Internationales Umweltrecht

Dieser wissenschaftliche Band hat zum Ziel, den Leser mit der Umweltverwaltung, dem Umweltrecht und der Finanzierung von Umweltschutz in Polen und der Tschechischen Republik vertraut zu machen. Gleichzeitig sollen die einschlägigen deutschen Bestimmungen an dieser Stelle vorgestellt werden.

Im Jahre 1991 billigte der Sejm der Republik Polen die Umweltpolitik des Staates. Dieses Dokument legte die wichtigsten Richtungen des Umweltschutzes in Polen fest und drückte die gewählte Richtung der Entwicklung des Landes in der Zeit stattfindender Umwälzungen aus.

Das Hauptorgan der polnischen Staatsadministration, das üür die Umweltbewirtschaftung verantwortlich ist, ist der Minister für Umweltschutz, Naturressourcen und Forstwirtschaft. Sein Zuständigkeitsbereich umfaßt unter anderem:

Das neue System des Umweltschutzes, das nach 1990 eingeführt wurde, setzt unterschiedliche ökonomische Mittel ein. Auch wenn einige davon schon vor dem Jahr 1989 benutzt wurden, wie z. B. Gebühren für die Luftverschmutzung, so finden diese erst in dem jetzigen marktwirtschaftlichen System eine sinnvolle Anwendung. Der Übergang von der Planwirtschaft zur Marktwirtschaft hat auch Änderungen in der Staatsverwaltungsstruktur hervorgerufen. Die Struktur der tschechischen Umweltschutzverwaltung zum 31.12.1995 wird in Abb. 4 im Anhang dargestellt.

Die Darstellung des Umweltrechts der einzelnen Nachbarländer, der Tschechischen Republik, Deutschlands und Polens im Rahmen wissenschaftlicher Tagungen ist ein Zeichen der neuen europäischen Perspektive. Die Perspektive ist zwar aus Sicht des jeweiligen Staates unterschiedlich, das Ziel aber ist das gleiche. Die Annäherung erfordert neben dem Willen auch Kenntnisse der Rechtslage und Verhältnisse der Nachbarn. In diesem Artikel wird deshalb ein Mindestmaß des polnischen Umweltrechts dargestellt. Man kann annehmen, daß das deutsche Recht in Polen besser bekannt ist als das polnische in Deutschland. Das mag nicht überraschen, denn das polnische Recht befand sich in den 20er Jahren, als das zeitgenössische polnische Staatswesen nach 150 Jahren wieder entstand, unter zahlreichen Einflüssen des deutschen Rechts. Ähnliches galt auch bezüglich des österreichischen und französischen Rechts. Diese Einflüsse sind sowohl im Zivil- und Strafrecht als auch im Verwaltungsrecht zu finden. Insbesondere das polnische Wasserrecht ist dem österreichischen und preußischen Wasserrecht nachgebildet worden. In einigen Gebieten, etwa im Recht der Wassergenossenschaften, könnte man nach Auffassung der Autoren noch heute die einschlägige Rechtsprechung der preußischen Gerichte hilfreich im polnischen Rechtsverkehr anwenden. Das heutige Interesse eines polnischen Juristen am deutschen Recht ist mittlerweile mehrdimensional geworden. Es geht nicht nur darum, den historischen legislativen Einflüssen nachzuspüren, sondern mehr darum, die dogmatischen Früchte der Rechtswissenschaft und Rechtsprechung in Anspruch zu nehmen.

Bereits seit einigen Jahrzehnten sind Umweltprobleme in den Grenzgebieten zwischen Sachsen, Polen und der Tschechischen Republik bekannt. Durch Forschungsprojekte werden die Auswirkungen der Luft- und Wasserverschmutzung und der Bodenkontaminierung auf die Forstwirtschaft, Wasserwirtschaft, Fremdenverkehr und den Gesundheitszustand der Einwohner untersucht. Der Umweltschutz in der Tschechischen Republik wird durch die aktuelle Gesetzgebung geregelt und hat die zwei Hauptfunktionen, potentielle Umweltschäden zu vermeiden⁹² und schon existierende zu beseitigen.⁹³ Alle schon existierenden Umweltschäden werden nach ökonomischen, sozialen und ökologischen Aspekten bewertet. Dies ist die Grundlage zum Aufbau eines Maßnahmensystems, an dem sich alle Entscheidungsebenen (von der Regierung bis zu den einzelnen Städten und Dörfern) beteiligen müssen.

Die Siedlungs- und Verkehrsfläche betrug 1993 in Deutschland 11,3% der Gesamtfläche bei steigender Tendenz, d. h. einer Zunahme von derzeit ca. 70 ha/Tag. Ein Grund für den stetigen Landschaftsverbrauch ist, daß gewerbliche Ansiedlungen auf der “grünen Wiese” wirtschaftlich weniger riskant sind als auf Industriebrachen, auf denen neben solchen Schäden, deren Sanierungskosten bekannt sind, weitere unerkannte Schäden liegen können, die zusätzliche Kostenrisiken beinhalten.

Landschaftsverbrauch, großräumige Versiegelimgen und Bodenkontaminationen haben dazu geführt, daß das Umweltmedium Boden in den letzten Jahren eine zunehmende Bedeutung als Schutzgut erfahren hat. Bodenschutz bedeutet nicht nur, die Nutzungsfunktionen der Böden in ihrer Leistungsfähigkeit zu erhalten bzw. wiederherzustellen, sondern auch, die natürlichen Bodenfunktionen vorsorgend zu schützen. Dabei hat der präventive Bodenschutz vor allem eine standortgerechte Nutzung von Flächen zum Ziel. Vor allem für planerische Zwecke werden künftig verstärkt bodenbezogene Bewertungskriterien und -abläufe erforderlich,¹⁴⁶ die die Fähigkeit von Boden zur Erfüllung verschiedener Funktionen im Naturhaushalt kennzeichnen. Die Funktionsfähigkeit eines Bodens laßt sich dabei beispielsweise recht gut mit Hilfe seiner natürlichen Bodenfunktionen Produktions-, Lebensraum- und Regelungsfunktion¹⁴⁷ beschreiben und bewerten.

Ein deutsches Bodenschutzrecht ist prinzipiell neu. Das Bundesbodenschutzgesetz tritt nämlich erst zum 01.03.1999 in Kraft. Bislang waren Vorschriften mit bodenschützerischem Charakter in anderen Gesetzen verstreut und im wesentlichen dort nur angedeutet. Das trifft für das Bundesnaturschutzgesetz wie das Bundesimmissionsschutzgesetz und das Wassergesetz zu. Der nachsorgende Bodenschutz, die Altlastensanierung war im wesentlichen über das Wasserrecht und von den Ländern über das Polizeirecht oder aber auch bereits vielfach in Altlastengesetzen geregelt.

Die tschechische Regierung wird in der nächsten Zukunft über ein Verordnungsprovisorium verhandeln, das bis zum Zeitpunkt der Novellierung des gesamten Wassergesetzes gelten wird, und das eine Übereinstimmung zwischen dem Gewässerschutz und den Belangen der Eigentümer gewährleisten soll. Das Provisorium beruht auf der Revision der gegenwärtigen Schutzzonen.¹⁶⁴ Der Schwerpunkt liegt in der Einhaltung des Grenzwertes von 50 mg Nitrate in einem Liter Rohwasser und in der Festlegung der Restriktionsmaßnahmen, die die Ausnutzung des Bodens betreffen. Aufgrund dieser neuen Rechtsnorm wird in der Tschechischen Republik mit der Lokalisierung und Revision der hygienischen Schutzzonen angefangen werden müssen. Diese Gebiete werden in das Immobilienkataster eingetragen und gegenüber den Eigentümern als Sachlast eingeschrieben, die respektiert werden muß. Für diese Gebiete werden bestimmte Wirtschaftsregime vorgeschlagen, die nicht nur die Anwendung von landwirtschaftlichen und industriellen Düngemitteln, Organisation der Nutzfläche und die anwendbare Ackerbautechnik spezifizieren, sondern auch die Höhe der Entschädigung vorschreiben. Die Entschädigung für die Beschränkung der wirtschaftlichen Ausnutzung auf diesen Flächen sollte derjenige zahlen, der das Wasser abnimmt. Infolge der Privatisierung sollte es entweder eine AG, eine GmbH oder eine Gemeinde sein, weil die Trinkwasserversorgung in der Tschechischen Republik vollständig privat ist.

Für die Novellierung des Abfallrechts waren drei Gesichtspunkte von maßgeblicher Bedeutung: Europäisierung, Ökologisierung und Privatisierung.

Die Grenzziehung zwischen Abfallverwertung und -beseitigung ist über ein Jahr nach dem Inkrafttreten des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) in der Bundesrepublik immer noch heftig umstritten.²⁴⁵ Nach den ersten dazu ergangenen Gerichtsentscheidungen²⁴⁶ ist die Diskussion gerade in jüngster Zeit neu entbrannt.²⁴⁷ Dahinter stehen erhebliche finanzielle Interessen. Auf der einen Seite ist die Verwertung von Abfällen in der Regel für den Abfallbesitzer kostengünstiger als deren Beseitigung und sie kann für private Verwertungsbetriebe ein lukratives Geschäft sein. Auf der anderen Seite geht es den meist staatlichen Betreibern von Abfalldeponien um die rentable Auslastung ihrer Deponiekapazitäten.²⁴⁸

Was ist ein Verwertungsnetz? Verwertungsnetze sind der Inbegriff regionaler Unternehmensverbände zur wechselseitigen Rückstandsverwertung.³³⁵ Dominant sind dabei Kooperationsvereinbarungen. Kooperation (neuerdings auch strategische Allianz genannt) meint ein für längere Zeit vereinbartes kontinuierliches Zusammenwirken von Unternehmen zur gemeinsamem Erfüllung von Aufgaben im Interesse bestimmter Ziele.³³⁶ Die Aufgabe des Verwertungsnetzes ist letztlich die Vermeidung der Rückstandsabgabe an Umweltmedien durch gezielte Abgabe und Annahme von Rückständen aus Produktion und Konsum.

Die juristische Definition der Abfälle wurde im Abfallgesetz vom 27. Juni 1997³⁶³ eingeführt ³⁶⁴ Unter Abfall versteht man laut diesem Gesetz alle Gegenstände und feste sowie flüssige Stoffe (außer Abwasser), die aufgrund der Wirtschaftstätigkeit oder des menschlichen Daseins am Ort und in der Zeit, in denen sie entstanden sind, unverwendbar sind. Darüber hinaus ist im Abfallgesetz die Definition der Kommunalabfälle enthalten. Als Kommunalabfälle gelten feste und flüssige Abfälle, die in Haushalten, Wohlfahrts- und Bevölkerungsbedienungseinrichtungen entstanden sind, darunter in ablauflosen Behältern gesammelter Müll, verlassene Wracks von mechanischen Fahrzeugen und Straßenabfälle, mit Ausnahme von gefährlichen Abfällen aus Gesundheitsfürsorge- und Veterinäranstalten. Wenn alle oben genannten Abfälle in Betracht genommen werden, wird i. d. R. in Kommunalabfälle sowie andere Abfälle klassifiziert.

Die grundsätzliche Idee des neuen polnischen Gesetzes über Abfälle³⁶⁹ beschreibt Artikel 4 Abs. 2, demgemäß Handlungen, die die Entstehung von Abfällen zur Folge haben oder haben könnten, so geplant, projektiert und durchgeführt werden sollen, daß:

Die Tschechische Republik hat im Bereich der Abfallbehandlung eine ganz neue und relativ komplexe Rechtsregelung eingeführt, die die bisherigen Rechtsvorschriften von Anfang 1990 ersetzt haben.³⁷⁸ Das neue Abfallgesetz Nr. 125/1997 Sb. hat mit Wirksamkeit ab 1.1.1998 drei bisherige Gesetze ersetzt; und zwar das Abfallgesetz Nr. 238/1991 Sb. (in der Fassung seiner späteren Änderungen), das Gesetz über die staatliche Verwaltung bei der Abfallbeseitigung Nr. 311/1991 Sb. (in der Fassung seiner späteren Änderungen) und das Abfallabgabengesetz Nr. 62/1992 Sb. (in der Fassung seiner späteren Änderungen). Zusammen mit diesen Vorschriften wurden zum 1.1.1998 auch alle bisher gültigen Durchführungsverordnungen aufgehoben. Diese wurden durch vier neue Bekanntmachungen des Umweltministeriums ersetzt.

Bis 1991 wurde die Rechtsregulierung im Umweltsektor in der ČSSR nur mit Rahmenvorschriften geändert. Es gab schon lange das Gesetz über die Gewässer, über die Atmosphäre, aber kein Gesetz über Abfälle.³⁸³ Auf dieses Gesetz wurde fast 10 Jahre gewartet, bis es ratifiziert und angenommen wurde. Im Bereich der Abfallwirtschaft wurde es für einen guten Fortschritt gehalten. Bei der Erarbeitung des Abfallgesetzes und der Durchführungsbestimmungen zu diesem Gesetz spielten vor allem Unterlagen Deutschlands und Österreichs eine große Rolle. Die EU-Vorschriften wurden damals nur beschränkt berücksichtigt. In dieser Zeit war es wichtig, daß die tschechische gesetzliche Regulierung mit der deutschen und österreichischen Regulierung vergleichbar sei, weil sie vorher völlig anders konzipiert wurde.

Die mittel- und osteuropäischen Staaten haben in den letzten Jahrzehnten erheblich zu den kontinentalen grenzüberschreitenden Umweltproblemen beigetragen. Der Grad der Verschmutzung in diesen Ländern war dreimal höher als im Westen. In Relation zum Sozialprodukt entstand in Mittel- und Osteuropa die höchste Umweltbelastung in der Welt.⁴²¹ Mit den Reformen hat sich die Lage verbessert.⁴²² Dominierend ist aber nach wie vor die industrielle Luftverschmutzung, besonders durch die Emissionen von Schwefeldioxid, Stickoxiden, Kohlendioxid und Schwebstoffen.

Ein hoher Anteil der übermäßigen Umweltbelastungen und —schädigungen in Polen ist besonders auf die folgenden Faktoren zurückzufüühren:⁴⁵²

Unterschiedliche Untersuchungen weisen deutlich darauf hin, daß aufgrund der bestehenden Umweltprobleme die mittel- und osteuropäischen Länder auch mittelfristig einen aufnahmefähigen Markt für additive und integrierte Umweltschutztechnologien darstellen werden.⁴⁸³ Der polnische Umweltmarkt wird hinsichtlich seiner Größe und Dynamik als einer der wichtigsten der Reformstaaten Mittel- und Osteuropas eingeschätzt. Der Anteil der Umweltschutzausgaben betrug in Polen 1995 ca 1,1% des Bip bzw. ca. 6,7% der gesamtwirtschaftlichen Investitionen,⁴⁸⁴ in Tschechien betrug der Anteil der Umweltschutzinvestitionen 1995 ca. 2,4% des Bip und ca. 7% der gesamtwirtschaftlichen Investitionen.

Die Entwicklung des Rechtes stellt eine der zentralen Herausforderungen beim zukünftigen Aufbau der jungen Demokratien in Mittel- und Osteuropa dar. Einerseits müssen Rahmenbedingungen geschaffen werden, durch die das Gemeinwohl und die Entwicklungsfäähigkeit des Individuums gesichert sind. Andererseits ist es erklärtes Ziel der neuen Regierungen, den Übergang von der zentralistischen Planwirtschaft zur sozialen Marktwirtschaft innerhalb kürzester Zeit zu absolvieren. Als Orientierungshilfe mögen die Beitrittskriterien der Europäischen Union gelten, die die Europäische Kommission durch die “Agenda 2000” am 16. Juli 1997 vorgelegt hat. Neben den politischen Kriterien (Demokratie- und Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte und Minderheitenschutz) sind wirtschaftliche Kriterien sowie die aus der künftigen EU-Mitgliedschaft erwachsenden Verpflichtungen zu erfüllen. Es müssen leistungsfähige Verwaltungsstrukturen aufgebaut werden, durch die die Umsetzung und einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts gewährleistet wird. Als internationales Leitbild für die europäischen und weltweiten Integrationsprozesse mag dabei das Nachhaltigkeitsziel gelten, durch das eine langfristige Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen sowie die wirtschaftliche Stabilität bei sozialer Verträglichkeit angestrebt wird. Nimmt man die aktuellen Umweltprobleme und —belastungen als Indikatoren für den jeweiligen Zielerreichungsgrad bei der Nachhaltigkeitsforderung, werden die zukünftigen Herausforderungen für die internationale Staatengemeinschaft mehr als deutlich.