Die Europäische Kommission als lernende Organisation?

Der europäische Integrationsprozess feiert 2007 sein 50-jähriges Jubiläum„ in dessen Zusammenhang nicht nur an die Unterzeichnung der Römischen Verträge erinnert wird, sondern vor allem auch die Erfolge des Europäischen Gemeinschaftsprozesses betont werden. Dies nicht zuletzt auf dem Gipfel von Lissabon, welcher der Europäischen Union eine einheitliche Struktur und Rechtspersonlichkeit gegeben hat und auf diese Weise nach dem Scheitern des Verfassungsvertrags einen neuerlichen Meilenstein im Integrationsprozess setzt. Neben dieser großen Jahresfeier gibt es auch ein kleineres Ereignis, das weniger im Rampenlicht stand und doch fur den Europäischen Integrationsprozess von entscheidender Bedeutung ist: das 40-jährige Bestehen der Europäischen Kommission. Sie hat sich zu einer — wenn nicht der — zentralen Institution der Europäischen Union entwickelt. So kommt ihr eine zwar je nach Politikfeld variierende, dennoch tendenziell herausgehobene Bedeutung als „Motor der Integration“ als „Hiiterin der Vertrage“ und als „Exekutivorgan der Union“ zu (vgl. u. a. Nugent 1997),¹ die die inhaltliche Ausgestaltung von Gemeinschaftspolitiken nachhaltig beeinflussen kann. Letzteres nicht zuletzt auch deshalb, weil sie als ein relevanter Generator und Promoter neuer Ideen und Konzepte fungiert (Lebessis/Paterson 1998: 10; Edwards/Spence 1994: 4), weshalb die Stärke der Kommission auch darin gesehen wird, „to practise, or to experiment with„ innovative forms of policy-making and continous institutional reform“ (Christiansen 1996: 86). Ein Ende dieser Entwicklung ist gegenwärtig nicht abzusehen. Es hat ganz im Gegenteil den Anschein, als würde die Kommission auch zukünftig nicht nur politische Initiativen anstoßen und damit zu einem Ausbau bestehender Politikfelder beitragen, sondern auch neue Politikfelder erschließen und damit ihr Aufgabenspektrum ausbauen.

Um Aussagen über die Lernfähigkeit der Europäischen Kommission treffen zu können, muss zunächst der Begriff des organisationalen Lernens bzw. der lernenden Organisation geschärft und eine Heuristik entwickelt werden, mit der sich Prozesse organisationalen Lernens in der Europäischen Kommission bzw. der ihr innewohnenden Generaldirektionen untersuchen lassen. Dazu wird in diesem Kapitel zunächst der Forschungsstand zum Lernen in und von Organisationen erhoben und anhand von vier zentralen Dimensionen (Lernsubjekte, Lernprozesse, Lernauslöser, Lerngegenstände) ausgelotet. Daraufhin wird in einem zweiten Schritt ein theoretisch-konzeptioneller Rahmen entwickelt, mit dem sich unterschiedliche Lerntypen erfassen lassen (2.2), danach wird das weitere methodische Vorgehen vorgestellt (2.3).

Seit den 1990er Jahren steigt das Interesse der Politikwissenschaft an der Kommission als wissenschaftlichem Untersuchungsgegenstand (vgl. Edwards/Spence 1997: 1; Peterson 1999: 49). Kristallisationspunkte dieser Entwicklung waren in diesem Zeitraum vor allem die Verträge von Maastricht und Amsterdam, die geplante EU-Erweiterung sowie der erstmalige Rücktritt einer Kommission in der Geschichte der europäischen Integration im Jahr 1999. Dabei standen, wie bereits in den Jahrzehnten zuvor (vgl. u.a. Daltrop 1986: 56ff.; Wallace, H. 1978: 42) auch in den 1990er Jahren vor allem drei Aspekte im Fokus der Diskussion: Erstens wurden die unterschiedlichen Funktionen der Europäischen Kommission als „policy entrepreneur“ (Laffan 1997: 422), „motor of integration“ (Edwards/Spence 1997: 17), „manager and administrator“ (Cini 1996: 22–25) oder „watchdog“ hinsichtlich der Anwendung des Gemeinschaftsrechts (Cini 1999: 25) näher untersucht.

Die Umweltpolitik ist ein relativ junges Politikfeld der EU. In der Gründungsphase der Gemeinschaft spielte sie, ebenso wie in der nationalen Politik der Mitgliedstaaten, noch keine Rolle. In den Römischen Verträgen von 1956 blieb die Umweltpolitik dementsprechend unerwähnt. In den folgenden anderthalb Jahrzehnten betrieb die Gemeinschaft zwar Politik in Bereichen, die man heute als klassische Aufgabenfelder der Umweltpolitik bezeichnen würde, etwa in der Atomenergiepolitik oder im Bereich des Gewässerschutzes, allerdings nicht auf der Basis eines konkreten Auftrages durch die Verträge. Vielmehr stützte sie ihre Maßnahmen auf verschiedene Rechtsgrundsätze, wie Artikel 100 EWGV oder den Artikel 235 EWGV, die sog. Kompetenzergänzungsklausel (vgl. Kraack et al. 1998: 27; Niestedt 1999).²⁸

Nachdem im Vorfeld der theoretisch-konzeptionelle Rahmen für die empirische Untersuchung abgesteckt wurde, geht es nachfolgend um die konkrete Umsetzungspraxis des umweltpolitischen Integrationsprinzips. D. h., es wird zum einen aufgezeigt, wie das Integrationsprinzip in den Bereichen der Unternehmens- und Tourismuspolitik sowie der Energie-und Verkehrspolitik bzw. in den entsprechenden Generaldirektionen seit seiner rechtlichen Verankerung im Rahmen der EEA von 1986 implementiert wurde. Diese Darstellung erfolgt getrennt für die jeweiligen Politikbereiche, weil sie sich — obgleich die Bereiche Energie und Verkehr einerseits und Unternehmen und Tourismus andererseits mittlerweile unter dem Dach jeweils einer Generaldirektion zusammengefasst sind — deutlich in der Umsetzung des umweltpolitischen Integrationsprinzips unterscheiden. Zum anderen wird erläutert, auf welche Art und Weise die Generaldirektion XI bzw. die Generaldirektion Umwelt diese Entwicklung in den oben genannten Politikfeldern beeinflusst hat.

Wie sind die beschriebenen Veränderungen in den Reaktionsweisen der einzelnen Generaldirektionen zu erklären? Welche Faktoren und Bedingungen sind ausschlaggebend für diese Veränderungen — vor allem auch für ihren partiell unterschiedlichen Verlauf? Diese Fragen stehen im Mittelpunkt der nachfolgenden Ausführungen.