Leistungsmessung und -vergleich in Politik und Verwaltung

Leistungsmessung (performance measurement) ist in der OECD-Staatenwelt nahezu durchgängig zu einem vorrangigen Tagesordnungspunkt bei der Modernisierung des öffentlichen Sektors geworden (vgl. Wollmann 2003). Haben entsprechende Reformansätze zweifelsohne durch den betriebswirtschaftlichen „Managerialismus“, der unter dem Stichwort New Public Management (NPM) zunächst in den angelsächsischen Ländern Furore machte (vgl. Hood 1991) und seit den frühen 90er Jahren als „Neues Steuerungsmodell” (NSM) auch die Modernisierungsdiskussion in der Bundesrepublik ergriffen hat (vgl. KGSt 1993; Bogumil/Kuhlmann 2004), einen deutlichen Auftrieb erfahren, findet sich der strategische Grundgedanke von Leistungsmessung und Evaluation bereits auch in früheren Reformanläufen (siehe hierzu ausführlich Wollmann in diesem Band):

Evaluation als ein Analyseverfahren, das — ganz verkürzt gesprochen — darauf gerichtet ist, Wirkungen und Folgen politisch-administrativen Handelns (nachträglich, laufend, aber auch vorab) zu erfassen und diese Informationen in die Entscheidungs- und Verwaltungsprozesse „zurückzumelden“, hat seit den 60er Jahren zunehmend in die Regierungs- und Verwaltungspraxis der OECD-Länder Eingang gefunden. Dabei hat Evaluation im Laufe der letzten Jahrzehnte — in der Widerspiegelung der stattgehabten, tief greifenden Veränderungen des sozio-ökonomischen Umfelds und des dominanten Staats-, Politik- und Verwaltungsmodells — mehrere konzeptionelle, instrumentelle und institutionelle Stationen und Varianten durchlaufen (vgl. Wollmann 1994). In der jüngsten Diskussion und Praxis der Staats- und Verwaltungsmodernisierung, die seit den frühen 80er Jahren international von dem Konzept (oder besser wohl „Konzeptbündel”) des New Public Management (vgl. Hood 1991, zuletzt etwa Reichard/Röber 2001) bestimmt sind, stehen Leistungsmessung (performance measurement) und Leistungsmanagement (performance management) als evaluative Verfahren im Mittelpunkt.

Es hat sich in den letzten Jahren eingebürgert, für bestimmte Formen der Evaluierung und begleitender Selbstüberprüfung auch in öffentlichen Einrichtungen und Verwaltungen, insbesondere für Vergleichsringe, Leistungsvergleiche und Kennzahlensysteme, den Ausdruck performance measurement zu verwenden (Gleich 2001; Gladen 2003; Nullmeier 2001; Stockmann 2000). Performance measurement heißt Leistungsmessung, performance zunächst nicht mehr als Leistung. Doch lassen sich der englische Begriff performance und die ins Deutsche übertragene Begrifflichkeit „Performanz“ mit mindestens zwei weiteren Bedeutungen verbinden, die hier dazu genutzt werden sollen, die performance von Verfahren des performance measurement zu betrachten. Dass man unter performance auch Show, Inszenierung, Aufführung und Darstellung verstehen kann, ist allseits bekannt. Weit weniger in den Alltagssprachgebrauch ist die dritte Bedeutung des Begriffs eingedrungen, die ihren Ursprung in sprachwissenschaftlichen, sprachphilosophischen und kulturwissenschaftlichen Theoriekontexten hat: Performanz als die wirklichkeitseingreifende Macht, die wirklichkeitsgestaltende Funktion von Sprache, Schrift und anderen Zeichensystemen. Performanz heißt also nicht nur Leistung oder Aufführung, es heißt auch Wirksamkeit, die sich aus der Nutzung von Sprache und Zeichen aller Art, auch Zahlen, Kennzahlen, Statistiken und Tabellen ergeben kann (Wirth 2002).

Unter „kommunalen Umfragen“ sollen hier Befragungen verstanden werden, die von Kommunen (Städten, Kreisen, Gemeinden) durchgeführt bzw. in Auftrag gegeben werden.

Der Umfang statistischer Leistungen und die Art und Weise der organisatorischen Einbindung in die Verwaltung hängt hauptsächlich davon ab, welchen Stellenwert die Verwaltungsspitzen und Politik der Statistik beimessen. Da die Ausprägung der Statistik in den Kommunalverwaltungen sehr unterschiedlich ist, kann davon ausgegangen werden, dass ihre inhaltliche Bedeutung und zentrale Funktion innerhalb eines Informationsmanagement von den Verwaltungsspitzen sehr differenziert widergespiegelt wird. Die Ausstattung und die organisatorische Einbindung der Statistikstellen in den Kornmunalverwaltungen bestimmen in starkem Maße ihre Leistungsfähigkeit im Rahmen der Gewinnung von Führungsinformationen. Die Palette der organisatorischen Einbindung reicht von Statistikämtern bis hin zu Sachgebieten bzw. Einzelpersonen, die statistische Daten zur Informationsgewinnung erstellen.

Die Messung und Bewertung öffentlichen Handelns über Leistungskennzahlen und -indikatoren ist keine Erfindung des New Public Management (NPM), sondern besitzt in Staat und Verwaltung eine lange Tradition. Versuche zur Messung und Bewertung öffentlicher Aufgabenerfüllung reichen, etwa im Fall von Großbritannien und den USA, bis ins ausgehende 19. Jahrhundert zurück¹ und erlebten mit der Etablierung der Evaluation als Analyse- und Informationsverfahren bei der Politikvorbereitung und Wirkungskontrolle in den 60er und 70er Jahren international einen bemerkenswerten Aufschwung (Wollmann 2001: 14; ferner Wollmann in diesem Band). Mit dem Aufkommen der NPM-Bewegung zeichnet sich jedoch nunmehr eine Entwicklung ab, wonach Leistungsmessungen und -vergleiche in mehrfacher Hinsicht an Bedeutung zu gewinnen scheinen (PollittBouckaert 2000: 87; De Bruijn 2002; Pitarelli/ Monnier 2000: 9ff.; Wollmann 2003), denn im internationalen Kontext ist zu beobachten, dass:

Die folgende Darstellung beschränkt sich weitestgehend auf die Diskussion von Ziel, Aufwand und Nutzen der Vergleichsarbeit bzw. der interkommunalen Vergleichsringe des IKO-Netzes der KGSt. Dabei wird auf die Einbeziehung der Kennzahlenanwendung als solche beispielsweise im Berichtswesen oder bei der Produktsteuerung, sozusagen ohne Vergleichsarbeit, verzichtet. Zum einen erleichtert diese Trennung die Darstellung, zum anderen sind Ziele und Nutzen von Kennzahlen im kommunalen Raum zumindest prinzipiell klar und unbestritten, können auf eine umfangreiche Literatur zurückgreifen und bedürfen keiner Begründung. Implizit sind dabei die Begründung und Erläuterung interkommunaler Kennzahlenvergleiche selbstverständlich immer auch ein Plädoyer für die Nutzung von Kennzahlen für die kommunale Steuerung.

Das Benchmarking für soziale Dienstleistungen hat sich als Element der Leistungsmessung von Kommunen inzwischen etabliert. Auch für das Produkt der Hilfe zum Lebensunterhalt und der Hilfe zur Arbeit entwickelten sich vielfältige Benchmarking-Kreise, regional oder bundesweit.

Seit 1995 führt der Verfasser im Auftrag des niedersächsischen Städte- und Gemeindebundes Kennzahlenvergleiche für niedersächsische Kommunen durch. Mit Ausnahme des Jahres 2001 werden seither Jahr für Jahr Daten von Mitgliederkommunen des Städte- und Gemeindebundes erhoben, zu Kennzahlen verdichtet, ausgewertet und zueinander in Vergleich gesetzt. Die jüngste Untersuchung 2003, die sich auf Daten aus den Haushaltsjahren 2001 und 2002 stützt, ist in diesen Tagen veröffentlicht worden. Nachdem in den ersten Jahren die untersuchten Leistungs- und Kostenfelder noch ständig erweitert wurden, ist der Untersuchungsumfang in den letzten Jahren konstant geblieben. Dies erleichtert Trendbeobachtungen, ermöglicht Erhebungsroutinen und steigert insgesamt die statistische Belastbarkeit der getroffenen Aussagen.

Das bauaufsichtliche Verfahren wird für das gesamte Stadtgebiet in München nach wie vor zentral von der Lokalbaukommission (LBK), so die traditionelle Bezeichnung dieser 2005 200 Jahre alt werdenden städtischen Bauaufsichtsbehörde, wahrgenommen Derzeit sind dort etwa 250 Mitarbeiter/innen mit einem durchschnittlichen jährlichen Aufkommen von etwa 10.000 bis 11.000 bauaufsichtlichen Bescheiden beschäftigt, darunter etwa 6000 bis 7000 Baugenehmigungsbescheide.

Die im letzten Jahrzehnt mit viel Euphorie gestartete Verwaltungsmodernisierung ist vielfach in Ansätzen stecken geblieben oder hat sich eher auf traditionelle Modernisierungsansätze beschränkt (vgl. u.a. Wollmann 1999).

Landesregierungen, ihre Fachministerien, Verwaltungszweige und -behörden arbeiten regelmäßig und seit langem mit Kennzahlen, um den Ertrag gesetzlicher Aufträge und den Erfolg politischer Programme zu dokumentieren und zu überprüfen. Bei mischfinanzierten Programmen fordert der Bund oder die Europäische Union häufig interne und — vor allem die EU — externe Evaluation in aller Form. Auch dann sind Kennzahlen und Leistungsvergleiche notwendige Hilfsmittel, um Analysen durchzuführen und Ergebnisse zu formulieren. Kennzahlen und oft auch Leistungsvergleiche lassen sich in allen Politikfeldern der Länder nachweisen.

Bei der ersten Europäischen Qualitätskonferenz im Mai 2000 in Portugal haben die für den öffentlichen Dienst zuständigen Minister beschlossen, in allen EU-Mitgliedstaaten das so genannte Common Assessment Framework (CAF) einzuführen. Dieses gemeinsame europäische Qualitätsbewertungssystem ist ein Instrument zur Selbstbewertung für Organisationen des öffentlichen Sektors. Es wurde unter der Schirmherrschaft der Generaldirektoren für die öffentliche Verwaltung entwickelt, um die Grundidee und Prinzipien von Total Quality Management (TQM) im öffentlichen Sektor voranzubringen. Im CAF werden die wesentlichen Inhalte des Qualitätsmodells der European Foundation for Quality Management (EFQM) und Kriterien des vierten Speyerer Qualitätswettbewerbs zusammengeführt. Das CAF bietet ein standardisiertes Verfahren zur Selbstbewertung von nationalen, regionalen sowie kommunalen öffentlichen Verwaltungen im Hinblick auf die Qualität der Leistungserstellung und -ergebnisse in ganz Europa.

Wie unterscheiden sich Benchmarking-Strategien auf der kommunalen Ebene in Großbritannien und Deutschland? In dem Beitrag werden die deutschen Erfahrungen mit Leistungsvergleichen auf der kommunalen Ebene bilanziert, mit britischen Erfahrungen verglichen und auf neuere Entwicklungen in Großbritannien seit 2000 eingegangen. Im Ergebnis zeigt sich, dass sich Benchmarking in Deutschland auf Leistungsvergleiche reduziert, während in Großbritannien über verschiedene, miteinander verbundene Ansätze eine Lernorientierung zu erkennen ist, die sich nicht nur auf betriebliche Größen bezieht, sondern auf politische Ziele und Problemlösungen.

Comparisons between municipalities are not something new. Municipalities have considerable experience of making use of comparisons at both national and local level. However, the aims and perspectives of the comparisons have varied. They have included a wide range of topics — from central government wishing to gain control of municipal services to individual municipalities wishing to question the local costs of different activities.

Benchmarking is a managerial technique that is popular among both private and public sector organisations. Its usefulness is contested, however, especially for public sector organisations (Pollitt and Bouckaert 2000: 112). Sceptics claim that benchmarking is a time-consuming window-dressing exercise, while optimists see it as a potent driver for improvement.

Die internationale Welle des New Public Management (NPM) erreichte Mitte der 90er Jahre Österreich und fand Eingang in die Kommunalpraxis. Angewandte Kommunalforscher, private Unternehmensberater, hohe lokale Verwaltungsbeamte und politische Repräsentanten der Kommunen transportieren das neue Konzept in die Welt der Kommunen. Sie bilden eine homogene „NPM-Befürworterkoalition“ (Sabatier 1993) mit gemeinsamen Ideenschichten. Zahlreiche „Events“¹ und innere Kreise der kommunalen Assoziationen festigen das NPM-Leitbild und machen es in wenigen Jahren zum hegemonialen Leitbild für die Modernisierung der lokalen Verwaltungen in Österreich. Genauer betrachtet hat sich in Österreich die betriebswirtschaftlich-managerialistische Konstruktion der Probleme der lokalen Verwaltung in Österreich und ihrer zukunftsorientierten Lösung durchgesetzt.

Der Begriff performance ist eine zentrale Vokabel in der internationalen Diskussion um Staats- und Verwaltungsmodernisierung. Der Begriff taucht in nahezu allen Konzepten des public management auf, vor allem im Zusammenhang mit der Messung, Bewertung und Verbesserung von individuellen oder Organisations-Leistungen. Die Bedeutung dieses Begriffs variiert allerdings beträchtlich in Wissenschaft und Praxis; teilweise kann ein regelrechter „Begriffswirrwarr“ beobachtet werden (vgl. z.B. die ironische Kritik von Talbot 2000: 64, der außerdem darauf verweist, dass eine weitere Begriffsvariante im Englischen auch [Theater- usw.] Aufführung meint). Einerseits wird von performance gesprochen, wenn es um den Prozess der Transformation von Inputs in Outputs geht, um bestimmte Wirkungen zu erzielen. Andererseits ist mit performance ein bestimmtes Resultat gemeint, in der Regel ausgedrückt als Relation zwischen Input und Output und/oder zwischen Output und outcome. In diesem Sinne kann performance mit Effizienz (Verhältnis von Input zu Output) oder mit Effektivität (Verhältnis von Output und outcome) gleichgesetzt werden. Schließlich bezeichnet performance aber auch ein Soll-Ist-Verhältnis, z.B. zwischen angestrebtem und realisiertem Input, Output oder outcome. Wie man sieht, ist das Begriffsverständnis alles andere als klar und einheitlich. Zusammenfassend kann man jedoch festhalten, dass im public-management-Diskurs mit performance ein ergebnis- und/oder wirkungsbezogener Leistungsimpuls in einer Organisation bzw. auch im Hinblick auf ein Organisationsmitglied gemeint ist.

Ein leitender Verwaltungsbeamter in einer deutschen Stadt hat im Rahmen eines Forschungsvorhabens zu Leistungsvergleichen einmal gesagt: „Der Leistungsvergleich ist eine Sache der Verwaltung“ (zum Forschungsvorhaben Schuster 2003). Was er nicht sagte, wohl aber meinte, ist, dass diese Sache weder die Politik noch die Öffentlichkeit etwas angehe.

Empirische Umfragen belegen, dass das Thema Leistungsbemessung und Leistungsbewertung bei den Beschäftigten im öffentlichen Dienst ein negativ besetztes Modernisierungsthema ist. Gleichwohl fordert die Gewerkschaft ver.di ein modernisiertes Personalmanagement. Zu konstatieren ist, dass die negative Einstellung vieler Beschäftigten gegenüber Modernisierungsvorhaben stark von den bisher unbefriedigenden Veränderungen im „Personalmanagement des öffentlichen Dienstes“ beeinflusst ist.

Wirkungen und Folgen politisch-administrativen Handelns werden schon seit längerem mal mehr und meist weniger intensiv untersucht. Dabei haben Evaluationsverfahren seit den 60er Jahren, wie Hellmut Wollmann in diesem Band anschaulich skizziert, mehrere konzeptionelle, instrumentelle und institutionelle Stationen und Varianten durchlaufen. Seit Anfang der 90er Jahre sind vor allem Verfahren der Leistungsmessung und des Leistungsmanagements in Zusammenhang mit dem New-Public-Management-Modell wichtiger geworden, da dieses, wie Sabine Kuhlmann ausführt, öffentliches Verwaltungshandeln in Richtung einer verstärkten Ergebnissteuerung und Führung über Kontrakte ausrichten will. Sowohl inhaltlich als auch organisatorisch soll der traditionelle hierarchische Vollzug durch das Konzept des Performance management ersetzt werden.