EG-Technologiepolitik und Kohäsion

Marktwirtschaftlich organisierte Wirtschaftssysteme sind durch Veränderung geprägt. Exogene Anstöße, aber auch endogene Wettbewerbs- und Anpassungsstrategien lösen vielschichtige sozioökonomische Wandlungsprozesse aus, auf die die Wirtschaftssubjekte wiederum reagieren und damit neue Umbildungen herbeiführen. Gerade Industrieunternehmen sehen sich nahezu permanent mit dem Zwang zur strukturellen Anpassung konfrontiert. Flexibilität und Wandel sind zentrale Voraussetzungen für den Aufbau und den Erhalt ihrer nationalen und internationalen Konkurrenzfähigkeit. In marktwirtschaftlichen Wirtschaftsordnungen ist es vor allem Aufgabe der Unternehmen, den Strukturwandel durch Innovationen auszulösen bzw. strukturelle Veränderungen zu erkennen und die Produktion sowie den Einsatz der Produktionsfaktoren hieran möglichst rasch und effizient anzupassen. So notwendig solche Umformungsprozesse sind, so sicher ist es auch, daß sie nicht immer reibungslos und für die betroffenen Wirtschaftssubjekte angenehm ablaufen. Häufig passen sich die Wirtschaftsakteure erst verspätet und unter erheblichem Druck an Veränderungen der Nachfrage-, Angebots- und Beschäftigungsparameter an. Gewinneinbußen auf der Unternehmensseite und soziale Härten für die Beschäftigten sind die Folgen. Für die Befürworter einer aktiven Strukturpolitik sind solche Anpassungsprobleme nicht allein das Ergebnis individueller Versäumnisse und Fehleinschätzungen. Vielmehr resultieren sie zu einem erheblichen Teil aus Unvollkommenheiten, die dem marktwirtschaftlichen System als solchem innewohnen¹.

In der Europäischen Gemeinschaft hat Technologiepolitik durchaus Tradition. Obgleich “expressis verbis” nicht in die Gründungsverträge aufgenommen, bildete sie doch von Anfang an ein wichtiges Element der Gemeinschaftspolitik. Die historische “Spurensuche” fuhrt bis zum Vertrag über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) vom 18.04.1951 und dem Vertrag über die Europäische Atomgemeinschaft (EURATOM) vom 25.03.1957 zurück. Der Montanvertrag wurde, abweichend von seiner ursprünglichen eher, sicherheitspolitisch definierten Rolle, bald zum Mittel der Strukturanpassung bzw. Strukturkonservierung. Der EURATOM-Vertrag war dagegen von Anbeginn ein wirtschaftsstrategisches Instrument zur vorausschauenden Strukturgestaltung. In beiden Europäischen Verträgen spielte aber auch bereits das forschungspolitische Element eine Rolle. So hat nach Artikel 55 EGKS-Ver-trag die Hohe Behörde die Forschung im Kohle- und Stahlsektor zu fordern. Durch Artikel 2 des EURATOM-Vertrags wird die Forschungsförderung und die Verbreitung von technischen Kenntnissen im Bereich der Atomwirtschaft als Gemeinschaftsaufgabe definiert. Ihren Durchbruch erlebte die Industriepolitik von daher in ihrer Variante als forschungsorientierte Technologiepolitik. Mit dem Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) am 1. Juli 1987 fand sie als eigenständiger Titel Aufnahme in die Römischen Verträge. Technologieorientierte Forschungs- und Entwicklungspolitik wurde mit den Art. 130 f-q EWG-Vertrag erstmals auf eine solide rechtliche Grundlage gestellt¹.

Portugals Industrielandschaft ist mit strukturellen Defiziten und Entwicklungsproblemen belastet, die als Problem für die reibungslose Integration in die Gemeinschaft und den gemeinsamen Binnenmarkt angesehen werden². Zum Verständnis der heutigen Situation ist es jedoch notwendig, einen Blick auf die politischen und wirtschaftlichen Entwicklungen seit den dreißiger Jahren zu werfen.

Bis in die späten sechziger Jahre hinein hat Industriepolitik im Sinne einer selektiven Steuerung der Unternehmensentwicklung in Portugal praktisch keine Rolle gespielt. Zwar wurden bereits Anfang der dreißiger Jahre erste Konzepte zur aktiven Neutralisierung der negativen Auswirkungen der Weltwirtschaftskrise und zur Dynamisierung des Industrialisierungsprozesses ausgearbeitet¹. Danach sollte unternehmerische Initiative über die Gewährung von Gestaltungsspielräumen aber auch über zum Teil interventionistische und protektionistische Maßnahmen gefördert werden. Aufgegriffen wurden diese Vorschläge jedoch nicht. Damit blieb für unternehmerische Entscheidungen mit dem “condicionamento industrial” bis in die späten sechziger Jahre hinein jenes Gesetzeswerk relevant², das in einer Art “Superinterventionismus” praktisch das gesamte industrielle Leben staatlich-administrativen Regeln unterwarf. Aber auch die aufgezwungene außenwirtschaftliche Isolierung wirkte sich industriepolitisch aus.

Bei Förderinstrumenten wie dem soeben beschriebenen Sonderprogramm PEDIP handelt es sich stets um politisch motivierte Umverteilungsmaßnahmen. Einzelne Personen oder Gruppen von Wirtschaftssubjekten kommen in den Genuß von Zahlungen, die von der Allgemeinheit in Gestalt der Steuerzahler finanziert und von deren Vertretern -den Politikern — zugeteilt werden. Wenn solche Leistungen jedoch nicht ausschließlich sozialpolitisch motiviert sind, sollten sie — gemäß dem Grundsatz der Verteilungsgerechtigkeit¹ — der gesellschaftlichen Wohlfahrt wiederum in der einen oder anderen Form zufließen.

Im vorangegangenen Teil wurde gezeigt, daß die Evaluierung, wie sie bei PEDIP durchgeführt wurde, große konzeptionelle und umsetzungstechnische Schwächen aufweist. In den folgenden Abschnitten wird, ausgehend von einem theoretisch fundierten, systematischen Ansatz, exemplarisch eine Erfolgskontrolle am Beispiel der technolo-giepolitischen Komponente von PEDIP durchgeführt, die die dargestellten Fehler größtenteils ausschließt, oder, wo dies unmöglich erscheint, doch zumindest in den Bewertungen entsprechend berücksichtigt. Nach Darstellung der Evaluierungsmethode wird der eigentlichen Erfolgskontrolle eine theoretische Prüfung der dem Programm zugrundeliegenden Diagnosen, der Ziele sowie der Mittel vorgeschaltet. Die anschließende empirisch gestützte Bewertung des Programmerfolgs basiert auf Kriterien, die direkte Rückschlüsse auf die Realierung der angestrebten PEDIP-Ziele zulassen.

Die Technologiepolitik nimmt einen immer größeren Raum im Gefüge der Handlungsparameter der Europäischen Gemeinschaft ein. War es der EG-Kommission schon früher gelungen, einen wesentlichen Anteil der nationalstaatlichen regional- und strukturpolitischen Kompetenzen an sich zu ziehen, so erreichte diese Entwicklung mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht am 1. November 1993 zumindest im Punkt Industriepolitik eine ganz neue Qualität. Die Aufwertung der Industriepolitik zur Gemeinschaftsaufgabe zementierte nun auch formaljuristisch den Vorrang der Gemeinschaft in den hiermit zusammenhängenden Fragen. Die jüngere Entwicklung zeigt aber auch, daß Technologiepolitik nicht mehr nur als strategisches Instrument zur ökonomischen “Aufrüstung” gegen die “Bedrohung” durch die USA und Japan eingesetzt wurde. Mit der Erweiterung der Gemeinschaft um Griechenland, vor allem aber um Spanien und Portugal, trat das innergemeinschaftliche Entwicklungsgefälle immer mehr ins Zentrum der zur Lösung anstehenden Probleme. Mehr noch: Nach den Beschlüssen auf dem Gipfel des Europäischen Rates in Edinburgh im Dezember 1992 darf man davon ausgehen, daß die Gemeinschaftspolitik bis zur Jahrtausendwende ganz im Zeichen der Kohäsionspolitik stehen wird. Auch Technologiepolitik — in ihrer binnenorientierten, weniger auf Innovation als auf Adaption gerichteten Form — wurde und wird künftig vermehrt vor den Wagen der innergemeinschaftlichen Kohäsion gespannt werden.