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Inhaltsverzeichnis

Frontmatter

Einleitung

Einleitung

Zusammenfassung
Europäische Politik ist in der Hauptsache regulative Politik. Die distributiven Politiken wie die Forschungspolitik gehen einher mit Verteilungskonflikten.1 In den Mitgliedsstaaten der EU ist gemeinhin nicht der politische Wille vorhanden, innerhalb dieser Politikbereiche die ausgabenorientierten Kompetenzen der europäischen Ebene zu forcieren.2 Der Wohlfahrtsnutzen der europäischen FTE-Politik, in der sowohl regulative als auch distributive Politikelemente zum Zuge kommen, ist jedoch weitgehend anerkannt. Dies kennzeichnet sie als Ausnahme. Vor allem aus der industriepolitischen Zielsetzung, die Wettbewerbsfähigkeit der Hochtechnologie-Untemehmen im globalen Wettlauf zu stärken, leitet die Europäische Kommission wohlfahrtsfördernde Effekte ab. Mit den anwendungsorientierten Forschungskooperationen soll Marktversagen reduziert werden, indem ein Teil der privaten Investitionslücke, die aufgrund von unternehmerischen Risikoüberlegungen entsteht, durch staatliche Förderung aufgefüllt wird. Daneben sollen insbesondere durch die Stärkung der transnationalen Komponente Synergie-Effekte entstehen. Die Zielsetzung des Sechsten Forschungsrahmenprogramms ist mehr denn je darauf ausgerichtet, der Marktsegmentierung und dem Nebeneinander von nationalen FTE-Politiken, die Zersplitterung der Forschungsaktivitäten sowie der technologischen Infrastruktur befördern, entgegen zu wirken.
Diane Sombrowski

Konzeptionelle Rahmenbedingungen der europäischen FTE-Politik — Die Implikationen des 6. Forschungsrahmenprogramms

1. Die Gestaltung des 6. Forschungsrahmenprogramms im Zeitalter des Europäischen Forschungsraums: Ein Umbruch in der FTE-Politik?

Zusammenfassung
Die Gestaltung des Sechsten Rahmenprogramms wird im Folgenden in Form eines Überblicks besprochen, wobei der entwicklungsgeschichtliche Zusammenhang durch den Bezug zu den Vorgängerprogrammen hergestellt ist. Eine umfassende Darstellung wird nicht angestrebt, vielmehr thematisiert der Überblick vomehmlich den Leitgedanken des Europäischen Forschungsraums (ERA), der sowohl für die ideelle, strategische Ausrichtung als auch für die strukturelle Umgestaltung des Sechsten Rahmenprogramms bestimmend war. Das unter dieser neuen Leitvision konzipierte Rahmenprogramm ist aus dem hiesigen Forschungsinteresse vor allem deshalb interessant, weil es eine bedeutende Änderung im forschungspolitischen Instrumentarium der so genannten „indirekten Maßnahmen“ mit sich gebracht hat, nämlich die Neueinführung zweier Implementierungsinstrumente: die Integrierten Projekte und insbesondere die Exzellenznetzwerke. Diese haben eine nicht unerhebliche Rolle in der Diskussion um das Evaluationskonzept des Sechsten Rahmenprogramms gespielt. Aus diesen Gründen werden im Einführungsteil die grundlegenden Charakteristika der beiden Projekttypen15 vorgestellt.
Diane Sombrowski

2. Zur organisatorischen Verankerung der FTE-Kompetenzen in der Europäischen Kommission

Zusammenfassung
Auffällig an der institutionellen Anbindung der Verantwortungsbereiche in der Europäischen Kommission ist ihre Fragmentierung und Organisationsweise. Die Kompetenzaufteilung im Falle der FTE-Programme ist nicht leicht nachzuvollziehen, da die Zuständigkeiten zwischen zahlreichen Dienststellen aufgeteilt sind. Kontinuierliche strukturelle Veränderungen haben eine stabile Arbeitsaufteilung zwischen den Generaldirektionen entscheidend erschwert. Hiermit gehen bisweilen Koordinationsprobleme einher.80
Diane Sombrowski

3. Zur Notwendigkeit der Inputevaluation in der Mittelallokation

Zusammenfassung
Die Inputevaluation als zentraler Bestandteil der Projektselektion trägt in beträchtlichem Maße zur Umsetzung des Forschungsrahmenprogramms bei. Das Evaluierungsergebnis legt den Grundstock sowohl für die Auswahl des Kreises der begünstigten Projektvorschläge als auch für die Allokation der Budgetmittel, da die Evaluationen die Bewertung der Projektbudgets beinhalten. Das Projektauswahlverfahren und ebenso die Ausgestaltung der einzelnen Verfahrensschritte ist gerade deswegen so entscheidend, da die in den Forschungsrahmenprogrammen aufgelegten Maßnahmen von jeher eine regelrechte Flut von Anträgen nach sich ziehen. Die Ausschreibungen sind regelmäßig überzeichnet und das, obwohl deren Publizität als durchweg gering zu bezeichnen ist. Das von den Projektteilnehmern insgesamt vorgeschlagene Volumen der beantragten Mittel übertrifft regelmäßig bei weitem das angebotene Budget der Spezifischen Programme. Hiermit verbunden sind sehr niedrige Erfolgsquoten bei der Antragstellung: hatte im Vierten Rahmenprogramm die durchschnittliche Erfolgsrate im Antragsverfahren noch bei insgesamt 30 Prozent gelegen, so bewegte sie sich im Fünften Rahmenprogramm anfangs um 22 Prozent herum, bis es im Jahr 2001 zu einem Anstieg auf 28 Prozent kam.108 Der Konkurrenzdruck ist also traditionell ausgesprochen hoch, da in der Auswahlphase aufgrund der hohen Überzeichnung die große Mehrheit der Projektvorschläge aussortiert wird.
Diane Sombrowski

4. Zur Bedeutung des peer review als Kernelement der Projektselektion: Die Mitwirkung unabhängiger externer Experten im Auswahlprozess

Zusammenfassung
Die gemeinschaftlichen forschungspolitischen Inhalte entstehen in einem Handlungssystem von Interdependenzen, so auch die Rahmenprogrammierung. In der politikwissenschaftlichen Fachliteratur ist es anerkannt, das Gesamtsystem der Gemeinschaft als „dynamisches Mehrebenensystem“118 zu verstehen — so wird die europäische FTE-Politik in einem supranationalen, mehrdimensionalen System ausgehandelt. Seine Struktur ist von einer interdependenten, aber „nicht-hierarchischen Anordnung von Handlungs- und Entscheidungsebenen“119 durchwirkt. Eines der wichtigsten Funktionsmerkmale des Systems ist die Gestaltungsautonomie, über die jede der Handlungsebenen mangels eines Entscheidungszentrums in der EU verfügt.120 Innerhalb des Mehrebenensystems ist die EU unumstritten als relevanter staatlicher Akteur und damit die Europäische Kommission als maßgeblicher institutioneller Akteur in der Rolle des Initiators und Koordinators anerkannt.121 Im Rahmen der Forschungspolitik nimmt sie drei ausschlaggebende Aufgaben wahr: die Zusammenführung der Forschungsmittel, die Definition der wissenschaftlichen und technologischen Prioritäten und die Verwaltung von umfangreichen Programmen. Die Kommission verfügt wegen ihres Vorschlagsrechts über weitreichende eigene Gestaltungsspielräume und macht davon auch intensiv Gebrauch.122 Traditionell stellt sie thematische Schwerpunkte mit erheblicher industrieller Zielsetzung auf und nicht zuletzt deswegen ist die Bedeutung der europäischen Förderebene sukzessive gestiegen, was sich dadurch bemerkbar macht, dass die Mitteleinwerbung für Unternehmen und Forschungseinrichtungen in den thematischen Schwerpunktbereichen nicht mehr als zweitrangig abgetan werden kann.123 Die mit jedem neuen Rahmenprogramm zunehmende Mittelausstattung124 bei gleichzeitiger thematischer Zuspitzung spricht für eine Dimension von Verteilungskonflikten, die auf eine starke Konkurrenz der Programmteilnehmer schließen lässt.
Diane Sombrowski

Die Praxis der Inputevaluation im Rückblick

5. Entwicklungsstationen der Evaluierungspraxis im Förderverfahren

Zusammenfassung
Die Entwicklung der Inputevaluation bis zur heutigen „Prozeßreife“ ist ein langes Kapitel. Die Kommission beschäftigt sich damit nicht erst seit der Vorbereitungsphase des Sechsten Rahmenprogramms — erkennbar erstreckt sich die Genese fast über ein Jahrzehnt. Führt man sich das oben gezeichnete Bild einer fragmentierten Verwaltungsstruktur vor Augen, so kann dieser lange Zeitraum nicht sonderlich erstaunen. Es bedurfte erst zweier Vorfälle, bevor sich das Gedankenmuster der Kommission veränderte und man an die Erarbeitung einer schriftlichen Darstellung des Evaluierungs- und Auswahlverfahrens überhaupt dachte. Man darf davon ausgehen, dass lange keine allzu große Bereitschaft dafür vorhanden war, dem Interesse der „Außenwelt“ an der Projektauswahl im Allgemeinen und für die Phase der Projektevaluation im Besonderen entgegenzukommen. Programm-Management ist eine der Kernaufgaben der Kommission und die Organisation der Evaluationsrunden ein Teilschritt im Managementzyklus — die Verwaltungsaspekte, mit denen man sich hier zu befassen hat, betreffen eine Reihe von Interim. Für Teile der Beamtenschaft ist daher eine Grundhaltung zu vermuten, die damals Abwehr einschloss.
Diane Sombrowski

6. Die Standardisierung des Evaluationskonzepts

Zusammenfassung
Auch wenn der Europäische Gerichtshof die Nichtigkeitsklage im Micheli-Fall, wie oben gezeigt zurückgewiesen hat, so wurde hier doch ein eklatanter Mangel der ex ante Evaluation deutlich. Die allgemeinen Bestimmungen des bisher einschlägigen Blue Book waren unzureichend und hatten zu geringe Bindungswirkung, sie bedurften einer Ausformung. Es hatte sich ein Bild in der Öffentlichkeit, vor allem im Fachpublikum, manifestiert, welches dem Vertrauen in das Programm-Management in diesem Punkt alles andere als zuträglich war: das Bild eines uneinheitlichen Vergabeverfahrens, welches dem Gebot der Gleichbehandlung und der Verfahrensobjektivität bei weitem nicht gerecht wurde. Der Fall vor dem Europäischen Gerichtshof hatte zwar nur eine Spielweise zu Tage gefördert und kann nicht als repräsentativ angesehen werden, aber er belegte doch, wohin zu kurz greifende Grundregeln führen können: die Spielart, eine erste Evaluationsstufe, die ausschließlich die wissenschaftliche und technische Qualität zum Gegenstand der Bewertung hat, mit Ausschlusscharakter zu etablieren, führte nicht unbedingt zu nachvollziehbaren, fairen Evaluierungsergebnissen. Die Teilnehmer nach der ersten Runde aufgrund eines Kriteriums scheitern zu lassen, ohne die weiteren Kriterien in Betracht zu ziehen, hätte einer besonderen Klassifizierung im Kriteriensystem bedurft — das wissenschaftlich-technische Qualitätskriterium ist nach weitverbreiteter Meinung das wichtigste, aber im europäischen Kriteriensystem seit jeher eines neben anderen, die auch ein beträchtliches Gewicht haben.
Diane Sombrowski

7. Ein Pilotvorhaben mit Blick auf das 6. Rahmenprogramm

Zusammenfassung
Mit Blick auf einige potentielle, neue Kernelemente des Evaluationskonzepts, die zum Ende des Fünften Rahmenprogramms im Gespräch waren — wie Femevaluierung, Interessenbekundungen und Hearings — wurde vom Management des Spezifischen Programms „Lebensqualität und Management lebender Ressourcen“ (QoL) ein Pilotvorhaben fur Integrierte Projekte auf dem Feld der Genomik und Gesundheitswissenschaft umgesetzt. Die Erfahrungen mit den neuen Verfahrenselementen würden später als Input für die operationellen Vorbereitungen des Sechsten Rahmenprogramms dienen.260 Vom konzeptionellen Hintergrund her sollten langfristige, ressourcenintensive Großprojekte im generischen Forschungsbereich stimuliert werden. Definitorisch waren die QoL-Projekte als Vorläufer der späteren Integrierten Projekte dreidimensional strukturiert:261 erwartet wurden eine Forschungskomponente, in der bahnbrechende Forschung betrieben werden sollte, eine synergiefördernde Netzwerkkomponente, die als Bindeglied zu nationalen Anstrengungen in dem Forschungsfeld gedacht war und eine Trainingskomponente, die Nachwuchsforscher integriert; ferner gab es Vorgaben hinsichtlich der Konsortien- und Projektgröße.262 Das Novum im Hinblick auf das Evaluierungsverfahren zeigte sich in einer Kombination aus einem zweistufigen Einreichungs- und Evaluierungsverfahren: bottum up- und bottum down-Elemente ergänzten sich, indem Aufrufe zur Interessenbekundung (Expressions of Interest, EoI) und anschließender Auswahl von Themen strategischer Bedeutung miteinander kombiniert wurden. Im Unterschied zu den späteren Interessenbekundungen des Sechsten Rahmenprogramms wurde die Vorstufe in diesem Fall zur Themeneingrenzung für die zweite Runde eingesetzt.263
Diane Sombrowski

Die Modifikation des Evaluationskonzepts für die Projektselektion im 6. Forschungsrahmenprogramm

8. Die Genese des neuen Evaluierungshandbuchs

Zusammenfassung
Unter den Akteuren besteht weitgehende Übereinstimmung, dass das Management der Förderprogramme ein wesentlicher Erfolgsfaktor für die Umsetzung eines Forschungsrahmenprogramms ist. Wie im vorigen Kapitel gezeigt, sah sich die Kommission dazu verpflichtet, verbindliche Grundprinzipien in einem Manual, dem Verfahrenshandbuch für die Bewertung von Projektvorschlägen anzulegen — als Darstellung der gemeinsam geltenden Regeln für das gesamte Programm-Management. Hier wurde der Gedanke umgesetzt, den Prozess der Projektauswahl mit dem Konzept der Inputevaluation als Kernteil des Textes darzustellen und dem Interessentenkreis zugänglich zu machen. In den Augen der Kommission war das Manual ein Erfolg wegen seiner harmonisierenden Wirkung auf die Durchführungsmodalitäten der Projektbewertung in den Kommissionsdienststellen.
Diane Sombrowski

9. Die Konzipierung der Evaluierungskriterien

Zusammenfassung
Im Fünften Rahmenprogramm gab es einen einheitlichen Kriterienkatalog, der auf alle Maßnahmetypen anwendbar war, die als indirekte Aktion497 kofinanziert wurden. Dass dieser Katalog, der durchgängig im Evaluierungsverfahren eingesetzt wurde, für das Folgeprogramm nicht nur marginal verändert würde, zeichnete sich schon während seiner Anwendung ab. Es gab gleich mehrere Gründe das Konzept der Wertkriterien zu überdenken. Die Kriterienblöcke498 verloren im Laufe des Programms an Ansehen, da ihnen mangelnde Konsistenz nachgesagt wurde. Es lastete ein enormer Anpassungsdruck auf ihnen: Menge und Umfang der kriterienbezogenen Anhänge des Manuals sprachen für sich, genauso wie die regelmäßigen Updates der Anhänge. Gängig waren zusätzliche Spezifizierungen in den Ausschreibungen. Die ständigen Veränderungen der Schwellenwerte und Gewichtungen der Kriterienblöcke sind ein Beleg dafür, dass die Kriterienblöcke unausgewogen waren. Alles in allem resultierte hieraus eine kaum überschaubare Interpretationsvielfalt der Wertigkeit der einzelnen Kriterien, die reichlich Verwirrung unter den Anwendern stiftete. Stabilität und Homogenität des Grundkatalogs wurden in Frage gestellt. Ohnehin gab es vielfache Kritik von Seiten der Evaluatoren: Sie meldeten Zweifel an der Anwendbarkeit des zweiten Kriterienblocks „Community added value and contribution to EU policies“ an, vor allem an der Bewertungsfähigkeit des zweiten Teilaspektes, der Kohärenz mit den Gemeinschaftspolitiken. Aber mehr noch, der gesamte Ansatz der Relevanzkriterien vermochte nicht zu überzeugen.499 So meldete sich gleich zu Beginn des Fünften Rahmenprogramms das Sachverständigengremium für das Programm-Monitoring 1999 zu den neuen Projekterfordernissen zu Wort: das sozioökonomische sowie das politische Relevanzkriterium würden sowohl bei Antragstellern als auch bei Evaluatoren Unsicherheiten hervorrufen.
Diane Sombrowski

10. Exkurs: Verfahrenselemente des peer review in Evaluationskonzepten auf nationaler Ebene

Zusammenfassung
Im Folgenden gilt die Aufmerksamkeit den Evaluierungspraktiken in Forschungseinrichtungen auf nationaler Ebene, so dass punktuell vergleichbare beziehungsweise divergierende Praktiken aufgezeigt werden können, um die Besonderheiten des von der Kommission entwickelten Evaluationskonzepts nochmals zu verdeutlichen.
Diane Sombrowski

11. Fazit: Das Evaluationskonzept des 6. Forschungsrahmenprogramms

Zusammenfassung
Die Genese der neuen Evaluierungsleitlinien hat die Strukturierung des Evaluierungsprozesses vorangetrieben. Die einzelnen Evaluationsstufen sind im Resultat klarer miteinander verwoben, vor allem der Versuch einer Definition der Termini ist hervorzuheben — wobei dieses Ansinnen an der anvisierten Verfahrensflexibilisierung scheiterte. So wurde keine definitorische Lösung für den extended Panel gefunden, die Evaluationsstufe, die im Fünften Rahmenprogramm eine divergierende Aufgabenbelegung erfuhr. Positiv zu werten ist, dass optionale Komponenten das Design des zunehmend mehrstufigen Evaluierungsprozesses bestimmen, so dass unterschiedliche, an den Instrumententyp angepasste Verfahren entstanden sind — in der Praxis werden die Projektvorschläge für die Neuen Instrumente eine zweiphasige Evaluation durchlaufen. Dies ist angesichts der Diversität der Projekttypen schlüssig. Die Grundelemente des Evaluationskonzepts werden jedoch suboptimal ausgestaltet. Vor allem das innovative neue Prozesselement, das die Evaluation der Großprojekte qualitativ aufwerten soll, ist sehr zurückhaltend standardisiert: die Leitlinien besagen lediglich, dass das Hearing dem tieferen Verständnis der Projektkomponenten und der Klärung von offenen Fragen diene. Es besitzt als letzte Evaluationsstufe vor der abschließenden Diskussion keine Filterfunktion, hier spielen das scoring und die Schwellenwerte keine Rolle — demnach hat die interaktive Bewertungsform lediglich eine Kontroll- und Klärungsfunktion. Ähnlich defizitär ist die Regelungsdichte des Beratungsservices in der Projekteinreichungsphase, die durch das Konsultationsverfahren noch abgenommen hat — was nicht gerade für den Erfolg des Qualitätssicherungsprozesses spricht. Hier ist ein Nachholbedarf anzumahnen, da ansonsten die personelle Komponente die Qualität der Beratungstätigkeiten der Kommission bestimmt. Auch für die Standardisierung hinsichtlich der Unabhängigen Beobachter, deren Aufgabe als fine tuning der Inputevaluation beschrieben wird, besteht Nachbesserungsbedarf, solange die Berichte der Beisitzer keiner Publikationspflicht unterliegen. Angemessen wäre ein ständiges Gremium, welches das Monitoring federführend umsetzt.
Diane Sombrowski

Fallbeispiel: Die Umsetzung des Evaluationskonzepts in der Generaldirektion Informationsgesellschaft

Frontmatter

12. Hintergrund: Zur Thematischen Priorität IST

Zusammenfassung
Informations- und kommunikationstechnologische (IuK) Förderstrategien stehen in der Tradition der Forschungsrahmenprogramme. Da IuK-Technologien lange Zeit noch vor anderen High-TechSektoren die europäische Forschungspolitik dominierten, wundert es nicht, dass die betreffenden Förderstrategien als relativ fortschrittlich gelten. Auch wenn die Zielrichtung dieser Fallstudie nicht die sektorale Betrachtung ist, so lohnt sich doch ein Abriss der Bedeutung der Informations-technologien — zumal diese dem Aufschwung der europäischen FTE-Förderpolitik als eigenständiges Politikfeld den Weg geebnet haben.
Diane Sombrowski

13. Die Evaluierungspraxis im Überblick

Zusammenfassung
Im Folgenden wird die Evaluierungspraxis des ersten IST-Aufrufs durchleuchtet. Die Analyse basiert streckenweise auf einem konkreten Fall. Diese Differenzierungsebene soll das Verständnis für die praktischen Abläufe steigern. Es ist anzumerken, dass die geschilderten Details nicht eins zu eins auf die Ebene der gesamten GD Infso übertragbar sind, Einzelheiten können von einer zur anderen Abteilung variieren. Gleichzeitig fließen Informationen zur Evaluierungspraxis ein, die für die gesamte Generaldirektion gültig sind. Einige Punkte der Detailbetrachtung sind auf die Evaluierungstätigkeiten übertragbar, die für andere Thematische Prioritäten durchgeführt werden.
Diane Sombrowski

Schlussbetrachtung

Schlussbetrachtung

Zusammenfassung
Die europäische science community befindet sich gemeinsam mit der Kommission in einem Lernprozess — er ist aufgrund des veränderten Instrumentariums mit vielen Unsicherheiten verbunden. Beide Seiten kennen diesen Lernprozess, er wiederholt sich bei jeder neuen Rahmenprogrammierung. Dieses Mal ist der Einschnitt aber für beide Seiten tiefer, nicht nur die Termini haben sich geändert, sondern die Implementierung ist in vielen Belangen neues Terrain. Betroffen sind die Projektkonsortien wie das Programm-Management, denn der Koordinierungsbedarf innerhalb der Projekte nimmt aufgrund der Größenordnung der neuen Instrumententypen erheblich zu. Das Fünfte Rahmenprogramm bedeutete einen Umschwung zu strategischer Forschungskooperation, ausgerichtet auf einen breiteren, da gesellschaftspolitisch relevanten Problemlösungsansatz und die damit verbundene Orientierung der Forschungsprogramme an dem neuformulierten Kriterium des Europäischen Mehrwerts. Der facettenreiche Ansatz hat marktgerichtete wie sozioökonomische Aspekte zusammengeführt mit dem Gedanken der politischen Kohäsion in den Mitgliedsstaaten sowie dem traditionellen Ansatz der transnationalen Bündelung kritischer Masse. In summa hat dies eine Abkehr von der vornehmlich industrieorientierten Forschungspolitik hin zu einer Verschmelzung der Gemeinschaftspolitik mit einem vielschichtigen Innovationsrahmen eingeleitet. Dass die FTE-Politik mit dem Sechsten Rahmenprogramm abermals strategisch induzierte wie operationelle Umwälzungen stattfinden, zeigt, abgesehen von wiederkehrenden personellen Abhängigkeiten der Politikformulierung, dass die Suche nach der geeigneten FTE-Strategie nicht annähernd abgeschlossen ist.
Diane Sombrowski

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