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Das Kapitel gibt einen detaillierten Überblick über die Entwicklung der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik in Deutschland, mit einem besonderen Fokus auf die Hartz-Reformen. Es wird die institutionelle und politische Entwicklung seit den 1990er Jahren bis hin zu den aktuellen Reformen beleuchtet. Ein zentraler Schwerpunkt liegt auf der Reorganisation der Bundesagentur für Arbeit und der Einführung der Jobcenter als gemeinsame Einrichtungen von Bund und Kommunen. Der Text analysiert die Auswirkungen der Hartz-Reformen auf die Arbeitsmarktpolitik, insbesondere die Einführung des Prinzips des Förderns und Forderns sowie die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe. Zudem wird die Steuerung und Umsetzung der Grundsicherung für Arbeitsuchende durch die Jobcenter detailliert beschrieben. Abschließend werden die aktuellen Entwicklungen und Reformen, wie die Einführung des Bürgergelds, diskutiert. Das Kapitel bietet eine umfassende und kritische Betrachtung der politischen und institutionellen Veränderungen, die für Fachleute in der Arbeitsmarktpolitik von großer Relevanz sind.
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Zusammenfassung
Das vorliegende Kapitel gibt einen Überblick über den Kontext des Untersuchungsgegenstandes, indem v. a. auf die entsprechende inhaltliche (policy) und institutionelle (polity) Politikentwicklung in Deutschland sowie auf die übergeordnete verwaltungsseitige Umsetzung eingegangen wird. Den Ausgangspunkt bildet der Übergang zur aktivierenden Arbeitsmarktpolitik, der sich vollends mit den Hartz-Reformen vollzieht (Abschn. 2.1). Im Zuge dessen durchläuft die damalige Bundesanstalt für Arbeit eine grundlegende Reorganisation, orientiert am Ansatz des New Public Managements, und wird in Bundesagentur für Arbeit umbenannt (Abschn. 2.2).
Das vorliegende Kapitel gibt einen Überblick über den Kontext des Untersuchungsgegenstandes, indem v. a. auf die entsprechende inhaltliche (policy) und institutionelle (polity) Politikentwicklung in Deutschland sowie auf die übergeordnete verwaltungsseitige Umsetzung eingegangen wird. Den Ausgangspunkt bildet der Übergang zur aktivierenden Arbeitsmarktpolitik, der sich vollends mit den Hartz-Reformen vollzieht (Abschn. 2.1). Im Zuge dessen durchläuft die damalige Bundesanstalt für Arbeit eine grundlegende Reorganisation, orientiert am Ansatz des New Public Managements, und wird in Bundesagentur für Arbeit umbenannt (Abschn. 2.2). Des Weiteren werden die Arbeitslosenhilfe und die Sozialhilfe zur Grundsicherung für Arbeitsuchende zusammengeführt und die Umsetzung wird auf neu zu schaffende Behörden der Mischverwaltung, die später in Jobcenter umbenannt werden, übertragen (Abschn. 2.3). Die wesentlichen Aspekte werden am Ende des Kapitels zusammengefasst (Abschn. 2.4).
2.1 Aktivierende Arbeitsmarktpolitik in Deutschland
Konzeptioneller Ausgangspunkt für den Wandel von einer aktiven und passiven1 zu einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik in Deutschland2 (s. u.) stellt der übergeordnete Paradigmenwechsel3 wohlfahrtsstaatlichen Handelns dar, dem im deutschen Kontext das Leitbild des Aktivierenden Sozialstaats zugrunde liegt (Dingeldey 2011: 33 f.).4 Dieses wurde Anfang der 1990er Jahre im Zuge der Diskussion um die Verwaltungsmodernisierung entwickelt und zielt auf eine Reorganisation des Sozialstaats ab, deren vier wesentliche Elemente Dingeldey wie folgt zusammenfasst: „Dialog statt Dekret, zielklare Kooperation, Produkt- und Prozessoptimierung sowie Koproduktion“ (Dingeldey 2011: 37).5 Mit dem Paradigmenwechsel einhergehende Veränderungen betreffen letztlich sowohl die Dimension Welfare als auch die Dimension State (Dingeldey 2011: 31).
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Die Dimension „State“ knüpft an der Rolle des Staates bzw. der Steuerung6 und Governance an. Die damit verbundenen Veränderungen zielen auf eine zunehmende Privatisierung in Bezug auf die Erbringung von Sozialleistungen sowie auf eine gesteigerte Eigenverantwortung der Individuen ab und beinhalten auch „eine veränderte Rolle des Staates als Moderator oder Regulator“ (ebd.). Dingeldey (2011) stützt sich dabei auf Mayntz’ politikwissenschaftliche Begriffsauslegung von Governance, wonach es sich um einen Oberbegriff handelt, der die „Gesamtheit aller in einem Gemeinwesen bestehenden und miteinander verschränkten Formen der kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte“ (Mayntz 2010: 38) bezeichnet und sich „sowohl auf die das Handeln regelnden Strukturen als auch auf den Prozess der Regelung“ (Dingeldey 2011: 20) bezieht.7 Aus dieser Perspektive zeigen sich Veränderungen hinsichtlich der Interaktionsmuster des Staates mit anderen kollektiven Akteuren im Sinne eines kooperativen Staates sowie Veränderungen staatlicher Funktionen in Bezug auf Regulierung und Leistungserbringung im Sinne eines Wandels zum Gewährleistungsstaat (Dingeldey 2011: 100).8
„Welfare“ bezieht sich demgegenüber auf die Leistungserbringung an sich und setzt somit an der Beziehung zwischen dem Sozialstaat und seinen Klienten an, indem Rechte und Pflichten neu austariert werden, was „meist anhand einer Rücknahme von sozialstaatlichen Transfers und einer Zunahme der Arbeitsmarktaktivierung festgemacht wird“ (Dingeldey 2011: 41). Kennzeichnend für aktivierende Arbeitsmarktpolitik ist das Prinzip des Förderns und Forderns (Weishaupt 2019: 670). Hierbei geht es nicht (primär) um die Einführung neuer Maßnahmen, sondern, hinsichtlich des Forderns, „vorrangig um eine neujustierte Koppelung des Leistungsbezugs an bestimmte, oft individuell und vertraglich festgelegte Vorgaben“ (ebd.). Bei diesen Vorgaben kann es sich z. B. um das Wahrnehmen von Beratungsterminen, die Annahme von Arbeitsplatzangeboten oder die Teilnahme an Maßnahmen handeln (ebd.). Ebenso geht das Aktivierungsparadigma mit einer Ausweitung der Zumutbarkeitskriterien, worunter beispielsweise die Verlängerung akzeptabler Arbeitswege und die Erweiterung der Definition eines „adäquaten“ Arbeitsplatzangebotes fallen, sowie mit einer Verschärfung der Zugangskriterien einher (ebd.). Das Fördern bezieht sich beispielsweise auf die Unterstützung im Rahmen der Beratung und Vermittlung (auch Kostenerstattungen bei Bewerbungen), Mobilitätshilfen sowie die berufliche Aus- und Weiterbildung. Elemente aktivierender Arbeitsmarktpolitik zielen somit auf die Verfügbarkeit, Eigenverantwortung und Beschäftigungsfähigkeit der Individuen ab (Marquardsen 2007: 259 ff.).
Der Beginn des Wandels wird durch verschiedene Autoren unterschiedlich datiert. Mohr sieht erste Ansätze bereits in den 1980er Jahren, als die für die Umsetzung und Finanzierung der Sozialhilfe verantwortlichen Kommunen9 verstärkt auf die Instrumente der Hilfe zur Arbeit des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) zurückgriffen (Mohr 2012: 59 f.).10 Sozialhilfeempfänger konnten hierdurch zur Annahme von sog. Arbeitsgelegenheiten verpflichtet werden und somit einen Anspruch auf Arbeitslosengeld erwerben, wodurch sie dann bei erneuter Arbeitslosigkeit in das Arbeitslosengeld und somit die Zuständigkeit der damaligen Bundesanstalt für Arbeit (BA) fielen (Mohr 2012: 60).11
Spohr (2015: 150 f.) identifiziert inkrementelle Reformen in Richtung einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik ab Mitte der 1990er Jahre und Dingeldey (2011: 283) verortet den Übergang in Deutschland im Jahr 1998, in welchem das Arbeitsförderungs-Reformgesetz die Arbeitsmarktpolitik als Drittes Kapitel in das Sozialgesetzbuch (SGB) integrierte, wodurch das seit 1969 gültige Arbeitsförderungsgesetz außer Kraft gesetzt wurde. Das neue Gesetz ziele auf die Förderung der individuellen Beschäftigungsfähigkeit ab und verweise auf die Eigenverantwortung der Individuen bei der Arbeitssuche (Dingeldey 2011: 285). Des Weiteren beinhalte es eine Verschärfung der Arbeitspflicht bzw. Sanktionen sowie erste Ansätze zur Reform der Arbeitsverwaltung (vgl. Abschn. 2.2) (ebd.).
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Mit dem Inkrafttreten des Job-AQTIV-Gesetzes12 im Jahr 2002 sieht Dingeldey dann „eine explizite Veränderung der Governance der Beziehung zwischen Sozialstaat und Individuum“ gegeben (ebd.). Ähnlich konstatiert Spohr, dass das Gesetz „eindeutige Züge eines arbeitsmarktpolitischen Wandels“ (Spohr 2015: 174) zeige. Dieser Wandel rückte die Arbeitsvermittlung ins Zentrum und fokussierte die Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik auf die Steigerung der Vermittelbarkeit von Arbeitslosen (Heinelt 2003: 134). Wesentliche Änderungen stellen u. a. die Einführung der Instrumente des individuellen Profilings13 und der Eingliederungsvereinbarung, der Wegfall von Wartezeiten zwischen Arbeitslosmeldung und Maßnahmeantritt sowie der Ausbau der Förderung der beruflichen Weiterbildung dar (ebd.). Außerdem war es der Bundesanstalt für Arbeit (BA) fortan möglich, Dritte mit der gesamten Vermittlungstätigkeit zu beauftragen (Sell 2006: 28).
Kurz nach Inkrafttreten des Job-AQTIV-Gesetzes erreichte der sog. „Vermittlungsskandal“ seinen Höhepunkt (Dingeldey 2011: 286; Spohr 2015: 178). Hierbei stand die BA in der Kritik, die Vermittlungsstatistik beschönigt bzw. manipuliert zu haben. Eine Prüfung des Bundesrechnungshofes (BRH) in fünf Arbeitsämtern sowie eine nachgelagerte Überprüfung von zehn Arbeitsämtern durch die Innenrevision der BA ergaben, dass lediglich 30 Prozent der verbuchten Vermittlungen einwandfrei waren (Sell 2006: 7).14 Vor dem Hintergrund der institutionellen Verfasstheit der BA sei das „strategische Buchen“ für Sell nicht überraschend, da die Effektivität der BA nahezu ausschließlich an der Höhe der „Erfolgszahlen“ festgemacht wurde und auch u. a. die Personalausstattung hiervon abhing (Sell 2006: 29).
Durch den Vermittlungsskandal eröffnete sich für die rot-grüne Bundesregierung unter Kanzler Gerhard Schröder ein ‚Window of Opportunity‘ für umfassende arbeitsmarktpolitische Reformen (Spohr 2015: 178 ff.).15 Zunächst stellte sie im Februar 2002 einen „Zweistufenplan für kunden- und wettbewerbsorientierte Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ vor, der in der ersten Stufe „wirksame Sofortmaßnahmen“ und in der zweiten Stufe „zügige Strukturreformen“ zum Umbau der BA enthielt (BMA 2002: 24 f.). Zur Vorbereitung der gesetzgeberischen Schritte der zweiten Stufe wurde im Zuge dessen die Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“, unter Vorsitz des damaligen Personalvorstands der Volkswagen AG, Peter Hartz (daher auch bekannt als Hartz-Kommission), eingesetzt (BMA 2002: 25).
Ihr Auftrag war es, Konzepte für den künftigen Aufgabenzuschnitt, für die neue Organisationsstruktur und die Durchführung der Umstrukturierung vorzulegen, wobei sie sich an vier durch die Bundesregierung vorgegebenen Kernelementen orientieren sollte, wovon eines die Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe (vgl. Abschn. 2.3.2) betraf (ebd.). Wie Spohr richtigerweise hervorhebt, ist somit „paradoxerweise gerade die Maßnahme, die am häufigsten mit der Kommission identifiziert wird, nämlich das als ‚Hartz IV‘ bekannt gewordene neue Arbeitslosengeld II, gerade keine Idee der Kommission, sondern die einzige konkrete inhaltliche Vorgabe der Bundesregierung“ (Spohr 2015: 183). Die Kommission arbeitete von Februar bis August 2002 und im April 2002 weitete Peter Hartz den Kommissionsauftrag eigenmächtig aus, wodurch die Kommission fortan auch arbeitsmarktpolitische Reformen jenseits des BA-Umbaus, wie z. B. hinsichtlich der Senkung der Lohnnebenkosten und der Subventionierung des Niedriglohnsektors verfolgte (Spohr 2015: 186).
Nach der gewonnenen Bundestagswahl im Oktober 2002 wurde u. a. im Koalitionsvertrag von SPD und Grünen als auch in der Regierungserklärung von Gerhard Schröder angekündigt, die Vorschläge der Kommission „schnellstmöglich Punkt für Punkt“ (SPD/Bündnis 90/Die Grünen 2002: 9) bzw. „ohne Abstriche“ (Deutscher Bundestag 2002: 53) umzusetzen. Letztlich wurden einzelne konflikthaftere Aspekte jedoch nicht umgesetzt bzw. abgeschwächt, während in anderen Bereichen teils über die Kommissionsvorschläge hinausgegangen wurde (vgl. Spohr 2015). Während die daraus resultierenden ersten beiden Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt zu Beginn des Jahres 2003 in Kraft traten (Hartz I und II), wurden die Vorhaben des dritten und vierten Gesetzes in das Reformkonzept Agenda 2010 eingebunden, welches Gerhard Schröder in der Regierungserklärung vom 14. März 2003 verkündete.16 Anfang 2004 bzw. 2005 traten dann auch Hartz III und IV in Kraft.17 Die wesentlichen Inhalte der Hartz-Gesetzgebung können wie folgt zusammengefasst werden:
Flexibilisierung der Arbeitnehmerüberlassung (Leiharbeit)
○
Einrichtung von Personal-Service-Agenturen bei den Arbeitsämtern, um Arbeitslose durch Arbeitnehmerüberlassung in Arbeit zu vermitteln
○
Neuausrichtung der Förderung der beruflichen Weiterbildung und Einführung des Bildungsgutscheins
○
Aktivierung:
Konkretisierung der Meldepflicht: Arbeitslose haben sich unverzüglich beim Arbeitsamt persönlich zu melden, wenn sie den Zeitpunkt der Beendigung des Versicherungspflichtverhältnisses kennen
Zusammenlegung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe zum Arbeitslosengeld II (ALG II)
○
Einrichtung von sog. „Job-Centern“ bei den Agenturen für Arbeit
Diese vier Hartz-Gesetze22 stellen einen Wandel zu einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik dar (Spohr 2015: 202): Insgesamt wurde durch verschiedene Regelungen der Hartz-Gesetze zum einen die Gewährung von Fürsorgeleistungen stärker von Gegenleistungen der Hilfebedürftigen abhängig gemacht (Workfare) und zum anderen auf die Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit der Arbeitnehmer (Employability) abgezielt (vgl. Spohr 2015). Mit der Abschaffung der Arbeitslosenhilfe durch Hartz IV bezieht sich das Leitmotiv des konservativen Wohlfahrtsstaats,23 der Statuserhalt, nunmehr nur noch auf die „Kurzzeitarbeitslosen“ (Spohr 2015: 202). Seitdem fallen arbeitslose Personen „ungeachtet ihrer Erwerbsbiografie nach zumeist bereits einem Jahr in die Grundsicherung“ (Beckmann 2023: 64). Demgegenüber wurden im Zuge der Hartz-Reformen an der Höhe des Arbeitslosengelds (sog. „Arbeitslosengeld I“, ALG I) keine und bzgl. des Zugangs und der Dauer nur bedingt Änderungen vorgenommen (Dingeldey 2011: 291).
2.2 Reformprozesse und Status quo der Bundesagentur für Arbeit
Die Bundesagentur für Arbeit (BA) ist Trägerin der Arbeitslosenversicherung und darüber hinaus für weitere (arbeitsmarktpolitische) Leistungen zuständig.24 Sie ist eine bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung (§ 367 SGB III) und unterliegt nicht nur der Rechtsaufsicht des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS), sondern in Teilbereichen wie dem SGB II (§ 47 SGB II) auch seiner Fachaufsicht.25 Für die Durchführung der Arbeitsförderung vereinbart das BMAS für die jeweilige Legislaturperiode Rahmenziele mit der Bundesagentur (Kaps et al. 2017: 57).26
Die BA ist mit ihren derzeit gut 120.600 Personalstellen (vgl. BA 2023b) die größte Behörde des Bundes. Sie gliedert sich in die Zentrale in Nürnberg, zehn Regionaldirektionen und 150 Agenturen für Arbeit mit 724 Geschäftsstellen (Stand Januar 2025).27 Die Leitung der Behörde obliegt dem hauptamtlichen Vorstand,28 dessen Mitglieder von der Bundesregierung auf Vorschlag des Verwaltungsrates benannt und vom Bundespräsidenten ernannt werden, sowie dem Verwaltungsrat (Klenk 2012: 285). Der 21-köpfige Verwaltungsrat und die bis zu 15-köpfigen Verwaltungsausschüsse bei den Agenturen für Arbeit werden drittelparitätisch mit Vertretern der Arbeitnehmer, der Arbeitgeber und der öffentlichen Körperschaften besetzt (Klenk 2012: 279). Der Verwaltungsrat überwacht den Vorstand sowie die Verwaltung und die Verwaltungsausschüsse überwachen und beraten die Agenturen für Arbeit.
Bis zu Beginn der 1990er Jahre bestimmte in den Arbeitsämtern „ein weitgehend uniformes Organisationsmodell bürokratischer Linienorganisation die Arbeitspraxis“ (Schütz 2012: 234). So waren die Kernaufgabenbereiche der Leistungsverwaltung, der Arbeitsvermittlung und -beratung sowie der Berufsberatung in getrennte Organisationssparten gegliedert, in welchen in klassischen Führungshierarchien und nach hoher fachlicher Spezialisierung gearbeitet wurde (ebd.). Dabei lag der Umsetzung des Arbeitsförderungsgesetzes nicht nur der Gesetzestext zugrunde, hohe geschäftspolitische Relevanz ging auch von den Verwaltungsvorschriften der BA-Hauptstelle sowie des jeweiligen für die Fachaufsicht der Arbeitsämter zuständigen Landesarbeitsamtes aus (ebd.). Während die Rechtmäßigkeit des Handelns durch das sog. Phänomen der „Weisungsflut“ bzw. eine Konditionalsteuerung29 sichergestellt wurde, war das wichtigste Kriterium für die optimale Bewirtschaftung der Budgetmittel „die maximale Ausschöpfung der (nach Einzelinstrumenten bewirtschafteten) Budgetmittel zum Abschluss des Haushaltsjahres (‚Punktlandung‘)“ (ebd.). Eine arbeitsmarktpolitische Erfolgskontrolle der durchgeführten Aktivitäten war in diesem Referenzsystem nicht enthalten (ebd.).
Anfang der 1990er Jahre setzten dann umfangreichere Reformaktivitäten ein, auf die im Jahr 1994 das Reformkonzept Arbeitsamt 2000 (AA 2000) folgte, das auf die Erhöhung der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit sowie der Kunden- und Mitarbeiterzufriedenheit abzielte (Schütz 2012: 235).30 Die bisherige arbeitsteilige Spartenorganisation sollte durch eine „ganzheitlich ausgerichtete[n] kundenorientierte[n] Teamorganisation“ (Reissert 2001: 124) abgelöst werden. Weitere Kernelemente betrafen den Ausbau dezentralisierter Leistungserbringung, den Aufbau neuer Führungsstrukturen mit flacheren Hierarchien sowie die Mitarbeiterbeteiligung und verstärkte Personalentwicklung (Schütz 2012: 235). Zudem wurde mit Zielsteuerung und dem Aufbau eines arbeitsmarktpolitischen Controllings begonnen, was über die Jahre jedoch nur eine „relativ begrenzte und lokal uneinheitliche Wirkungen entfaltete“ (ebd.).31 Die angestoßene Dezentralisierung wurde durch die Einführung des SGB III unterstützt, da der neu geschaffene Eingliederungstitel sowie das Instrument der Freien Förderung die Handlungsspielräume der Arbeitsämter hinsichtlich des Instrumentenmixes beträchtlich erhöhten (ebd.).32 Mit den jährlichen Eingliederungsbilanzen sollte die Performance der Arbeitsämter in vergleichbarer Weise dokumentiert werden (ebd.). Nach Bender et al. wohnte dem damaligen Zusammenspiel aus zentraler Leitung und Arbeitsämtern ein paradoxes Spannungsverhältnis inne, das sich einerseits aus einer dichten Weisungsflut und andererseits aus faktisch größeren Spielräumen hinsichtlich der Gestaltung der örtlichen Geschäftsprozesse und Geschäftspolitik ergab (Bender et al. 2006: 65).
In der Umsetzung des AA-2000-Konzeptes traten teils starke Defizite auf, die u. a. die fachliche Verzahnung der vermittlungs- und leistungsbezogenen Aspekte in den Kundenbüros betrafen und für einen Teil der Mitarbeitenden zu einer Überforderung führten (Schütz 2012: 235). Zudem wurde versäumt, komplementär zur Reform der Arbeitsämter, Reformschritte frühzeitig in der BA-Hauptstelle und den Landesarbeitsämtern einzuleiten (ebd.). Als den vielleicht schwerwiegendsten Fehler bezeichnet Schütz jedoch die „zögerliche, sich über mehrere Jahre schleppende Flächeneinführung des Konzepts“ (ebd.) AA 2000, bis es im Nachgang zum Vermittlungsskandal im Herbst 2002 faktisch außer Kraft gesetzt wurde.33
Auf Grundlage von Hartz III begann ab 2003 der Umbau der in Bundesagentur für Arbeit umbenannten Bundesanstalt. Dieser erfolgte weitgehend in behördeninterner Projektorganisation und wurde durch die Unternehmensberatung McKinsey, „die maßgebliche Schlüsselkonzepte der Reform entwickelte“ (Schütz 2012: 236), unterstützt. Die Eckpunkte der Reform lehnten sich an die Empfehlungen der Hartz-Kommission an, wichen aber z. T. auch von ihnen ab (ebd.). Im Gegensatz zur inkrementalen Reformumsetzung des AA-2000-Konzeptes wurde hierbei ein starker Top-Down-Ansatz verfolgt (Schütz 2008: 88).
Inhaltlich orientierte sich die Reorganisation der BA am Ansatz des New Public Managements (NPM) (vgl. Bender et al. 2006; Bieber et al. 2005), der auf die Übernahme privatwirtschaftlicher Elemente im öffentlichen Sektor abzielt (vgl. Abschn. 3.1.2). Wie oben angedeutet, beinhaltete das AA-2000-Konzept, wenn auch nur in Ansätzen, bereits gewisse Elemente des NPM (u. a. Zielsteuerung und Kundenorientierung). Mit der Hartz-Reform wurden diese ausgebaut und erweitert. Zu den wesentlichen Reformelementen der Reorganisation zählt zunächst der Umbau der Zentrale und die Aufwertung der Mittelinstanzen. Die Nürnberger Zentrale wurde „funktional als Strategieinstanz im Gesamtsystem der BA konzipiert“ (Schütz 2012: 236). Die dreistufige Leitungsstruktur bestehend aus dem Präsidenten, Vorstand und Verwaltungsrat wurde abgeschafft und durch den hauptamtlichen Vorstand mit befristeter, fünfjähriger Amtszeit, und den ehrenamtlichen Verwaltungsrat, dessen Mitgliederzahl von 51 auf 21 verringert wurde, ersetzt (Klenk 2012: 285 f.). Auch die Landesarbeitsämter, die in zehn personell verkleinerte Regionaldirektionen (RD) aufgingen, wurden restrukturiert (Schütz 2012: 236). Die RD „stellen als ihre Kernaufgabe die zielorientierte Umsetzung der BA-Steuerungslogik sicher“ (ebd.), indem sie hierarchische Führung und Kontrolle gegenüber den Agenturen für Arbeit (AA) ausüben (können) und ihnen gegenüber umfangreiche Beratungs- und Dienstleistungsfunktionen wahrnehmen (ebd.). Wie auch bei den übergeordneten Ebenen, erfolgte in den AA die Einführung eines Geschäftsführungsmodells mit befristeten Amtszeiten (ebd.), wobei hinsichtlich der Besetzung der Agenturleitungen jene Mitarbeitenden nicht berücksichtigt wurden, „die für die ‚neue BA-Welt‘ der Wirkungs- und Effizienzorientierung nicht geeignet erschienen“ (ebd.).
BA-weit wurde ein wirkungsorientiertes Steuerungsmodell mit integrierter Budgetplanung implementiert. Mit der Einführung einer neuen Steuerungslogik wurde dem Controlling eine zentrale Rolle als Angelpunkt aller Geschäftsprozesse zugewiesen – letztlich sollte es sich zur „Sprache der Organisation entwickeln“ (BA 2003: 7; zitiert nach Schütz 2012: 237). Durch die neue Steuerungslogik wurde fortan zwischen zwei Rechnungskreisen unterschieden, nämlich der ökonomischen Bewirtschaftung von Beitragsgeldern („Versicherung“) einerseits und der wirkungsorientierten Erfüllung politischer Aufgaben („Auftrag“, auch SGB II) andererseits (Schütz 2012: 237). Im Haushalt 2004 wurden dann erstmals Budgets mit Wirkungszielen verknüpft, „nachdem in den Vorjahren die Zielsteuerung auf die Outputgrößen der geschäftspolitischen Ziele beschränkt war“ (ebd.). Zudem wurde das Controlling ausgebaut und der Zielplanungsprozess mit den AA rationalisiert und komplexer gestaltet (ebd.).
Unter Federführung des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) wurde ein Typisierungsansatz ausgearbeitet, anhand dessen die AA verschiedenen Vergleichstypen zugeordnet werden (Bender et al. 2006: 75). Diese sollten für den Zielplanungsprozess als auch für Leistungsvergleiche genutzt werden (ebd.).34 Ausgangspunkt für den Zielplanungsprozess bilden die geschäftspolitischen Ziele der BA, die sie jährlich bekannt gibt (Bender et al. 2006: 76). Innerhalb eines mehrstufigen Prozesses werden dann Zielvereinbarungen zwischen Zentrale und RD, sowie dieser und den AA geschlossen (ebd.; Kaltenborn et al. 2010: 51 ff.).
Auf Ebene der AA wurden das Kundenzentrum der Zukunft (KuZ) und die Handlungsprogramme eingeführt. In den Agenturen stellt das KuZ das „Kernstück der innerorganisatorischen Neugestaltung der BA zur Reform der Arbeitsvermittlung“ (Schütz 2008: 78) dar. Es setzt an den Kernproblemen der alten Arbeitsämter an, die u. a. in einer „manifesten Überlastung durch ungesteuerte Kundenströme, ineffiziente[n] Prozessgestaltung sowie mangelnde[n] Trennung von Standardtätigkeiten und spezialisierten Fachaufgaben“ (ebd.) gesehen werden. Durch das KuZ werden die Spartenorganisation des alten Arbeitsamtes sowie die integrierte Teamorganisation des AA-2000-Konzeptes durch eine funktional gegliederte Organisationsform abgelöst, was u. a. bedeutet, dass die Bereiche Vermittlung/Beratung und Leistungsgewährung wieder getrennt werden und eine Entkoppelung von Fachaufgaben und unterstützenden Tätigkeiten erfolgt (Bender et al. 2006: 104). Im Hinblick auf die arbeitnehmerorientierte Vermittlung sollten zum einen die Zeitanteile der Fachkräfte für die direkte Vermittlungs- und Beratungstätigkeit vergrößert und zum anderen der Vermittlungsprozess vereinheitlicht und qualitativ verbessert werden (Bender et al. 2006: 115).
Um Ersteres zu erreichen, wurden die Rahmenbedingungen für die Vermittlungsfachkräfte in einigen Punkten wesentlich verändert: Das KuZ sieht einen Empfang für Kurzanliegen und eine Eingangszone, welche ein breites Aufgabenspektrum für Kunden ohne Termin wahrnimmt, vor. Zusammen mit dem jeweiligen regionalen Service Center, das für die telefonische Betreuung zuständig ist, bearbeiten diese Organisationseinheiten „Standardtätigkeiten“ und entlasten die Vermittlungsfachkräfte weitgehend von administrativen Aufgaben und einem ungeregelten Kundenstrom (Bender et al. 2006: 104 ff.). Des Weiteren finden Beratungs- und Vermittlungsgespräche nur noch terminiert statt, um dem „Druck der Flure“ (Schütz/Ochs 2005: 6) entgegenzuwirken, und durch die Zentralisierung der Telefonie in den Service Centern entfällt für die Vermittlungsfachkräfte ein Großteil jener (Bender et al. 2006: 116). Die organisatorischen Änderungen sollen zudem dazu beitragen, dass leistungsrechtliche Fragen keine „Zeitfresser“ mehr im Vermittlungsgespräch darstellen (Schütz/Ochs 2005: 5 f.).
Während das KuZ als „Hardware“ verstanden wird, gelten die neu eingeführten Prozesselemente als „Software“ dessen (Bender et al. 2006: 155 f.). Auf Arbeitnehmerseite gliedert sich der neue Dienstleistungsprozess in die vier Hauptschritte Standortbestimmung (vormals „Profiling“), Festlegen des Zieles, Auswahl des Programms und Durchführung des Programms (Bender et al. 2006: 157). Auf Basis der Standortbestimmung wird zunächst entlang der Grundstrategien „Fordern“ und „Fördern“ die Zuordnung zu einer Kundengruppe vorgenommen (Bender et al. 2006: 158 ff.). Anschließend wird ein „erfolgversprechendes Abgangsziel“ (Bender et al. 2006: 162) festgelegt und in einer Ziel- bzw. Eingliederungsvereinbarung festgehalten. Ausgerichtet an der Standortbestimmung, dem Ziel sowie den Kriterien Wirkung und Wirtschaftlichkeit, wählt die Vermittlungsfachkraft eines von sechs Handlungsprogrammen aus (Bender et al. 2006: 163).35 Dadurch wird neben dem Vermittlungsprozess an sich auch der sog. „Produkteinsatz“ standardisiert (ebd.; ähnlich Schütz 2008: 16 f.), wobei die neue Produkteinsatzlogik dazu führe, dass „nur noch in Kunden investiert [wird], für die sich die Investition betriebswirtschaftlich ‚rechnet‘“ (Bender et al. 2006: 6; ähnlich Schütz 2012: 239). Bis zur Einführung der neuen Prozesse waren in den AA sowohl die Praxis des Profilings als auch der Umgang mit Eingliederungsvereinbarungen uneinheitlich (Schütz 2008: 82 ff.).
In Bezug auf die alte Vermittlungspraxis galt die Vernachlässigung der Dienstleistungsqualität gegenüber der Arbeitgeberseite als einer der zentralen Kritikpunkte (Bender et al. 2006: 167). Mit der Reform mussten nunmehr 20 Prozent der personellen Vermittlungskapazitäten für die arbeitgeberorientierte Vermittlung vorgehalten werden (Bender et al. 2006: 116). Zur Steigerung der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit sah das Reformkonzept, ähnlich wie auf Arbeitnehmerseite, eine Differenzierung der Arbeitgeberkunden vor (Bender et al. 2006: 167). Einem kleineren Teil von potenzialreichen (bezüglich des Einstellungspotenzials), also großen Arbeitgebern („Zielkunden“), kommen besondere Vermittlungsbemühungen zu, während die übrigen Arbeitgeber („Standardkunden“) mit einem einheitlichen Mindestqualitätsstandard bedient werden sollten (Bender et al. 2006: 168). Eigenständige Vermittlerteams waren für diesen Arbeitgeberservice nicht vorgesehen, sondern die arbeitgeberorientierten Vermittler, falls in der jeweiligen AA eine personenscharfe Trennung vorgenommen wurde, wurden den arbeitnehmerorientierten Vermittlerteams zugeordnet (Bender et al. 2006: 116). Bereits 2007 wurde das Konzept der gemischten Teams jedoch aufgegeben und eine organisatorische Trennung zwischen Arbeitnehmer- und Arbeitgebervermittlung vorgenommen, wodurch der Arbeitgeber-Service (AG-S) entstand (Bartelheimer et al. 2014: 11).
In der BA wurde mittels regionaler Einkaufszentren bundesweit eine zentrale Einkaufsorganisation eingeführt, wodurch seitdem auch viele Arbeitsmarktdienstleistungen über Ausschreibungsverfahren beschafft werden (Schütz 2012: 240). Hierdurch wurden die Handlungsspielräume der AA beschnitten und der Planungsaufwand sowie die Planungsunsicherheit sei gestiegen (ebd.). Kritisch wird zudem gesehen, dass sich bei den Vergaben „nun häufig die billigsten Anbieter durchsetzen und dazu vielfach Anbieter zum Zuge kommen, die regional nicht verwurzelt sind“ (Oschmiansky 2010: 17).
Seit 2003 wurden im Rahmen der Organisationsreform auch Änderungen an der Informationstechnologie der BA vorgenommen, indem neue Softwaresysteme eingeführt wurden. Die Einführung von VerBIS (Vermittlungs-, Beratungs- und Informationssystem) als Standardsoftware für den Vermittlungsberatungsprozess wurde im Sommer 2006 abgeschlossen (Schütz 2008: 79). Weitere neue IT-Systeme umfassen die intern durch die Vermittlungsfachkräfte genutzte Metasuchmaschine Job-Roboter sowie die internetbasierte Job-Börse und das Online-Portal für Arbeitsuchende und Arbeitgeber (Bender et al. 2006: 133).
Im Jahr 2012 wurde dann unter dem Projektnamen „NEO“ eine weitere Neuorganisation der BA eingeleitet. Auf Ebene der AA wurden zum einen die Agenturbezirke an die Grenzen der Landkreise und kreisfreien Städte angepasst, gleichzeitig wurden kleinere Agenturen zusammengelegt, wodurch ihre Zahl von Mitte bis Ende 2012 von 176 auf 156 reduziert wurde (AG Arbeitsverwaltung 2014: 11). Zum anderen sind sachbearbeitende Aufgaben ohne Kundenkontakt in bundesweit 40 Operativen Services gebündelt worden, wobei es sich um spezialisierte Teams handelt, die bestimmte Aufgaben für benachbarte Agenturen mit übernehmen (ebd.).
Die RD wiederum wurden um dienstleistende Tätigkeiten wie etwa Statistik, Einkauf und Interne Revision entlastet, sodass sie sich künftig „verstärkt auf ihre Kernaufgaben ‚Steuerung‘ und ‚Politikberatung‘ konzentrieren“ (AG Arbeitsverwaltung 2014: 12) können. Die RD können fortan die Ausgestaltung ihrer Binnenorganisation und den Einsatz ihres Personalbudgets eigenverantwortlich festlegen (BA 2013b: 46). Zudem richteten die RD „zur Verbesserung der Zusammenarbeit Beiräte auf Ebene der Bundesländer ein“ (ebd.). Insgesamt sei in der BA das „Prinzip der Führung über Zielvereinbarungen und Zielnachhaltedialoge […] weiter gestärkt“ (AG Arbeitsverwaltung 2014: 12) worden.
In der Gesamtschau der durch die Hartz-Gesetzgebung induzierten Reformen wurden der Steuerungs- und Kontrolldruck auf die AA erhöht, während ihr Gestaltungsspielraum deutlich verringert wurde (Schütz 2012: 241). Das Setzen regionalspezifischer Programmakzente durch die AA sei nur noch „zusätzlich“ möglich, sofern Konzeptkonformität der örtlichen AA-Organisationsstruktur bestehe und gleichzeitig relativer Erfolg anhand der offiziellen Zielnachhaltung nachgewiesen werden könne (ebd.). Dieser eingeschränkte Handlungsspielraum kann problematisiert werden, da die AA zwar für die arbeitsmarktpolitischen Ergebnisse verantwortlich sind, „jedoch weiter keine substanziellen Entscheidungsmöglichkeiten über Strategie und Ressourceneinsatz“ (Eichhorst et al. 2006: 379) haben.
Die dargestellte Einführung der wirkungsorientierten Zielsteuerung hat scheinbar nicht zu einer Reduzierung der Steuerung über klassische Instrumente wie Weisungen geführt. So konstatiert Schütz, dass sich in der Nachfolge des Vermittlungsskandals „die für die Arbeit der Arbeitsämter lange Jahre typische Gesetzes- und Weisungsflut […] seit 2002 verdichtet und auf bis dahin in den Ämtern nicht bekannte Höhen gesteigert“ (Schütz 2008: 65) habe. Auch Kaps et al. stellen fest, dass die BA-Zentrale parallel zur Zielsteuerung „dennoch regulativ über Prozessvorgaben, deren Umsetzung über das Controllingsystem relativ eng geprüft wird“ (Kaps et al. 2017: 56, Hervorhebung im Original), steuert. Beispiele sind hier die Vorgaben zum Profiling, zur Kundengruppensegmentierung der Arbeitsuchenden und der Betriebe sowie Vorgaben zu den je konstruierter Fallgruppe einzusetzenden Instrumenten, Verfahren und Beratungsintensitäten (ebd.).36 Kaps et al. folgend ist ein damit verbundenes Ziel die Strukturierung der Arbeit der einzelnen AA sowie die bundesweite Standardisierung (Kaps et al. 2017: 56 f.). Zum anderen werde hierdurch aber auch das Verständnis der Führung der BA von der Rolle der Sozialversicherung am Arbeitsmarkt durchgesetzt, „indem sie über die Prozessvorgaben den Ressourceneinsatz weitgehend dahin zu lenken versucht, die Ausgaben für das Arbeitslosengeld I möglichst gering zu halten“ (Kaps et al. 2017: 57).
Die Handlungslogik der BA wird daher als „stärker betriebswirtschaftlich“ (ebd.) dominiert beschrieben. Durch die ausgeprägte Orientierung an Kennzahlen kann die Gefahr von Creaming, also der Ungleichbehandlung von Klienten durch „Bestenauslese“ bzw. die Konzentration auf Arbeitslose mit guten Integrationschancen oder einfach zu besetzenden Stellen, befördert werden (vgl. u. a. Brülle et al. 2016; Kaltenborn et al. 2010; Oschmiansky et al. 2007; Schütz 2008).37 Eben dies bestätig eine Prüfung des Bundesrechnungshofs bei der BA für das SGB III (vgl. BRH 2014). Gleichzeitig stellt er fest, dass die „gesetzliche Aufgabe einer verstärkten vermittlerischen Unterstützung für Personen mit erschwerter beruflicher Eingliederung […] im Zielsystem Beachtung finden“ (BRH 2014: 7) müsse und deutet an, dass Ursachen der Fehlsteuerungen auch im quantitativen Zielsystem selbst liegen können (BRH 2014: 10). Infolgedessen hat die BA ihr Zielsystem überarbeitet und es um qualitätsorientierte Kennzahlen ergänzt, wobei nunmehr eine Gewichtung von 75:25 (Quantität zu Qualität) erfolge (BRH 2014: 9).38
2.3 Das SGB II und die Jobcenter
Zu Beginn werden in Abschnitt 2.3.1 die wesentlichen Regelungsinhalte und Gesetzesänderungen des SGB II skizziert. Anschließend wird zum einen in Abschnitt 2.3.2 näher auf die Genese der Grundsicherung für Arbeitsuchende sowie auf die Ausgestaltung der Umsetzungsebene eingegangen. Zum anderen wird in Abschnitt 2.3.3 gesondert die Steuerung der gemeinsamen Einrichtung dargestellt. Danach werden die beiden im Mittelpunkt stehenden Aufgabenbereiche beschäftigungsorientiertes Fallmanagement und Arbeitgeberbetreuung in Abschnitt 2.3.4 betrachtet.
2.3.1 Wesentliche Regelungsinhalte und Gesetzesänderungen des SGB II
Über die letzten fast 20 Jahre seit Inkrafttreten des SGB II unterlag das Gesetz einer Vielzahl von Änderungen. Diese bewegen sich auf einem Spektrum zwischen eher inkrementellen Anpassungen und – wie bei der Bürgergeldreform – proklamierten Paradigmenwechseln. Die wesentlichen Regelungsinhalte und Gesetzesänderungen werden in diesem Unterkapitel thematisch gebündelt skizziert. Abschließend wird aufgrund ihrer Tragweite separat die Bürgergeldreform betrachtet.
Das SGB II richtet sich zum einen an die sog. „erwerbsfähigen Leistungsberechtigten“ (ELB).39 Hierbei handelt es sich um Personen, die (1.) das 15. Lebensjahr vollendet und die entsprechende Altersgrenze noch nicht erreicht haben, (2.) erwerbsfähig und (3.) hilfebedürftig sind sowie (4.) ihren gewöhnlichen Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland haben (§ 7 Abs. 1 S. 1 SGB II). Zum anderen erhalten nach diesem Gesetz auch Personen Leistungen, die mit erwerbsfähigen Leistungsberechtigten in einer sog. „Bedarfsgemeinschaft“ leben (§ 7 Abs. 1 S. 2 SGB II), wozu u. a. Partner und Kinder der ELB zählen.
Im Gegensatz zum SGB III, taucht im SGB II explizit der Grundsatz „Fördern und Fordern“, als Überschrift des Kapitels 1, auf. In § 2 (Grundsatz des Forderns) werden dann die Mitwirkungsobliegenheiten der ELB betont (Berlit 2024a: 72), indem ausgeführt wird, dass sie alle Möglichkeiten zur Beendigung oder Verringerung ihrer Hilfebedürftigkeit ausschöpfen und aktiv an den Maßnahmen zur Eingliederung in Arbeit mitwirken müssen. Außerdem wird auf die vorrangige Selbsthilfe und Eigenverantwortung verwiesen. § 14 (Grundsatz des Förderns) verweist demgegenüber auf die Unterstützungsplicht der Träger, die Beratungspflicht der Jobcenter, die Benennung eines „persönlichen Ansprechpartners“ durch die Agentur für Arbeit (vgl. Abschn. 2.3.4.2.2) und die Erbringung aller im Einzelfall für die Eingliederung in Arbeit erforderlichen Leistungen unter Beachtung der Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (vgl. Hökendorf/Berlit 2024).40
Grundlegend umfasst die Grundsicherung für Arbeitsuchende Leistungen zur (1.) Beratung, (2.) Beendigung oder Verringerung der Hilfebedürftigkeit insbesondere durch Eingliederung in Ausbildung oder Arbeit und (3.) Sicherung des Lebensunterhalts (§ 1 Abs. 3 SGB II). Mit den Punkten 2 und 3 wird damit auf die aktiven bzw. passiven Instrumente der Arbeitsmarktpolitik des SGB II abgezielt. Die Beratung, die aus arbeitsmarktpolitischer Perspektive den aktiven Instrumenten zuzuordnen ist, wird durch ihre Nennung in Punkt 1 besonders hervorgehoben. 2016 wurde sie in der Aufzählung der Leistungsbereiche ergänzt und in § 14 Abs. 3 SGB II näher beschrieben.41 Demnach obliegt den Jobcentern eine Beratungspflicht (Hökendorf/Berlit 2024: 518).
Die passiven SGB-II-Leistungen in Form des Bürgergeldes (vormals Arbeitslosengeld II, ALG II) setzen sich aus dem Regelbedarf zur Sicherung des Lebensunterhalts (§ 20 SGB II), dem Mehrbedarf (§ 21 SGB II)42 und den Bedarfen für Unterkunft und Heizung (§ 22 SGB II, sog. „Kosten der Unterkunft und Heizung“, KdU) zusammen. Während die Regelsätze einheitlich festgelegt sind, werden die Bedarfe für Unterkunft und Heizung in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen anerkannt, sofern sie angemessen sind. Zur Prüfung der Angemessenheit haben die Kommunen als Träger der Leistung (s. u.) schlüssige Konzepte zu erarbeiten, die die tatsächliche Lage auf dem örtlichen Wohnungsmarkt erfassen (vgl. Berlit 2024b).
Nicht erwerbsfähige Angehörige, die mit erwerbsfähigen Leistungsberechtigten in einer Bedarfsgemeinschaft leben, erhalten das Bürgergeld für nicht erwerbsfähige Leistungsberechtigte (§ 23 SGB II, vormals als Sozialgeld bezeichnet). Seit 2011 werden zudem Bedarfe für Bildung und Teilhabe (§ 28 SGB II, BuT) für Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene unter 25 Jahren zusätzlich zum Regelbedarf erbracht.43 Gleichzeitig wurden die Regelsätze für das SGB II und SGB XII neu bemessen und das Verfahren für die Ermittlung der Regelbedarfe wurde auf Grundlage des Regelbedarfsermittlungsgesetzes umgestellt. Darüber hinaus wurde kurz zuvor eine Härtefallregelung für Leistungen zur Sicherstellung besonderer Bedarfe (§ 21 Abs. 6 SGB II n. F.)44 eingeführt. Hintergrund für diese drei Gesetzesänderungen war ein Urteil des Bundesverfassungsgerichtes (BVerfG) vom 9. Februar 2010 (BVerfG 2010), das sich nicht gegen die Höhe der Leistungen per se, sondern die Verfahren für ihre Bemessung richtete (vgl. Berlit 2010). Durch die Bürgergeldreform wurde das Verfahren zur Bestimmung der Regelbedarfe erneut angepasst, wodurch eine zeitnahe Reaktion bei einer stark steigenden Preisentwicklung gewährleistet werden soll (WD 2023b: 8).45
Das SGB II eröffnet den ELB über § 16 SGB II (Leistungen zur Eingliederung) Zugang zu einem großen Teil der aktivenarbeitsmarktpolitischen Instrumente des SGB III, weshalb sich Änderungen dort auch auf die Grundsicherung für Arbeitsuchende auswirken können. Nur bei zwei der aus dem SGB III übernommenen Leistungen handelt es sich allerdings um Anspruchsleistungen, hierzu zählt das Vermittlungsangebot (Schön 2024: 568).46 Die restlichen Leistungen des SGB III sind Ermessensleistungen (ebd.).47 Durch die zusätzlichen Eingliederungsleistungen des SGB II soll ergänzend die besondere Situation der ELB berücksichtigt werden (Dietz et al. 2013: 324 f.). Hierzu zählen v. a. auch die Kommunalen Eingliederungsleistungen (§ 16a SGB II), die die Kommunen zur Verwirklichung einer ganzheitlichen und umfassenden Betreuung und Unterstützung bei der Eingliederung in Arbeit erbringen: Die Betreuung minderjähriger Kinder oder von Kindern mit Behinderungen oder die häusliche Pflege von Angehörigen, die Schuldnerberatung, die psychosoziale Betreuung und die Suchtberatung.
Umfangreichere Reformen der arbeitsmarktpolitischen Instrumente wurden in den Jahren 2009 und 2012 umgesetzt.48 2009 wurden neue Arbeitsmarktinstrumente wie das Vermittlungsbudget (§ 45 SGB III), das eine einzelfallbezogene, flexible Förderung der Anbahnung bzw. Aufnahme einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung ermöglicht, eingeführt und andere Instrumente weiterentwickelt bzw. abgeschafft. Im SGB II führt die Gesetzesänderung zu einer Neuordnung und Modifizierung der Leistungen zur Eingliederung (§ 16 SGB II). Das Instrument der Arbeitsbeschaffungsmaßnahme (ABM)49 wird abgeschafft und die anderen Leistungen werden in einzelne Paragrafen aufgespalten: Kommunale Eingliederungsleistungen (§ 16a), Einstiegsgeld (§ 16b), Leistungen zur Eingliederung von Selbständigen (§ 16c), Arbeitsgelegenheiten (§ 16d) und Leistungen zur Beschäftigungsförderung (§ 16e a. F.). Zudem werden die sonstigen weiteren Leistungen (§ 16 Abs. 2 SGB II) abgeschafft und u. a. durch die Freie Förderung (§ 16f) ersetzt, wodurch die Agenturen für Arbeit fortan Eingliederungsmittel für Maßnahmen verausgaben können, die stärker lokale Gegebenheiten berücksichtigen oder auf innovativen Projekten basieren. Durch die parallele Einführung der Förderung bei Wegfall der Hilfebedürftigkeit (§ 16 g) können Maßnahmen fortan auch weiter gefördert werden, falls die Hilfebedürftigkeit während einer solchen Maßnahme entfällt.
Gleichermaßen werden durch die drei Jahre später in Kraft tretende Instrumentenreform gewisse Förderleistungen zusammengefasst, weiterentwickelt oder abgeschafft. Beispielsweise wird den Agenturen für Arbeit und Jobcentern bei Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung die Ausgabe von Aktivierungs- und Vermittlungsgutscheinen (§ 45 SGB III) ermöglicht.50 Im SGB II erfolgt eine Neuregelung der Leistungsgrundsätze (§ 3 SGB II Abs. 2), wodurch junge erwerbsfähige Leistungsberechtigte (die das 25. Lebensjahr noch nicht vollendet haben) nach Antragstellung auf SGB-II-Leistungen nicht mehr unverzüglich auch in Arbeitsgelegenheiten, sondern ausschließlich in Ausbildung oder Arbeit vermittelt werden sollen. Des Weiteren werden Anpassungen im Bereich der öffentlich geförderten Beschäftigung (§§ 16d-e) vorgenommen und ihre Nachrangigkeit wird gegenüber anderen Leistungen betont (Dietz et al. 2013: 334). Zudem werden die Regelungen zur Freien Förderung (§ 16f) gelockert.
Weitere zentrale Änderungen am spezifischen arbeitsmarktpolitischen Instrumentarium des SGB II erfolgten u. a. durch die Neufassung des § 16e (Eingliederung von Langzeitarbeitslosen)51 und die Einführung der Teilhabe am Arbeitsmarkt (§16i)52 im Jahr 2019 sowie durch die Einführung der Förderung schwer zu erreichender junger Menschen (§16h)53 im Jahr 2016 und des Bürgergeldbonus sowie der Ganzheitlichen Betreuung (§§16j und 16k) im Jahr 2023.54 16k SGB II sieht eine ganzheitliche und gegebenenfalls aufsuchende Betreuung vor, die in der Gesetzesbegründung als „Coaching“ (Deutscher Bundestag 2022b) bezeichnet wird und den Aufbau der Beschäftigungsfähigkeit zum Ziel hat. Die Leistung kann durch die Jobcenter selbst oder durch beauftragte Dritte erbracht werden. Für Rübner handelt es sich bei der Zielgruppe des neuen Instruments um ELB, „die vielfältige und komplexe Problemlagen aufweisen, die ihre Beschäftigungsfähigkeit grundlegend beeinträchtigen“ (Rübner 2023: 38). Trotz der offensichtlichen Berührungspunkte zum Fallmanagement (vgl. Abschn. 2.3.4.2), hat der Gesetzgeber eine Klärung zum Verhältnis der beiden Leistungen zueinander unterlassen (vgl. DGCC 2022; Rübner 2023).
Die beiden zentralen administrativen Instrumente des SGB II stellen der Kooperationsplan (§ 15 SGB II, bis zur Bürgergeldreform als Eingliederungsvereinbarung bezeichnet)55 und die sog. „Sanktionen“ (§§ 31–32 SGB II, im Gesetzestext als Leistungsminderungen bezeichnet) dar. 2016 wurden die Regelungen zur Eingliederungsvereinbarung (EGV) zunächst um das bereits aus dem SGB III bekannte, vorgelagerte Instrument der Potenzialanalyse (Profiling) erweitert.56 Mit der Potenzialanalyse wird eine Einschätzung zu den individuellen Fertigkeiten und Kompetenzen und persönlichen Verhältnissen der ELB durchgeführt (BA 2023c: 1). Weitere substanzielle Änderungen wurden dann durch die Bürgergeldreform implementiert: Im Gegensatz zur EGV ist der Kooperationsplan nicht mehr rechtlich bindend und erhält daher keine Rechtsfolgenbelehrung (BA 2023d: 9). Zudem kann der Plan nicht wie die EGV durch einen Verwaltungsakt57 ersetzt werden (§ 15 Abs. 3 S. 3 SGB II a. F.).
Die im Gesetzestext verankerten Möglichkeiten zur Sanktionierung sind das wohl am kontroversesten diskutierte Instrument des SGB II. Prinzipiell ist hier zwischen Pflichtverletzungen und Meldeversäumnissen zu unterscheiden. Während erstere z. B. die mangelnde Einhaltung von im Kooperationsplan festgehaltenen Absprachen oder das Weigern eine zumutbare Arbeit, Ausbildung oder ein gefördertes Arbeitsverhältnis aufzunehmen bzw. fortzuführen umfassen, beziehen sich letztere auf das Nicht-Einhalten vereinbarter Termine. Zunächst wurden 2007 die Regelungen für die Minderung der ALG-II-Leistungen verschärft.58 Mit der ersten Pflichtverletzung wurde der Regelbedarf des ALG II um 30 Prozent gemindert, mit der zweiten um 60 Prozent und mit der dritten um 100 Prozent.59 Bei unter 25-Jährigen (U25) galt zudem die strengere Regelung, dass bereits die erste Pflichtverletzung dazu führt, dass die Regelleistungen des ALG II um 100 Prozent gemindert werden. Eine wiederholte Pflichtverletzung führte dann dazu, dass auch die Leistungen für Unterkunft und Heizung (KdU) gestrichen werden. Meldeversäumnisse waren hingegen mit einer Minderung um jeweils 10 Prozent verbunden, die sich aber ebenfalls kumulieren konnten.
In seiner Entscheidung vom 5. November 2019 urteilte das BVerfG jedoch, dass die bis dahin geltenden Sanktionsregeln teilweise verfassungswidrig sind (BVerfG 2019). Bis zum Inkrafttreten einer Neuregelung gab es die Maßgaben heraus, dass eine Leistungsminderung aufgrund von Pflichtverletzung nicht erfolgen muss, wenn dies im Einzelfall zu einer außergewöhnlichen Härte führen würde, dass die Leistungsminderung aufgrund von Pflichtverletzungen nicht über 30 Prozent des maßgebenden Regelbedarfs hinausgehen darf und, dass Leistungen wieder in vollem Umfang erbracht werden können bzw. die Minderung nicht länger als einen Monat andauern darf, wenn die Mitwirkungspflicht erfüllt wird oder sich die Leistungsberechtigten nachträglich ernsthaft und nachhaltig bereit erklären, ihren Pflichten nachzukommen.
Im Zuge der Corona-Pandemie wies die BA die gemeinsamen Einrichtungen an, die Sanktionen von April bis Ende Juni 2020 vollständig auszusetzen (BRH 2022: 9), womit sie auf pandemiebedingte Einschränkungen im Betrieb der Jobcenter reagierte. Ab Juli 2022 wurden die Leistungsminderungen bei Pflichtverletzungen dann befristet bis zum Jahresende 2022 gänzlich außer Kraft gesetzt (sog. „Sanktionsmoratorium“).60 Der Gesetzentwurf verweist darauf, dass das durch die Koalition von SPD, Grünen und FDP beabsichtigte Bürgergeld (s. u.) die Mitwirkungspflichten neu regeln wird (Deutscher Bundestag 2022a: 1).
Hinsichtlich der Zuständigkeiten für die Leistungsträgerschaft, Finanzierung und Umsetzung des SGB II ergibt sich ein komplexes System. Grundlegend sind die BA und die Kommunen Leistungsträger für jeweils spezifische Leistungen des SGB II (§ 6 Abs. 1 SGB II). Die Kommunen verantworten die Kommunalen Eingliederungsleistungen (§ 16a), die KdU, die Leistungen für Erstausstattungen für die Wohnung und für Bekleidung und Erstausstattungen bei Schwangerschaft und Geburt sowie die BuT-Leistungen. Die BA ist wiederum Träger der übrigen Leistungen, also v. a. der arbeitsmarktbezogenen Eingliederung, des Bürgergelds und Mehrbedarfs. Abweichend hiervon sind die zugelassenen kommunalen Träger (zkT) mit Ausnahme weniger Aufgaben auch Träger für die ansonsten durch die BA getragenen Leistungen.
Die Finanzierung der Leistungen erfolgt entsprechend der jeweiligen Trägerschaft durch Bund oder Kommune, beide Träger übernehmen jedoch anteilig die KdU sowie die Verwaltungskosten. Im Zeitverlauf haben sich sowohl die Höhe als auch die Struktur, Berechnung und der Zweck der KdU verändert (vgl. Boettcher et al. 2021). Bis 2010 existierte allein eine Sockelbeteiligung des Bundes (anfänglich 29,1 %), welche dann durch weitere Komponenten ergänzt wurde (Boettcher et al. 2021: 553 ff.): Hierbei handelt es sich um die Erstattung der BuT-Leistungen (ab 2011), die Kommunalentlastung in Folge der Verabschiedung des Bundesteilhabegesetzes (ab 2015) und die Erstattung der sog. „Asyl-KdU“ (2016–2021). Aufgrund variierender Höhen der Komponenten im Zeitverlauf, schwankte die durchschnittliche Bundesbeteiligung an den KdU seit 2005 zwischen 29,1 Prozent (2005) und 72,5 Prozent (2022) und liegt im Jahr 2023 bei 70,4 Prozent, wobei die Prozentsätze leicht zwischen den Bundesländern variieren (z. B. 66,8 % für Berlin und 78,1 % für Rheinland-Pfalz).61 Im Bundeshaushalt 2024 sind hierfür 11 Mrd. Euro vorgesehen (BMF 2024: 10).
Von den Gesamtverwaltungskosten trägt der Bund insgesamt 84,8 Prozent. 2024 sind für diesen Zweck 5,05 Mrd. Euro im Bundeshaushalt eingeplant (BMF 2024: 11). Der Haushalt der BA umfasst 2024 gut 43.000 Personalstellen für die gemeinsamen Einrichtungen (vgl. BA 2023b).62 Bis Ende 2007 musste die BA einen Aussteuerungsbetrag an den Bund für jene Personen erstatten, die im Vorjahr innerhalb von drei Monaten nach dem Bezug von Arbeitslosengeld einen Anspruch auf Arbeitslosengeld II erworben haben. Dieser Betrag wurde 2008 durch den Eingliederungsbeitrag abgelöst, der die BA verpflichtete, die Hälfte der jährlichen vom Bund zu tragenden Aufwendungen für Leistungen zur Eingliederung in Arbeit (Eingliederungsleistungen) und Verwaltungskosten an jenen zu zahlen. 2013 wurde schließlich auch der Eingliederungsbeitrag, bei gleichzeitigem Wegfall der Beteiligung des Bundes an den Kosten der Arbeitsförderung (SGB III), abgeschafft.63
Für die Eingliederungsleistungen sind im Bundeshaushalt 2024 4,15 Mrd. Euro eingeplant (BMF 2024: 12). Sowohl die Regelungen zur Verteilung der Eingliederungsleistungen als auch der Verwaltungskosten auf die Jobcenter werden jährlich in einer Eingliederungsmittel-Verordnung festgelegt. Über die Finanzierung der Eingliederungsleistungen kann das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) unmittelbar in die Ausgestaltung der Arbeitsförderung des SGB II eingreifen, indem es einen Teil der im Bundeshaushalt veranschlagten Eingliederungsmittel für Sonderprogramme (in der Vergangenheit z. B. „Perspektive 50 plus“ und „Soziale Teilhabe am Arbeitsmarkt“) abzieht, um diese Mittel „später nach programmspezifischen Logiken auf Antrag der Jobcenter neu zu verteilen“ (Kaps et al. 2017: 49). In der Praxis werden die Eingliederungsmittel weitergehend reduziert, indem die Jobcenter von dort Umschichtungen in ihr Verwaltungskostenbudget vornehmen. Von 2019 bis 2022 waren dies jährlich zwischen rund 0,8 Mrd. und 1,0 Mrd. Euro, wobei trotzdem jährlich freie Mittel in Höhe von rund 0,4 Mrd. bis 0,6 Mrd. Euro bei den vom Bund pauschalierten Eingliederungsleistungen übrig blieben (BRH 2023b: 16).64
Den höchsten Anteil an den Ausgaben des Bundes nimmt das Bürgergeld ein, welches 2024 mit 26,5 Mrd. Euro veranschlagt wurde (BMF 2024: 11). In Kontrast zu den Bundesmitteln, existiert kein systematischer Überblick zu den Aufwendungen der Kommunen, insbesondere hinsichtlich der kommunalen Eingliederungsleistungen (vgl. Kaps et al. 2017).
Abbildung 2.1
Regionale Verteilung der Jobcenter nach Organisationsmodell (gE/zkT).
Die Umsetzung des SGB II obliegt den Jobcentern. Zum Stand Januar 2025 gliedert sich das Bundesgebiet in 404 Jobcenterbezirke, die weitestgehend dem Zuschnitt der kreisfreien Städte und Landkreise entsprechen.65 Abbildung 2.1 zeigt auf, dass es sich bei der Mehrheit der Jobcenter (300) um gemeinsame Einrichtungen (gE) handelt, in denen die BA und die jeweilige Kommune die Aufgaben des SGB II gemeinsam erbringen. 104 Jobcenter werden durch zugelassene kommunale Träger (zkT, auch „Optionskommunen“) betrieben, die die Aufgaben des SGB II ohne Beteiligung der BA erbringen. Größere Änderungen hinsichtlich der Umsetzung ergaben sich in den Jahren 2010 und 2011 durch das Gesetz zur Weiterentwicklung der Organisation in der Grundsicherung für Arbeitsuchende, welches in Folge des Urteils des BVerfG zur Verfassungskonformität der Mischverwaltung aus dem Jahr 2007 verabschiedet wurde (vgl. Abschn. 2.3.2).
Über die Jahre kam es auch zu einigen Anpassungen bezüglich der Leistungsberechtigten des SGB II bzw. der Zuständigkeiten der Jobcenter. So ging beispielsweise 2017 die Zuständigkeit im Hinblick auf die Leistungen der aktiven Arbeitsmarktpolitik für Personen, die neben dem Arbeitslosengeld auch Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende beziehen (sog. „Arbeitslosengeld-Aufstocker“), auf die Agenturen für Arbeit über.66
Im März 2020 wurde im Zuge der Corona-Pandemie mit dem Sozialschutz-Paket neben anderen temporären Anpassungen (s. u.) ein erleichterter Zugang zur Grundsicherung für Arbeitsuchende geschaffen.67 Der entsprechende § 67 SGB II sieht u. a. vor, dass nicht erhebliches Vermögen (60.000 €) für die Dauer von sechs Monaten nicht berücksichtigt wird und die tatsächlichen Aufwendungen für Unterkunft und Heizung für die gleiche Dauer als angemessen gelten. Diese befristete Regelung wurde mehrfach durch Rechtsverordnungen der Bundesregierung sowie durch weitere Gesetze für Bewilligungszeiträume, die bis zum 31. Dezember 2022 beginnen, verlängert.68
Eine quantitativ bedeutende Zuständigkeitsverlagerung fand zum Juni 2022 durch den Rechtskreiswechsel statt, der für den Personenkreis der ukrainischen Geflüchteten den Übergang vom Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) zum SGB II regelte.69 Hierdurch erhalten Inhaber eines Aufenthaltstitels nach § 24 AufenthG das gegenüber dem AsylbLG höhere Bürgergeld. Sie sind damit außerdem in der gesetzlichen Krankenversicherung pflichtversichert, im Hinblick auf weitere Leistungen (Kindergeld, Unterhaltsvorschuss und BAföG) deutschen Staatsangehörigen gleichgestellt, unterliegen keinem Beschäftigungsverbot, und sind unmittelbar in die Unterstützungsstrukturen der Jobcenter eingebunden (Janda 2023: 13; Kosyakova et al. 2023: 1 f.).
Zum anderen verlieren die Jobcenter ab 2025 aufgrund von fiskalpolitischen Erwägungen ihre Zuständigkeit für die Förderung der beruflichen Weiterbildung und der Maßnahmen der beruflichen Rehabilitation der SGB-II-Leistungsbeziehenden. Dieser Schritt wurde mit dem Haushaltsfinanzierungsgesetz 2024 beschlossen und soll den Bundeshaushalt 2025 um 900 Mio. Euro entlasten. Die Jobcenter identifizieren infolgedessen nur noch Weiterbildungs- und Rehabilitationsbedarfe und verweisen die Leistungsberechtigten dann an die Agenturen für Arbeit. Ursprünglich hatte das BMAS vorgesehen den Entlastungsbetrag durch eine Verlagerung der Zuständigkeit für die Berufsberatung und die aktive Förderung des Personenkreis U25 auf die Agenturen für Arbeit zu realisieren. Nach umfangreicher Kritik wurde dieses Vorhaben jedoch verworfen.
Seit Inkrafttreten des SGB II wurde immer mal wieder über die grundlegende Ausrichtung dieses sozialen Sicherungssystems diskutiert, Vorschläge reichten bis zur Einführung eines bedingungslosen Grundeinkommens (vgl. u. a. Heinze/Schupp 2023; Walwei et al. 2019). Trotz der zuvor aufgezeigten Gesetzesentwicklung blieb die Grundsicherung für Arbeitsuchende hinsichtlich ihrer Instrumente, Ziele und Paradigmen stabil (Beckmann 2023: 56). Der erleichterte Zugang zur Grundsicherung und der Verzicht auf Sanktionen im Zusammenspiel mit der Vereinfachung von Verwaltungsprozessen70 in Jobcentern im Rahmen der Corona-Pandemie können als Schritte in Richtung einer „bedingungsarmen Grundsicherung“ interpretiert werden (vgl. Beckmann et al. 2021a; Schupp 2020). Die Pandemie fungierte damit als „wichtiger Beschleuniger des SGB II-Reformdiskurses in Richtung des Bürgergeldes (‚window of opportunity‘)“ (Beckmann 2023: 65). Flankiert durch weitere begünstigende Faktoren, zielten die Reformen des Bürgergeldgesetzes darauf ab, „Härten des ‚alten‘ Hartz IV-Systems in der Tendenz zu entschärfen und so die Machtasymmetrie zwischen Jobcentern und Leistungsbeziehenden abzuschwächen“ (Beckmann 2023: 67). Durch den angerufenen Vermittlungsausschuss wurden einige Elemente der von der Regierungskoalition im Gesetzentwurf vorgesehenen Regelungen abgeschwächt (kürzere Karenzzeit, geringeres Schonvermögen und Änderungen beim Wohneigentum) bzw. gestrichen (sechsmonatige Vertrauenszeit, in der bei Pflichtverletzungen keine Sanktionen verhängt werden sollten). Letztlich zeichnet sich das verkündete Bürgergeldgesetz durch folgende Kernelemente aus:
Fortschreibung der Regelbedarfe spiegelt die Preisentwicklung zeitnaher wider (durch ergänzende Fortschreibung) und deutliche Erhöhung der Regelbedarfe (für eine alleinstehende Person von 449 € auf 502 €)
Arbeitslosengeld II und Sozialgeld werden durch das Bürgergeld abgelöst (§ 19 Abs. 1 SGB II)
Karenzzeiten für die zu übernehmenden Kosten der Unterkunft und Heizung und für die Berücksichtigung von Vermögen im ersten Jahr des Bürgergeldbezugs:
○
Aufwendungen für Unterkunft und Heizung werden in tatsächlicher Höhe anerkannt (§ 22 SGB II Abs. 1)
○
nicht erhebliches Vermögen (bis zu 40.000 €) wird bei der Bedürftigkeitsprüfung nicht berücksichtigt (§ 12 Abs. 4 SGB II)
selbst genutztes Wohneigentum wird bis zu einer gewissen Wohnfläche (Haus: 140 m2; Eigentumswohnung: 130 m2) von der Vermögensberücksichtigung ausgenommen (§ 12 Abs. 1 Nr. 5 SGB II)
weitere Freibeträge werden angehoben (§ 12 SGB II)
Einführung einer Bagatellgrenze für Rückforderungen (§§ 40 Abs. 1, 41a Abs. 6 SGB II)
Eingliederungsvereinbarung wird durch den Kooperationsplan abgelöst
Schaffung eines unabhängigen Schlichtungsmechanismus für Konfliktfälle im Zusammenhang mit der Erarbeitung, Durchführung und Fortschreibung des Kooperationsplans (§ 15a SGB II)
Neuregelung der Leistungsminderungen (Sanktionen):
○
Leistungsminderungen wegen wiederholter Pflichtverletzungen und Meldeversäumnisse betragen höchstens 30 Prozent des maßgebenden monatlichen Regelbedarfs (§ 31a Abs. 4 S. 1 SGB II)
○
Kosten der Unterkunft und Heizung werden nicht gemindert (§ 31a Abs. 4 S. 2 SGB II)
○
Eine Leistungsminderung erfolgt nicht, wenn sie im Einzelfall eine außergewöhnliche Härte bedeuten würde (§ 31a Abs. 3 SGB II)
○
Die bisherigen verschärften Sonderregelungen für die unter 25-jährigen Hilfeempfänger entfallen (§ 31a Abs. 2 SGB II a. F.); die Jobcenter sollen nunmehr im Fall einer Minderung für diesen Personenkreis ein Beratungs- und Unterstützungsangebot machen (§ 31a Abs. 6 SGB II)
Abschaffung des impliziten Vermittlungsvorrangs zugunsten von Ausbildung und Weiterbildung (§ 3 Abs. 1 SGB II)
Einführung des Instruments der ganzheitlichen Betreuung (§ 16k SGB II)
Teilnehmende von gewissen Maßnahmen (u. a. berufliche Weiterbildung und berufsvorbereitende Bildungsmaßnahmen) erhalten einen Bürgergeldbonus in Höhe von monatlich 75 Euro (§ 16j SGB II)
Die bisher befristete Regelung zur „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ nach § 16i SGB II wird als Regelinstrument in das SGB II aufgenommen
Selbst der in einigen Punkten weitreichendere Referentenentwurf des Bürgergeldgesetzes stellt für Beckmann lediglich eine „schleichende, graduelle wohlfahrtsstaatliche Transformation“ (Beckmann 2023: 70) dar, die die Balance von Fördern und Fordern neu austariert und das Fördern stärker als zuvor gewichtet (ebd.). Gleichzeitig bestehen „alte“ Paradigmen der Grundsicherung für Arbeitsuchende fort, weshalb die Einführung des Bürgergeldes nicht die Einführung eines bedingungslosen Grundeinkommens bedeutet (ebd.). Auch Börner und Kahnert gelangen in ihrer historisch-institutionalistischen Analysen zur Schlussfolgerung, dass der Übergang zum Bürgergeld keinen Paradigmenwechsel darstellt (Börner/Kahnert 2024: 33 f.).
Zu erwähnen ist überdies, dass die Regierungskoalition aus SPD, Grünen und FDP mit dem Zweiten Haushaltsfinanzierungsgesetz 2024 gewisse Regelungen des Bürgergeldgesetzes bereits wieder verworfen hat: Zum einen wurde der Bürgergeldbonus gestrichen und zum anderen besteht nunmehr, befristet auf zwei Jahre, die Möglichkeit der Leistungsminderung in Höhe des Regelbedarfes für maximal zwei Monate, wenn eine leistungsberechtigte Person sich wiederholt willentlich weigert, eine zumutbare Arbeit anzunehmen oder aufzunehmen. Festzuhalten bleibt abschließend noch, dass die Bürgergeldreform an der grundsätzlichen Implementationsstruktur des SGB II in Form der Jobcenter sowie ihrer Steuerung (vgl. Abschn. 2.3.3) keine Änderungen hervorgerufen hat.
2.3.2 Genese des SGB II und Verfassungskonformität der Mischverwaltung
Bis zum Inkrafttreten des SGB II bestand das System sozialer Sicherung für Arbeitslose in Deutschland aus drei Komponenten: (1.) Das beitragsfinanzierte Arbeitslosengeld (SGB III) als zeitlich befristete Kernleistung der Arbeitslosenversicherung, dessen Höhe sich prozentual am vorherigen Arbeitsentgelt der anspruchsberechtigten Person bemisst.71 (2.) Die überwiegend aus Mitteln der Länder bzw. Kommunen steuerfinanzierte Sozialhilfe (BSHG), die eine Bedürftigkeit voraussetzt und als Fürsorgeleistung das „letzte Netz“ der sozialen Sicherung darstellt (Sell 1999: 24), weshalb sich ihre Leistungen nach der Besonderheit des Einzelfalles richten. Arbeitslosigkeit stellte hier nur eine der möglichen Ursachen für Hilfebedürftigkeit dar. (3.) Die aus Bundesmitteln steuerfinanzierte Arbeitslosenhilfe (SGB III), die eine „Zwitterstellung“ (Sell 1999: 27) zwischen dem Arbeitslosengeld und der Sozialhilfe einnahm bzw. als ein „hybrides System“ dieser beiden betrachtet werden kann (Knuth 2006: 162). Wie beim Arbeitslosengeld musste für ihre Beanspruchung eine vorherige versicherungspflichtige Beschäftigung vorliegen und ihre Höhe wurde, wenn auch mit niedrigeren Sätzen, entsprechend dem vorherigen Arbeitsentgelt berechnet.72 Gleichzeitig setzte sie wie die Sozialhilfe eine Bedürftigkeit voraus und wurde unbefristet gewährt.73 Somit konnten Bedürftige Arbeitslosenhilfe beziehen, wenn nach Auslaufen des Arbeitslosengeldes weiterhin Arbeitslosigkeit bestand. Wurde hierdurch keine existenzsichernde Leistungsqualität erreicht, verschränkten sich die Arbeitslosen- und Sozialhilfe, indem die Betroffenen ergänzende Sozialhilfe beziehen konnten. Hieraus resultierten dann „erhebliche Doppelarbeiten in der Sozial- und Arbeitsverwaltung“ (Sell 1999: 27). Denn während i. d. R. die kreisfreien Städte und Kreise die Träger der Sozialhilfe sind, wurde die Arbeitslosenhilfe durch die BA und somit die Arbeitsämter umgesetzt.
Aufgrund dieser Konstruktionsprinzipien der Sicherungssysteme wurden Risikoverlagerungen zwischen den Ebenen beobachtet, die als eine „Politik der ‚Verschiebebahnhöfe‘“ (Sell 1999: 28) bezeichnet werden können.74 So wurde einerseits von einer „Kommunalisierung der Arbeitslosigkeit“ (Empter/Frick 2000: 7) gesprochen. Hiermit gemeint ist das drastische Wachstum der kommunalen Sozialhilfeausgaben seit den 1980er Jahren, das sich zum einen aus der zunehmenden Langzeitarbeitslosigkeit und zum anderen aus den Einschränkungen hinsichtlich des Bezugs, der Höhe und Bezugsdauer u. a. der Lohnersatzleistung der Arbeitslosenversicherung ergab (Buchegger-Traxler et al. 2003: 42). Andererseits konnten die Kommunen mittels versicherungspflichtiger Maßnahmen der Hilfe zur Arbeit arbeitsfähige Sozialhilfeempfänger aus der Sozialhilfe heraus in das vorgelagerte Sicherungssystem aus Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe überführen, wenn die Laufzeit der konzipierten versicherungspflichtigen Maßnahme mindestens ein Jahr betrug und so die Voraussetzungen für das Arbeitslosengeld erfüllt wurden (vgl. Sell 1999).
Mit der Zusammenlegung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe sollten die bestehenden Brüche überwunden und die „aktive Arbeitsförderung durch Einbeziehung von ‚flankierenden‘ sozialen Dienstleistungen der Kommunen ganzheitlich und damit für Langzeitarbeitslose mit multiplen Vermittlungshemmnissen wirksamer gestaltet werden“ (Knuth 2012: 71).75 Während sich die politischen Akteure trotz erheblichen gesellschaftlichen Widerstands frühzeitig auf die grundsätzliche Gestaltung der neuen passiven Grundsicherungsleistungen als bedürftigkeitsabhängige steuerfinanzierte Fürsorgeleistungen geeinigt hatten, waren die Fragen nach den für die Umsetzung verantwortlichen Institutionen sowie der Finanzierung Gegenstand langwieriger politischer Verhandlungen (Kaps 2008: 401).76
Wie in Abschnitt 2.1 aufgezeigt, bildeten die Ergebnisse der Hartz-Kommission im Kontext der umfangreichen und vielschichtigen politischen Reformdiskussionen (vgl. hierzu Hassel/Schiller 2010; Spohr 2015) den zentralen Referenzpunkt für die anschließende Gesetzgebung. Mit der Einschränkung der anstehenden Reform nicht vorzugreifen, wurde der Kommission bezüglich der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe durch die Bundesregierung ein recht begrenzter Auftrag erteilt: Sie sollte Organisationsmodelle vorlegen,
„die eine wirksame Zusammenführung in den Strukturen moderner Arbeitsmarktdienstleister ermöglichen. Dabei ist anzustreben, dass für alle arbeitsuchenden Menschen die erforderlichen Beratungs-, Vermittlungs- und Arbeitsförderungsleistungen sowie die Leistungen zur Sicherstellung des Lebensunterhalts im Rahmen eines ‚one-stop-center‘ gebündelt erbracht werden.“ (Hartz et al. 2002: 16)
Der daraufhin ausgearbeitete Vorschlag der Kommission beinhaltete die Umgestaltung der Arbeitsämter in „JobCenter“, welche als einheitliche Anlaufstelle für alle Erwerbsfähigen zuständig sein sollten (Hartz et al. 2002: 68). Hiermit war also beabsichtigt die Verwaltungsstrukturen der Arbeitslosenversicherung und des neuen Sozialleistungssystems unter einem Dach zu bündeln. Die Verantwortung für das Arbeitslosengeld I und II sollte bei der BA liegen und die Betreuung der „Kunden“ ebenso einheitlich durch die JobCenter erfolgen (Hartz et al. 2002: 125).77 Nur das neue Sozialgeld, das der bisherigen Sozialhilfe für nicht erwerbsfähige Personen entspräche, sollte nach den Vorstellungen der Kommission bei den kommunalen Sozialämtern verbleiben (ebd.).78 „Personen mit erheblichen Vermittlungshemmnissen“ (sog. „Betreuungskunden“) sollten dem Konzept zufolge einem Fallmanager zugeordnet werden, der „die Gesamtheit des im individuellen Falle erforderlichen Dienstleistungsangebotes des JobCenter[s]“ (Hartz et al. 2002: 74) steuert. Zusätzlich sollten in den JobCentern auch weitere Dienstleistungen wie u. a. aus den Bereichen Jugendamt, Wohnungsamt, Drogen-, Sucht- und Schuldnerberatung eingebunden werden (Hartz et al. 2002: 70). Die Kundensteuerung in diesem One-Stop-Shop obliege dabei einer Clearingstelle (Hartz et al. 2002: 74).79
Hinsichtlich der Klärung der Finanzbeziehungen verwies die Hartz-Kommission auf die ebenfalls durch die rot-grüne Bundesregierung eingesetzte Kommission zur Reform der Gemeindefinanzen, die beauftragt wurde, Vorschläge zur Zukunft der Gewerbesteuer zu entwickeln sowie die finanziellen Auswirkungen der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zu prüfen (Kaps 2008: 402). Die Kommission arbeitete von Mai 2002 bis April 2003 und richtete je Themenbereich jeweils eine Arbeitsgruppe ein (ebd.). Die Arbeitsgruppe Arbeitslosenhilfe/Sozialhilfe, die aus Vertretern von Bundesministerien, kommunalen Spitzenverbänden, der Länder, der BA, der Wirtschaft und der Gewerkschaften bestand, diskutierte letztlich zwei Varianten der Trägerschaft (AG Arbeitslosenhilfe/Sozialhilfe 2003: 44 f.): (1.) Die Leistungsträgerschaft der Kommunen in Selbstverwaltung; als Position insbesondere vom Deutschen Landkreistag (DLT), den Ländern Hessen und Schleswig-Holstein sowie der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) vertreten. (2.) Die Leistungsträgerschaft der BA im Auftrag des Bundes; als Position insbesondere durch den Deutschen Städtetag (DST), den Deutschen Städte- und Gemeindebund (DStGB), die Gewerkschaften sowie die Länder Berlin, Brandenburg, Bremen und Nordrhein-Westfalen vertreten.
Zwar bot der Vertreter des DLT an, dass die Landkreise bereit seien, die Trägerschaft für die neue Leistung zu übernehmen, jedoch sprachen sich die Vertreter des DST und des DStGB entschieden gegen eine kommunale Leistungsträgerschaft aus (ebd.). Die BA wiederum sah ihren eigenen Reformprozesses (vgl. Abschn. 2.2) gefährdet, sollte sie zusätzlich zu den ehemaligen Arbeitslosenhilfebeziehenden auch die erwerbsfähigen Sozialhilfebeziehenden betreuen müssen (AG Arbeitslosenhilfe/Sozialhilfe 2003: 45). Aufgrund dieser Positionen der Vertreter der beiden potenziellen Leistungsträger und dem mit den Modellen verbundenen erheblichen finanziellen Verteilungsvolumen, konnte die Arbeitsgruppe keinen Konsens über die Leistungsträgerschaft erzielen (vgl. Kaps 2008). Gleichwohl wurden drei administrative Modelle diskutiert, von denen eines eine geteilte Zuständigkeit von BA und Kommunen vorsah, wogegen der Vertreter des DLT jedoch verfassungsrechtliche Bedenken vorbrachte und eine entsprechende Prüfung anmahnte (AG Arbeitslosenhilfe/Sozialhilfe 2003: 46).
In ihrem Gesetzentwurf vom 5. September 2003 sah die Bundesregierung schließlich die Umsetzung der Grundsicherung für Arbeitsuchende alleinig durch die BA vor, finanziert durch Bundesmittel (Deutscher Bundestag 2003a).80 Ebenso wurde der Vorschlag der Hartz-Kommission zur Einrichtung von „Job-Centern“ (in den Gesetzestexten nunmehr mit Bindestrich) aufgegriffen. Abweichend von den Kommissionsvorstellungen sah der Gesetzesentwurf jedoch nicht die Umgestaltung der ehemaligen Arbeitsämter an sich vor, sondern dass durch die Agenturen für Arbeit Job-Center gebildet werden. Zwar sollten diese ebenfalls eine einheitliche Erstanlaufstelle für alle erwerbsfähigen Arbeitslosen darstellen, die Entscheidung über die genaue Ausgestaltung inkl. der Frage, ob und welche Back-Office-Bereiche das Job-Center umfassen soll, sollte allerdings den örtlichen Agenturen für Arbeit obliegen. Ausgehend von einem Zurückhaltungsgebot, sollten Leistungen zur Eingliederung primär durch Dritte wie u. a. Kommunen und freie Träger erbracht werden, mit denen die Agenturen für Arbeit entsprechende Vereinbarungen schließen.
Drei Tage später legte die CDU/CSU-Bundestagsfraktion den Entwurf für ein Existenzgrundlagengesetz (EGG) vor, das die Trägerschaft für alle Vermittlungs-, Beratungs- und Leistungsaufgaben den kreisfreien Städten und Landkreisen zuweisen wollte (Deutscher Bundestag 2003b).81 Diese sollten örtliche Vermittlungsagenturen errichten, über deren Aufsicht und Finanzierung Landesrecht entscheiden sollte. Der Bund sollte dabei die Leistungen der Existenzsicherung weitgehend bezahlen und gewisse Kompetenzen der BA sollten über Vereinbarungen zwischen Agenturen für Arbeit und den kommunalen Trägern der Existenzsicherung eingebunden werden.
Mit den Stimmen von SPD und Grünen wurde am 17. Oktober 2003 Hartz IV vom Bundestag beschlossen. Am selben Tag stimmte der Bundesrat, in dem die unionsgeführten Länder die Mehrheit besaßen, dafür, das EGG in den Bundestag einzubringen. Da sich beide Seiten in den Verhandlungen weder hinsichtlich der Leistungsträgerschaft noch der Finanzierung näherkamen, rief der Bundesrat den Vermittlungsausschuss an (Kaps 2008: 407). Seine Änderungsvorschläge nahmen sowohl Bundestag als auch Bundesrat am 19. Dezember 2003 an. Hierzu gehörten u. a., dass BA und Kommunen Träger für jeweils spezifische Leistungen des SGB II sind, eine gemeinsame Aufgabenwahrnehmung von BA und Kommunen durch Arbeitsgemeinschaften (ARGEn) erfolgt und ein Optionsrecht der Kommunen eingeführt wird, was es ihnen ermöglicht, auf Antrag anstelle der BA als Träger zugelassen zu werden.
Erneute Differenzen traten dann im Zuge des separaten sog. „Kommunalen Optionsgesetzes“82 auf, das die nähere Umsetzung des Optionsrechts regeln sollte. So sah die Regierungskoalition vor, „die optierenden Kommunen im Rahmen einer Organleihe mit der Leistung zu beauftragen und sie damit formal der Bundesagentur für Arbeit zuzuordnen“ (ebd.). Die betroffenen Kommunen hätten in der vorgesehenen Konstruktion Zielvereinbarungen mit den Regionaldirektionen der BA schließen sollen, wodurch sie der Steuerungslogik der BA unterworfen worden wären, um den wirtschaftlichen Einsatz von Bundesmitteln sicherzustellen (Kaps 2008: 407 f.). Diese Lösung wurde v. a. durch Union und die kommunalen Spitzenverbände kritisiert, die der Bundesregierung vorwarfen, sich über den im Vermittlungsausschuss getroffenen Kompromiss der kommunalen Trägerschaft hinwegzusetzen (vgl. Kaps 2008). Zudem kündigten die Kommunalen Spitzenverbände an, dass nur sehr wenige Kommunen unter den Bedingungen der Organleihe das Optionsrecht nutzen würden, womit die „Hauptlast der Einführung des SGB II bei der BA gelegen [hätte], die diese Last aber auch nicht tragen wollte“ (Kaps 2008: 409).
Am 29. April 2004 wurde das Optionsgesetzt dennoch mit den Stimmen der Regierungskoalition beschlossen, woraufhin der Bundesrat erneut den Vermittlungsausschuss anrief. Dem Kompromiss, der das Optionsrecht als sechsjähriges Experiment in kommunaler Trägerschaft für die Anzahl von 69 Kommunen vorsah, bei Übernahme der Kosten für die zugelassenen kommunalen Träger durch den Bund, stimmten Bundestag und Bundesrat Anfang Juli 2004 mehrheitlich zu.
Simulationsrechnungen des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung zeigen auf, dass ein Sechstel der ehemaligen Arbeitslosenhilfebezieher keinen Anspruch auf Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende hatten (Blos/Rudolph 2005: 2). Unter den restlichen Haushalten hält sich das Verhältnis der Haushalte, deren Einkommenssituation gleichgeblieben ist oder sich verbessert hat, zu den Haushalten, die Einbußen verzeichneten, in etwa die Waage (47 % zu 53 %) (ebd.).83 Parallel zum SGB II trat am 1. Januar 2005 das Zwölfte Buch Sozialgesetzbuch (SGB XII), das die neue Sozialhilfe regelt, in Kraft. Hierdurch gingen die erwerbsfähigen Hilfebedürftigen aus dem Rechtskreis des BSHG in den des SGB II über. In kommunaler Zuständigkeit verblieben somit u. a. diejenigen hilfebedürftigen Personen, die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung beziehen. Mehr als 90 Prozent der ehemaligen Sozialhilfeempfänger seien durch die „medizinische Minimaldefinition von Erwerbsfähigkeit“ (Konle-Seidl/Lang 2006: 44) in das SGB II übergegangen.84
Mit Inkrafttreten des SGB II sollte die Umsetzung der Grundsicherung für Arbeitsuchende im Regelfall durch die ARGEn als gemeinsame Einrichtung von BA und Kommunen, also in Form einer Mischverwaltung (vgl. Worms 2012), sowie durch 69 Landkreise und kreisfreie Städte als zugelassene kommunale Träger erfolgen. Daneben existierte jedoch noch eine dritte, nicht intendierte Organisationsform, die sog. „getrennte Aufgabenwahrnehmung“ (gAw). In den Fällen, in denen sich die jeweilige Kommune und die BA nicht auf die Bildung einer ARGE verständigen konnten bzw. eine solche wieder auflösten, erbrachten beide Träger ihre Leistungen getrennt voneinander, was offensichtlich der Idee der Leistungserbringung „aus einer Hand“ widersprach und Doppelstrukturen sowie Ineffizienzen förderte. Ende 2007 lag die Anzahl der gAw bei 21 (IAW/ZEW 2008: 37).
Da der Rechtskreis des SGB II auch eigene Organisationsformen nach sich zog, wurde die Idee der gemeinsamen Anlaufstelle für alle erwerbsfähigen Arbeitslosen (SGB II und III) in Form von „Job-Centern“ bei den Agenturen für Arbeit recht schnell wieder aufgegeben. Mit dem Gesetz zur Fortentwicklung der Grundsicherung für Arbeitsuchende vom 20. Juli 2006 wurden die Job-Center nach 18 Monaten aus dem SGB III gestrichen.
Die Implementationsstrukturen des SGB II wurden von verschiedenen Seiten kritisiert. Hervorgehobene Stellung nimmt dabei der Deutsche Landkreistag ein, unter dessen Federführung Ende 2004 elf Landkreise Klage gegen die Aufgabenzuweisung an die Kommunen, die Finanzierungsstrukturen und die ARGEn als verpflichtend einzurichtende Institutionen vor dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG) einreichten (Kaps 2008: 411). Zwar gab das BVerfG der Klage in den ersten beiden Punkten in seinem Urteil vom 20. Dezember 2007 nicht statt, es erklärte jedoch die ARGEn wegen eines Verstoßes gegen Art. 28 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 83 GG für mit dem Grundgesetz unvereinbar und forderte eine Neuregelung bis zum 31. Dezember 2010. Demnach widersprachen die ARGEn „dem Grundsatz eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung, der den zuständigen Verwaltungsträger verpflichtet, seine Aufgaben grundsätzlich durch eigene Verwaltungseinrichtungen, also mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen“ (BVerfG 2007: 1). Das BVerfG sah somit in der Verwaltung des SGB II einen Verstoß gegen das grundsätzliche Verbot der Mischverwaltung (Worms 2012: 335).
Infolgedessen wurden wieder verschiedene Lösungen diskutiert, bis auf einer Sonderkonferenz der Arbeits- und Sozialministerkonferenz im Juli 2008 einstimmig der Beschluss gefasst wurde, über den Weg einer Verfassungsänderung eine Lösung im Sinne der ARGEn sowie der kommunalen Option zu suchen (Wagner 2010: 40 f.). Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) erarbeitete daraufhin ein Eckpunktepapier, welches darauf abzielte, die Arbeit der ARGEn in einer weiterentwickelten Form als „Zentren für Arbeit und Grundsicherung“ (ZAG) verfassungskonform fortzusetzen sowie Zahl und Umfang der Optionskommunen beizubehalten (Wagner 2010: 41 f.). Nach weiteren Debatten und Anpassungen, einigten sich das BMAS und das CDU‐Präsidium auf einen Kompromiss, der jedoch durch die CDU/CSU‐Bundestagsfraktion abgelehnt wurde (Wagner 2010: 43 f.). Der Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung aus CDU, CSU und FDP präferierte wiederum eine getrennte Aufgabenwahrnehmung, wobei eine Zusammenarbeit der Träger auf freiwilliger Basis im Rahmen von Kooperationsvereinbarungen möglich gewesen wäre (Wagner 2010: 44).
Nach weiteren Diskussionen erzielte schließlich eine interfraktionelle Bund-Länder-Arbeitsgruppe unter Leitung des BMAS einen Kompromiss, der in der Einführung des Art. 91e in das Grundgesetz lag und die gemeinsame Ausführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende durch Bund und Länder bzw. Kommunen grundgesetzlich ermöglicht (Ruschmeier/Oschmiansky 2010: 169 f.). Mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91e) vom 21. Juli 2010 wurde die Mischverwaltung schließlich legalisiert (vgl. Worms 2012), auch die Optionslösung wurde im Art. 91e verankert. Parallel dazu verabschiedete der Bundestag das Gesetz zur Weiterentwicklung der Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende vom 3. August 2010, wodurch einige Änderungen im SGB II vorgenommen wurden. Die zentralen Aspekte der Neuorganisation lassen sich wie folgt zusammenfassen (vgl. u. a. Ruschmeier/Oschmiansky 2010):
Die ARGEn werden fortan als „gemeinsame Einrichtungen“ (gE) bezeichnet.85
Das Optionsmodell wird für die zkT entfristet und zum 1. Januar 2012 auf bis zu 25 Prozent aller bisherigen kommunalen Träger der Grundsicherung ausgeweitet.
Die gAw ist nach einem Übergangszeitraum ab dem 1. Januar 2012 nicht mehr zulässig.
Alle Grundsicherungsstellen tragen die einheitliche Bezeichnung „Jobcenter“.
Es erfolgen Anpassungen der Steuerungsmodelle der beiden Organisationsformen gE (vgl. Abschn. 2.3.3) und zkT.
2.3.3 Steuerung der gemeinsamen Einrichtungen
Die gemeinsamen Einrichtungen (gE) sind Behörden der Mischverwaltung, bei denen sich die beiden Träger nicht in einem hierarchisch geprägten Verhältnis, sondern gleichrangig gegenüberstehen (Korte 2024a: 1430). Die gE sind öffentlich-rechtliche Gesellschaften sui generis und kraft Gesetzes geschaffen, weshalb es keines Einrichtungsaktes bedarf (ebd.). Wie Abbildung 2.2 aufzeigt, gestaltet sich das Steuerungsmodell der gE äußerst komplex, da eine Reihe von Akteuren der verschiedenen Verwaltungsebenen mittelbar oder unmittelbar auf die Aufgabenwahrnehmung der gE Einfluss nehmen können.86 Die gE verfügt über kein eigenes Personal, sondern die beiden Träger weisen ihr Personal zu. Hieraus resultiert innerhalb der Behörde ein geteiltes Tarif- und Personalentwicklungssystemen (Kaps et al. 2017: 60).
Die §§ 44a bis 44k SGB II umfassen grundlegende Vorgaben zur Organisation der gE, wobei die Träger „den Standort sowie die nähere Ausgestaltung und Organisation der gemeinsamen Einrichtung durch Vereinbarung“ (§ 44b Abs. 2 S. 1 SGB II) bestimmen. Gleichzeitig enthält das Gesetz die Maßgabe, dass die Trägerversammlung (s. u.) über „organisatorische, personalwirtschaftliche, personalrechtliche und personalvertretungsrechtliche Angelegenheiten der gemeinsamen Einrichtung“ (§ 44c Abs. 2 S. 1 SGB II) entscheidet. Im Sinne einer strikten Zuständigkeitstrennung „besteht Raum für Vereinbarungen der Träger nur insoweit, als keine Zuständigkeit der Trägerversammlung […] besteht“ (Korte 2024e: 1439). In Bezug auf die interne Organisation legt das SGB II einzig fest, dass die Jobcenter Beauftrage für Chancengleichheit am Arbeitsmarkt bestellen müssen, die unmittelbar dem Geschäftsführer zugeordnet sind (§ 18e SGB II).
Das Gesetz räumt den Trägern ein Weisungsrecht gegenüber der gE für ihren jeweiligen nach § 6 Abs. 1 SGB II definierten Aufgabenbereich ein (Korte 2024a: 1434). Es bezieht sich jedoch lediglich auf Entscheidungen zur Erbringung der ihnen obliegenden Leistungen und nicht auf die Organisation der Aufgabenwahrnehmung: Die Weisung eines der Träger kann sich dabei – vereinfacht ausgedrückt – nur auf das „Ob“ ihrer jeweiligen Leistungserbringung beziehen, während über das „Wie“ der organisatorischen Ausgestaltung die Trägerversammlung entscheidet (Korte 2024a: 1435).
Zusätzlich zum Weisungsrecht bestehen auf Seiten der BA zwei weitere bedeutende Verflechtungen zu den gE: Zum einen prüft die BA durch eine Innenrevision ob durch die gE, sofern sie Aufgaben der BA wahrnehmen, Leistungen nicht hätten erbracht werden dürfen oder zweckmäßiger oder wirtschaftlicher hätten eingesetzt werden können (§ 49 Abs. 1). Zum anderen ist für die gE die Nutzung zentral verwalteter Verfahren der Informationstechnik der BA vorgesehen (§ 50 Abs. 3 SGB II).87
Die Trägerversammlung (§ 44c SGB II) der gE setzt sich zur Hälfte aus Vertretern der Agentur für Arbeit und des kommunalen Trägers zusammen. In der Regel entsenden die Träger jeweils drei stimmberechtigte Vertreter, die aus ihrer Mitte einen Vorsitzenden mit einer Amtszeit von bis zu fünf Jahren bestimmen. Bei Stimmengleichheit entscheidet die Stimme des Vorsitzenden, sofern nicht bestimmte Angelegenheiten wie u. a. die Bestellung des Geschäftsführers betroffen sind, wofür Konsenszwang besteht (Korte 2024e: 1439). Die Zuständigkeiten der Trägerversammlung werden durch einen nicht abschließenden Aufgabenkatalog konkretisiert, der neben zuvor Genanntem u. a. Entscheidungen bezüglich des Verwaltungsablaufs und der Organisation umfasst. Außerdem berät die Trägerversammlung zu gemeinsamen Betreuungsschlüsseln,88 stellt einheitliche Grundsätze der Qualifizierungsplanung und Personalentwicklung auf und stimmt diese mit den Trägern ab, zudem wird in ihr das örtliche Arbeitsmarkt- und Integrationsprogramm (Policy-Ebene) abgestimmt. Letzteres soll eine auf die örtlichen Besonderheiten zugeschnittene gemeinsame inhaltliche und programmatische Planung von Eingliederungsmaßnahmen ermöglichen (Korte 2024e: 1441). Unter Beachtung der Zielvorgaben der Träger (s. u.) kann die Trägerversammlung insbesondere festlegen „welche Schwerpunkte beim Einsatz von Eingliederungsleistungen gesetzt werden oder welche Zielgruppen […] besonders gefördert werden sollen“ (Korte 2024e: 1441, Hervorhebung im Original).
Nach Einschätzung von Kaps et al. sind die Kommunen den AA in den Trägerversammlungen „strukturell fachlich unterlegen“ (Kaps et al. 2017: 61). Wegen des Personalübertrags an die gE müssten die Kommunen außerhalb des Jobcenters mit zusätzlichen Mitteln entsprechende Kompetenzen aufbauen, was in Anbetracht von Haushaltsnotlagen nicht immer möglich ist (vgl. Kaps et al. 2017). Demgegenüber kann die AA auf „einen ganzen Stab an Führungsunterstützungskräften in der [sic!] Regionaldirektionen und diverse Planungsstäbe in der BA-Zentrale“ (Kaps et al. 2017: 61) zurückgreifen. Gleichsam handle es sich, falls die AA den Vorsitz in der Trägerversammlung innehat, stets um eine arbeitsmarktpolitische Fachkraft (i. d. R. ein Mitglied der Geschäftsführung der AA), während die Kommune die Position mit einer Führungskraft der kommunalen Sozialverwaltung besetze, „deren Alltagsgeschäft gerade nicht das SGB II oder SGB III sind“ (ebd.). Auch wenn die Reichweite der BA-Vorgaben also insgesamt geringer ausfällt als im SGB III, dominiere ihre Prozesslogik auch die gE (ebd.).
Der Geschäftsführer führt die Geschäfte der gE eigenverantwortlich sofern keine Zuständigkeit der Trägerversammlung gegeben ist, dabei unterliegt er aber dem Weisungsrecht der Träger sowie der Dienstaufsicht des Trägers, mit dem sein Beschäftigungsverhältnis besteht (Korte 2024b: 1442 ff.). Er wird für fünf Jahre durch die Trägerversammlung bestellt und kann durch sie vorzeitig abberufen werden. Für das der gE zugewiesene Personal gehen die dienst-, personal- und arbeitsrechtlichen Befugnisse sowie die (Dienst-)Vorgesetztenfunktion auf den Geschäftsführer des Jobcenters über (Korte 2024a: 1431). Ausnahmen bilden die Befugnisse zur Einstellung oder Entlassung von Personal, die bei den Trägern verbleiben. Die bestehenden Dienst- und Arbeitsverhältnisse mit den jeweiligen Trägern der Beschäftigten bleiben durch die Zuweisung zur gE unberührt (Korte 2024f: 1449).
Eine unmittelbare Aufsicht über die gE existiert nicht, es bestehen jedoch Regelungen zur Aufsicht über die Träger und die Trägerversammlung (Korte 2024a: 1435). So hat das BMAS die Rechts- und Fachaufsicht über die BA in dem Bereich, in dem die BA gegenüber den gE weisungsberechtigt ist (Korte 2024c: 1464). Weitergehend kann das BMAS der BA Weisungen erteilen und somit verbindlich vorgeben wie Vorschriften anzuwenden sind, auch kann sie in die Verwaltungsstruktur der BA eingreifen und organisatorische Maßnahmen treffen (ebd.). Damit sind die Rechte des Bundes gegenüber der BA im Rechtskreis SGB II deutlich stärker ausgeprägt als SGB III, da die BA in ersterem „lediglich als Verwaltungseinheit und Zahlstelle des Bundes tätig [wird]“ (Korte 2024c: 1465). Ausschließlich dem BMAS obliegt darüber hinaus die Rechtsaufsicht im Aufgabenbereich der Trägerversammlung, es muss jedoch vor einer beabsichtigten Aufsichtsmaßnahme das Einvernehmen mit dem jeweiligen Landesministerium herstellen (ebd.). Die Regelungen zur Aufsicht über die kommunalen Träger sind Ländersache (Korte 2024d: 1466).
Über einen Örtlichen Beirat (§ 18d SGB II) sollen die Akteure des örtlichen Arbeitsmarktes (u. a. Vertreter von Trägern der freien Wohlfahrtspflege, der Arbeitgeber, der Arbeitnehmer, der Kammern und berufsständischen Organisationen) die gE bei der Auswahl und Gestaltung der Eingliederungsinstrumente und -maßnahmen beraten. Der Beirat gibt sich selbst eine Geschäftsordnung, in welcher seine Strukturen und Verfahren geregelt werden.
Als weiterer relevanter Akteur wird auch der Bundesrechnungshof (BRH) im Gesetz genannt, der die Leistungsgewährung der gE prüfen soll (§ 46 Abs. 1 SGB II). Weitergehend befasst sich der BRH anlassbezogen auch mit anderen Aspekten der Aufgabenwahrnehmung der Jobcenter wie z. B. hinsichtlich des Einsatzes der Eingliederungsmittel (BRH 2023b), der Integration von Personen mit verfestigtem Leistungsbezug (BRH 2023a), der Integrationsarbeit mit Geflüchteten (BRH 2020) oder dem Fallmanagement (vgl. Abschn. 2.3.4.2). Seine Prüfberichte werden dem Rechnungsprüfungsausschuss des Bundestages vorgelegt und dort diskutiert. Es ist davon auszugehen, dass sich der Kontrolleffekt erhöht, wenn Berichte veröffentlicht und von den Medien kritisch aufgenommen werden (Kaps et al. 2017: 71).
Darüber hinaus bestehen im Rechtskreis des SGB II zwei spezifische überörtliche Gremien: Hierbei handelt es sich zum einen um die Kooperationsausschüsse (§ 18b SGB II), die durch das BMAS und die jeweiligen Ministerien der Länder gebildet werden und die Umsetzung der Grundsicherung für Arbeitsuchende auf Landesebene koordinieren sollen. Ihnen obliegt beispielsweise auch ein Entscheidungsrecht bei Meinungsverschiedenheiten über die Weisungszuständigkeit (§ 44e SGB II). Zur Beilegung können die Träger, die Trägerversammlung und der Geschäftsführer den Kooperationsausschuss anrufen.
Das zweite Gremium ist der Bund-Länder-Ausschuss (§ 18c SGB II), der im Grunde genommen aus zwei Ausschüssen besteht: Der „große“ Ausschuss (§ 18c Abs. 2 SGB II), bestehend aus Bundesregierung, den Ländern, den kommunalen Spitzenverbänden und der BA, befasst sich mit zentralen Fragen der Umsetzung der Grundsicherung für Arbeitsuchende sowie Fragen der Zielsteuerung, des Kennzahlenvergleichs und der zu erhebenden Daten. Der „kleine“ Ausschuss (§ 18c Abs. 3 SGB II), bestehend aus Bundesregierung und den Aufsichtsbehörden der Länder, berät Fragen der Aufsicht. Die kommunalen Spitzenverbände und die Bundesagentur können einvernehmlich von Bund und Länder eingeladen werden.
Zusätzlich zu den für öffentliche Verwaltungen „klassischen“ Steuerungsinstrumenten (Aufsichts- und Weisungsbefugnisse) zwischen der gE und ihren Trägern bzw. der Trägerversammlung und dem BMAS, greift der Gesetzgeber auf das bereits im SGB III genutzte Instrument der Zielvereinbarungen zurück. Die Vereinbarungen werden jährlich im Hinblick auf die Erreichung der Ziele des SGB II getroffen. Tabelle 2.1 veranschaulicht die Ziele sowie die korrespondierenden Kennzahlen und Ergänzungsgrößen.89 Im Zielsteuerungsprozess werden lediglich die Kennzahlen der Ziele 2 und 3 mit einem Zielwert quantifiziert.90
Tabelle 2.1
SGB-II-Zielsystem
Ziel
Verringerung der
Hilfebedürftigkeit
Verbesserung der Integration in Erwerbstätigkeit
Vermeidung von langfristigem Leistungsbezug
Kennzahl
K1: Veränderung der
Summe der Leistungen zum Lebensunterhalt
K2: Integrationsquote
K3: Veränderung des Bestands an Langzeitleistungsbeziehenden
Ergänzungsgrößen
Veränderung der Summe der Leistungen für Unterkunft und Heizung
Veränderung der Zahl der Erwerbsfähigen Leistungsberechtigten (ELB)
Durchschnittliche Zugangsrate der ELB
Durchschnittliche Abgangsrate der ELB
Quote der Eintritte in geringfügige Beschäftigung
Quote der Eintritte in öffentlich geförderte Beschäftigung
Kontinuierliche Beschäftigung nach Integration
Integrationsquote der Alleinerziehenden
Integrationsquote der Langzeitleistungsbeziehenden
Aktivierungsquote der Langzeitleistungsbeziehenden
Durchschnittliche Zugangsrate der Langzeitleistungsbeziehenden
Durchschnittliche Abgangsrate der Langzeitleistungsbeziehenden
Quelle: Eigene Zusammenstellung nach Brussig et al. (2023: 58)
Der Ermittlung der quantifizierten Zielwerte liegt ein aufwendiges Planungsverfahren zugrunde, das sich in vier Planungsphasen unterteilt (vgl. BMAS 2023).91 In der letzten Phase erfolgt der Abschluss der Zielvereinbarungen: Das BMAS schließt im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen Zielvereinbarungen mit der BA. Innerhalb der BA werden wiederum Zielvereinbarungen zwischen der Zentrale und den Regionaldirektionen (RD) sowie zwischen den RD und den Agenturen für Arbeit (AA) geschlossen (Brülle et al. 2016: 11). Die AA sowie die kommunalen Träger schließen dann Zielvereinbarungen mit den Geschäftsführern der gE ab. Die Zielvereinbarungen können sich dabei stets nur auf den jeweiligen Verantwortungsbereich des Trägers beziehen (vgl. Korte/Thie 2024b). Hieraus resultieren in der Praxis zwei getrennte Vereinbarungen, obwohl die Gesetzesintention nach Brülle et al. eher einer dreiseitigen Vereinbarung zwischen Geschäftsführer, AA und kommunalem Träger entspreche, was in NRW seit 2013 praktiziert werde (Brülle et al. 2016: 11). Für Kaps et al. hängt die Wirksamkeit der Zielvereinbarungen u. a. davon ab, ob die AA und Kommune „vor Ort in den gemeinsamen Zielvereinbarungen mit dem gE-Jobcenter tatsächlich eine gemeinsame Steuerungsstrategie entwickeln“ (Kaps et al. 2017: 65 f.).92
Darüber hinaus findet ein Vergleich der Leistungsfähigkeit der Jobcenter durch Kennzahlenvergleiche statt (§ 48a SGB II). Mit dem Ziel die Leistungsfähigkeit der örtlichen Aufgabenwahrnehmung der Jobcenter festzustellen und zu fördern, erstellt das BMAS Kennzahlenvergleiche und veröffentlicht die Ergebnisse monatlich.93 Entsprechend der Verordnung zur Festlegung der Kennzahlen nach § 48a des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch werden Kennzahlen und Ergänzungsgrößen in den drei Kategorien Verringerung der Hilfebedürftigkeit, Verbesserung der Integration in Erwerbstätigkeit und Vermeidung von langfristigem Leistungsbezug verglichen. Um die unterschiedlichen Rahmenbedingungen der Jobcenter zu berücksichtigen, wurden Vergleichstypen gebildet, die die Jobcenterbezirke anhand verschiedener Typisierungsvariablen clustern (Dauth et al. 2013).94 Dabei stehen die Zielvereinbarungen und Kennzahlenvergleiche in einem Wechselverhältnis. So werde Brülle et al. zufolge erwartet, „dass Jobcenter, die im Ranking ihres Vergleichstyps unten stehen, höhere Zielwerte anbieten, um den Abstand zu anderen Jobcentern zu verringern“ (Brülle et al. 2016: 14).
Zusammenfassend unterliegen die Jobcenter einem komplexen Steuerungsmodell, das eine Vielzahl von Akteuren einbindet und sowohl klassische als auch „neuere“ Steuerungsinstrumente kombiniert. Diese Konstruktion eröffnet lokale Handlungsspielräume, wobei dem Gesetzgeber zufolge die „Entscheidungsträger der gemeinsamen Einrichtungen […] der Geschäftsführer und die Trägerversammlung [sind]“ (Deutscher Bundestag 2010: 16). Die geteilte Leistungsträgerschaft führt jedoch zu einer besonders intensiven Politik- und Verwaltungsverflechtung, was bedeutet, dass im SGB II sowohl zwischen den politischen Institutionen als auch im Verwaltungsvollzug ausgeprägte Interdependenzen zwischen allen drei Verwaltungsebenen bestehen.95 Aus diesem Grund gestaltet sich „die demokratische Kontrolle der Umsetzung des SGB II schwierig […], da einerseits Informationen schwer zu gewinnen sind, und andererseits Bund, Länder und Kommunen die Zuständigkeit für spezielle Einzelfragen häufig von sich weisen“ (Kaps et al. 2017: 72).
2.3.4 Die ausgewählten Aufgabenbereiche
Eine wesentliche Gemeinsamkeit der beiden für die vorliegende Untersuchung ausgewählten Aufgabenbereiche liegt darin, dass es sich, im Gegensatz zur arbeitnehmerorientierten Beratung und Vermittlung (hier im Folgenden auch als „reguläre Arbeitsvermittlung“ bezeichnet), um soziale Dienstleistungen handelt, die durch die Adressaten freiwillig in Anspruch genommen werden können.96 Zum anderen sind die Vermittlungs- und Beratungsaufgaben, im Vergleich zur Leistungsgewährung, in deutlich geringerem Maße rechtlich normiert. In Abschnitt 2.3.4.1 werden zunächst die eine solche Dienstleistung strukturierenden Zusammenhänge anhand des Dienstleistungsdreiecks aufgezeigt. Anschließend werden das Beschäftigungsorientierte Fallmanagement in Abschnitt 2.3.4.2 und die Arbeitgeberbetreuung in Abschnitt 2.3.4.3 beschrieben.
2.3.4.1 Das Dienstleistungsdreieck
Wie Abbildung 2.3 verdeutlicht, ist für beide betrachteten Aufgabenbereiche charakteristisch, dass sich ein Dienstleistungsdreieck zwischen dem Jobcenter als Dienstleistungsorganisation, der Dienstleistungsfachkraft (Fallmanager oder arbeitgeberorientierte Fachkraft) und dem Dienstleistungsadressaten (Klient im Fallmanagement oder Arbeitgeber) ergibt. Dienstleistungen im Allgemeinen zeichnen sich entsprechend des sog. „IHIP-Modells“ durch Nichtgreifbarkeit (‚intangibility‘), Heterogenität (‚heterogeneity‘), Untrennbarkeit (‚inseparability‘) und Vergänglichkeit (‚perishability‘) aus, was sie von materiellen Gütern unterscheidet (Bieber/Geiger 2014: 13). Sie werden in Koproduktion durch direkten oder indirekten Kontakt zwischen Dienstleistungserbringer und Dienstleistungsnehmer erbracht, ihre Produktion und ihr Konsum fallen sowohl zeitlich wie auch räumlich zusammen, sie „vergehen“ im Moment der Produktion, können nicht gelagert werden und sind in Folge unterschiedlicher Kundenbedürfnisse sehr heterogen (ebd.).97
In diesem Dienstleistungsdreieck hat jede Akteursgruppe eigene Interessen und Sichtweisen ausgebildet (Brülle et al. 1998: 69). Da die Leistungserbringung nicht durch den Adressaten bezahlt wird, wird sie auch nicht allein von seinen Bedürfnissen gesteuert werden können (ebd.). Aus Sicht des Kosten- bzw. Leistungsträgers einer öffentlichen Dienstleistung zählt, neben dem individuellen Adressaten, auch die Allgemeinheit zum Adressatenkreis, woraus Budgetrestriktionen resultieren (Brülle et al. 1998: 69 f.). Die Fachkraft wiederum ist eingebettet in das Geschäftssystem des Jobcenters und muss sich mit dem Adressaten über einen individuellen Auftrag verständigen (Bartelheimer et al. 2014: 59 f.). In diesem Zusammenhang können Zielkonflikte auftreten, die in der arbeitgeberorientierten Vermittlung z. B. anhand der Ziele der Herstellung von Transparenz am Arbeitsmarkt und der Ermöglichung rascher Stellenbesetzung einerseits und der Schaffung eines Nachteilsausgleichs zugunsten des eigenen Bewerberpools andererseits deutlich werden (Bartelheimer et al. 2014: 60).
In der bewerberorientierten Vermittlung stehen sich dagegen eine Kontrollfunktion und Unterstützungsfunktion der Fachkraft gegenüber (ebd.). Dieses Spannungsverhältnis wird im Kontext der Sozialen Arbeit als „doppeltes Mandat“ bezeichnet (vgl. Böhnisch/Lösch 1973; Thieme 2017). Staub-Bernasconi erweitert diese Betrachtungsweise um ein drittes Mandat, das sich auf die Profession als solche bezieht und auf das wissenschaftlich und ethisch geleitete Handeln abstellt (Staub-Bernasconi 2007). In eine ähnliche Richtung zeigen auch die sich auf die Arbeitsverwaltung beziehenden Begriffspaare Handlungsautonomie und Steuerungsnotwendigkeit (Reis/Siebenhaar 2015: 64) sowie Professions- und Steuerungsansprüche (Bender/Brandl 2017: 88 f.). Heisig fasst es etwas allgemeiner, indem er erläutert, dass professionelle Tätigkeiten in bürokratischen Organisationen „immer in einem Spannungsverhältnis zwischen Organisationszielen einerseits und professionellen Erwartungen und Interessen“ (Heisig 2015: 321) stehen, wobei sich die Professionellen individuell für ein Verhältnis beider Orientierungen entscheiden müssten (ebd.).98
Auch wenn der Begriff der Profession recht unterschiedlich verstanden wird, handelt es sich allgemein betrachtet um Berufe, „die sich durch besondere Erwerbs-, Qualifikations- und Kontrollchancen auszeichnen und deshalb oft ein ausgeprägtes Sozialprestige genießen“ (Demszky/Voß 2018: 489). Häufig werden mit diesem Begriff lange (akademische) Ausbildungszeiten sowie eine Gemeinwohlorientierung assoziiert (Demszky/Voß 2018: 490). Zwar befinden sich Ludwig-Mayerhofer et al. folgend Fachkräfte von Sozialverwaltungen in „einer Handlungskonstellation, die derjenigen von Professionellen analog ist“ (Ludwig-Mayerhofer et al. 2007: 12), sie werden jedoch aus verschiedenen Gründen nur als „semi-professionell“ beschrieben (vgl. Büchner 2023). Dies hängt u. a. damit zusammen, dass sie in administrativ-bürokratische Strukturen eingebunden sind. Unter Rückgriff auf eine Typologie von Scott (1965), können Sozialverwaltungen als „heteronome“ Organisationen kategorisiert werden, da die Professionellen der „Kontrolle durch administrative Instanzen unterworfen“ (Klatetzki/Tacke 2005: 15 f.) sind. Die Fachkräfte büßen hierdurch Autonomie ein und es resultiere ein bürokratisch-professioneller Konflikt (Klatetzki/Tacke 2005: 16).99
Neben dieser Einbindung in bürokratische Organisationen sind „Semi-Professionen“ für Etzioni unter anderem auch dadurch gekennzeichnet, dass sie im Vergleich zu traditionellen Professionen eine kürzere Ausbildung sowie weniger Spezialwissen aufweisen und ihr Status weniger legitimiert ist (Etzioni 1969: v). Zudem führt Büchner diesbezüglich ins Feld, dass die Fachkräfte in Sozialverwaltungen Problemlagen nicht wie klassische Professionen exklusiv bearbeiten und sich anders als beispielsweise in der Sozialen Arbeit eher mit enger definierten Problemlagen beschäftigen (Büchner 2023: 268). Während Etzioni (1969) gerade diese Berufsgruppe als ein idealtypisches Beispiel für Semi-Professionen nennt, stellt für Büchner (2023) Soziale Arbeit offenbar eine Profession dar, was die unterschiedlichen Auffassungen zu Professionen veranschaulicht.100
Zusätzlich zu professionellen Aspekten, wird das Dienstleistungsdreieck im Aufgabenbereich des bFM dadurch komplexer, dass es sich hierbei um personenbezogene Dienstleistungen handelt. Diese zeichnen sich dadurch aus, dass sie sich auf den Dienstleistungsnehmer als „Arbeitsgegenstand“ beziehen, der somit Koproduzent und Adressat zugleich ist (Bieber/Geiger 2014: 15). Hierbei kann es sich um Dienstleistungen handeln, die Klienten (weiter-)vermitteln, die den Zustand und/oder das Wohlergehen der Klienten zu erhalten suchen und die die persönlichen Eigenschaften der Klienten verändern, um deren Wohlergehen zu erhöhen (Klatetzki 2010: 9). Entsprechende Organisationen operieren „mit einem konstitutiven Technologiedefizit“ (Büchner 2023: 259), da sie, anders als bei der Produktion von Gütern, aus einem bestimmten Input nicht kausal einen vordefinierten Output hervorbringen können (ebd.).101 Für die Dienstleistungserbringung ist daher ein „Arbeitsbündnis“ zwischen Klienten und Fachkraft notwendig. Innerhalb dieser „Bearbeitungsbeziehung“ müssen sich beide Seiten kontinuierlich „über die Ziele, die konkrete Ausgestaltung, den Verlauf und die Weiterentwicklung der Dienstleistungsbeziehung verständigen“ (Bieber/Geiger 2014: 15). Gleichzeitig herrscht jedoch eine Machtasymmetrie, da eine Mitwirkungspflicht der Klienten verankert ist und Sanktionsmöglichkeiten bestehen (vgl. Büchner 2023).
2.3.4.2 Beschäftigungsorientiertes Fallmanagement
Abschnitt 2.3.4.2.1 verschafft zunächst einen Überblick zum allgemeinen Konzept des Case Managements und zu seiner handlungsfeldspezifischen Variante in Form des beschäftigungsorientierten Fallmanagements (bFM) aus professioneller Perspektive. Nachfolgend zeichnet Abschnitt 2.3.4.2.2 wichtige Entwicklungslinien des beschäftigungsorientierten Fallmanagements im SGB II nach. Für beide Unterkapitel gilt, dass der Fokus der Darstellungen auf der Umsetzung des bFM als organisationales Handlungskonzept und nicht auf dem Handeln von Fallmanagern bzw. ihrer faktischen Interaktion mit den Klienten liegt.
bFM als (semi-)professionelles Verfahren
Case Management102 ist ein relativ offener (Handlungs-)Ansatz, es gibt somit nicht das eine Case-Management-Konzept (Gissel-Palkovich 2010: 122). Die „Deutsche Gesellschaft für Care und Case Management“ (DGCC)103 definiert Case Management als
„eine Verfahrensweise in Humandiensten und ihrer Organisation zu dem Zweck, bedarfsentsprechend im Einzelfall eine nötige Unterstützung, Behandlung, Begleitung, Förderung und Versorgung von Menschen angemessen zu bewerkstelligen. Der Handlungsansatz ist zugleich ein Programm, nach dem Leistungsprozesse in einem System der Versorgung und in einzelnen Bereichen des Sozial- und Gesundheitswesens effektiv und effizient gesteuert werden können.“ (DGCC 2020)
Über den Kontext der Beschäftigungsförderung hinaus findet es in verschiedenen Bereichen des Sozial- und Gesundheitswesens Anwendung.104 Es handelt sich um eine individuelle Hilfeleistung, die in einem längerfristigen Prozess erbracht wird und bei komplexen Problemlagen, die der Beteiligung mehrerer unterschiedlicher Stellen bedürfen, angezeigt ist. Dabei wird die „manageriale Steuerung“ (Wendt 2019: 74) von Versorgungsprozessen mit „sozialarbeiterischen Handlungsprinzipien und -formen“ (Gissel-Palkovich 2010: 125) verknüpft. Hiermit verbunden sind verschiedene Grundannahmen, u. a. eine Effizienz- und Effektivitätssteigerung, eine Erhöhung der Zufriedenheit der Klienten und auch der Beschäftigten in den beteiligten Institutionen, wobei es nach Gissel-Palkovich noch an ausreichender Wirkungsforschung im deutschsprachigen Raum fehle (Gissel-Palkovich 2010: 123). Im Hinblick auf die Effektivität und Effizienz von Case Management im Allgemeinen kommt Schmid vor dem Hintergrund des begrenzten Forschungsstands und der mit den Studien verknüpfen methodischen Probleme zu den Schlussfolgerungen, dass Hinweise auf eine schwach bis moderat ausgeprägte bessere Wirksamkeit gegenüber weniger strukturierten Ansätzen bestehen, wobei zwischen verschiedenen Settings, Case-Management-Modellen und Erfolgskriterien unterschieden werden müsse, und dass Kostenvorteile, wenn sie überhaupt ausgewiesen werden, eher gering ausfielen (Schmid 2018: 346).105
Konzeptionell hat Case Management seinen Ausgang in der Einzelfallhilfe (‚casework‘) der Sozialen Arbeit genommen (Wendt 2018a: 17; vgl. auch Wendt 2019; Belardi 2017) und ist als eine Weiterentwicklung dessen zu betrachten. Während Einzelfallhilfe eine durch die Verwendung systemischer Beratungsansätze stärker ausgeprägte Tiefendimension der Begleitung aufweist (Göckler/Rübner 2019: 20), hat Case Management die Koordination von Sach- und Dienstleistungen als Aufgabe, wodurch Hilfe „nicht (nur) direkt erbracht, sondern vermittelt“ (Reis 2020: 189) wird. Hierdurch trägt Case Management eher der Sichtweise Rechnung, dass soziale Problemlagen stets multiperspektivisch sind, was die „Inanspruchnahme unterschiedlicher Sichtweisen und Hilfestellen (Multiperspektive)“ (Belardi 2017: 74) erfordert. Ebenso kann Case Management als Reaktion auf sich ausdifferenzierende Sozial- und Gesundheitsleistungen, also die Fragmentierung der Angebotsstruktur, begriffen werden (Klie 2011: 501). Belardi fasst die Unterschiede zwischen den beiden Konzepten wie folgt zusammen:
„Neu am Case-Management sind vor allem die Elemente Koordination unterschiedlicher Hilfequellen und Institutionen, niedrigschwellige Vernetzung, Hilfeplanung, Controlling und Evaluation. In der Phase des klassischen Casework ging es vorwiegend um Gesprächsführung, Beratung, Unterstützung sowie die Anwendung von Rechtskenntnissen und Vermittlung von Hilfequellen.“ (Belardi 2017: 75)
Trotz der engen historischen Verbindung zwischen Sozialer Arbeit und Case Management ist jedoch umstritten, inwiefern das beschäftigungsorientierte Fallmanagement ihren professionellen Ansprüchen genügt und damit überhaupt als Verfahren der Sozialen Arbeit betrachtet werden kann (vgl. Michel-Schwartze 2009, 2010). Die aus dem Feld der Sozialen Arbeit geäußerte Kritik im Speziellen am Fallmanagement der Beschäftigungsförderung fassen Göckler und Rübner wie folgt zusammen: Es sei u. a. „ein politisch opportunes Instrument im Gefüge wirtschafts- und sozialpolitischer Strategien des Neo-Liberalismus“ (Göckler/Rübner 2019: 316), es sei zu stark arbeitsmarktfixiert und die Jobcenter-Beschäftigten handelten fremdgesteuert (ebd.). Für manche Autoren sei das bFM daher nicht mit den Ansprüchen und Standards der Sozialen Arbeit vereinbar (Göckler/Rübner 2019: 315), woraus sich eine Dichotomie ergebe:
„Hiernach gibt es also ein ‚gutes‘ Case Management, welches sich ausschließlich klientenorientiert versteht, die Bedürfnisse der Person in den Mittelpunkt stellt, ressourcenorientiert arbeitet und individuelle Hilfeziele festlegt, fest auf die Motivation der Klienten vertraut, mit sensiblen Daten vertraulich umgeht und lebensweltorientiert und adressatengerecht vorgeht. Hingegen sei das ‚schlechte‘ Fallmanagement problemfixiert, nur auf die Marktbedürfnisse ausgerichtet, bewerte Arbeitslosigkeit dysfunktional und ist ausschließlich am Ziel der schnellstmöglichen Arbeitsmarktintegration ausgerichtet.“ (Göckler/Rübner 2019: 316)
Dem entgegen Göckler und Rübner u. a., dass z. B. die Rollenambiguität ein Teil des fachlichen Standards und für das US-amerikanische Verständnis von Case Management selbstverständlich sei (ebd.). Auch die skizzierten Dilemmata „zwischen Hilfe und Kontrolle, zwischen Standardisierung und Individualisierung, zwischen Norm und Lebenswelt“ (Göckler/Rübner 2019: 317), seien für die Soziale Arbeit im Allgemeinen typisch (für weitere Entgegnungen vorgebrachter Kritik s. Göckler/Rübner 2019: 317 ff.). Trotz dieser Einbettung in bürokratische Strukturen, folge das beschäftigungsorientierte Fallmanagement eigenen Maßstäben und Regeln, weshalb Reis und Siebenhaar es zumindest als „Semi-Profession“ bezeichnen (Reis/Siebenhaar 2015: 67). Kleve formuliert sogar, wenn auch bewusst zugespitzt, dass gerade die Implementierung von Case Management in der öffentlichen Verwaltung die sozialarbeiterische und sozialpädagogische Fachlichkeit in Sozialverwaltungen wie Sozialämtern, Arbeitsagenturen und Jobcentern fördere, in denen die Strukturen und Verfahren oft sozialarbeitsferner erscheinen (vgl. Kleve 2014).106
Börner et al. zeigen anhand von qualitativen Erhebungen, dass „die Praktiken des beschäftigungsorientierten Fallmanagements große Strukturähnlichkeiten mit der Sozialen Arbeit aufweisen“ (Börner et al. 2017: 232) und sich die interviewten Fallmanager teilweise selbst als Sozialarbeiter verstehen „und sich in ihren Erzählungen über die ‚KundInnen‘ und deren Problemlagen explizite und implizite Verweise auf Konzepte der Sozialen Arbeit (bspw. Lebensweltorientierung) finden lassen“ (ebd.). Auch eine quantitative Befragung von Vermittlern und Fallmanagern im Rechtskreis SGB II im Jahr 2009 verdeutlicht, dass sich immerhin 37 Prozent der Befragten selbst als Sozialarbeiter begreifen (Osiander/Steinke 2011: 24).107
Case Management ist auf der Ebene des Einzelfalls den personenbezogenen Dienstleistungen zuzuordnen.108 Göckler und Rübner folgend besteht weitgehend Einigkeit über die Eigenschaft von Case Management als Mehrebenenkonzept (Göckler/Rübner 2019: 18). Sie unterscheiden diesbezüglich drei miteinander verbundene Handlungsebenen (Göckler/Rübner 2019: 18 f.): Auf der Einzelfallebene geht es um die problematische Lebenssituation des Klienten (Mennemann et al. 2020: 2) – der Begriff „Fall“ steht somit nicht für den Menschen selbst (Göckler/Rübner 2019: 79). Die Organisationsebene beinhaltet die Rahmenbedingungen, die durch die Aufbau- und Ablauforganisation gesetzt werden und die institutionelle Netzwerkebene umfasst die Unterstützungs- und Leistungsangebote der Netzwerkakteure. Ähnlich formuliert es Wendt, indem er von „Case Management als methodischem Konzept auf der personalen Handlungsebene und […] als Organisations- oder Systemkonzept in administrativer Funktion“ (Wendt 2018b: 14) spricht.
Zur Differenzierung wird mitunter auf das Begriffspaar Case und Care Management zurückgegriffen: So bezieht sich ersteres auf die Steuerung des Falles und zweiteres auf die Steuerung des Versorgungssystems (Monzer 2018: 56; ähnlich Klie 2011: 500). Wesentliches Abgrenzungsmerkmal zu anderen Beratungsansätzen ist somit, dass Case Management die Kopplung von Fall- und Angebotssteuerung vorsieht, indem fehlende bzw. qualitativ unzureichende Angebote der entsprechenden strategischen Ebene zurückgemeldet werden, um so eine Verbesserung des Hilfesystems herbeizuführen (Klie 2011: 501 f.). Hierfür agieren Case Manager im regionalen Netzwerk, „besuchen Einrichtungen, halten Kontakte zu den leistungserbringenden Akteuren, nehmen an Regionalkonferenzen teil und bringen ihre Kenntnisse und Erkenntnisse in die fallübergreifende Planung ein“ (Gissel-Palkovich 2010: 126).
Abbildung 2.4
Rekursives Phasenmodell des beschäftigungsorientierten Fallmanagements.
Wenn auch in der Literatur zum Case Management die Phasen des methodischen Konzepts auf der Einzelfallebene unterschiedlich differenziert und mit verschiedenen Begrifflichkeiten verknüpft werden (siehe u. a. Hansen 2006: 18; Wendt 2018a: 128 f.), so besteht laut Wendt (2018a: 128) dennoch Einigkeit über die Kernfunktionen des Konzepts: assessment, planning, intervention, monitoring, evaluation (Moxley 1989: 18 ff.). Wie Abbildung 2.4 aufzeigt, unterscheiden Göckler und Rübner idealtypisch fünf Phasen im Prozess des beschäftigungsorientierten Fallmanagements, wobei die Handlungsform Beratung selbst keine eigenständige Phase darstellt, sondern vielmehr als Prozess übergreifende Querschnittausaufgabe anzusehen ist (Göckler/Rübner 2019: 66): (1.) Fallzugang und Einstiegsberatung, (2.) Assessment, (3.) Integrationsplanung, (4.) Koordinierte Durchführung (Linking, Monitoring) und (5.) Fallabschluss und Evaluation (Göckler/Rübner 2019: 64 ff.).
In der Phase des Fallzugangs und der Einstiegsberatung geht es zunächst um die Identifizierung möglicher Fälle für das Fallmanagement (‚case finding‘), sofern nur bestimmte Personen Case Management erhalten sollen (spezialisierter Fallmanagementansatz) – andernfalls erhalten alle Klienten Zugang zum Case Management (generalisierter Fallmanagementansatz). Der spezialisierte Ansatz wird mitunter als Voraussetzung betrachtet, um ein „qualifiziertes“ bzw. der Komplexität und fachlichen Tiefe angemessenes Case Management umsetzen zu können (u. a. BA 2005: 9; DV 2004: 1, 5; Gissel-Palkovich 2010: 129; Göckler et al. 2014: 10; Göckler/Rübner 2019: 171 ff.; Monzer 2018: 98 f.), weshalb dieser Aspekt zu den organisationalen Grundsatzentscheidungen bei der Umsetzung des bFM gehöre (Göckler/Rübner 2019: 51 ff.). Hierfür sind verbindliche Kriterien hilfreich, auf die im Rahmen einer ersten Überprüfung (‚screening‘), i. d. R. durch dem Fallmanagement (‚second level‘) vorgelagerte Organisationseinheiten (Regelgeschäft, ‚first level‘) vorgenommen, zurückgegriffen wird. Handlungsfeldübergreifend erachtet die DGCC Case Management auf der Einzelfallebene als indiziert, wenn gleichzeitig:
eine komplexe Bedarfslage besteht bzw. mehrere interagierende Faktoren vorliegen,
mehrere Leistungsanbieter zu beteiligen sind, die aufeinander abgestimmt werden müssen,
Regelversorgungspfade nicht greifen,
entsprechende Ressourcen bei der jeweiligen Person fehlen, sodass professionelle Hilfe notwendig ist und
die betroffene Person in das Case Management einwilligt (Mennemann et al. 2020: 5).
Im sog. „Intaking“ wird dann zum einen geklärt, ob Case Management im vorliegenden Fall zur Anwendung kommt, zum anderen geht es „um die Verständigung über die Aufgaben, Arbeitsweisen und Strukturen in der Zusammenarbeit“ (Göckler/Rübner 2019: 75). Das Erstgespräch soll dabei eine Übersicht zum Fall ermöglichen und die Grundlage für ein erstes Arbeitsbündnis schaffen.
Im Assessment geht es dann, unter Rückgriff auf verschiedene Erhebungsmethoden (Göckler/Rübner 2019: 110 f.), um die Ermittlung einerseits von Unterstützungsbedarfen und Problemlagen sowie andererseits von Ressourcen der Leistungsberechtigten. Neben fachlich-professionell festgestellten Bedarfen sind auch subjektive Bedarfe des Klienten wie z. B. Erwartungen und Wünsche einzubeziehen (Mennemann et al. 2020: 19). Zusammenfassend ist das Assessment als „eine fallorientierte, ganzheitliche, personen- und angebotsorientierte Analyse, die auch mehrfach und prozessbegleitend erfolgen kann“ (Göckler/Rübner 2019: 80) zu betrachten. Nach Göckler und Rübner kann das Assessment dabei nicht allein auf einen konkreten Zielberuf fokussieren, vielmehr gilt es auf seiner Grundlage Zielperspektiven zu erarbeiten, die neben dem Beruf auch die Versorgungsintegration und soziale Teilhabe betreffen (ebd.). Eine wesentliche Herausforderung stellt in diesem Zusammenhang der Datenschutz dar (Göckler/Rübner 2019: 81 ff.). Es können die fünf Assessmentkategorien Motivation, soziale Sicherung, soziale Beziehungen, gesundheitliche Situation und Bildung, Beruf und Beschäftigung unterschieden werden, innerhalb derer wiederum verschiedene Merkmalsgruppen differenziert werden können (Göckler/Rübner 2019: 85). Situative Faktoren (u. a. Vorkenntnisse zum Klienten, kognitive und gesundheitliche Möglichkeiten des Klienten, Komplexität des Falls und zeitnahe Verfügbarkeit von Erhebungsverfahren) bestimmen Art und Umfang des Assessments (Göckler/Rübner 2019: 86).
Die im Assessment gewonnen Erkenntnisse werden in der mittel- und langfristig ausgerichteten Integrationsplanung (auch „Hilfeplanung“ oder „Serviceplanung“ genannt) „in Form eines dialogischen und strukturierten Ziel- und Planungsprozesses“ (Göckler/Rübner 2019: 116) verwertet. Hier geht es um die Entwicklung von Lösungsstrategien für die festgestellten Bedarfe und Hindernisse. Jene orientieren sich an den Bedürfnissen, Bedarfen und Fähigkeiten des Klienten, institutionellen Erwartungen und Rahmenbedingungen sowie der bestehenden Versorgungs- und Arbeitsmarktlage. Damit geht die Integrationsplanung deutlich über den im SGB II prinzipiell mit jeder erwerbsfähigen leistungsberechtigten Person abzuschließenden Kooperationsplan hinaus (Göckler/Rübner 2019: 135). Letzterer stellt im Fallmanagement vielmehr ein „Kondensat der Gesamtplanung dar“ (Göckler/Rübner 2019: 136).
Bei der vierten und zeitlich längsten Phase des Fallmanagementprozesses, der koordinierten Durchführung, handelt es sich um die Umsetzung der Integrationsplanung. Diese beinhaltet Göckler und Rübner folgend drei Komponenten: Erstens geht es um die Vermittlung passender Unterstützungsangebote (‚linking‘), wozu „neben der Ermittlung der richtigen Leistungsanbieter und ökonomisch vertretbarer Angebote auch die Vorbereitung zur Kontaktaufnahme und ggf. die Begleitung der Person zum Angebot“ (Mennemann et al. 2020: 24 f.) gehören. Diese Angebote und Leistungen sind im Fallmanagement, im Gegensatz zur „regulären“ Vermittlung, zunächst nicht auf eine unmittelbare Beschäftigungsanbahnung und -aufnahme ausgerichtet. Sie setzen sich im SGB II aus „kommunalen Eingliederungsleistungen, niedrigschwelligen Aktivierungsmaßnahmen und Beschäftigung schaffenden Maßnahmen (Arbeitsgelegenheiten, Teilhabe am Arbeitsmarkt)“ (Göckler/Rübner 2019: 149) sowie Leistungen anderer Sozialleistungsträger oder Akteure zusammen (ebd.). Hinzu treten eigene Leistungen des Jobcenters, wie die spezifischen Beratungs- und Vermittlungsleistungen, was einen deutlichen Unterschied zum „Idealtypus eines sich rein als steuernde Aufgabe verstehenden Case Managements“ (Göckler/Rübner 2019: 22) darstellt. Zweitens erfolgt in dieser Phase ein Monitoring, welches die „Absicherung, Prüfung sowie die kontinuierliche quantitative und qualitative Bewertung der vermittelten bzw. organisierten Angebote und Unterstützungen“ (Mennemann et al. 2020: 27) umfasst und auch auf das Case Management selbst sowie die vom Adressaten erbrachten Beiträge gerichtet ist. Drittes Element der koordinierten Durchführung ist die Steuerung, die sich als Fallsteuerung auf das „Binnenverhältnis von Fachkraft und leistungsberechtigter Person“ (Göckler/Rübner 2019: 152) richtet, als Leistungssteuerung auf die Mikroebene abzielt und als Systemsteuerung die Meso- und Makroebene adressiert (vgl. Abbildung 2.5).
Die Beendigung des Case Managements in Form von Fallabschluss und Evaluation ist dann angezeigt, wenn die Ziele der Integrationsplanung „in angemessener Weise erreicht wurden bzw. ihre Weiterverfolgung eingestellt wird – z. B. auf Wunsch der Person oder aus ökonomischen Gründen der Case Management-Einrichtung” (Mennemann et al. 2020: 31) oder, wenn durch die Klienten selbst bzw. das Regelsystem die Steuerung der weiteren Unterstützung erfolgt (ebd.). Bewertungsgrundlage für die Entscheidung, ob ein Fallmanagement weiterhin erforderlich ist, stellt das Monitoring dar. Im Rahmen des beschäftigungsorientierten Fallmanagements bietet sich der für den Kooperationsplan gesetzlich als Soll-Regelung festgeschriebene Überprüfungszeitraum von spätestens sechs Monaten an. „Ein geschäftspolitisch vordefinierter Endzeitpunkt der Betreuung ohne Ausnahmeregelung“ (Göckler/Rübner 2019: 166) sei nach Göckler und Rübner kritisch zu bewerten, da bei besonders komplexen Problemlagen (z. B. Suchterkrankungen) zwei Jahre Fallmanagement selten ausreichen würden. Dennoch kann es aus organisatorischen Gründen, z. B. um die Neuaufnahme von Fällen zu ermöglichen, sinnvoll sein, eine zeitliche Richtgröße zu bestimmen, bei deren Überschreitung die weitere Betreuung im Fallmanagement im Rahmen eines Re-Assessments begründet werden müsste. Letztlich sei vor der vollständigen Beendigung zu prüfen, „ob im Sinne einer Nachbetreuung für einen vorher festgelegten Zeitraum eine generelle Ansprechbarkeit die Nachhaltigkeit der erreichten Ziele sichern kann“ (Göckler/Rübner 2019: 167). Die fallübergreifende Auswertung und Evaluation kann schließlich anhand eines strukturierten, IT-gestützten Muster-Fallmanagementberichts erfolgen, der die Kategorien des Assessments sowie der Integrationsplanung beinhaltet und auswertbar macht.
Konzeptionelle Entwicklungslinien des bFM im SGB II
Aufgrund der in Abschnitt 2.3.4.2.1 genannten mit Case Management einhergehenden Erwartungen sowie der „marktlichen“ Steuerungselemente, kann es in Anlehnung an Buestrich und Wohlfahrt (2006) prinzipiell als ein „Baustein der sozialinvestiven Reorganisation des Systems sozialer Dienste und Einrichtungen in dem Kontext der Modernisierung wohlfahrtsstaatlicher Regime“ (Klie 2011: 509) verstanden werden. Bedient wird sich dabei der Logik neoliberal orientierter Staaten wie den USA, in denen Case Management seinen Ursprung hat (Hansen 2006: 19). Gleichermaßen sieht auch Gissel-Palkovich die Implementierung des bFM eng mit den mit dem Begriff des „aktivierenden Sozialstaats“ verbundenen sozialstaatlichen Innovationsbestrebungen verknüpft (Gissel-Palkovich 2010: 127 f.).
Die konkrete Notwendigkeit für das bFM im deutschen Kontext resultierte für Klie dann aus der Zusammenlegung der Arbeits- und Sozialhilfe, um zusätzlich zur Arbeitsvermittlung „ein Instrument vorzuhalten, mit dem Menschen unterstützt werden können, die nicht ohne Weiteres in der Lage sind, eine Arbeit aufzunehmen“ (Klie 2011: 507).109 Wie Monzer erläutert, sei nicht bekannt, dass die Einführung von Fallmanagement in der Arbeitsverwaltung auf einer systematischen Sichtung unterschiedlicher Handlungskonzepte gründe, sondern wahrscheinlich einzelnen Experten zuzuschreiben sei, „die bei der eiligen Einführung des SGB II in der Lage waren ein fertiges Konzept vorzulegen“ (Monzer 2018: 53).
Zu den Ereignissen, die für die Entwicklung des beschäftigungsorientierten Fallmanagements in Deutschland von besonderer Bedeutung waren, zählen Göckler und Rübner zunächst die im Zuge des Gesetzes zur Verbesserung der Zusammenarbeit von Arbeitsämtern und Trägern der Sozialhilfe implementierten Modellprojekte, in denen auch in unterschiedlicher Ausformung Fallmanagement zur Anwendung kam, welches im Abschlussbericht der wissenschaftlichen Begleitforschung (Hess et al. 2004) positiv hervorgehoben wurde (Göckler/Rübner 2019: 26).110 Bereits seit Mitte der 1990er-Jahren wurde in der Sozialhilfe bzw. kommunalen Beschäftigungsförderung vermehrt auf – Elemente von – Case Management zurückgegriffen (Reis/Kolbe 2005: 5).111 Eine Befragung von Kolbe und Reis gibt Aufschluss darüber, dass knapp zehn Prozent der befragten Sozialhilfeträger im Jahr 2003 ein „vollständiges“ Case Management angewendet haben, das sowohl die einzelfallorientierten Prozessschritte als auch die feldorientierte Angebotssteuerung umfasst (Kolbe/Reis 2005: 63 f.).112 Bei den übrigen Trägern wurden nur einzelne Bestandteile von Case Management identifiziert (ebd.).
Erste prominente Erwähnung findet der Begriff „Fallmanager“ in der Beschäftigungsförderung dann im Jahr 2002 im von der Kommission Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt („Hartz-Kommission“) vorgelegten Bericht, in dem sie Vorschläge zum Abbau der Arbeitslosigkeit und zur Umstrukturierung der Bundesanstalt für Arbeit formuliert. Demnach sollen „Kunden mit weitergehendem Beratungs- und Betreuungsbedarf (Betreuungskunden) […] einem Fallmanager zugeordnet“ (Hartz et al. 2002: 74) werden, dem die Steuerung der Gesamtheit „des im individuellen Falle erforderlichen Dienstleistungsangebotes des JobCenter“ (ebd.) obliegen soll.
Auch in der Gesetzesbegründung zum SGB II wird der Begriff des Fallmanagements aufgriffen und dieses als „Kernelement der neuen Leistung“ (Deutscher Bundestag 2003a: 44) bezeichnet. Weiter heißt es, dass die „Agentur für Arbeit […] jedem erwerbsfähigen Hilfebedürftigen einen Fallmanager als persönlichen Ansprechpartner“ (Deutscher Bundestag 2003a: 46) benennt und „ein Verhältnis zwischen Fallmanagern und Leistungsempfängern von 1: 75“ (Deutscher Bundestag 2003a: 5) angestrebt wird. Im Gesetzestext selbst jedoch findet sich die Bezeichnung des Fallmanagers nicht wieder, es wird lediglich auf den „persönlichen Ansprechpartner“ (§ 14 Abs. 3 SGB II) abgestellt. Trotz der intendierten zentralen Stellung des Fallmanagements im SGB II hat der Gesetzgeber darauf verzichtet, das Ob und Wie der Leistungserbringung gesetzlich zu normieren, wodurch die konkrete Ausgestaltung den Verantwortlichen vor Ort überlassen wird (Göckler/Rübner 2019: 37).113
Abbildung 2.6
Zeitstrahl der Empfehlungen und Weisungen zur Ausgestaltung des bFM.
Zwar sind aus der Gesetzesbegründung die o. g. politischen Zielvorstellungen zu entnehmen, auf gesetzlicher Ebene ist das bFM im SGB II jedoch bis heute nicht normiert. Bedeutsam für die Entwicklung des Fallmanagements in der Beschäftigungsförderung waren aus Sicht von Göckler und Rübner die Empfehlung zu den „Qualitätsstandards für das Fallmanagement“ des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge (DV) sowie das Fachkonzept zum beschäftigungsorientierten Fallmanagement im SGB II, das von einer Autorengemeinschaft erarbeitet und 2005 von der BA verabschiedet wurde (Göckler/Rübner 2019: 29 f.).
Der DV gab als erste Organisation Handlungsempfehlungen für das Fallmanagement in der Beschäftigungsförderung heraus (vgl. Abbildung 2.6). Je Prozessschritt werden in dem Dokument Ziele, benötigte individuelle (der Fachkräfte) und institutionelle (der Organisation) Ressourcen sowie Standards beschrieben. Tabelle 2.2 gibt einen Überblick zu den enthaltenen Zielen und korrespondierenden institutionellen Ressourcen.114 Übergreifendes Ziel des Gesamtprozesses stelle die Arbeitsmarktintegration dar, auch wenn zunächst andere Teilziele hierfür zu realisieren sind (DV 2004: 1 f.). Zu den wesentlichen organisationalen Standards gehört, dass sich das Fallmanagement nicht an den gesamten Personenkreis, sondern nur an jene Klienten mit multiplen Vermittlungshemmnissen richtet und entsprechende Kriterien für die Entscheidung über die Aufnahme in das Fallmanagement definiert werden sollen (DV 2004: 1, 5). Darüber hinaus soll die Leistungssteuerung in eine einzelfallunabhängige Angebotsplanung und -steuerung eingebunden sein, ein kontinuierlicher fallspezifischer und fallübergreifender Austausch stattfinden, nachgehende Betreuung erfolgen, ein organisationsübergreifendes Dokumentationssystem existieren, Verfahren der Erfolgskontrolle und Wirkungsanalyse festgelegt und alle Fälle nach einem einheitlichen Muster evaluiert werden (DV 2004: 5 ff.).
Tabelle 2.2
Ziele und benötigte institutionelle Ressourcen des bFM entsprechend den Empfehlungen des DV (2004)
Prozess
Ziele
Benötigte institutionelle Ressourcen
Prozessschritt 1: Beraten und Herstellen eines Arbeitsbündnisses
– Herstellung eines Arbeitsbündnisses
– Entscheidung, ob Fallmanagement stattfinden soll
– Einbindung der Leistungsanbieter in das Konzept (Aufbau eines Netzwerks)
– Festlegen von Schnittstellen, Klärung von Verantwortlichkeit
– Gewährung von Entscheidungskompetenzen für die Fallmanagerinnen und Fallmanager über den Einsatz von Hilfeangeboten
Den Einzelfall begleitend und abschließend: Beobachten und Bewerten
– Gewinnung von Informationen über den Fallverlauf, um ggf. rechtzeitig intervenieren zu können
– Bewertung des Falles und des Fallverlaufs
– Aussagekräftiges, organisations-übergreifendes Dokumentations- und Controllingsystem
– Fall- und trägerübergreifendes Evaluationsraster Erhebung und Aufbereitung der für Monitoring und Evaluation benötigten Daten
Quelle: Eigene Zusammenstellung nach DV (2004: 5 ff.)
In den Jahren 2009 und 2017 legte der DV dann erneut Empfehlungen zur Umsetzung des Fallmanagements im SGB II vor (DV 2009, 2017). Innerhalb des ersten Dokumentes sind v. a. die Hinweise darauf, dass „ein klares Konzept für Ausrichtung, Ausgestaltung und Umsetzung von Fallmanagement und Integration erforderlich“ (DV 2009: 9) sei, eine nachgehende Betreuung erfolgen (DV 2009: 8) und die entsprechenden qualitativen und quantitativen Personalressourcen gewährleistet werden sollten (DV 2009: 3, 9), von besonderer Relevanz für die Verwaltungsorganisation der Jobcenter. Vor allem mit seinen Empfehlungen aus 2017 spannt der Deutsche Verein einen größeren Bogen und weist auch auf Verbesserungspotenziale außerhalb der Jobcenter hin: So bedürfe es einer regelmäßigen Forschung zum Fallmanagement und eines Instrumentes, „das das Fallmanagement in der Arbeit mit den Leistungsberechtigten unterstützt und ermöglicht, die Performance der Fallarbeit zu evaluieren und zu verbessern“ (DV 2017: 12).
Auch das von Autoren aus Kommunalverwaltungen, der BA und der Wissenschaft erarbeitete Fachkonzept „Beschäftigungsorientiertes Fallmanagement im SGB II“ ist – obwohl 2005 von der BA veröffentlicht – wie die Empfehlungen des DV nicht als verbindlich einzustufen, da es sich explizit „als ein Angebot, mit dem die Arbeitsgemeinschaften, aber auch die optierenden Kommunen vor Ort prüfen können, ob sie ihr regionales Fallmanagement mit den gegebenen Hinweisen optimieren können“ (BA 2005: 3) versteht.
Ebenso wie der DV benennt die Autorengemeinschaft klar die Arbeitsmarktintegration als primäre Zielsetzung des SGB II, der auch das Fallmanagement unterliegt (BA 2005: 5). Im Vergleich zu den vom DV kurz zuvor veröffentlichten Standards, welche als Richtschnur bei der Erstellung des Fachkonzepts fungiert haben (ebd.), fallen die im Fachkonzept aufgeführten Empfehlungen teils deutlich detaillierter aus und werden durch umfangreiche Anlagen, die sich weiterführend mit spezifischen Fragestellungen auseinandersetzen, ergänzt. Übereinstimmend mit dem DV empfiehlt die Autorengemeinschaft das bFM spezialisiert auszuüben, „um der Komplexität und fachlichen Tiefe gerecht zu werden“ (BA 2005: 9). Die Entscheidung über die Aufnahme in das Fallmanagement sollte durch die Fallmanager anhand einer handlungsleitenden Definition erfolgen, die als Voraussetzungen drei schwerwiegende Vermittlungshemmnisse und die Tatsache, dass „eine Beschäftigungsintegration ohne Prozessunterstützung durch ein Fallmanagement nicht erreicht oder erheblich verzögert würde“ (BA 2005: 12, Hervorhebung im Original), vorsieht. Eine Abweichung hiervon sei möglich, wenn sich auf Grundlage des Profilings das Risiko einer Langzeitarbeitslosigkeit zeige und die Wahrscheinlichkeit ihres Eintritts durch das bFM im Sinne einer Prophylaxe verringert werden könne (ebd.). Letztlich entscheide der Fallmanager nach fachlichen Kriterien der Zugangsdefinition über die Übernahme des Falles, eine „ausschließliche Zuordnung nach ‚Checklistenverfahren‘ ist unzulässig“ (BA 2005: 13). Des Weiteren führt das Fachkonzept aus, dass sich die Fallmanager „in ihrem Selbstverständnis an berufsethischen Standards, rechtlichen Notwendigkeiten und wirtschaftlichen Effizienzkriterien“ (ebd.) orientieren.
Für die Entscheidung über die Beendigung des Fallmanagements werden verschiedene Kriterien vorgeschlagen: erfolgreiche Arbeitsmarktintegration und damit Unabhängigkeit von SGB-II-Leistungen, Überführung in ein anderes Sicherungssystem oder falls „die Integrationsleistung intern wirtschaftlicher erbracht werden kann (Subsidiarität der Dienstleistung Fallmanagement)“ (ebd.). Zudem ist die Sinnhaftigkeit und Wirtschaftlichkeit des Fallmanagements regelmäßig, spätestens bei Anpassung der Eingliederungsvereinbarung, zu prüfen, starre zeitliche Begrenzungen des Fallmanagements werden jedoch als unzweckmäßig bezeichnet (ebd.). Bei einer Rücküberweisung und Weiterleitung wird eine „warme“ Übergabe, also eine Begleitung durch den Fallmanager zu beteiligten Fachkräften, empfohlen (ebd.).
Weitergehend wird angeraten, das bFM organisatorisch dem Bereich „Beratung / Vermittlung“ zuzuordnen und aufgrund möglicher Fallübergaben – in beide Richtungen – das Fallmanagement in Teams von Beratern und Vermittlern zu integrieren (BA 2005: 40). Zusätzlich zur generellen Spezialisierung legt die Autorengemeinschaft nahe, „dass sich Fallmanager in einem bestimmen Umfang spezialisieren“ (ebd.), da bestimmte Zielgruppen besondere Kompetenzen und Kontakte zu spezifischen Trägern und Kooperationspartnern erfordern (BA 2005: 40 f.). Bei Vorliegen gewisser Umstände halten die Autoren es auch für angebracht, das Fallmanagement bei Dritten anzusiedeln, v. a. wenn intern qualifizierte Mitarbeiter fehlen „oder wenn für bestimmte Spezialaufgaben intern nur eine unterkritische Zahl von Fällen vorhanden ist“ (BA 2005: 41). Im Rahmen einer solchen Beauftragung seien jedoch gewisse Standards zu berücksichtigen (BA 2005: 41 f.). Nicht zuletzt wird im Fachkonzept die Bedeutung der Ebene der Gesamtorganisation für die Bewertung, Entwicklung und Steuerung der Angebotsstruktur hervorgehoben (BA 2005: 43 f.).
In den Jahren 2005 und 2006 führte der Bundesrechnungshof (BRH) Schwerpunktprüfungen zu ausgewählten Fragen der Organisation und der Aufgabenerledigung im SGB II durch und stellte erhebliche Mängel fest (BRH 2006). Im Hinblick auf das Fallmanagement wird berichtet, dass häufig wesentliche Teile dessen, wie Profiling und die Zuweisung zu Arbeitsgelegenheiten, Maßnahmeträgern überlassen werden (BRH 2006: 4). Dieser Praxis widerspricht der BRH, indem er erklärt, dass maßgebliche Teile des Fallmanagements „als Kernaufgabe der Vermittlungstätigkeit nicht Maßnahmeträgern übertragen werden“ (BRH 2006: 4 f.) dürfen.115
Nachfolgend zum am 1. August 2006 in Kraft getretenen Gesetz zur Fortentwicklung der Grundsicherung für Arbeitsuchende, führte der BRH im Jahr 2007 erneut Schwerpunktprüfungen durch, die darauf abzielten, ob sich die Integrationstätigkeit und der Einsatz arbeitsmarktpolitischer Instrumente durch die Grundsicherungsstellen wesentlich verbessert haben (BRH 2008). In Bezug auf das Fallmanagement gelangt der BRH zu folgender Erkenntnis:
„Einzelne Grundsicherungsstellen hatten aus Kostengründen auf die Einrichtung eines Fallmanagements verzichtet. Sie hielten es für wirtschaftlicher, sich um integrationsnahe Kunden zu kümmern. Grundsicherungsstellen, die ein Fallmanagement vorhielten, definierten hierfür unterschiedliche Zugangsvoraussetzungen. Nur einzelne Stellen hatten präzise personenbezogene Merkmale (z. B. familiäre Probleme, Schulden mit existenzieller Bedeutung oder Suchtprobleme) bestimmt. Viele Stellen stellten das Fallmanagement ungeachtet eines messbaren Integrationsfortschritts nach Ablauf bestimmter im Vorfeld festgelegter Zeiträume ein, ohne hierfür Gründe zu dokumentieren.“ (BRH 2008: 12)
Nach Ansicht des BRH verstieß dieser Zustand „gegen die Pflicht der Grundsicherungsstellen, erwerbsfähige Hilfebedürftigen umfassend zu betreuen“ (BRH 2008: 4), weshalb er das BMAS auffordert, in Abstimmung mit der BA und den kommunalen Spitzenverbänden, Kriterien für den Zugang und die Beendigung des Fallmanagements „einvernehmlich und für alle Grundsicherungsstellen verbindlich“ (BRH 2008: 14) zu definieren. Weiterhin führt der BRH aus, dass „sich die gravierenden Mängel bei der Vermittlungstätigkeit und beim Fallmanagement nicht durch bloße ‚Angebote‘ an die Grundsicherungsstellen und unverbindliche Arbeitshilfen beseitigen“ (BRH 2008: 15) lassen, sondern die Erteilung bindender Weisungen und die Überprüfung ihrer Einhaltung im Rahmen der Fachaufsicht unverzichtbar sei (ebd.).
In seiner Stellungnahme zum BRH-Bericht lehnt das BMAS die Festlegung zentraler Vorgaben in diesem Bereich ab und begründet dies mit einer unzulässigen Beschneidung der Gestaltungsfreiheit der Grundsicherungsstellen (BRH 2008: 14). Zudem weist das Bundesministerium darauf hin, dass in gewissen Fällen, z. B. bei Verweigerung von Hilfebedürftigen, die Beendigung des Fallmanagements nicht vermeidbar sei, wodurch aber die „Vermittlungstätigkeit […] auch dann nicht zum ‚Erliegen‘ [käme], da die ‚normale‘ Vermittlung fortgesetzt werde (BRH 2008: 15). Beiden Einschätzungen widerspricht hingegen der BRH:
„Mit Blick auf die weitreichenden Konsequenzen, die sich aus der Teilnahme am Fallmanagement oder seiner Beendigung ergeben, kann nicht davon abgesehen werden, die dafür notwendigen Voraussetzungen verbindlich und bundeseinheitlich festzulegen. Das Fallmanagement entscheidet bei dem in Rede stehenden Kundenkreis über die Chance zur Teilhabe am Erwerbsleben. Den Hinweis des Bundesministeriums, dass die klassischen Vermittlungsbemühungen nach vergeblichem Fallmanagement ‚wiederaufleben‘ würden, hält der Bundesrechnungshof nicht für zielführend. Wenn bei einem arbeitsmarktfernen erwerbsfähigen Hilfebedürftigen bereits das Fallmanagement erfolglos bleibt, wird auch ‚normale‘ Vermittlungstätigkeit mit hoher Wahrscheinlichkeit scheitern.“ (BRH 2008: 16)
Bezugnehmend auf diesen Bericht des BRH, forderte der Rechnungsprüfungsausschuss des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages 2008 das BMAS und die BA u. a. dazu auf, „in Absprache mit den kommunalen Trägern Mindeststandards für die Aufnahme und Beendigung des Fallmanagements festzulegen“ (Deutscher Bundestag 2008a: 23, Hervorhebung im Original). Daraufhin erarbeiteten BMAS, BA und die Kommunalen Spitzenverbände den gemeinsamen „Handlungsleitfaden zum Fallmanagement in der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II)“ (BMAS et al. 2010), der von diesen Akteuren allen Grundsicherungsstellen zur Umsetzung empfohlen wurde.
Der Handlungsleitfaden hält fest, „dass jede Grundsicherungsstelle ein qualifiziertes Fallmanagement vorzuhalten hat“ (BMAS et al. 2010: 2) und arbeitsmarktferne Personen, die einer Unterstützung des Fallmanagements bedürfen, „in allen Grundsicherungsstellen gleichermaßen grundsätzlich Zugang zum Fallmanagement haben müssen“ (ebd.). Des Weiteren werden Kernelemente des Fallmanagements aufgezählt: ein systematischer Problemlösungsprozess (beinhaltet die Prozessschritte Erstberatung, Assessment, Hilfe- bzw. Integrationsplanung/Eingliederungsvereinbarung und Leistungssteuerung), eine einzelfallbezogene Koordinationsleistung (um das Dienstleistungsangebot aufeinander abzustimmen), die notwendige Interaktion mit den Hilfebedürftigen (zur Identifikation von Bedarfen usw., im Rahmen eines angemessenen Betreuungsschlüssels) und die kooperative Angebotssteuerung (mithilfe von Netzwerkpartnern) (BMAS et al. 2010: 3 f.). Zudem wird auf das 2005 veröffentlichte Fachkonzept im Hinblick auf eine Orientierung für die fachliche Arbeit im bFM verwiesen (ebd.).116
Vor diesem Hintergrund soll jede Grundsicherungsstelle eine verbindliche lokale Umsetzungsstrategie erarbeiten, die zumindest die folgenden fünf Bestandteile enthält: Analyse, Ziele, Methodik, Organisation und Nachhaltung (BMAS et al. 2010: 4). Hieraus sollen dann entsprechend der lokalen Gegebenheiten konkrete Mindeststandards abgeleitet werden (ebd.). Bei der Erarbeitung der Umsetzungsstrategien „sollten auch die Empfehlungen des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge ‚Anforderungen an das Fallmanagement im SGB II‘ vom 17.6.2009 berücksichtigt werden“ (ebd.).
Weitere zentrale Aspekte des Handlungsleitfadens stellen die formulierten Mindestkriterien für die Aufnahme von Fallmanagement und die Kriterien für die Beendigung des Fallmanagements dar. Erstere bestehen aus dem Vorliegen von mindestens drei vermittlungs- bzw. integrationsrelevanten Handlungsbedarfen (in folgenden Bereichen: persönliche Rahmenbedingungen, Wohnsituation, familiäre Situation und Betreuung, finanzielle Situation, Mobilität, intellektuelle Leistungsfähigkeit, gesundheitliche Leistungsfähigkeit oder Arbeits- und Sozialverhalten) und der „Einschätzung, dass die Betreuung im Fallmanagement zu konkreten Integrationsfortschritten mit dem Ziel der mittel- bis langfristigen Beseitigung des Hilfebedarfs durch Integration in Beschäftigung führt“ (BMAS et al. 2010: 6). Die Beendigung des Fallmanagements soll erfolgen, wenn die o. g. Voraussetzungen nicht mehr vorliegen „und eingeschätzt werden kann, dass der Hilfebedürftige auch ohne Betreuung im Fallmanagement Integrationsfortschritte erzielen bzw. in Beschäftigung integriert werden kann“ (ebd.). Weiterhin soll die Prüfung der Fortführung des Fallmanagements alle sechs Monate erfolgen und eine Gesamtdauer der Betreuung im Fallmanagement von i. d. R. zwei Jahren nicht überschritten werden (BMAS et al. 2010: 6 f.).
2010 gab die BA dann erstmals eine – zumindest für die gE – verbindliche Geschäftsanweisung zum Fallmanagement in der Grundsicherung für Arbeitsuchende heraus. Hierin legt sie auf Basis des gemeinsamen Handlungsleitfadens Kernelemente sowie Kriterien für den Zugang und die Beendigung des Fallmanagements fest und schreibt die verbindliche Nutzung der in VerBIS117 enthaltenen Prozessschritte „Fallzugang“ und „Fallabgang“ (Aufnahme und Beendigung des Fallmanagements) für das Fallmanagement vor (BA 2010a). Sowohl die Beschreibung der Kernmerkmale als auch die Kriterien für die Beendigung des Fallmanagements entsprechen, bis auf kleinere Abweichungen, weitestgehend den Formulierungen des kurz zuvor entwickelten Handlungsleitfadens. Gleichermaßen orientiert sich die Weisung hinsichtlich der Zugangskriterien am Leitfaden, auch wenn die Abweichungen hier etwas größer ausfallen: Voraussetzung für die Aufnahme in das Fallmanagement ist die Zuordnung der Klienten in eine komplexe Profillage (Entwicklungsprofil, Stabilisierungsprofil oder Unterstützungsprofil) sowie mindestens drei Handlungsbedarfe „in den Schlüsselgruppen ‚Rahmenbedingungen‘ und/oder ‚Leistungsfähigkeit‘“ (BA 2010a: 3).
Entsprechend des Handlungsleitfadens werden die ARGEn und Agenturen für Arbeit mit gAw dazu aufgefordert, lokale Umsetzungsstrategien zu implementieren und dazu angehalten, erforderliche Qualifizierungsmaßnahmen anzubieten (BA 2010a: 4). In diesem Kontext sei erwähnt, dass sich die Führungsakademie der BA bereits Ende 2005 nach den Richtlinien der Deutschen Gesellschaft für Care und Case Management (DGCC) hat zertifizieren lassen, um die Zertifizierung von Fallmanagern auch selbst vornehmen zu können (BA 2008: 37 f.). 2013 wurde darüber hinaus eine Dienstvereinbarung zur Zertifizierung im beschäftigungsorientierten Fallmanagement SGB II sowie in der Integrationsberatung SGB III in der Bundesagentur für Arbeit geschlossen (vgl. BA 2013a). Seit Mitte 2012 erhalten Fallmanager, denen formal die Dienstposten „Fallmanager/in (U25/Ü25) im Bereich SGB II“ oder „persönliche/r Ansprechpartner/in mit Fallmanagement-Aufgaben (U25/Ü25) im Bereich SGB II“ übertragen wurden, eine tarifvertraglich festgelegte Zulage (bei der BA als sog. „Funktionsstufe 1“ bezeichnet), sofern sie erfolgreich an einer Qualifizierung mit abschließender Zertifizierung nach den Richtlinien der DGCC teilgenommen haben (ebd.). Grundlage hierfür ist eine Handlungsempfehlung der BA für den Bereich SGB II zur Zertifizierung im Fallmanagement, die die BA 2013 (ebd.) herausgegeben und 2021 (BA 2021) überarbeitet hat.
Auch im Studienprogramm der Hochschule der BA (HdBA) findet sich das Fallmanagement seit 2006 wieder (Bender/Brandl 2017: 81). 2016 wurde der bis dahin bestehende Bachelorstudiengang „Beschäftigungsorientierte Beratung und Fallmanagement“ umstrukturiert und heißt seitdem „Beratung für Bildung, Beruf und Beschäftigung“. Innerhalb des Studiengangs kann zwischen drei Schwerpunkten, worunter „Fallmanagement in der Beschäftigungsförderung“ einer ist, gewählt werden. Drei Module dieses Studienschwerpunkts, Studienmodule „Fallmanagement I“ und „II“ sowie „Netzwerke und Netzwerkarbeit“, werden als Äquivalent zu den Inhalten einer zertifizierten DGCC-Weiterbildung anerkannt (HdBA 2021).
Die letzte Weisung zum bFM hat die BA im Jahr 2017 herausgegeben (BA 2017c). Die Angaben zu den Kernelementen sowie zu den Kriterien für die Beendigung des Fallmanagements entsprechen dort wieder weitestgehend dem Handlungsleitfaden und der Weisung aus 2010. Der erste Teil der Zugangskriterien wird wiederum leicht abgewandelt wie folgt gefasst:
„Kunden, die mindestens 3 Handlungsbedarfe in den Schlüsselgruppen Leistungsfähigkeit und / oder Rahmenbedingungen haben und die nach dem Ergebnis des Profilings voraussichtlich nicht innerhalb von 12 Monaten in den Arbeitsmarkt integriert werden können“ (BA 2017a: 1 f.).118
Hinsichtlich der Qualifizierung wird ergänzend zum Hinweis, dass Maßnahmen im Rahmen der Personalentwicklung initiativ angeboten werden sollten, auf die 2013 geschlossene Dienstvereinbarung verwiesen (BA 2017a: 3). Des Weiteren wird in der Weisung erstmals auf die Rolle der örtlichen Fachaufsicht eingegangen, die „die Einhaltung der Zugangs- und Beendigungsgründe sowie die Betreuung im bFM risikoorientiert zu überprüfen“ (ebd.) hat.
Resümierend kann konstatiert werden, dass das Fallmanagement im SGB II
„in seinen ersten Jahren vielfältigen Vereinnahmungen, regionalen Eigenheiten und Missverständnissen ausgesetzt war. Erst durch die Entscheidung der Deutschen Gesellschaft für Care und Case Management (DGCC), die Agentur für Arbeit als Träger zertifizierter Weiterbildung zu akkreditieren, wurde dem Fallmanagement im SGB II eine fachlich unabhängige Messlatte angelegt.“ (Monzer 2018: 53)
Trotzdem sei, so Monzer, aufgrund der zentral vorgegebenen Engführung des SGB II, keine kontinuierliche Entwicklung fachlicher Standards möglich, weshalb es auch nicht zu einer Durchmischung der beiden „Kulturen“, also dem Case Management vertreten durch die DGCC und dem bFM im SGB II, komme (ebd.).
2.3.4.3 Arbeitgeberbetreuung
Der Arbeitgeberbetreuung liegt im Gegensatz zum bFM kein (semi-)professionelles Verfahren zugrunde, weshalb entsprechende Diskussionen durch Professionen oder ähnliche Akteure ausbleiben. Zudem sind die Vorgaben der Bundesagentur für Arbeit für die Arbeitgeberbetreuung, insbesondere im Kontext des SGB II, nur begrenzt vorhanden und vage, weshalb dieses Kapitel wesentlich kürzer ausfällt als jenes zum bFM. Zum einen werden in Abschnitt 2.3.4.3.1 die grundsätzlichen Charakteristika der Arbeitgeberbetreuung herausgestellt. Zum anderen gibt Abschnitt 2.3.4.3.2 Aufschluss über die Positionierungen der BA zur Arbeitgeberbetreuung im SGB II.
Charakteristika der Arbeitgeberbetreuung
Die arbeitgeberorientierte Beratung und Vermittlung (hier im Folgenden auch knapp als „Arbeitgeberbetreuung“ bezeichnet) umfasst jene Aufgaben, die die Jobcenter gegenüber der zweiten sog. „Marktseite“ erbringen. Während im SGB III explizit beide Marktseiten (Arbeitnehmer und Arbeitgeber) als Adressaten der gesetzlichen Leistungen genannt werden (u. a. § 2 SGB III), enthält das SGB II keinen derartigen Auftrag (Domschke 2015: 608 f.). Die Jobcenter sind nicht dem Marktausgleich, sondern der Chancenverbesserung ihrer Klienten verpflichtet (Bartelheimer et al. 2014: 207): Hier wird die notwendige Arbeitgeberorientierung der Jobcenter durch die BA am in § 1 SGB II formulierten Ziel der Vermeidung, Beseitigung, Verkürzung oder Verringerung der Hilfebedürftigkeit festgemacht (vgl. BA 2011). Diese unterschiedliche Ausrichtung der Rechtskreise spiegle sich auch in ihren geschäftspolitischen Zielsystemen wider, da in den Agenturen für Arbeit der Erfolg der Arbeitgeberbetreuung v. a. an der Anzahl erfolgreich besetzter Stellen und in den Jobcentern an den gleichen Steuerungszielen wie in der bewerberorientierten Vermittlung gemessen werden (Bartelheimer et al. 2014: 108): „Erfolg muss sich für sie in den Leistungen zum Lebensunterhalt, in Integrationen und im Bestand an Langzeitarbeitslosen abbilden“ (ebd.). Hieraus resultieren Unterschiede im Dienstleistungsprofil zwischen den beiden Organisationen, da Jobcenter weniger Ressourcen für Beratungsangebote ohne Vermittlungsauftrag (s. u.) einsetzen und ihren Personaleinsatz auf die bewerberorientierte Stellenakquise konzentrieren (Bartelheimer et al. 2014: 109).
Prinzipiell umfasst das Aufgabenspektrum der Arbeitgeberbetreuung Leistungsprozesse im Rahmen der Stellenbesetzung bei Arbeitgebern sowie arbeitgeberorientierte und bewerberorientierte Aktivitäten ohne Vermittlungsauftrag (Bartelheimer et al. 2014: 110). Im Zuge der Stellenbesetzung können drei Intensitätsstufen der Einschaltung der Arbeitgeberbetreuung unterschieden werden (im Folgenden Bartelheimer et al. 2014: 112 ff.): Arbeitgeber können in der ersten Stufe („Selbstinformation“) offene Stellen selbst über die „Jobbörse“ der Bundesagentur für Arbeit einstellen oder durch das Jobcenter einstellen lassen. In der zweiten Stufe („Vorschlag“) wird eine gemeldete Stelle aufgenommen, ein Stellensuchlauf durchgeführt und es ergeht ggf. ein Vermittlungsvorschlag an geeignete Bewerber. Flankierend findet entsprechend des jeweiligen Auftrags ein kontinuierlicher Kontakt zum Arbeitgeber statt. In der dritten Stufe („Intervention“) schalten sich die Beschäftigten des Jobcenters noch direkter in die Suche und die Bewerberauswahl ein und können Einfluss auf die Entscheidungen zur Stellenbesetzung nehmen. Arbeitgeber lassen hier zu, dass die Fachkräfte des Jobcenters eigene Bewerbervorschläge machen, um bestimmte Bewerber in der Bewerberschlange weiter vorn zu platzieren. Ziel ist dabei
„einen Nachteilsausgleich für Bewerber/innen zu schaffen, die aus Sicht der Fachkräfte motiviert sind und eine grundsätzliche Eignung für die betreffende Stelle aufweisen, aber beim Stellensuchlauf nicht auf den ersten Plätzen erscheinen, da sie bestimmte Suchkriterien (z. B. in Bezug auf die formale Qualifikation oder die Berufserfahrung) nicht erfüllen.“ (Bartelheimer et al. 2014: 123 f.)
Ein solches Vorgehen wird oftmals mit dem Angebot von Förderleistungen als „Überzeugungshilfen“ verbunden. Infrage kommen in solchen Fällen z. B. eine Einstiegsqualifizierung (EQ, § 54a SGB III, Zuschuss zur Vergütung eines sozialversicherungspflichtigen Praktikums für potenzielle Auszubildende) oder ein Eingliederungszuschuss (EGZ, § 88 SGB III, Zuschuss zum Arbeitsentgelt für Arbeitskräfte, deren Vermittlung wegen in ihrer Person liegender Gründe erschwert ist). Ebenso kann in diesem Zusammenhang die persönliche Begleitung von Bewerbern zum Arbeitgeber sowie das Angebot einer Beratung zum Anforderungsprofil und einer Sichtung von Bewerbern („Vorauswahl“) erfolgen.
Zu den arbeitgeberorientierten Aktivitäten ohne Vermittlungsauftrag (im Folgenden Bartelheimer et al. 2014: 126 ff.) gehört zum einen die Stellenakquise. Unterschieden werden kann hier zwischen einer Neuakquise von bisher nicht veröffentlichten Stellen und Verfahren, bei denen Arbeitgebern Bewerber für bereits bekannte Stellen ohne Vermittlungsauftrag angeboten werden sollen. Eine aktive Akquise ist v. a. für solche Branchen sinnvoll, in denen das Jobcenter über potenzielle Bewerber verfügt. Zum anderen zählen Beratungsleistungen zu den arbeitgeberorientierten Aktivitäten ohne Vermittlungsauftrag. Dies sind u. a. die Arbeitsmarktberatung, die die Arbeitsmarktbedingungen, Löhne, Stellenbesetzungen und Förderangebote betrifft, sowie die Qualifizierungsberatung, die auf eine Professionalisierung der Personalentwicklung abzielt.
Die bewerberorientierten Aktivitäten ohne Vermittlungsauftrag (im Folgenden Bartelheimer et al. 2014: 132 ff.) im Arbeitgebergeschäft umfassen Arbeitsformen, in denen die Arbeitgeberbetreuung Bewerber mitbetreut oder ihre Betreuung übernimmt. Die Intensität reicht hierbei von der Arbeitgeberansprache auf Basis der Bewerberdaten bis zur intensiven persönlichen Integrationsbegleitung. Bei der Zielgruppe kann es sich sowohl um aussichtsreiche Bewerber als auch Bewerber mit Vermittlungshemmnissen handeln.
Je nach Ausmaß der funktionalen Trennung der Bearbeitung der beiden Marktseiten, ergeben sich Schnittstellen zwischen stellen- und bewerberorientierter Vermittlung. Die Ausgestaltung des Schnittstellenmanagements hängt von der technischen Unterstützung (gemeinsame Nutzung von IT-Fachverfahren wie VerBIS), dem gegenseitigen Teilen von Stellen- und Bewerberlisten, formellen Interaktionsformaten (Benennung von Multiplikatoren, gemeinsame Besprechungen der stellen- und bewerberorientierten Fachkräfte, Hospitationen etc.), informellem Austausch, Schulungen zur Berufskunde für bewerberorientierte Vermittler sowie Regelungen zu Arbeitgeberkontakten außerhalb der Arbeitgeberbetreuung und zur Bearbeitung von Förderanfragen (Zuständigkeiten) ab (Bartelheimer et al. 2014: 144 ff.).
Positionierungen der BA zur Arbeitgeberbetreuung im SGB II
Im Gegensatz zum beschäftigungsorientierten Fallmanagement, das ein spezifisches Instrument im SGB II darstellt und u. a. durch seine enge Verbindung zur Sozialen Arbeit einem breiteren professionell-fachlichen Diskurs ausgesetzt ist, stellt die Arbeitgeberbetreuung einen Aufgabenbereich dar, der prinzipiell in beiden Rechtskreisen verortet ist, wobei bundesweite fachliche Impulse ausschließlich durch die BA entwickelt werden. Ein weiterer Unterschied besteht darin, dass für die Arbeitgeberbetreuung im Rechtskreis des SGB II keine zum bFM vergleichbaren Weisungen existieren. Orientierung für die gE dürften daher (rechtskreisübergreifende) Positionierungen der BA zur Arbeitgeberbetreuung sein.
Zwei zentrale Dokumente sind das „Rechtskreisübergreifende Leitkonzept für den gemeinsamen Arbeitgeber-Service“ (BA 2011) und der „Servicekompass für unsere Arbeitgeber-Arbeit“ (BA 2022b) der BA. In Bezug auf das SGB II wird in beiden Papieren deutlich, dass sich die BA für eine rechtskreisübergreifende Zusammenarbeit ausspricht. Im Leitkonzept aus dem Jahr 2011 erfolgt dies besonders explizit, indem von einem rechtskreisübergreifenden gemeinsamen Arbeitgeber-Service (gAG-S) gesprochen wird und die Vorsitzenden der Geschäftsführung der Agenturen ohne gAG-S gebeten werden „die Vorteile der Einrichtung im Rahmen einer Trägerversammlung zu behandeln“ (BA 2011: 9). Zudem wird die Integration der Ausbildungsstellenvermittlung der Jobcenter in den gAG-S empfohlen (ebd.). Nachdem die Chancen und Potenziale für die regionalen Akteure (BA 2011: 11 f.) sowie das Leitbild für einen gAG-S (ein persönlicher Ansprechpartner, unmittelbare Erreichbarkeit, schneller, kompetenter und zuverlässiger Service, Branchenexpertise, Arbeits- und Ausbildungsstellenvermittlung im gAG-S, professionelle Arbeitsmarkt- und Personalberatung) (BA 2011: 12 f.) skizziert werden, wird im Leitkonzept auf die „Grundsätze für eine partnerschaftliche und erfolgreiche Zusammenarbeit“ eingegangen (BA 2011: 13 f.). Den weiteren Ausführungen wird dabei Folgendes vorangestellt: „Für eine erfolgreiche und gleichwertige Partnerschaft ist ein gemeinsames und einheitliches Aufgabenverständnis unter Führung des VG [Vorsitzende der Geschäftsführung; Anmerkung J. H.] der AA unabdingbar“ (BA 2011: 13). Demgegenüber spricht der aktuellere Servicekompass defensiver von einer aus Kundensicht anzustrebenden rechtskreisübergreifenden Zusammenarbeit zwischen den Agenturen für Arbeit und gE sowie von einer „auf Augenhöhe und an gegenseitigen Interessenlagen ausgerichtete[n] partnerschaftliche[n] Zusammenarbeit“ (BA 2022b: 7), durch die Synergieeffekte entstehen.
2.4 Zusammenfassung
Bereits ab den 1990er Jahren sind in Deutschland erste Züge einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik, die durch das Prinzip des Förderns und Forderns gekennzeichnet ist, zu beobachten. Unverkennbar stellen schließlich die in Folge des Vermittlungsskandals der damaligen Bundesanstalt für Arbeit beschlossenen Hartz-Reformen einen Paradigmenwechsel zu einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik dar, da Fürsorgeleistungen stärker von Gegenleistungen der Hilfebedürftigen abhängig gemacht werden und auf die Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit der Arbeitnehmer abgezielt wird.
Ein zentrales Reformelement, die Zusammenlegung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe zum neuen Arbeitslosengeld II, war dabei keine Idee der Hartz-Kommission, sondern eine Vorgabe der rot-grünen Bundesregierung. Erstere sollte lediglich Organisationsmodelle erarbeiten, wobei eine einheitliche Anlaufstelle für alle arbeitsuchenden Menschen im Sinne eines One-Stop-Shops anzustreben war. Die Kommission legte daraufhin in ihrem Bericht das Konzept der „JobCenter“ vor, wodurch die Verwaltungsstrukturen der Arbeitslosenversicherung und des neuen Sozialleistungssystems unter einem Dach gebündelt werden sollten.
Im politischen Raum herrschte jedoch kein Konsens hinsichtlich der Implementierungsstrukturen und erst recht nicht in Bezug auf die Leistungsträgerschaft bzw. die Finanzierungsverantwortung. Der Kompromiss des Vermittlungsausschusses sah schließlich vor, dass die Bundesagentur für Arbeit und die Kommunen Träger für jeweils spezifische Leistungen des SGB II sind, eine gemeinsame Aufgabenwahrnehmung von BA und Kommunen durch Arbeitsgemeinschaften (ARGEn) erfolgt und ein Optionsrecht der Kommunen eingeführt wird, was es ihnen ermöglicht, auf Antrag anstelle der BA als Träger zugelassen zu werden. Erneut kam es dann im Zuge des separaten sog. „Kommunalen Optionsgesetzes“ zu Konflikten, woraufhin der Vermittlungsausschuss einen Kompromiss erarbeitete, der das Optionsrecht als sechsjähriges Experiment in kommunaler Trägerschaft vorsah, und zwar bei Übernahme der Kosten für die zugelassenen kommunalen Träger durch den Bund.
Gegen die Implementationsstrukturen des SGB II, konkret die Aufgabenzuweisung an die Kommunen, die Finanzierungsstrukturen und die ARGEn als verpflichtend einzurichtende Institutionen, reichten Ende 2004, unter Federführung des Deutschen Landkreistags, elf Landkreise Klage vor dem Bundesverfassungsgericht ein. Dieses sah in der Verwaltung des SGB II einen Verstoß gegen das grundsätzliche Verbot der Mischverwaltung, woraufhin, nach weiteren politischen Diskussionen, der Gesetzgeber Mitte 2010 die gemeinsame Ausführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende durch Bund und Länder bzw. Kommunen grundgesetzlich mit der Einführung des Art. 91e ermöglichte und dort ebenfalls die Optionslösung verankerte.
Insgesamt ergibt sich hinsichtlich der Zuständigkeiten für die Leistungsträgerschaft, Finanzierung und Umsetzung des SGB II ein komplexes System. Grundlegend sind die BA und die Kommunen Leistungsträger für jeweils spezifische Leistungen des SGB II, woraus sich gleichzeitig die jeweilige Finanzierungsverantwortung ergibt. Beide Träger übernehmen jedoch anteilig die Kosten der Leistungen für Unterkunft und Heizung sowie die Verwaltungskosten der Jobcenter. Bei der Mehrheit der Jobcenter handelt es sich um gemeinsame Einrichtungen, in denen die BA und die jeweilige Kommune die Aufgaben des SGB II gemeinsam erbringen. 104 Jobcenter werden durch zugelassene kommunale Träger betrieben, die die Aufgaben des SGB II ohne Beteiligung der BA erbringen.
In das Steuerungsmodell der gE sind eine Vielzahl von Akteuren eingebunden und es kombiniert klassische Steuerungsinstrumente wie Weisungen mit „neueren“ Instrumenten wie Zielvereinbarungen. Es orientiert sich dabei an der im Rahmen von Hartz III angestoßenen Reorganisation der Bundesagentur für Arbeit, deren Handlungslogik stärker betriebswirtschaftlich bzw. kennzahlenbasiert ausgerichtet wurde. Der verstärkte Rückgriff auf Zielvereinbarungen im SGB II soll lokale Handlungsspielräume für die Entscheidungsträger, die jeweilige Geschäftsführung und Trägerversammlung, eröffnen.
Den beiden in der vorliegenden Arbeit betrachteten Aufgabenbereichen, dem beschäftigungsorientierte Fallmanagement und der Arbeitgeberbetreuung, ist gemein, dass es sich, im Gegensatz zur „regulären“ arbeitnehmerorientierten Beratung und Vermittlung, um soziale Dienstleistungen handelt, die durch die Adressaten freiwillig in Anspruch genommen werden können. Zudem sind die Vermittlungs- und Beratungsaufgaben, im Vergleich zur Leistungsgewährung, in deutlich geringerem Maße rechtlich normiert. Die Aufgabenbereiche unterscheiden sich jedoch erheblich in dem Ausmaß, in welchem ihre operative Ausgestaltung normativen Diskursen sowie untergesetzlichen Vorgaben unterliegen. So ist mit der Arbeitgeberbetreuung, im Unterschied zum beschäftigungsorientierten Fallmanagement, kein (semi-)professionelles Verfahren verbunden, weshalb in diesem Aufgabenbereich keine durch Professionen, andere Verbände oder weitere Akteure vorangetriebenen Diskurse zu beobachten sind. Zwar sind auch die expliziten Vorgaben der BA zum beschäftigungsorientierten Fallmanagement eher rudimentär, doch im Vergleich zur Arbeitgeberbetreuung umfangreicher.
Kapitel 2 zeigt somit zum einen auf, dass kontroverse Diskussionen im SGB II nicht nur entlang der Politikinhalte verlaufen (u. a. Austarieren des Verhältnisses von „Fördern und Fordern“), sondern gerade auch die verwaltungsseitige Umsetzung betreffen (u. a. Kritik an der Mischverwaltung, professionsgetriebene Diskussionen um die Ausgestaltung des bFM). Zum anderen wird deutlich, dass die lokalen Entscheidungsträger der gE einer breiten Palette an Anforderungen ausgesetzt sind. Neben gesetzlichen Vorgaben und untergesetzlichen Weisungen und Empfehlungen der Träger, unterliegen sie aufgrund der Zielvereinbarungsprozesse sowie der stärker betriebswirtschaftlich bzw. kennzahlenbasierten Handlungslogik der BA prinzipiell auch ökonomischen Anforderungen. Im Hinblick auf das beschäftigungsorientierte Fallmanagement treten zudem noch fachlich-professionelle Erwägungen hinzu.
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Passive Arbeitsmarktpolitik beinhaltet kompensatorische Leistungen wie das Arbeitslosengeld sowie staatliche Regelungen hinsichtlich des vorzeitigen Ruhestands (Weishaupt 2019: 670). Aktive Arbeitsmarktpolitik umfasst hingegen Maßnahmen wie „Berufs- und Ausbildungsberatung, Arbeits- und Ausbildungsvermittlung, Berufs- oder Ausbildungsvorbereitung, Trainingskurse, (Um-)Schulungen, Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen, öffentlich geförderte oder subventionierte Beschäftigung oder auch Rehabilitations- und Wiedereingliederungsmaßnahmen“ (ebd.).
Der Einteilung von Hall folgend, handelt es sich bei Paradigmenwechseln um ein „third order change“, bei welchem nicht nur die staatlichen Instrumente und Programme, sondern auch die Ziele verändert werden (vgl. Hall 1993).
Aus internationaler Perspektive sind verschiedene Varianten dieses neuen wohlfahrtsstaatlichen Leitbildes zu differenzieren. Zwar weisen sie unterschiedliche nationale Bezüge sowie normative und methodische Voraussetzungen auf, gemein ist ihnen hingegen, dass sie einen qualitativen Wandel von Wohlfahrtsstaatlichkeit skizzieren, „indem auf die Veränderung der Ziele sowie die Formen der Leistungserbringung und auch die Veränderung der Entscheidungsfindung abgehoben wird“ (Dingeldey 2011: 41).
Der Begriff Steuerung meint für Mayntz: „ein zielgerichtetes Handeln, das von der Wirkung des Handelns analytisch zu unterscheiden ist“ (Mayntz 2009: 42).
Mayntz grenzt Governance von Steuerung ab, indem sie erläutert, dass beide Leitbegriffe „die Aufmerksamkeit auf verschiedene Aspekte der Wirklichkeit“ (Mayntz 2009: 48) lenken: So sei die Steuerungstheorie akteurzentriert und die Governance-Theorie institutionalistisch (Mayntz 2009: 47).
Das Konzept des kooperativen Staates hebt die Beteiligung gesellschaftlicher Akteure bei der Entscheidungsfindung und Implementation von Politik hervor (Dingeldey 2011: 55). Das Konzept des Gewährleistungsstaats wiederum hebt primär auf die veränderte Funktion des Staates ab, der die Erfüllungsverantwortung weitgehend an Private überträgt bzw. sie in Kooperation mit ihnen ausübt (Dingeldey 2011: 55 f.).
Träger der Sozialhilfe des BSHG waren die örtlichen (kreisfreie Städte und Landkreise) sowie die überörtlichen Träger. Die überörtlichen Träger wurden durch Landesrecht bestimmt und waren für einzelne Aufgaben des BSHG zuständig. Beispielsweise waren in NRW gemäß des entsprechenden Ausführungsgesetzes des BSHG die Landschaftsverbände die überörtlichen Träger.
Zwar verfügte das BSHG bereits zum Zeitpunkt seines Inkrafttretens im Jahr 1962 über Instrumente der Arbeitsverpflichtung, diese wurden jedoch bis Ende der 1980er Jahre nur selten eingesetzt (Mohr 2012: 59 f.).
Die Arbeitsgelegenheiten konnten als sozialversicherungspflichtiges Beschäftigungsverhältnis (sog. „Entgeltvariante“) oder als Zusatzjob, der die Sozialhilfe um eine geringfügige Mehraufwandsentschädigung aufstockte (sog. „Mehraufwandsvariante), konzipiert sein (Bourcarde 2018: 743; Buestrich 2011: 152).
Bereits 1998 machte ein Revisionsbericht der Innenrevision des Landesarbeitsamtes Rheinland-Pfalz-Saarland darauf aufmerksam, dass das damalige Erfassungs- bzw. Erhebungsverfahren „sehr manipulationsanfällig“ (Innenrevision LAA RLP-S 1998: 24) sei.
Zu allen vier Gesetzen hat der Bundesrat den Vermittlungsausschuss angerufen: Dieser konnte jeweils zu Hartz I, II und IV eine Einigung erzielen. Hartz I wurde durch den Bundestag in der Fassung der Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses angenommen. Der Bundesrat verweigerte hingegen seine Zustimmung und legte Einspruch ein. Diesen wies der Bundestag zurück, wodurch das Gesetz verabschiedet wurde. Auch der Entwurf zu Hartz II in der Fassung der Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses wurde durch den Bundestag angenommen. In diesem Fall stimmte auch der Bundesrat dem Entwurf zu. Zu Hartz III konnte der Vermittlungsausschuss keine Einigung erzielen, sodass der Bundesrat Einspruch gegen den Entwurf erhob, welcher jedoch durch den Bundestag zurückgewiesen wurde. Hartz IV wurde schließlich in der Fassung der Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses mit Zustimmung des Bundesrates verabschiedet.
Die Bezeichnung geht auf eine Einteilung von Esping-Andersen zurück, der die drei Wohlfahrtsregime sozialdemokratisch, liberal und konservativ unterscheidet und ihnen spezifische Eigenschaften zuweist (Esping-Andersen 1990).
Die weiteren Leistungen umfassen Aufgaben, die der Bund der BA über das SGB III (z. B. die Förderung für Asylbewerbende im laufenden Aufenthaltsverfahren) sowie außerhalb des SGB III (z. B. das Kindergeld) übertragen hat (Kaps et al. 2017: 47).
Dem BMAS obliegt die Fachaufsicht nur in Belangen von übergeordneter Bedeutung wie z. B. bei der Arbeitsmarktstatistik und der Ausländerbeschäftigung (Kaps et al. 2017: 42).
In der vorangegangenen Legislaturperiode des 20. Deutschen Bundestages handelt es sich bei den Rahmenzielen um (1.) Arbeitsmarktausgleich verbessern, (2.) Arbeits- und Fachkräftesicherung, (3.) Gleichstellung von Frauen und Männern am Arbeitsmarkt weiter fördern, (4.) Organisationskultur, Gute Führung, Qualitätsbewusstsein und -management und (5.) Digitalisierung und Automatisierung (vgl. BMAS 2022).
Zu den besonderen Dienststellen der BA zählen die Familienkasse (für Kindergeld und Kinderzuschlag), die Zentrale Auslands- und Fachvermittlung (für den internationalen Arbeitsmarkt und die Vermittlung spezieller Berufsgruppen), das Institut für Arbeitsmarkt-und Berufsforschung (IAB), das IT-Systemhaus (interner IT-Dienstleister), das Service-Haus der BA (interner und operativer Dienstleister) sowie die Hochschule der BA und die Führungsakademie der BA.
§ 381 Abs. 2 SGB III sieht vor, dass der Vorstand der BA aus einem Vorsitzenden und zwei weiteren Mitgliedern besteht und durch Satzung um ein weiteres Mitglied erweitert werden kann, wovon die BA in ihrer Satzung Gebrauch gemacht hat.
Während Konditionalprogramme ein bestimmtes Verwaltungshandeln festlegen, wenn bestimmte Bedingungen erfüllt sind („Immer-Wenn-Dann-Programme“), legen Final- bzw. Zweckprogramme lediglich die Zwecke und Ziele fest, sodass den Entscheidern Freiräume hinsichtlich der Mittel zur Zweck- bzw. Zielerreichung eingeräumt werden (Bogumil/Jann 2020: 226 f.).
Zur kritischen Auseinandersetzung mit dem Begriff „Kunde“ im Zusammenhang mit staatlichen Sozialleistungen und der Arbeitsverwaltung im Speziellen vgl. u. a. Hielscher und Ochs (2009) sowie Blank (2015).
Zwischen Hauptstelle und Landesarbeitsämtern sowie zwischen Landesarbeitsämtern und Arbeitsämtern wurden seit 2000/2001 im Prinzip formell Zielvereinbarungen geschlossen (Schütz 2008: 70).
Bis auf ein paar Ausnahmen werden die für die Ermessensleistungen der aktiven Arbeitsförderung veranschlagten Mittel im Eingliederungstitel eingestellt (§ 71b SGB IV). Die einzelnen Arbeitsämter konnten durch die Freie Förderung über den Einsatz von bis zu zehn Prozent ihrer Mittel für Ermessensleistungen der aktive Arbeitsförderung frei entscheiden (§ 10 SGB III, zum 01.01.2010 aufgehoben).
Das Organisationskonzept AA 2000 wurde bis Juli 1997 zunächst in vier Modellarbeitsämtern zur Erprobung eingeführt, bis Ende 1999 folgten weitere 19 Arbeitsämter (Schütz 2008: 65). Im Juli 2000 wurde dann die flächendeckende Einführung des Konzepts beschlossen und die Umstellung der restlichen Arbeitsämter sollte bis Ende 2002 abgeschlossen sein (ebd.). Daraufhin wurden halbjährlich jeweils 40 Arbeitsämter auf das neue Konzept umgestellt, bis der Vermittlungsskandal dazu führte, dass die Einführung vor der letzten Tranche gestoppt wurde (ebd.).
Problematisch kann zudem die Selektivität von Leistungskennzahlen sein, wenn hierdurch weniger standardisierte Arbeit wie z. B. von Integrationsfachkräften und Fallmanagern gemessen werden soll: Kleine Schritte im Integrationsprozess können durch die allgemeine Kennzahl der Integrationsquote nicht erfasst werden (vgl. Bender/Brandl 2017).
Als qualitätsorientierte Kennzahlen werden im Bericht folgende Messgrößen genannt: Anteil nachhaltiger Integrationen, Anteil Integrationen von Kunden mit einer Dauer der Arbeitslosigkeit von über sechs Monaten, Anteil erfolgreich besetzter Stellen bei kleinen und mittleren Unternehmen, Anteil von Einmündungen ohne und mit Hauptschulabschluss in den Bereichen SGB II und SGB III.
Bis zum Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch vom 24.03.2011 (Inkrafttreten größtenteils am 01.01. bzw. 01.04.2011) lautete die Bezeichnung „erwerbsfähige Hilfebedürftige“ (eHb).
Bei Letzterem handelt es sich um eine objektivrechtliche Erbringungspflicht, woraus sich keine subjektivrechtlichen Ansprüche der ELB entnehmen lassen (Hökendorf/Berlit 2024: 525).
Neuntes Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch – Rechtsvereinfachung sowie zur vorübergehenden Aussetzung der Insolvenzantragspflicht vom 26.07.2016 (Inkrafttreten größtenteils am 01.08.2016).
Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch, s. Fn. 39, Kap. 2. Anspruch auf BuT-Leistungen besteht darüber hinaus für Kinder und Jugendliche im SGB XII sowie wenn die Eltern Wohngeld oder Kinderzuschlag beziehen (Lenze 2024: 1069).
Sofern sich die Verortung von Regelungen im SGB II verändert hat, sich inhaltliche Änderungen am Gesetzestext ergeben haben oder Regelungen gestrichen wurden, weist hier „a. F.“ auf eine alte Fassung und „n. F.“ auf eine neue Fassung hin.
Im Gegensatz zu Anspruchsleistungen, haben die ELB bei Ermessensleistungen „keinen Anspruch auf eine bestimmte Leistung, sondern es besteht ein Anspruch auf die pflichtgemäße Ausübung des Ermessens nach § 39 Absatz 1 SGB I“ (BA 2023e: 6).
Die zweite Anspruchsleistung ist die Förderung der beruflichen Weiterbildung zum nachträglichen Erwerb eines Berufsabschlusses sowie eines Hauptschulabschlusses oder eines gleichwertigen Schulabschlusses (Schön 2024: 568).
Gesetz zur Neuausrichtung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente vom 29.12.2008 (Inkrafttreten größtenteils am 01.01.2009) und Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt vom 20.12.2011 (Inkrafttreten größtenteils am 01.04.2012).
Wie auch die Arbeitsgelegenheiten (AGH), gehören die ABM zum Bereich der öffentlich geförderten Beschäftigung. Für eine Abgrenzung von ABM und AGH vgl. Bernhard et al. (2006).
Mit einem Aktivierungs- und Vermittlungsgutschein können gewisse Maßnahmen sowie eine erfolgsbezogen vergütete Arbeitsvermittlung in versicherungspflichtige Beschäftigung bei Trägern oder Arbeitgebern in Anspruch genommen werden.
Zehntes Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch – Schaffung neuer Teilhabechancen für Langzeitarbeitslose auf dem allgemeinen und sozialen Arbeitsmarkt (Teilhabechancengesetz – 10. SGB II-ÄndG) vom 20.12.2018 (Inkrafttreten am 01.01.2019).
Zwölftes Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze – Einführung eines Bürgergeldes (Bürgergeld-Gesetz) vom 20.12.2022 (Inkrafttreten größtenteils am 01.01. und 01.07.2023).
Die EGV gilt als Kernelement aktivierender Arbeitsmarktpolitik, da in ihr der SGB-II-Grundsatz des „Förderns und Forderns“ auf individueller Ebene konkretisiert wird (Senghaas et al. 2020: 1), wenn auch in der Umsetzungspraxis eher das Fordern überwiegt (Senghaas et al. 2020: 1; Göckler/Rübner 2019: 132 f.).
Ein Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist (§ 31 SGB X).
Es handelt sich um eine wiederholte Pflichtverletzung, wenn sie innerhalb eines Jahres seit Beginn des vorangegangenen Minderungszeitraums liegt (§ 31a SGB II).
Die Beteiligung des Bundes ist auf höchstens 74 % der bundesweiten Ausgaben für KdU gedeckelt (Korte/Thie 2024a: 1461). Ursprünglich lag der Wert bei 49 %, um zu verhindern, dass es bei der Ausführung des SGB II zu einer Bundesauftragsverwaltung kommt (ebd.). Für die Anhebung des Wertes in Folge der Corona-Pandemie wurde Art. 104a GG angepasst, sodass eine Bundesauftragsverwaltung bei der Gewährung der KdU-Leistungen im SGB II erst eintritt, wenn der Bund drei Viertel der Ausgaben oder mehr trägt (ebd.).
Die Jobcenter setzen die Eingliederungsmittel nach Einschätzung des BRH sehr unterschiedlich ein (BRH 2023b: 16). So geben einige Jobcenter die Eingliederungsmittel, ohne umzuschichten vollständig aus und andere schichten um, im Einzelfall bis zu 71 % (BRH 2023b: 16 f.). Interessant ist hier die Beobachtung, dass „die Situation beim jeweiligen Jobcenter oft über mehrere Jahre unverändert“ (BRH 2023b: 17) bleibt.
Gesetz für den erleichterten Zugang zu sozialer Sicherung und zum Einsatz und zur Absicherung sozialer Dienstleister aufgrund des Coronavirus SARS-CoV-2 (Sozialschutz-Paket) vom 28.03.2020 (Inkrafttreten größtenteils am 28.03.2020).
Zuletzt handelte es sich um die Verordnung zur Verlängerung des Zeitraums für das vereinfachte Verfahren für den Zugang zu den Grundsicherungssystemen und für den Mehrbedarf für die gemeinschaftliche Mittagsverpflegung für Menschen mit Behinderungen aus Anlass der COVID-19-Pandemie vom 10. März 2022.
Gesetz zur Regelung eines Sofortzuschlages und einer Einmalzahlung in den sozialen Mindestsicherungssystemen sowie zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und weiterer Gesetze vom 27.05.2022 (Inkrafttreten größtenteils am 01.06.2022).
Die Jobcenter wurden durch § 67 SGB II um Prüfregelungen entlastet, z. B. wurde befristet für den Zeitraum 31.03.2020 bis 31.08.2020 eine Weiterbewilligung der Leistungen ohne Stellung eines neuen Antrags ermöglicht. Hierdurch galt der zuletzt gestellte Antrag einmalig für einen weiteren Bewilligungszeitraum fort.
Die wesentliche Voraussetzung ist, dass ein Versicherungspflichtverhältnis für eine gewisse Dauer (Anwartschaftszeit) innerhalb eines bestimmten Zeitraumes (Rahmenfrist) bestand.
Prinzipiell ist zwischen zwei Arten der Arbeitslosenhilfe zu unterscheiden: Neben der unbefristet gewährten „Anschluss“-Arbeitslosenhilfe bestand bis Ende 1999 auch ein Anspruch auf sog. „originäre“ Arbeitslosenhilfe, die befristet gewährt wurde. Wenn für einen gewissen Zeitraum eine versicherungspflichtige Beschäftigung bestand, zuletzt waren dies fünf Monate, konnte für maximal ein Jahr diese Form der Arbeitslosenhilfe bezogen werden. Quantitativ spielte sie jedoch eine untergeordnete Rolle; im Jahr 1997 lag ihr Anteil an allen Arbeitslosenhilfebeziehenden in Westdeutschland bei 5,6 Prozent (Sell 1999: 26).
Die Reformdebatte fokussierte auf Fragen der „Verwaltungsorganisation, der ‚Bürgernähe‘ öffentlicher Arbeitsmarkt-Dienstleistungen, der fiskalischen Lastenverteilung, der Leistungshöhe und der Problematik von Anreizen zur Arbeitsaufnahme“ (Knuth 2006: 163). Für Knuth wurde dabei das Nebeneinander von Arbeitslosen- und Sozialhilfe als „anachronische Zufälligkeit“ (ebd.) betrachtet, weshalb kaum thematisiert wurde, dass es sich hierbei um zwei grundsätzlich unterschiedliche soziale Sicherungsregime handelt, die für unterschiedliche Problemlagen geschaffen worden waren (Knuth 2006: 164).
Umstritten war auch die Höhe der neuen Leistung. Hierzu lagen verschiedene Vorschläge vor, letztendlich definierte dann der damalige Bundeskanzler Gerhard Schröder in seiner Regierungserklärung zur Agenda 2010 am 14. März 2003, dass „die Höhe der neuen Grundsicherungsleistung etwa der Leistungshöhe der Sozialhilfe entsprechen sollte“ (Kaps 2008: 417). Für Knuth wurde dadurch, dass die Diskussion zunehmend von der Frage der Anreize zur Arbeitsaufnahme dominiert worden sei, die Sozialhilfe als nach allgemeiner Vorstellung niedrigere der beiden Leistungen zum Referenzpunkt der Zusammenführung (Knuth 2006: 164).
Hiermit ist nicht die Sozialleistung gemeint, welche für nicht erwerbsfähige Leistungsberechtigte in einer Bedarfsgemeinschaft gewährt wird und von 2005 bis 2022 als „Sozialgeld“ bezeichnet wurde (vgl. Abschn. 2.3.1).
Bei der Erarbeitung ihrer Vorschläge konnte die Kommission auf die Ideen eines bei der Bertelsmann Stiftung angesiedelten Arbeitskreises, der aus reformorientierten Vertretern des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung (BMA), der Länder, Kommunen und BA bestand, zurückgreifen (Hassel/Schiller 2010: 212). Dieser hatte in seinem Positionspapier „Eckpunkte einer Reform von Arbeitslosen- und Sozialhilfe“ eine Zielvorstellung formuliert, die u. a. ein Fallmanagement und eine Leistungsgewährung, die „‚aus einer Hand‘ erfolgt und nicht in verschiedene behördliche Strukturen bzw. Zuständigkeiten aufgeteilt ist“ (Bertelsmann Stiftung 2002: 4), vorsieht. Inwiefern das BMA hier Einfluss auf die Kommissionsergebnisse nahm bzw. nehmen konnte, wird unterschiedlich interpretiert (vgl. u. a. Fleckenstein 2008; Hassel/Schiller 2010; Siefken 2006; Spohr 2015). Unstrittig ist hingegen, dass sich das Konzept grundlegend an den britischen Jobcentre Plus orientierte (vgl. u. a. Kaps 2008; Spohr 2015; Fleckenstein 2008). Zur Rolle der Bertelsmann Stiftung im Reformprozess vgl. u. a. Pautz (2008).
Auf die weiteren Vorhaben des Gesetzesentwurfs wie die Wohngeldreform, die Einführung des Kindergeldzuschlags und die Erhöhung des Bundesanteils an der Umsatzsteuer wird im Folgenden nicht eingegangen (vgl. hierzu Kaps 2008).
Auch hier werden Aspekte der Finanzierung sowie die geplante Einführung eines flächendeckenden Kombilohns zur Förderung des Niedriglohnsektors in der Beschreibung des Gesetzesentwurfs ausgespart (vgl. hierzu Kaps 2008).
Gesetz zur optionalen Trägerschaft von Kommunen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (Kommunales Optionsgesetz) vom 30.07.2004 (Inkrafttreten größtenteils am 01.08.2004).
Goebel und Richter kommen hinsichtlich der Einkommensänderungen der Arbeitslosenhilfe- und Sozialhilfebezieher auf Basis von SOEP-Daten zu dem Ergebnis, dass 34 % der Haushalte als „Gewinner“ (bedarfsgewichtetes Einkommen des Jahres 2005 ist um mehr als 5 % gestiegen) und 51 % als „Verlierer“ (bedarfsgewichtetes Einkommendes Jahres 2005 ist um mehr als 5 % gesunken) zu betrachten sind (vgl. Goebel/Richter 2007).
Erwerbsfähig ist, wer nicht wegen Krankheit oder Behinderung auf absehbare Zeit außerstande ist, unter den üblichen Bedingungen des allgemeinen Arbeitsmarktes mindestens drei Stunden täglich erwerbstätig zu sein.
Für die Gewährung der Leistungen zur Eingliederung in Arbeit sieht das SGB II im Regelfall einen Betreuungsschlüssel von 1:75 (U25) bzw. 1:150 (Ü25) vor, wobei letztlich die Trägerversammlung zu gemeinsamen Betreuungsschlüsseln berät (§ 44c Abs. 4 SGB II).
2011 wurde die „Verbesserung der sozialen Teilhabe“ zwar nachträglich in § 48b Abs. 3 SGB II als vierte Zieldimension aufgenommen, jedoch fand sie keinen Eingang in das dargestellte Zielsystem der SGB II–Zielsteuerung (Brussig et al. 2023: 57).
Seit 2012 wird bei Ziel 1, der „Verringerung der Hilfebedürftigkeit“, auf eine Quantifizierung der Kennzahl verzichtet; auch die Ergänzungsgrößen sind nicht mit Zielwerten hinterlegt und dienen lediglich der Beobachtung und der Analyse im Zielnachhaltungsprozess (Brussig et al. 2023: 58).
(1.) Bekanntgabe der Gemeinsamen Planungsgrundlage und Zusammenstellung des Datenmaterials zur Unterstützung der Planung durch die Jobcenter, (2.) Planung und Abgabe der Angebotswerte durch Jobcenter, (3.) Plausibilisierungs- und ggf. Nachverhandlungsphase, (4.) Abschluss und Veröffentlichung der Zielvereinbarung (vgl. BMAS 2023).
In Bezug auf die Zielvereinbarungen ist interessant, dass durch das BMAS und die BA, abgeleitet aus der Arbeitsweise der BA im SGB III, bereits zwischen 2006 und 2010 eine wirkungsorientierte Zielsteuerung der Jobcenter stattfand, obwohl es hierzu keinen gesetzlichen Auftrag gab (Kaps et al. 2017: 65). Die Zielsteuerung in ihrer jetzigen Form wurde erst mit dem Gesetz zur Weiterentwicklung der Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende vom 03.08.2010 (Inkrafttreten größtenteils am 01.01.2011) implementiert.
Das Set besteht aus 17 Typisierungsvariablen anhand derer die Jobcenter 15 Vergleichstypen zugeordnet werden. Das wesentliche Unterscheidungskriterium stellt die ELB-Quote dar, wodurch sich folgende Einteilung ergibt: Jobcenter mit unterdurchschnittlicher ELB-Quote (Vergleichstypen Ia-e), mit durchschnittlicher ELB-Quote (Vergleichstypen IIa-e) und mit überdurchschnittlicher ELB-Quote (Vergleichstypen IIIa-e).
Im Unterschied zur Politikverflechtung, die die Abstimmung zwischen den Regierungen eines Bundesstaates in Bezug auf die Gesetzgebung und die Politikformulierung umfasst, zielt der Begriff der Verwaltungsverflechtung auf die Koordination administrativer Prozesse im Rahmen der Gesetzesausführung ab. Zur Politikverflechtung vgl. Scharpf et al. (1976) und zur Verwaltungsverflechtung vgl. Bogumil und Gräfe (2024) sowie Benz (1997).
Dabei weist der Begriff „sozial“ einerseits auf den Umstand, dass die Empfänger der Dienstleistungen diese nicht bezahlen müssen, und andererseits auf die Gemeinwohlorientierung (Klatetzki 2010: 8) hin.
Bieber und Geiger (2014: 14 f.) verdeutlichen jedoch auch, dass die Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnologien (IuK) teils zur Aufweichung der vier Charakteristika führen kann.
Die Fachgruppe Arbeitsmarktintegration der DGCC erläutert ihre Standpunkte in einem Positionspapier zum beschäftigungsorientierten Fallmanagement anhand von fünf Spannungsfeldern: Kundenauftrag und Organisationsauftrag, Soziale Teilhabe und Arbeitsmarktintegration, Handlungsautonomie und Vorgabe, Wert und Kosten sowie Qualität und Quantität (Dahms et al. 2017: 4 ff.). Deutlich wird, dass sich diese Spannungsfelder nicht nur auf die Interaktion zwischen Fallmanagern und Klienten, sondern gleichermaßen auf die organisationale und Makroebene beziehen.
Das Spannungsverhältnis zwischen bürokratischen und professionellen Strukturelementen von Organisationen wird erstmals von Blau (1955) thematisiert. Besonders prominent ist auch die Typenbildung von Mintzberg (1979), aus der fünf Organisationsformen resultieren (‚Simple Structure‘, ‚Machine Bureaucracy‘, ‚Professional Bureaucracy‘, ‚Divisionalized Form‘ und ‚Adhocracy‘). Die ‚professional bureaucracy‘ bezeichnet Organisationen, die zwar bürokratische Regeln aufweisen, ohne aber dadurch zentralisiert zu sein (Klatetzki 2023: 353). In diesen werde die Handlungsautonomie der Professionen trotz des bürokratischen Rahmens gewahrt (ebd.).
Die Begriffe „Case Management“ und „Fallmanagement“ können für Göckler und Rübner (2019: 19) auf zwei Arten in Beziehung zueinander gesetzt werden: Zum einen können beide Begriffe weitgehend synonym verwendet werden, indem Fallmanagement als deutsche Übersetzung für Case Management dient. Zum anderen kann der Terminus Fallmanagement als eng mit den Hartz-Reformen verknüpft betrachtet werden, sodass er sich auf das beschäftigungsorientierte Fallmanagement, welches in den Jobcentern umgesetzt wird, beschränkt. Dem Fokus der vorliegenden Arbeit folgend, ist, wenn im weiteren Verlauf von Fallmanagement gesprochen wird, dies stets im Sinne der zweiten Variante zu interpretieren. Somit wird hier einerseits zwischen einem allgemeinen Konzept Case Management und andererseits dem spezifischen, im Wirkungsbereich des SGB II verorteten, Fallmanagement unterschieden.
Die DGCC ist ein eingetragener Verein und fördert die Verbreitung und Entwicklung von Case Management (DGCC 2024b). Die Anerkennungskommission für zertifizierte Case-Management-Weiterbildungen ist seit 2006 unter dem Dach der DGCC integriert (DGCC 2024a). Träger der Kommission sind die Deutsche Gesellschaft für Soziale Arbeit, der Deutsche Berufsverband für Soziale Arbeit, der Deutsche Berufsverband für Pflegeberufe und die Bundesagentur für Arbeit (ebd.).
Weitere Varianten sind u. a. Disease-Management-Programme für chronisch Kranke, das Versorgungs- und Entlassmanagement bei stationärer Krankenbehandlung, das Teilhabemanagement in der Hilfe bei Behinderung, das Besorgungsmanagement in der rechtlichen Betreuung sowie das Straffälligen- und Übergangsmanagement bei Sozialdiensten der Justiz (Wendt 2018b: 15). Für eine Abgrenzung verschiedener Dienstleistungsbegriffe vgl. Göckler und Rübner (2019: 20 f.). Für eine Synopse der in den Sozialgesetzbüchern enthaltenen Case-Management-relevanten Regelungen vgl. Mennemann und Klie (2023).
Die Zielsteuerung und der Leistungsvergleich erfolgen im SGB II einheitlich nach § 48a SGB II (vgl. Abschn. 2.3.3). Das bFM kann durch die vorhandenen Verfahren jedoch nur unzureichend abgebildet werden (Göckler/Rübner 2019: 286 ff.). Alternative Ansätze, die neben der Arbeitsmarktintegration auch stärker die soziale Teilhabe berücksichtigen, werden z. B. von Brülle et al. (2016) vorgelegt.
Göckler dreht die Argumentation um und erläutert, dass das bFM, da es interdisziplinär und interorganisatorisch angelegt sei, zurecht nicht ausschließlich von der Sozialen Arbeit beansprucht werden könne, obwohl es viele Gründe gebe, „davon überzeugt zu sein, dass Soziale Arbeit mit diesem Verfahren besonders wirkungsvoll arbeiten kann“ (Göckler 2012: 30).
41 Prozent betrachten sich als „Berater/Dienstleister für den Kunden“, 12 Prozent als „Sachbearbeiter für das Sozialrecht“ und 5 Prozent als „Makler bzw. Verkäufer auf dem Arbeitsmarkt“ (5 % „weiß nicht“ bzw. keine Angaben, N = 254) (Osiander/Steinke 2011: 24).
Case Management kann weiterführend auf institutioneller Ebene den sozialen Diensten zugeordnet werden, welche einen Teilbereich der personenbezogenen Dienstleistungen darstellen und sich aus unterschiedlichen Perspektiven von diesen abgrenzen lassen (Evers et al. 2011: 11 f.): Soziale Dienste sind personenbezogene Dienstleistungen, die (1.) aus rein privaten Zusammenhängen herausgelöst sind und deren Institutionalisierung in einer sozialen Beziehung erfolgt, „die durch einen dritten Akteur jenseits des Produzenten und Konsumenten der Dienstleistung vorangetrieben wird“ (Evers et al. 2011: 11), (2.) an deren Erbringung der Staat ein öffentliches Interesse entwickelt und Vorkehrungen getroffen hat, damit es als ein öffentliches bzw. meritorisches Gut erbracht werden kann und (3.) von Dienstleistungen in anderen Sektoren (z. B. Gesundheit oder Bildung) abgegrenzt werden können (ebd.).
Gesetz zur Verbesserung der Zusammenarbeit von Arbeitsämtern und Trägern der Sozialhilfe vom 20.11.2000 (Inkrafttreten am 01.12.2000). Im Rahmen des „Modellversuchs zur Verbesserung der Zusammenarbeit von Arbeitsämtern und Trägern der Sozialhilfe“ (MoZArT) wurden bundesweit 33 Modellvorhaben an 30 Standorten durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit gefördert, um Best Practice zu identifizieren (Hess et al. 2004: 7 f.).
In Nordrhein-Westfalen gab es Ende der 1990er-Jahre bzw. Anfang der 2000er-Jahre mit den durch das Land initiierten Projekten „Integrierte Hilfe zur Arbeit“ und „Sozialagenturen – Hilfe aus einer Hand“ erste Versuche Case Management durch eine wissenschaftliche Begleitung in der Sozialhilfe zu implementieren (Reis/Kolbe 2005: 7). In Rahmen von zwei weiteren Projekten wurden in NRW die Zusammenarbeit von Agenturen für Arbeit und Sozialhilfeträgern in Kreisen als „Job-Center“ und die Konstruktion der Arbeitsgemeinschaften (ARGEn) erprobt (vgl. Reis 2005).
Befragt wurden 543 Kommunen mit einem Fokus auf NRW: Bundesweit 139 kreisfreie Städte sowie 31 Kreise und 373 kreisangehörige Gemeinden in NRW (Kolbe/Reis 2005: 63). Die Rücklaufquote lag etwas oberhalb von 28 Prozent (ebd.).
Ebenfalls stellt der Bundesrechnungshof fest: „Der Gesetzgeber hat offen gelassen, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang ein Fallmanagement anzuwenden ist“ (BRH 2008: 11).
Die individuellen Ressourcen der Fallmanager werden hier ausgespart, da die Jobcenter diese nur indirekt über Rekrutierungsprozesse und das Anbieten von Fort- bzw. Weiterbildungen beeinflussen können.
Vor dem Hintergrund der Uneindeutigkeit des Gesetzgebers und der vielfältigen Auslegung von Fallmanagement in der Praxis, ist in diesem Zusammenhang zumindest fraglich, welches Verständnis der BRH zum Zeitpunkt der Anfertigung seines Berichtes vom Fallmanagement im SGB II hatte. Nicht unwahrscheinlich scheint, dass der BRH auch die „klassische“ Beratung und Vermittlung unter „Fallmanagement“ verbuchte.
Die noch im selben Jahr von der BA erlassene Geschäftsanweisung (GA) enthält den Hinweis, dass das Fachkonzept 2010 „weiterentwickelt und u. a. an die Inhalte dieser GA angepasst“ (BA 2010a: 2) wird. Bis heute ist es nach Kenntnisstand des Autors der vorliegenden Arbeit nicht zu einer Aktualisierung des Fachkonzeptes gekommen.
Die Abkürzung steht für „Vermittlungs-, Beratungs- und Informationssystem“. Hierbei handelt es sich um das IT-Fachverfahren der Bundesagentur für Arbeit, welches auch in den gemeinsamen Einrichtungen zur Anwendung kommt.
„Das arbeitnehmerorientierte Integrationskonzept der Bundesagentur für Arbeit (SGB II und SGB III)“ (BA 2023a) unterscheidet hinsichtlich der Handlungsbedarfe und Handlungsstrategien, die im Rahmen des 4-Phasen-Modells der Integrationsarbeit (vgl. Kap. 4) identifiziert bzw. ausgewählt werden können, die vier Schlüsselgruppen Qualifikation, Leistungsfähigkeit (gesundheitlich/intellektuell), Motivation und Rahmenbedingungen (u. a. örtliche Mobilität, familiäre und finanzielle Situation) (BA 2023a: 20).
