote“ einer Organisation bezeichnet. Dazu gehören auch Spielregeln für den Umgang miteinander und für das Verhalten der einzelnen Mitglieder sowohl nach innen als auch nach außen. Statt von Leitbildern spricht man in der Wirtschaft auch von Unternehmens-Grundsätzen.

Göttrik Wewer

Mitarbeiterbeteiligung

Beobachtet man die aktuelle Diskussion um die Verwaltungsreform, so fällt auf, daß der Rolle der Beschäftigten ein hoher Stellenwert zugemessen wird—Mitarbeiterorientierung ist zu einem Schlüsselbegriff geworden. Die damit verbundenen Zielsetzungen lassen sich umschreiben mit dem englischen Begriff „Empowerment“. In allgemeinen Lexika wird „to empower“ umschrieben mit „give power or authority to act“; die Beschäftigten sollen also in die Lage versetzt werden zu handeln, und zwar nicht im Sinne einer bloßen Ausführung von Vorschriften und Anweisungen, sondern in eigener Verantwortung. Wesentliche Elemente des Empowerment sind die aktive Mitwirkung der Beschäftigten am Mo- dernisierungsprozeß und die Schaffung von Handlungsspielräumen durch eine Dezentralisierung der Verwaltungsstrukturen.

Sybille Stöbe

Mitarbeitergespräche

Regelmäßige Mitarbeitergespräche, auch Mitarbeiter- und Vorgesetztengespräche genannt, gelten heute als das wichtigste Instrument einer systematischen Personalentwicklung. Im Sinne kooperativer Führung und wechselseitiger Beratung sollen sie Klarheit und Sicherheit hinsichtlich der zu bewältigenden Aufgaben schaffen, die Zufriedenheit erhöhen und die Motivation verbessern und damit letztlich zu besseren Arbeitsergebnissen beitragen. Da diese Gespräche in konkret vereinbarten Zielen münden sollen, wird von ihnen auch ein wichtiger Impuls für ergebnisorientiertes Verwaltungshandeln erwartet. Mitarbeitergespräche sind also zugleich ein Instrument der Organisationsentwicklung.

Göttrik Wewer

Personalmanagement

Mit Personalmanagement werden alle betrieblichen Managementfunktionen bezeichnet, die sich unmittelbar oder mittelbar auf die Beschäftigten eines Betriebes richten. Management bedeutet dabei allgemein die sach- und personenbezogene Steuerung von Betrieben. Als Betriebe werden sowohl private wie öffentliche Unternehmungen als auch öffentliche Verwaltungen bezeichnet. Personalmanagement findet daher sowohl im privaten wie im öffentlichen Sektor Anwendung. Im folgenden steht das öffentliche Personalmanagement im Vordergrund. Personalmanagement ist derjenige Teil des betrieblichen Personalwesens (= Oberbegriff), der Planung, Steuerung und Kontrolle des betrieblichen Personals zum Gegenstand hat.

Christoph Reichard

Neue Wege der Personalrekrutierung

In einer Zeit, in der wesentliches Ziel der Verwaltungsmodernisierung deren Verschlan- kung ist, erscheint die Problematisierung der Personalrekrutierung auf den ersten Blick befremdlich. Doch schon der zweite Blick zeigt, daß die Idee der Eignungsdiagnostik, nämlich die „richtige Frau oder den richtigen Mann an den richtigen Arbeitsplatz zu bringen“, in einer modernen, professionell arbeitenden öffentlichen Verwaltung, nichts an Attraktivität eingebüßt hat. Daher müßte die Personalre- krutierung für die öffentliche Verwaltung auch dann eine qualitative Herausforderung sein, wenn ein verstärktes Bewerberangebot auf einen knapper werdenden Stellenmarkt stößt.

Siegfried Mauch

Qualifizierung und Fortbildung

Aus dem Blickwinkel der betrieblichen Personalentwicklung zielt die Qualifizierung von Personal auf die Vermittlung von Kenntnissen, Fähigkeiten und Einstellungen, die für die Erbringung von Arbeitsleistungen in Organisationen relevant sind. Bedingung einer wirksamen Entfaltung von Arbeitsleistungen ist die Aktivierung dieser Qualifikationen durch Individuen in betrieblichen Arbeitsprozessen.

Hans-Jürgen Bruns, Hans-Gerd Ridder

Materielle und immaterielle Leistungsanreize

Unter einem Anreiz kann jede Form der Auszahlung verstanden werden, die eine Organisation an ihre Mitglieder weitergibt, um deren Leistungsbeiträge zu sichern. Die Mehrzahl der Anreize sind geplante Anreize, z.B. in Form eines Grundgehaltes, Prämien, Beförderungen etc. Viele Anreize sind aber von der Organisation weder intendiert, noch kann sie Einfluß auf diese Anreize nehmen. Hierbei handelt es sich z.B. um Gruppenzugehörigkeit oder gute informelle Beziehungen. Darüber hinaus kann unterschieden werden in materielle und immaterielle Anreize. Im ersten Fall konzentrieren sich die Ausgleichszahlungen auf finanzielle Äquivalente. Im zweiten Fall bietet die Organisation weitere Möglichkeiten der Bedürfnisbefriedigung, z.B. interessante Arbeitsinhalte und Verantwortung. Im folgenden sollen zunächst konzeptionelle Grundlagen entwickelt (2.), und darauf basierende Anwendungen vorgestellt und diskutiert werden (3.). Es schließt sich ein Resümee (4.) in Bezug auf Möglichkeiten der Übertragbarkeit dieser Anwendungen auf öffentliche Verwaltungen an.

Hans-Gerd Ridder

Führung

Führung wird im folgenden als ein Teil der Steuerungsleistungen des Managements von Organisationen—als eine Managementfunktion —konzipiert. Führung ist Teil eines umfassenderen Managementprozesses, der in der Regel durch die Funktionen Planung, Organi- sation, Personaleinsatz, Führung und Kontrolle beschrieben wird (vgl. Steinmann/Schreyögg 1993; Staehle 1994). In diesem konzeptionellen Rahmen läßt sich Führung auch als eine Form direkter, persönlicher Einflußnahme zwischen zwei Personen kennzeichnen, die nicht identisch ist mit Unternehmens- oder Verwaltungsführung schlechthin. Von so verstandener Führung sind nicht-personale, un- persönliche, nicht direkte Möglichkeiten der Verhaltenssteuerung (sog. Führungssubstitute) abzugrenzen, etwa über Hierarchisierung, Stellenbildung, Entlohnungs- oder Personalentwicklungssysteme.

Hans-Gerd Ridder, Frank Schirmer

Dienstrechtsreform

Das Thema „Reform des Dienstrechts und der Verwaltung“ ist geprägt durch wiederholte Ansätze, die historisch bedingte Zweispurigkeit des Dienstrechts („Beamte—Arbeitnehmer“) und die Spuren seiner Herkunft aus der konstitutionellen Monarchie zu überwinden. Als bedeutendster Versuch in diese Richtung kann die Einsetzung und Bildung der Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstrechts aufgrund eines Beschlusses des Deutschen Bundestages vom 27.2.1970 gewertet werden. Die umfangreichen Reformvorschläge, die diese Kommission erarbeitet hat, sind letztlich mangels eindeutiger politischer Mehrheiten nicht umgesetzt worden. Wobei anzumerken ist, daß eine knappe Mehrheit der Kommission sich für eine Beibehaltung der Zweispurigkeit des Dienstrechts nach dem Gesetz-/Tarif-Modell ausgesprochen hat.

Volker Bonorden, Reinhard Rieger

Verwaltungsreform und Mitbestimmung

Beschäftigte des öffentlichen Dienstes und ihre Verbände fordern eine stärkere Einbeziehung in Projekte der Verwaltungsreform, die inzwischen auf allen staatlichen Ebenen initiiert wurden. Kritik richtet sich auch gegen mangelnde Transparenz der Reformziele sowie eine unzureichende Informationspolitik der Verwaltungsführangen. Andere dagegen— vornehmlich Führungskräfte—vertreten die Auffassung, daß Verwaltungsreform „von unten“ eine Illusion sei. Die spezifische Streitkultur in der öffentlichen Verwaltung, starre Orientierung an Besitzständen sowie ein überwiegend auf Status-Quo-Sicherung abstellender Beschäftigtenschutz seien ungünstige Voraussetzungen für eine von den Beschäftigten mitgetragene Verwaltungsreform. Auffällig ist, daß der Streit über den „richtigen“ Standpunkt zunehmend heftiger geführt wird, obwohl die Verwaltungsreform selbst immer noch in den Kinderschuhen steckt. Der Grund hierfür dürfte darin zu sehen sein, daß an dieser Schnittstelle erhebliche kommunikative und organisatorische Defizite der öffentlichen Verwaltung offenkundig werden.

Hermann Palm

Organisationsentwicklung

Zieldefinition in der Verwaltung

Ziele spielen beim „Neuen Öffentlichen Management“ bzw. im „Neuen Steuerungs- modell“ eine wichtige Rolle: als politische Zielvorgaben für das Handeln der Verwaltung, als Zielvereinbarung zwischen Verwaltungsspitze und verselbständigten Verwaltungseinheiten (Kontraktmanagement) bzw. „Kernverwaltung“ und ausgegliederten Aufgabenbereichen, als Verständigung über Teilziele, die sich aus übergeordneten Zielen ergeben, innerhalb einer Verwaltungseinheit, als fester Bestandteil von Mitarbeitergesprächen, die in personenbezogenen Zielvereinbarungen münden sollen.

Göttrik Wewer

Hierarchieabbau und Dezentralisierung

Hierarchieabbau und Dezentralisierung, die Delegation von Aufgaben und Verantwortung innerhalb und zwischen Organisationen, flache Organisationen anstelle steiler Hierarchien, dezentrale Ressourcenverantwortung und Cost-Center sind Kernpunkte der aktuellen Diskussion über neue Steuerungsinstrumente in der öffentlichen Verwaltung. Ihren Ausgangspunkt haben sie in noch stärkerem Umfang als die übrigen Konzepte der Verwaltungsmodernisierung in Entwicklungen im privaten Sektor und der neueren Managementdiskussion und -literatur, die dort gewöhnlich unter dem Schlagwort des „Lean Management“ zusammengefaßt werden.

Werner Jann

Schlanke Verwaltung (Lean Administration)

Die Metapher der „schlanken Verwaltung“ ist zu einem Schlüsselbegriff in der Modernisierungsdiskussion geworden; die Begriffe Lean Production, Lean Management, Lean Administration werden von Wissenschaftlern und Praktikern als Leitbilder für die Umstrukturierung des öffentlichen Sektors angeführt. Wörtlich übersetzt bedeutet „lean“ mager, dünn, schmal, hager. Im Zusammenhang mit der Debatte um „Lean Production“ ist aber die Übersetzung mit dem Begriff „schlank“ gebräuchlich und trifft auch den gemeinten Sachverhalt am ehesten. Wenn die „Schlankheit“ von Produktion, Management und Verwaltung gefordert wird, geht es um Konzepte, die dazu führen sollen, daß effizienter gearbeitet wird, daß Leistungsprozesse optimiert werden und daß die Aufbau- und Ablauforganisation von allen nicht unabdingbar notwendigen Bestandteilen entlastet wird. Letztlich besteht das Ziel darin, mit weniger Ressourceneinsatz mehr zu erreichen. In diesem Beitrag sollen zunächst die Grundlagen der Lean Production dargestellt werden (1.), um auf dieser Basis zu diskutieren, wie Elemente der Lean Production für die Reform der öffentlichen Verwaltung genutzt werden können (2.).

Sybille Stöbe

Gruppenarbeit in der öffentlichen Verwaltung

Gruppenarbeit hat sich in den letzten Jahren zu einem vielzitierten und -diskutierten Begriff entwickelt. Zwar fand der Grundgedanke schon u.a. in den 70er Jahren im Zuge des Programms „Humanisierung der Arbeitswelt“ eine Verbreitung in der wissenschaftlichen- Diskussion, doch erlebte er Anfang der 90er Jahre eine Renaissance durch eine Studie des Massachussetts Institute for Technology über die japanische Automobilindustrie (Womack/ Jones/Roos 1991). Ursache für diese Wie- derentdekung des Konzeptes und sein Einzug in die Unternehmen war die Tatsache, daß Gruppenarbeit nicht länger unter normativen Aspekten (Verbesserung der Arbeitsbedingungen, Schaffung humaner Arbeitsplätze) diskutiert wurde, sondern, eingebettet in eine Unternehmensstrategie (lean production,—lean management), zu betriebswirtschaftlicher Bedeutung gelangte. Waren Rationali- sierungsbemühungen in den 80er Jahren eher technologisch motiviert, so rückts nun der Mensch als Produktivitätsfaktor stärker in den Vordergrund. So konnte die Studie aufzeigen, daß die auf Teamstrukturen basierende japanische Arbeitsorganisation in der Produktion der traditionellen, auf Arbeitsteilung angelegten, Organisationsform überlegen ist. Durch die Reorganisation der Arbeit nach dem Prinzip der Gruppenarbeit konnten die Produktivität gesteigert und die Kosten gesenkt werden.

Andreas Born, Rolf Brandet

Informations- und Kommunikationstechnik

Verwaltungsreform strebt einen geplanten Wandel an, und der Einsatz von Informationsund Kömmunikationstechnik bewirkt, ob nun geplant oder ungeplant, jedenfalls vielfältige Wandlungsprozesse in den öffentlichen Verwaltungen. So kann es nicht verwundern, daß die Themen der Reform und der Informatisierung von Beginn an schon immer eng miteinander verflochten waren. Wenn versucht wurde, diese Verknüpfung auf einen einfachen Nenner zu bringen, so hat dies zu zwei gegen- sätzlichen Erklärungsmustern geführt: Die „Katalysatorthese“ sieht die IuK-Technik als Unterstützerin der Reform, weil sie bestehende Arbeitsprozesse verändert, alte Machtbastionen untergräbt und neue Gestaltungsformen ermöglicht. Die „Machtverstärkerthese“ („reinforcement theory“) betont demgegenüber die Rolle, die neue Techniken gerade bei der Effektivierung der vorhandenen Abläufe und der Absicherung der bestehenden Herrschaftsstrukturen spielen können. Mißlich für den Analytiker ist, daß beide sich widersprechenden Thesen durch eine derartige Fülle von praktischen Beispielen belegt sind, daß er kaum erwarten darf, auf einer unhistorisch generalisierenden Ebene etwa die eine als richtig und die andere als falsch identifizieren zu können.

Lothar Beyer

Projektmanagement

Viele Unternehmen und Behörden stehen vor der Herausforderung, immer komplexere Problem- und Aufgabenstellungen in immer kürzerer Zeit und zu überschaubaren Kosten abzuwickeln. Dies gilt gleichermaßen für die Entwicklung und die Einführung neuer Technologien, für die Planung und Durchführung neuer Strategien und für die Konzeption und Umsetzung organisatorischer Veränderungen. Diese Anforderungen lassen den Ruf laut werden nach Managementkonzepten und Methoden, die dazu beitragen, Projekte schnell und effizient abzuwickeln und damit die Leistungsfähigkeit von Behörden und Unternehmen zu steigern.

Bernd Andersch, Volker Belzer

Budgetentwicklung

Verwaltungsreform, Haushalt und Demokratie

In der Geschichte des modernen Verfassungsstaates gibt es einen engen Zusammenhang zwischen der Herausbildung demokratischer Strukturen und der Entwicklung einer transparenten Haushaltswirtschaft. Mitbestimmung über finanzwirtschaftliche Fragen, vor allem der Besteuerung, etwa durch „Stände“, gab es zwar schon in vorkonstitutioneller Zeit. Im Prozeß des Machtzuwachses der Parlamente spielte der hart erkämpfte Einflußgewinn über öffentliche Einnahmen und Ausgaben zunächst vor allem als Schutz des Bürgers vor dem Staat und seinen Ausgabewünschen (Hof, Militär, Verwaltung) eine zentrale Rolle.

Heinrich Mäding

Globalisierung, Flexibilisierung, Budgetierung

Budget heißt—im internationalen Sprachgebrauch —nichts anderes als Haushalt (und wird von „bulga“ [lat. = Tasche] abgeleitet, nämlich jener Tasche des englischen Finanzministers, in welcher sich der Haushaltsvorschlag für das Parlament befindet). Der öffentliche Haushalt ist an sich kein Rechtsbegriff. Es gibt vielmehr verschiedene Begriffe mit unterschiedlicher Bedeutung: Haushaltsplan, Haushaltsgesetz oder Haushaltssatzung (bei den kommunalen Gebietskörperschaften), Etat (Staatshaushalt) oder eben Budget als der international übliche Ausdruck. In betriebswirtschaftlicher Betrachtungsweise ist ein Budget allgemein ein in wertmäßigen Größen formulierter Plan, der einer Entscheidungseinheit für eine bestimmte Zeitperiode mit einem bestimmten Verbindlichkeitsgrad vorgegeben wird. Übertragen auf die Verwaltung bedeutet Budgetierung dezentrale Ressourcenverantwortung mit bedarfsgerechtem, in zeitlicher und sachlicher Hinsicht selbstbestimmten Mitteleinsatz (Aufstellung des Haushaltsplanes).

Göttrik Wewer

Cost Center und Profit Center im Kontext kommunaler Aufgabenfelder

Der Reformbedarf der Kommunalverwaltung (im weiteren Sinn) ist bei allen Beteiligten— Verwaltung, Politik und Bürger—unabhängig von politischer Couleur und den verschiede- nen „Denkschulen“ unbestritten. Ein großer Teil der Reformvorschläge zielt auf Effizienzsteigerungen der Verwaltungen ab. Auch wenn man nicht allen Zielen und Elementen der New Public Management-Theorien folgen mag, wird man sich der Forderung einer gesteigerten Effizienz des Verwaltungshandelns nicht entziehen können. Angesichts der anhal- tenden bzw. sich verstärkenden ökonomischen Sachzwänge infolge. neuer Aufgaben einerseits und wegbrechender Einnahmen andererseits gewinnt der Reformprozeß Nachdruck.

Walter Richter, Matthias Dreyer

Kameralistik oder Doppik

Das kameralistische Rechnungswesen der deutschen öffentlichen Verwaltungen entstand gegen Ende des 18. und Anfang des 19. Jahrhunderts in Österreich und den süddeutschen Ländern und entwickelte sich gemeinsam mit dem modernen Haushaltswesen und Haushaltsrecht. Heute als Bremse der Innovation im Kreuzfeuer der Kritik, gelegentlich schon gar als „Karnevalistik“ verspottet, galt die Kameralistik mit ihren ausdifferenzierten Instrumenten der Budgetkontrolle zur Zeit ihrer Entstehung auch für private Unternehmen als durchaus vorbildlich.

Lothar Beyer

Input, Output, Outcome, Effektivität und Effizienz

Rechtsstaatlichkeit bindet das Verhalten von Verwaltungen an Gesetz und Recht. Die Gesetzmäßigkeit ist zentrale Leitlinie der Verwaltungstätigkeit. Gegen diesen Grundsatz ist ein Verstoß nicht zulässig, ein Abwägen gegen andere Prinzipien nicht erlaubt. Diese strikte Bindung wird in der Bundesrepublik durch eine ausgebaute Verwaltungsgerichtsbarkeit überprüft und gesichert. Zwar ist Wirtschaftlichkeit ebenfalls ein tradiertes Kriterium der Verwaltungstätigkeit, doch hatte und hat es einen anderen Stellenwert. Die Gesetzmäßigkeit ist direkt in Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes normiert, während die Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns auf einfachgesetzlichen Grundlagen ruht, soweit die Haushaltsplanung betroffen ist, sich auch aus Verfassüngsgrundsätzen herleitet. Die Versuche der Aufwertung der Wirtschaftlichkeit müssen rnithin den Weg der Gesetzmäßigkeit gehen, wenn sie wirtschaftliches Verwaltungshandeln als rechtlich geboten ansehen. An dem grundlegenden Primat der Gesetzmäßigkeit kann und darf auch der Trend zur verstärkten Berücksichtigung ökonomischen Denkens in der Administration nicht rütteln. Vielmehr muß den negativen Folgen eines vorrangig auf Recht- und Gesetzmäßigkeit orientierten Verwaltungshandelns wie Inflexibilität, Starrheit, Kompliziertheit, Umständlichkeit durch Nutzung der Verwaltungsspielräume und durch eine Neugestaltung und Flexibilisierung der rechtlichen Grundlagen der Adrninistration begegnet werden, nicht durch Formen eines Abwägens zwischen Wirtschaftlichkeit und Gesetzmäßigkeit.

Frank Nullmeier

Ergebnisorientierte Steuerung: Vom Input zum Output

Output-Steuerung des Verwaltungshandelns

Output-Steuerung des Verwaltungshandelns stellt ein Kernelement der unter den Stichworten wie „Neues Steuerungsmodell“ oder „NewPublic Management“ diskutierten Reformkonzepte für den öffentlichen Sektor dar. In diesem Beitrag soll zunächst geklärt werden, was unter Output-Steuerung verstanden wird und wie sie sich von traditionellen Steue-“ rungsformen abgrenzen läßt (1). Anschließend werden Instrumente der Output-Steuerung (2) sowie Probleme und Ansatzpunkte der Messung und Bewertung von Outputs (3) dargestellt. Zur Verdeutlichung wird dabei vor allem auf Beispiele aus Neuseeland zurückgegriffen, weil in den dortigen Verwaltungsreformen das Konzept der Output-Steuerung in besonders konsequenter Weise zur Anwendung gekommen ist.

Sybille Stöbe

Produkte als Informationsträger

Das Paradigma modernen Verwaltungshandelns wechselt vom inputorientierten Normenvollzug zur outputgesteuerten „Dienstleistung“. Die Politik setzt jene Leistungsund Finanzziele, die die Verwaltung durch eigenverantwortliche Leistungserstellung zu erreichen hat. Gesteuert wird „auf Abstand“— bei eindeutigen Verantwortungsabgrenzungen zwischen politischem Auftraggeber und administrativem Auftragnehmer. Diese neue Qualität ergebnisorientierter Steuerung verlangt nach einer neuen Qualität ersebnisorientiertenInformationstransfers zwischen Politik und Verwaltung. Angestrebt wird dieser Informationstransfer durch einen entsprechend „ergebnisorientierten“ Informationsträger —das „Produkt“: Produkte informieren einheitlich und nach festgelegten Kriterien über Ergebnisse (output) des Verwaltungshandelns —und setzen diese in Beziehung zum Ressourcenverbrauch (input). Produktinformationen sind somit (auch) Ergeb- nisinformationen und setzen dort an, wo sich bisher der ergebnisblinde Blick auf die Ordnungsmäßigkeit des Haushaltstitelvollzuges verengte. So sind es gerade jene Fragen zu Zielen, Qualität, Quantität und Kosten öffentlicher Dienstleistungserstellung, auf die mit der Informationsträgerschaft von Produkten neue Antworten gefunden werden sollen.

Malte Spitzer

Kennzahlen und Indikatoren

Kennzahlen, Kennziffern und Indikatoren (hier zunächst synonym verwendet) sind rechenhafte Instrumente der Bereitstellung von Informationen für EntScheidungsprozesse in Organisationen. Indikatoren und Kennziffern fassen Sachverhalte in einer Zahlgröße zusammen und liefern damit bei angemessener Konstruktion relevante Informationen in verdichteter und übersichtlicher Form. Als Kennzahlen können nur die für Entscheidungen wichtigen und informativen Daten gelten, sie bilden einen Ausschnitt aus der in einer Organisation insgesamt zur Verfügung stehenden Information. Kennzahlen können zudem ein Instrument der Steuerung von Organisationen sein, wenn an die Stelle der Ist-Werte Soll-Werte treten, die die Realisierung eines bestimmten quantitativen Niveaus oder eine strategische Neuausrichtung fordern. In beiderlei Hinsicht bilden Kennzahlen heute ein wesentliches Instrumentarium des Controlling, wobei die Integration von Informations-, Steuerungs- und Strategieranktion voranschreitet.

Frank Nullmeier

Controlling und Berichtswesen

Eine der zentralen Voraussetzungen—neben anderen—zur Steuerung von Unternehmen oder Behörden ist, daß dafür ausreichende Informationen —unabhängig von den jeweiligen Führungs- oder Steuerungselementen—zur Verfügung stehen. Damit haben die Gewinnung, Verarbeitung und Vermittlung vonsteuerungsrelevanten Informationen besondere Bedeutung. Im folgenden werden die Möglichkeiten von Controllingsystemen im Hinblick auf die Bereitstellung steuerungsrelevanter Informationen skizziert. Die gegenwärtigen Diskussionen sind dabei häufig durch eine Überschätzung des Controlling gleichermaßen durch Befürworter und Gegner gekennzeichnet.

Walter Richter

Controlling im „Konzern“ Stadt

Großstädte sind nicht nur innerhalb der „klassischen“ Verwaltungsstruktur, sondern auch in organisatorisch eigenständigen Einheiten wirtschaftlich tätig: Eigenbetriebe, Eigengesellschaften und wirtschaftliche Beteiligungen. Eigenbetriebe werden als Unternehmen ohne eigene Rechtspersönlichkeit organisatorisch und wirtschaftlich selbständig geführt und finanzwirtschaftlich als Sonderver- mögen der Gemeinde verwaltet. Ein Eigenbetrieb muß seine Rechnung nach den Regeln der kaufmännischen doppelten Buchführung aufstellen, wobei im kommunalen Haushalt nur noch der Gewinn oder Verlust veranschlagt wird („Netto-Betrieb“). Der wesentliche Unterschied der Eigengesellschaften zu den Eigenbetrieben ist, daß sie als wirtschaftliche Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit geführt werden. Wirtschaftliche Beteiligungen werden wiederum als juristische Personen des privaten Rechts als Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH), als Akti- engesellschaft (AG), als Gesellschaft des Handelsgesetzbuches (HGB) oder als Genossenschaft geführt. Sie unterliegen den Rechnungslegungsvorschriften des Handels- und Steuerrechtes. In der kommunalen Praxis dominiert die Unternehmensform der Gesellschaft mit beschränkter Haftung, weil das GmbH-Recht dem Gesellschafter—der Stadt —über den Gesellschaftsvertrag weitgehende GestaltungsmögUchkeiten und dadurch Steuerungsmöglichkeiten ermöglicht, die beispielsweise bei der Aktiengesellschaft durch andere gesetzliche Festlegungen nicht gegeben sind. Beteiligungen sind wirtschaftlich selbständige Unternehmen, die als als Mehrheits- und Minderheitsbeteiligung bzw. bei einer Beteiligung von 100% als Eigengesellschaft geführt werden.

Walter Richter

Benchmarking

Benchmarking bedeutet Lernen von „besten Lösungen“. Wie viele andere Management- und Steuerungsinstrumente entspringt das Benchmarking industriellen bzw. privatwirtschaftlichen Konzepten. Firmen wie der Kopierer-Hersteller Xerox oder die Kreditkartenfirina American Express gehören zu den Pionieren dieses Instruments, das darauf setzt, durch Vergleiche zwischen Einrichtungen herauszufinden, wo innerhalb der eigenen Organisation Verbesserungspotentiale bestehen und wie diese ausgeschöpft werden könnend Mittlerweile gehört Benchmarking in der Privatwirtschaft zu einem der wichtigsten Instrumente der Standortbestimmung und der Optimierung von Unternehmen.

Stephan v. Bandemer

Qualitätsmanagement

Traditionell wird die Qualität der Leistungen öffentlicher Verwaltungen durch deren“ Rechtsbindung gesichert. Die Gesetzlichkeit und Rechtmäßigkeit des Handelns und damit eine Leistungserstellung, die jedem Bürger die gleichen Rechte und Leistungen bieten soll, gelten als die zentralen Steuerungsprinzipien des Rechtsstaates. Dabei werden nicht nur die Leistungen der öffentlichen Verwaltungen definiert, sondern durch Verfahrensvorschriften auch der Leistungserstellungs- prozeß und die Zuständigkeit und Verantwortlichkeit geregelt.

Stephan v. Bandemer

Backmatter

Weitere Informationen