Ökologische Steuerreform

Das ökologische System, im herkömmlichen Sprachgebrauch häufig kurz als „Umwelt“ oder „Natur“ bezeichnet, wird heute von nahezu allen Teilen der Gesellschaft als kostbares und daher schützenswertes Gut angesehen. Diese Wertschätzung ist durch die Funktionenvielfalt der Umwelt begründet. Folgende Funktionen lassen sich hier anführen:¹

In der Literatur zur ökologischen Steuerreform, und hier vor allem im anwendungsorientierten Bereich, wird der Begriff einer „ökologischen Steuerreform“ sehr weit aufgefaßt. Danach werden alle möglichen Varianten von ökologisch motivierten Abgaben mit unterschiedlichsten Kompensationsvorschlägen der resultierenden Einnahmen unter dem Begriff „ökologische Steuerreform“ zusammengefaßt. Die praxisorientierten Reformkonzepte sind durchaus nicht nur auf Steuern im abgabenrechtlichen Sinne begrenzt, sondern umfassen das gesamte Spektrum der öffentlichen Abgaben. Als Umweltabgaben im weitesten Sinne werden dabei alle Abgaben bezeichnet, deren Bemessungsgrundlage eine Beziehung zu irgendeinem umweltschädlichen Tatbestand hat. Ebenso vielfältig wie die Abgabenvorschläge sind die Rückverteilungsvarianten des erwarteten Abgabenaufkommens.¹

Die besondere Attraktivität einer ökologischen Steuerreform besteht darin, daß gleichzeitig an zwei Fronten eine Korrektur von Allokationsverzerrungen und damit eine doppelte Dividende realisierbar erscheint. Von besonderem Interesse ist daher, die durch eine ökologische Steuerreform hervorgerufenen Effizienzwirkungen aufzuzeigen, um die Bedingungen für eine doppelte Dividende zu untersuchen. Ziel des dritten Kapitels ist es daher zunächst, die beiden Allokationsverzerrungen zu charakterisieren, um darauf aufbauend Dividendenkriterien als Beurteilungsmaßstab einer ökologischen Steuerreform aufzustellen.¹ Dabei wollen wir auch auf einige Probleme bei der Dividendeninterpretation hinweisen, die bei der simultanen Betrachtung von Emissions- und Fiskalsteuern auftreten. Diese konzeptionelle Auseinandersetzung mit den als Dividenden bezeichneten Wohlfahrtseffekten ist notwendig, da es hierzu in der Literatur unterschiedliche Auffassungen gibt. Die zunächst allgemein und formal ermittelten Wohlfahrtseffekte erläutern wir anschließend graphisch anhand der bekannten Harberger-Dreiecke.

Mit der Erläuterung von externalitäten- und steuerinduzierten Allokationsverzerrungen und den zu ihrer Korrektur eingesetzten steuerpolitischen Maßnahmen ist der Ansatzpunkt einer ökologischen Steuerreform deutlich charakterisiert: Die Kombination einer Emissionssteuersatzerhöhung und Fiskalsteuersatzreduktion wirkt auf die Korrektur gleich zweier Allokationsverzerrungen. Die Realisierung eines zweifachen Wohlfahrtsgewinnes scheint auf Grundlage der partialanalytisch-graphischen Betrachtung, also wenn (a) der Einfluß der Emissionssteuer auf den Arbeitsmarkt bzw. auf den Markt, auf dem das Gut gehandelt wird, das aus fiskalischen Gründen besteuert wird, und (b) der Einfluß der Fiskalsteuer auf den Markt des umweltschädigenden Gutes (Faktors) vernachlässigt wird, relativ unproblematisch.

Im 3. Kapitel wurde in Abbildung 3.3 graphisch veranschaulicht, daß Steuern unterschiedlich große Zusatzlasten verursachen können. Wesentliches Kriterium für die Höhe der Zusatzlasten sind die Substitutionsreaktionen der Wirtschaftssubjekte auf Preisänderungen, die sich in der partialanalytisch-graphischen Darstellung in der Steigung der Angebots- und Nachfragekurven widerspiegeln. Wird beispielsweise eine Verbrauchsteuer auf ein Gut erhoben, bei dem das Wirtschaftssubjekt sehr elastisch auf Preis- und damit auch auf Steuersatzänderungen reagiert, so sind hier die Zusatzlasten höher als bei einer Steuer mit einer weniger elastischen Bemessungsgrundlage. Eine Steuerreform, die die Steuer auf dieses Gut reduziert und auf ein anderes, weniger elastisches Gut umschichtet, läßt daher eine Wohlfahrtserhöhung erwarten. Um Hinweise über die Suboptimalität eines Steuersystems zu erhalten, ist es zunächst notwendig, die optimale Struktur des Steuersystems charakterisieren zu können. Denn dann kann man durch den Vergleich zwischen dem tatsächlichen und optimalen Steuersystem Anhaltspunkte dafür gewinnen, ob eine in einem beliebig suboptimalen Punkt startende Steuerreform in die richtige, wohlfahrtserhöhende Richtung geht, d.h. zumindest aus lokaler Perspektive eine Annäherung ans (zweitbeste) Optimum bewirkt.

Um die Grundzusammenhänge einer ökologischen Steuerreform trotz der zugrundeliegenden Zweitbest-Problematik aufzeigen zu können, wurde die bisherige Analyse unter den vereinfachenden Annahmen einer linearen Produktionstechnologie sowie einer sehr speziellen Nutzenfunktion durchgeführt. Beim Vergleich zwischen der graphischen Analyse des 3. Kapitels, in der beide wohlfahrtsrelevanten Märkte separat betrachtet wurden, und der Totalanalyse in den Kapiteln 4 und 5 stellt man fest, daß aufgrund der zu berücksichtigenden Interdependenzen zwischen den betrachteten Märkten die Totalanalyse selbst unter den vereinfachenden Modellbedingungen zu keinem eindeutigen Ergebnis führt, wenn keine zusätzlichen, empirisch plausiblen Annahmen gemacht werden.

Nach der bisherigen Wirkungsanalyse der Kapitel 4, 5 und 6 kommt man zu dem Schluß, daß aufgrund der interdependenten Wirkungen zwischen Emissions- und Fiskalsteuern eine ökologische Steuerreform kaum eindeutige Aussagen über die Dividendenerzielung ermöglicht, selbst wenn empirisch plausible Zusatzannahmen über Steueraufkommenswirkungen und die Arbeitsangebotselastizität getroffen werden. Nur bei sehr speziellen Modellannahmen, insbesondere über die Kreuzpreiswirkungen, sind vereinzelt eindeutige Resultate ermittelbar.

In der bisherigen Analyse haben wir die Auswirkungen einer ökologischen Steuerreform auf die Umweltqualität, die steuerinduzierten Zusatzlasten, das Steueraufkommen und den Output untersucht, um so insbesondere zu ermitteln, unter welchen Bedingungen eine doppelte Dividende realisierbar ist. In Kapitel 7 ergänzten wir die Untersuchungen um erstens empirisch-numerische Studien und zweitens um Modellanalysen, die weiteren empirisch relevanten Fragestellungen Rechnung tragen. Es standen also bislang Fragen nach der ökologischen Wirksamkeit und ökonomischen Effizienz einer ökologischen Steuerreform im Vordergrund, wenn eine solche Reform durchgeführt wird. Die institutionellen oder politischen Bedingungen für das Zustandekommen einer ökologischen Steuerreform wurden dagegen nicht thematisiert. In diesem Kapitel wollen wir daher eine weitere „empirische Annäherung“ vornehmen, indem wir die Zusammenhänge zwischen Emissionsund Fiskalsteuern aus einer politisch-ökonomischen Perspektive betrachten.¹

Die Ursache für das Interesse an einer ökologischen Steuerreform besteht in der Möglichkeit, zwei Allokationsprobleme miteinander verknüpfen zu können, die jedes für sich betrachtet nur schwer lösbar erscheinen. Eine zur Internalisierung externer Umweltschäden angestrebte Emissionssteuersatzerhöhung läßt aufgrund möglicher unerwünschter Nebeneffekte ohne eine Kompensation der Emissionssteuereinnahmen einigen politischen Widerstand erwarten. Eine Reduktion eines verzerrenden Fiskalsteuersatzes, z.B. des der Einkommensteuer, erscheint bei den oft fixen Staatsausgaben ohne Gegenfinanzierungskonzept ebenfalls nur schwer machbar. Eine ökologische Steuerreform ist daher von ihrem Ansatzpunkt eine interessante Politikoption.