Welt im Wandel: Strategien zur Bewältigung globaler Umweltrisiken

Globale Risikopotentiale und ihre Wechselwirkungen mit ökonomischen, sozialen und ökologischen Wandlungsprozessen sind zu einer Herausforderung für die internationale Gemeinschaft geworden. Niemals zuvor haben die Eingriffe des Menschen in die Natur eine globale Reichweite erreicht. Dazu haben auf der einen Seite u. a. die Zunahme der Weltbevölkerung, v. a. in den Entwicklungsländern, und auf der anderen Seite die Erhöhung des Anspruchsniveaus der Menschen in Verbindung mit einer bestimmten Wirtschafts- und Produktionsweise (Durchflußwachstum), v. a. in den Industrieländern, beigetragen. Mit diesem Gutachten will der Beirat einen konstruktiven Beitrag zu einem effektiven, effizienten und sachlichen Umgang mit Risiken des Globalen Wandels leisten, indem global relevante Risiken typisiert und dabei die besonders gravierenden Risikotypen herausgestellt werdendiesen Typen sowohl bewährte als auch innovative Strategien zur Risikobewertung sowie entsprechende Instrumente für das Risikomanagement zugeordnet werden, so daß daraus Managementprioritäten festgelegt werden können.

Die Menschheit ist einer kaum zählbaren Vielfalt von Risiken ausgesetzt. Ein Teil dieser Risiken ist mit natürlichen Abläufen und Ereignissen verbunden, andere sind aufgrund von menschlichen Aktivitäten entstanden oder verstärkt worden. Das grundsätzliche Dilemma besteht darin, daß alle menschlichen Aktivitäten mit unbeabsichtigten Nebenwirkungen verbunden sein können, gleichzeitig aber die Bedürfnisse des Menschen ohne derartige Aktivitäten nicht zu erfüllen sind. Risiken einzugehen, ist also ein notwendiger Bestandteil menschlichen Verhaltens und damit erst die Voraussetzung für wirtschaftliche und soziale Entwicklung. Gleichzeitig aber ist eine Risikoanhäufung für eine Gesellschaft existenzgefährdend: Wie oben aufgeführt gilt es, einen Mittelweg zwischen Chancenwahrnehmung und Risikobegrenzung zu finden.

Die Aufgabe des Entscheidungsträgers an diesem Knotenpunkt im Entscheidungsbaum besteht also darin, die im Grenzbereich befindlichen Risiken einzelnen Typen zuzuordnen. Wie sind diese Risikotypen definiert? Die charakteristischen Eigenschaften der 6 vom Beirat identifizierten Risikotypen sind in Kap. C ausführlich beschrieben und hier summarisch in Tab. A 3–1 wiedergegeben.

Diese 6 Risikotypen verlangen nach spezifischen Strategien. Die dazugehörigen Instrumente (Kap. H 2.1) werden hier zusammenfassend vorgestellt und im Entscheidungsbaum (Abb. A 2–1) abgebildet. Daneben gibt der Beirat zentrale Empfehlungen für die klassischen Handlungsfelder der Risikopolitik (Kap. H 2.2). Das Ziel der Strategien für die Risikotypen ist es, diese aus dem Verbots- oder Grenzbereich in den Normalbereich zu überführen. Es geht also nicht um Reduzierung von Risiken bis zum Nullpunkt, sondern um eine Reduzierung in den Bereich hinein, der ein routinemäßiges Management erlaubt. Sowohl die Strategien als auch die Instrumente bzw. Maßnahmen sind nach Prioritäten geordnet. Natürlich sind im Normalfall mehr als eine Strategie und mehr als ein Instrument erforderlich. Wenn es aber um eine begrenzte Auswahl geht, sollten vorrangig die an oberster Stelle genannten Einträge berücksichtigt werden.

Es gibt eine Reihe weltweiter Trends, die die Zukunftsfähigkeit der Gesellschaft gefährden können (z. B. Zunahme der Weltbevölkerung, wirtschaftliche Entwicklung, sozioökonomische Vernetzung der Nationen und Volkswirtschaften). Hierauf kann in 2facher Weise reagiert werden. Zum einen kann versucht werden, durch Expertenvorgaben, Technikfolgenabschätzungen und Konsensrunden einen Entwicklungspfad zu definieren, der sich als nachhaltig oder zukunftsfähig erweist. Auf globaler Ebene ist ein solcher Ansatz angesichts der Präferenzen- und Interessenvielfalt, der divergierenden Risikofreudigkeit der einzelnen Gesellschaften sowie der Wissensdefizite nur begrenzt möglich. Es gibt zwar globale Umweltrisiken, bei denen sich ein globaler Konsens darüber abzuzeichnen beginnt, welche Entwicklungen als unerwünscht und nicht zukunftsfähig gelten. So lassen sich etwa für die Klimarisiken (variable) „Leitplanken“ oder „Entwicklungskorridore“ angeben, die nicht über- oder unterschritten bzw. verlassen werden sollen (WBGU, 1995, 1997; Klemmer et al., 1998b).

Was treibt den weltbekannten Bergsteiger Reinhold Messner, zu Fuß den höchsten Berg ohne Atemgerät zu erklimmen, was Menschen dazu, in Glücksspielen Haus und Hof zu verspielen? Warum wurden in England Überreste von Tierkadavern an Kühe verfüttert, ohne die damit verbundenen Risiken zu beachten? Warum fällt es der Menschheit so schwer, die Emissionen von Treibhausgasen zu reduzieren, obwohl die Risiken einer Klimaveränderung globale Katastrophen auslösen können? Warum haben die meisten Menschen mehr Angst vor dem Fliegen als vor dem Autofahren, obwohl das Unfallrisiko im Auto wesentlich größer ist? Warum lassen sich immer weniger Menschen impfen, obwohl die Gefahr von Seuchen eher zu- als abnimmt? Auf all diese Fragen gibt es keine einfachen Antworten. Denn es ist nicht nur das Risiko, verstanden als Kombination von Ausmaß und Wahrscheinlichkeit negativer Folgen, welches Völker und Individuen dazu antreibt, bestimmte Aktivitäten und Technologien als tolerabel oder sogar erstrebenswert anzusehen. Daneben bestimmen auch und v. a. die sozialen, politischen und kulturellen Begleitumstände sowie die individuelle und kulturelle Bewertung die Reaktion der Menschen auf die sie umgebenden Risiken (Shrader-Frechette, 1991; Luhmann, 1991; Krücken, 1997).

Risiko beruht auf dem Gegensatz zwischen Realität und Möglichkeit (Markowitz, 1990). Erst wenn die Zukunft als von Menschen zumindest teilweise gestaltbar angesehen wird, ist es möglich, potentielle Gefahren zu vermeiden oder deren Konsequenzen zu mildern (Ewald, 1993). Diese Aussage erscheint für den modernen Menschen trivial. Dennoch ist der überwiegende Teil der menschlichen Geschichte von einer fatalistischen Einstellung zur Zukunft geprägt gewesen (Covello und Mumpower, 1985). Das Denken in Kategorien von Risiko (und auch Chance) setzt dagegen ein Mindestmaß an Gestaltbarkeit der Zukunft und damit Vermeidbarkeit von unerwünschten Ereignissen durch Vorsorge voraus. Die Vorhersage von möglichen Gefahren ist darauf angewiesen, daß kausale Beziehungen zwischen der Verursachung der Gefahr und den Konsequenzen gezogen werden können. Diese Kausalbeziehungen können systematisch, anekdotisch, religiös oder magisch sein (Douglas, 1966; Wiedemann, 1993). Da die Konsequenzen unerwünscht sind, umfaßt Risiko immer auch ein normatives Konzept. Die Gesellschaft ist angehalten, Risiken zu vermeiden, zu verringern oder zumindest zu kontrollieren. Mit Zunahme der technischen Gefahrenpotentiale und der kulturellen Einverleibung von externen Gefahren in berechenbare Risikokalküle wächst der Bedarf an Risikowissenschaft und -management (Beck, 1986).

Unter „Schaden“ versteht man zunächst die greifbare Zerstörung oder Beschädigung einer konkreten Sache. Die Begriffe „Körperschaden“, „seelischer Schaden“, „sittlicher Schaden“, „Zivilisations-“ und „Kulturschaden“ zeigen jedoch, daß dieser einfache Schadensbegriff über das sinnlich Wahrnehmbare hinaus erweitert werden kann, im Sinn einer Beeinträchtigung der Funktionen oder Leistungen von Leib und Seele oder von ethischen und kulturellen Werten. Trägt man die gemeinsamen Merkmale der abstrakteren Schadensbegriffe zusammen, so ergibt sich ein allgemeiner Schadensbegriff, der sich wie folgt definieren läßt: „Zerstörung, Minderung und Beeinträchtigung von — der Real- oder Idealsphäre angehörenden — konkreten oder abstrakten Werten“ (Berg et al., 1994).

Normalerweise werden Risiken durch 2 Größen definiert: die Eintrittswahrscheinlichkeit und das Schadensausmaß (Hauptmanns et al., 1987). Die Abschätzung dieser beiden Größen ist abhängig von der Quantität und Qualität der jeweiligen Daten, die eine gültige Vorhersage von relativen Häufigkeiten erlauben. Von besonderer Bedeutung ist dabei die Abschätzungssicherheit, die sich im Idealfall durch statistische Streubreiten um Schaden und Wahrscheinlichkeit ausdrücken läßt.

Rein theoretisch lassen sich aus den 8 Kriterien eine unübersichtliche Zahl von Risikoklassen festlegen. Bei 8 Variablen gibt es 28 Möglichkeiten der Kombination, sofern nur die 2 Alternativen „Normalfall“ und „Grenzfall” unterschieden werden. Eine solche Vielzahl von Fällen würde dem Zweck der Klassenbildung, ein überschaubares Raster an Risikotypen vorzulegen, nicht gerecht. In der Realität sind aber einige der Kriterien eng miteinander gekoppelt und andere Kombinationen sind zwar theoretisch möglich, aber es gibt keine und nur wenige empirische Beispiele, die in diese Kategorien fallen. Zudem reicht es für die Leitflächenbetrachtung aus, wenn jeweils bei einem Kriterium der Grenzfall erreicht wird, gleichgültig ob die anderen Kriterien zusätzlich in den Extrembereich fallen. Für die Klassifizierung wurde deshalb ein Zuordnungsverfahren gewählt, bei dem die einzelnen Risiken dort zugeordnet werden, wo sie in besonders hervorstechendem Maß einen der möglichen Extremwerte erreichen oder überschreiten. Da das 3. Kriterium 3 Unterkategorien besitzt, gibt es insgesamt 11 theoretisch denkbare Fälle, bei denen der Grenzbereich erreicht bzw. überschritten werden kann. Diese Fälle sind in Tab. C 4–1 aufgeführt.

Niemals in der Geschichte der Menschheit haben die Eingriffe des Menschen in die Natur eine solche Reichweite erzielt wie heute. Der Mensch ist ein wesentlicher Faktor im System Erde geworden. In diesem Kapitel sollen solche Risikopotentiale behandelt werden, die 2 Bedingungen erfüllen. Zum einen müssen sie eine globale Wirkung entfalten, zum anderen aus einer unmittelbaren Mensch-Umwelt-Wirkungskette entstehen (Kap. C 2.4). Mensch-Mensch-Risiken werden in diesem Gutachten ausdrücklich nicht behandelt.

In diesem Kapitel geht es um die Schadenspotentiale global relevanter Technologierisiken und ihre Charakterisierung sowie den gegenwärtigen Umgang mit diesen Risiken. Alle in diesem Kapitel behandelten Technologierisiken wurden der Prüfung des in Kap. C 2.4.2 vorgestellten Globalfilters unterzogen, so daß diese exemplarisch angeführten technologischen Risiken nach Ansicht des Beirats globale Relevanz besitzen.

Weltweit stehen Infektionskrankheiten an der Spitze der Mortalitätsskala gefolgt von Herz-Kreislauf- und Krebserkrankungen (Tab. D 3.1–1). Der Beirat hat den Schwerpunkt auf Infektionskrankheiten gelegt, da diese als Risiken einzustufen sind, die gleichzeitig sowohl eine globale Bedeutung haben und bei Ausbruch einen hohen Schaden verursachen können und bei denen in der Mehrzahl die Beziehung Mensch-Umwelt-Mensch eine Rolle spielt. Es werden hier ausschließlich Infektionen mit epidemischem und pandemischem Ausbreitungspotential betrachtet.

In diesem Kapitel werden Risiken behandelt, die von lebenden Organismen ausgehen oder die sich aus biologischen Prozessen und Reaktionen ergeben und auf den Menschen und andere Organismen einwirken. Diese Risiken betreffen das gesamte Spektrum der Lebewesen, von Mikroorganismen bis hin zum Menschen. Es kann im folgenden daher nur exemplarisch und unter dem Aspekt der globalen Risikotypisierung auf einige Problemfelder hingewiesen werden. Die Risiken, die sich speziell für die Menschen und ihre Gesundheit ergeben, wurden in Kap. D 3 gesondert dargestellt.

Viele Stoffe natürlicher oder anthropogener Herkunft, die sich in Boden, Wasser, Luft oder in den Nahrungsmitteln befinden, stellen potentielle Gesundheitsrisiken für den Menschen dar. Wenn die Stoffe auf die biotische Umwelt einwirken, so können sie dort Organismen schädigen und zu negativen Veränderungen der Struktur und Funktion von Ökosystemen führen.

Das Klima wird von den physikalischen Prozessen der Atmosphäre, die das Wetter ausmachen, ebenso beeinflußt, wie durch die Speicherung und den Transport von Energie und Stoffen (etwa Kohlendioxid) im Ozean, durch die Änderungen der Schnee- und Eisbedingungen in der Kryosphäre und durch die biologischen und chemischen Kreisläufe, die die Verteilung der treibhauswirksamen Gase im globalen Klimasystem mitbestimmen. Schließlich können auch noch langsamere Veränderungen der Lithosphäre hinzugezählt werden, soweit sie in die energetischen und chemischen Zyklen eingreifen. Klimaprozesse sind zwar beschreibbar (nämlich durch Bilanzen von Massen, Energie und Impuls), können aber nur eingeschränkt vorhergesagt werden. Insbesondere sind die Klimaparameter nicht durch Durchschnittswerte, etwa einen mittleren Zustand und dessen zeitlichen Verlauf, hinreichend charakterisierbar. Die Variabilität der Klimaphänomene umfaßt Zeitskalen von Sekunden bis Jahrmillionen, darunter dem Menschen schon seit langem bewußte interannuelle Fluktuationen, wie die Perioden sintflutartigen Regens oder die 7 dürren und fetten Jahre (Noah- oder Joseph-Rauschen).

Naturkatastrophen umfassen einen breiten Bereich gewaltsamer Erscheinungen, die sehr unterschiedliche Ursachen haben können. Überschwemmungen, Dürren, Hagelschläge und Stürme sind Folgen meteorologischer Extremereignisse, während Erdbeben und Vulkanismus durch geophysikalische Prozesse ausgelöst werden. Meteoriteneinschläge haben ihre Ursache sogar im extraterrestrischen Bereich. Naturrisiken können globale Auslöser (z. B. globaler Klimawandel) und globale Auswirkungen haben. Dies ist beispielsweise bei Vulkaneruptionen dann der Fall, wenn Aerosole und Aschen bis in die Stratosphäre gelangen, sich global ausbreiten und somit das Klima beeinflussen. Einschläge von Meteoriten mit Durchmessern von 1,5 km oder mehr wirken sich ebenfalls global aus (Morrison et al., 1994). Von globalen Risiken kann man auch sprechen, wenn für das Risikomanagement internationale Anstrengungen erforderlich werden oder das Risiko an vielen Orten auftritt. Dies ist für Hochwasser und Dürren sowie Erdbeben häufig der Fall. Andere Naturkatastrophen wie Erdrutsche und Hagelschläge sind meist lokaler bis regionaler Natur.

Diese Synopse bietet einen zusammenfassenden und vergleichenden Überblick über alle in diesem Kapitel behandelten globalen Umweltrisikopotentiale. Der Überblick konzentriert sich dabei auf die Zuordnung zu den Risikotypen (Abb. D 8–1) und auf die den jeweiligen Risikotyp kennzeichnenden Kriterien, deren Eigenschaften sowie die dem Risikotyp zugeordneten globalen Umweltrisiken (Tab. D 8–1). Der Beirat hat insgesamt 24 globale Risiken exemplarisch ausgewählt und nach Risikotypen klassifiziert. Natürlich gibt es noch viel mehr globale Risiken pro Typ. Die hier behandelten Risiken sind damit charakteristische Vertreter eines bestimmten Risikotyps.

Risiken können für die Menschen in Form eines Unglücks oder Unfalls zu bedrohlichen Ereignissen werden. Dabei gibt es unterschiedliche Faktoren, wie den Menschen selbst, seine institutionellen Regelungen oder die Verwundbarkeit technologischer Systeme, welche die Eintrittswahrscheinlichkeit, das Ausmaß, die Wahrnehmung, die Bewertung und die Bewältigung von Risiken beeinflussen. Die Risikoforschung hat ursächliche Strukturen entdeckt, die für die Risikohandhabung, das Ereignis und die Konsequenzen von entscheidender Bedeutung sind.

Die Eintrittswahrscheinlichkeit von Risiken des Globalen Wandels und ihr mögliches Schadensausmaß hängen wesentlich davon ab, welches Land und welche sozialen Gruppen betroffen sind.

Heute leben 5,5 Mrd. Menschen auf der Welt, im Jahr 1800 waren es erst 1 Mrd. Die durchschnittliche Kindersterblichkeit ist von 129 im Jahr 1955 auf heute 58 pro 1.000 Lebendgeburten gesunken (UNDP, 1997). 1850 lag die mittlere Lebenserwartung in Europa noch unter 50% der heutigen (Deutsche Stiftung Weltbevölkerung, 1998).

Die Umwelt und ihre vielfältige Vernetzung mit der menschlichen Zivilisation bilden gemeinsam ein komplexes, dynamisches System. Eine wichtige Eigenschaft derartiger Systeme ist, daß sie sich nicht durch die Analyse der jeweiligen Teilsysteme vollständig erfassen lassen.

Unter dem Begriff der Risikobewertung versteht der Beirat ein oder mehrere Verfahren der rationalen Urteilsfindung über ein Risiko in Bezug auf dessen Zumutbarkeit für die Gesellschaft als ganzes oder bestimmte Gruppen und Individuen (Berg et al., 1995). 3 Fragen sind dazu zu beantworten: Soll ein bestimmtes Risiko überhaupt von einer Gesellschaft akzeptiert werden?Wieviele Mittel sollen zur Reduzierung oder Steuerung des Risikos ausgegeben werden?Welche Instrumente sollen zur Steuerung des Risikos zum Einsatz kommen?

Verwirklicht sich der in einem Risiko angelegt Schaden, so soll die Haftung dem Geschädigten dazu verhelfen, Ausgleich für den entstandenen Schaden beim Verursacher einfordern zu können (nachsorgende Ausgleichfunktion). Darüber hinaus wird der riskant Handelnde durch die Einstandspflicht für die möglichen negativen Folgen seiner Aktivität verantwortlich gemacht. Vorsorge- und Sicherheitsmaßnahmen werden somit durch Internalisierung des Schadens beim Verursacher zum finanziellen Eigeninteresse (Schadensprävention). Die Präventionsfunktion ist unter 2 Blickwinkeln zu betrachten: Einerseits setzt die Haftung (Verschuldens- und Gefährdungshaftung) Anreize für einen Schädiger, vorhandenes Wissen um Vorsorgemöglichkeiten und mögliche Schadeffekte zu nutzen, andererseits gehen von ihr, insbesondere in Form der Gefährdungshaftung, aber auch Anreize aus, neues Wissen um Vorsorgemöglichkeiten und bisher unbekannte Schadeffekte zu generieren, weil der Schädiger so seine Kosten reduzieren kann. Wird dieses Wissen im Lauf der Zeit an Dritte gezielt weitergegeben oder sickert es durch, profitiert davon letztlich die gesamte Gesellschaft. Unter Effizienzgesichtspunkten steht die Präventionsfunktion der Haftung im Vordergrund: Eintrittswahrscheinlichkeiten von Schäden werden reduziert und erwartete Schadenshöhen begrenzt. Vorsorgemaßnahmen werden im Idealfall solange durchgeführt, bis die zusätzlichen Kosten den zusätzlich reduzierten erwarteten Schäden entsprechen.

Umwelthaftungsfonds können einige der Probleme einer individuellen Haftung lösen. Ihr Zweck kann darin liegen, Finanzmittel zur Behebung und zum Ausgleich von bereits eingetretenen Schäden zu erhalten, oder Mittel anzusammeln, um künftige Schäden zu kompensieren. Im ersten Fall steht die Finanzierungsfunktion im Vordergrund, z. B. beim Altlastensanierungsfonds in den USA (Hohloch, 1994; Karl, 1994). Im zweiten Fall tritt eine Präventionsfunktion dazu, wenn künftige Schäden oder Ersatzleistungen durch Vorsorgemaßnahmen reduziert werden können. Mit Fonds wird versucht, Schäden aus der Umweltbelastung von Produkten, der Entsorgung von Abfällen und dem Stoffeintrag in Luft, Boden und Gewässer trotz fehlenden Zugriffs auf individuelle Schädiger auszugleichen und spezifische Vorsorgeanreize für potentielle Schädiger zu setzen. Sie sind erwägenswert, wenn individuelle Kausalitätsnachweise mit hohen Kosten verbunden sind oder einzelne Schädiger nicht zum Schadensersatz herangezogen werden können. Nachweisprobleme treten auf bei (Karl, 1994)vielen potentiellen Verursachernunbekannten Emissionsquellenlangen Zeiträumen zwischen Emission und SchadenSynergieschädender eindeutigen Bestimmung der Schadensursache.

Die Genehmigung ist ein traditionelles Instrument präventiver staatlicher Kontrolle. Sie wird je nach Rechtsgebiet und Funktion auch als Erlaubnis, Bewilligung oder allgemeiner als Zulassung bezeichnet. Aus dem deutschen Umweltrecht sind Genehmigungsverfahren nicht hinwegzudenken. Aber auch an Genehmigungen aus anderen Rechtsgebieten, wie an die Baugenehmigung, ist zu denken, da bei ihrer Erteilung umweltrelevante Gesichtspunkte zu berücksichtigen sind (Wahl, 1994). Umgekehrt können für einen Sachverhalt u. U. auch mehrere Genehmigungen erforderlich sein.

Die meisten der in diesem Abschnitt zur Risikopolitik erörterten Instrumente wurden unter dem Aspekt hervorgehoben, daß sie offensichtlich einen Beitrag zur Risikopolitik leisten können. Daneben ist aber zu prüfen, inwieweit auch die üblichen Instrumente der Umweltpolitik wie Ordnungsrecht, Umweltabgaben und Zertifikatelösungen einen Bezug zu den Zielen der Risikopolitik aufweisen. Für das weltweit dominierende Instrument des Ordnungsrechts geschieht dies in Kap. F 4. Im folgenden wird kurz diskutiert, inwieweit die ökonomischen Anreizinstrumente (Umweltabgaben und Zertifikate) risikopolitisch relevant sind. Das Ordnungsrecht wird hier nur insoweit angeführt, wie es als Referenz-rahmen für die Darstellung der Vorteile von ökonomischen umweltpolitischen Instrumenten dient.

Der Beirat hat in den bisherigen Kapiteln gezeigt, daß es nicht eine Risikostrategie geben kann. Vielmehr ist jedem Risikotyp mit jeweils spezifischen Maßnahmen politisch zu begegnen. In vielen Fällen sind dezentral wirkende Instrumente wie beispielsweise das Haftungsrecht oder Fonds geeignet, Anreize zur Produktion von Risikowissen und zur Vermeidung von Risiken zu schaffen (Kap. F 2, 3 und 5). Allerdings können solche marktorientierten Instrumente nicht in allen Fällen den erwünschten Erfolg erbringen.

Der Begriff des Risikos impliziert, daß in einer gesellschaftlichen Debatte versucht wird, die mit möglichen Schäden verknüpften Situationen hinsichtlich ihrer Kosten und Nutzen abzuschätzen und berechenbar zu machen (Kap. B und C) (Evers, 1993). Risiken zeichnen sich zudem dadurch aus, daß sie durch menschliche Handlungen und Entscheidungen entstehen (Luhmann, 1991). Diese gesellschaftliche Debatte wird auch als Risikokommunikation bezeichnet. Sie ist ein Prozeß des Austausches (Mitteilen und Verstehen) von Informationen zwischen den beteiligten Akteuren über Analyse (Wahrnehmung), Definition, Bewertung und den Umgang mit Risiken (Wiedemann et al., 1991). Risikokommunikation im weiteren Sinn ist keine bestimmte Technik oder Strategie, die irgendwo angewandt werden kann. Zunächst ist damit nur die Analyse des gesamten gesprochenen, geschriebenen oder bildhaft dargestellten Informationsaustausches über ein bestimmtes Thema gemeint.

Die Tatsache, daß über einen Gegenstand intensiv geredet wird, macht noch keinen Diskurs aus. Diskurse sind Formen verständigungsorientierter Kommunikation, in denen Aussagen von Argumenten nach festgelegten Regeln auf ihre Gültigkeit hin ohne Ansehen der Person und ihres Status untersucht werden (Habermas, 1971,1992).

Dieses Jahresgutachten steht, wie alle vorherigen des Beirats, unter dem Obertitel „Welt im Wandel“. Darin kommt zum Ausdruck, daß zukünftigen Entwicklungen und den mit ihnen verbundenen Risiken besondere Bedeutung zukommen muß. Zudem hat der Beirat am Konzept der Nachhaltigkeit immer die Pluralität der Dimensionen betont. Neben der ökologischen sind auch die ökonomische und die soziale Nachhaltigkeit gleichmäßig zu beachten. Dies ist um so wichtiger, als ein Beirat für „globale“ Umweltveränderungen die Interessen des – weitaus größten – Teils der Menschheit vor Augen haben muß, dessen materieller Wohlstand weit unter dem der OECD-Länder liegt. Daher sind den Risiken einer „Welt im Wandel“ immer auch die Chancen des Wandels gegenüberzustellen.

Kennzeichnend für eine aktive Strategie zum Umgang mit unbekannten Risiken ist das Ziel, die Defizite im Bereich des ökologischen Wissens abzubauen, also die Generierung von Risikowissen. Es muß demnach das Wissen über ökologische Systemabläufe und über die Folgen anthropogener Eingriffe in diese Systemprozesse produziert werden. Soweit dieses Wissen bereits an irgendeiner Stelle vorhanden ist, müssen institutionelle Arrangements getroffen werden, damit es an die Betroffenen und die politischen Entscheidungsträger weitergeleitet wird.

Mit der Entwicklung und dem Einsatz von Technologien und Stoffen (Kernkraft, Chemieprodukte, Gentechnik) oder der Einführung neuer Verhaltensmuster (weltweite Mobilität und Vernetzung, neue Ernährungsweisen, riskante Sportarten wie Bungeespringen) wird nach neuen technischen Möglichkeiten oder neuen Lebensformen gesucht, von denen man sich ökonomischen Gewinn, Wege aus Mangelsituationen oder auch neue Erlebnisse, Genuß und neue Formen der Lebensgestaltung oder -bewältigung verspricht. Es werden neue Chancen gesucht und Nutzen erwartet. Dabei werden Risiken eingegangen. Dieses sind entweder bereits bekannte oder aber neuartige, zu denen noch keinerlei Erkenntnisse vorliegen und die daher dem Risikotyp Pythia zugerechnet werden müssen. Für derartige Problemlagen gilt es, v. a. Kenntnisse, aber auch weitere Formen von Risikobewußtsein, wie Einstellungen, Kommunikationsstrukturen und -prozesse zu fördern. Neben notwendigen Anreizen zur Produktion und Verbreitung relevanten Wissens zur Vermeidung von bzw.

Risiken sind per definitionem gekennzeichnet durch einen gewissen Grad an Ungewißheit, die von geringfügigen Ungenauigkeiten in der Vorhersagbarkeit bis zu prinzipiellen Unbestimmbarkeiten der wesentlichen Prozesse reichen kann (Kap. C 1.2). Besondere Schwierigkeiten bereitet die schnelle Einführung neuer Produkte, Techniken oder Strukturen, die in einer nur in Konturen zu erahnenden Zukunft schwer beherrschbare Gefahren heraufbeschwören könnte. Dieses Problem wird dann noch verschärft, wenn es sich um komplexe Wirkungszusammenhänge handelt, wie sie in Umweltsystemen in aller Regel zu finden sind. Die entscheidende Frage für präventives Risikomanagement lautet also: Gibt es Prinzipien für die Gestaltung des gesellschaftlichen Innovationsprozesses, die vorbeugend bereits die Entstehung nicht vorhersehbarer ökologischer Risiken vermeiden helfen, so daß sich das reaktive Management bereits erkannter Risiken erübrigt?

Die in Kap. G behandelten unbekannten Risiken werden aufgrund der Geschwindigkeit der technologischen Entwicklung und der fortschreitenden Wissensexplosion immer wichtiger. Mit zunehmender Innovationsdynamik steigt die Anzahl der Risiken, die mit technischen Neuentwicklungen verbunden sind, ohne daß durch Schadensfälle Erfahrungswissen über diese neuen Risiken entsteht. Die Unterbindung von Innovationsaktivitäten kann angesichts der Bedeutung von Innovationen für das Nachhaltigkeitsziel nicht die Lösung des Problems sein. Vielmehr muß versucht werden, in die Neuerungsaktivitäten Mechanismen einzubauen, die den innovativ Handelnden dazu veranlassen, sich über potentielle Auswirkungen seiner Tätigkeiten zu informieren, also Risikowissen zu generieren.

Die Weiterentwicklung von theoretischen Risikokonzepten, -modellen und -typologien wird für eine interdisziplinäre Risikoanalyse und -bewertung als notwendig erachtet, um Chancen und Risiken in immer komplexeren Gesellschaften zu erfassen. Damit wird die Ableitung rational nachvollziehbarer Strategien zur Bewältigung von Risiken möglich, die gerade für die Entwicklungs- und Technologiepolitik sowie den Katastrophenschutz von großer Bedeutung sind. Neben der naturwissenschaftlich-technischen Seite erhält die sozialwissenschaftliche Risikoforschung durch ihren interdisziplinären Zugang immer mehr Relevanz. Der Beirat empfiehlt daher, die Forschungskapazitäten im Bereich der naturwissenschaftlich-technischen und insbesondere im Bereich der sozialwissenschaftlichen Risikoforschung weiter zu intensivieren und auszubauen.

Die 6 vom Beirat vorgeschlagenen Risikotypen verlangen nach spezifischen Strategien. Die dazugehörigen Instrumente werden hier zusammenfassend vorgestellt und in einem Entscheidungsbaum abgebildet (Abb. H 2.1–1). Daneben gibt der Beirat zentrale Empfehlungen für die klassischen Handlungsfelder der Risikopolitik (Kap. H 2.2). Das Ziel der Strategien für die Risikotypen ist es, diese aus dem Verbots- oder Grenzbereich in den Normalbereich zu überführen (Kap. A 4). Es geht also nicht um Reduzierung von Risiken bis zum Nullpunkt, sondern um eine Reduzierung in den Bereich hinein, der ein routinemäßiges Management erlaubt. Sowohl die Strategien als auch die Instrumente bzw. Maßnahmen sind nach Prioritäten geordnet. Natürlich sind im Normalfall mehr als eine Strategie und mehr als ein Instrument erforderlich. Wenn es aber um eine begrenzte Auswahl geht, sollten vorrangig die an oberster Stelle genannten Einträge berücksichtigt werden.