Verkehrspolitik

Wir alle sind seit Kindesbeinen verkehrlich unterwegs. Zunächst zu Fuß, dann zumeist mit dem Fahrrad, später möglicherweise mit dem ersten motorisierten Zweirad. Daneben nutzen wir immer wieder die ganze Palette des öffentlichen Verkehrs, angefangen mit dem (Schul-)Bus, der Straßen-, S- und U-Bahn bis zur Eisenbahn. Mit Erwerb des Führerscheins erweitern wir zumeist unseren potentiellen Fuhrpark um das Automobil. Und schließlich machen wir immer früher erste Erfahrungen mit dem Flugzeug. Für einen bedeutenden Teil der Bevölkerung ist das Flugzeug schon heute ein häufig genutztes Gefährt unter anderen. Kurz, nahezu alle Verkehrsmittel sind uns mehr oder weniger vertraut, die meisten Menschen verstehen sich deshalb als Verkehrsprofis.

„Die Philosophen haben die Welt nur verschieden interpretiert, es kömmt darauf an, sie zu verändern“. So die 11. Feuerbachthese von Marx. In meinem Studium war sie nicht mehr populär. Meinen Studenten ist sie durchweg unbekannt, aber es ergeben sich daraus wieder spannende, in die Gesellschaftstheorie einführende Diskussionen. Auch dieser Text soll eine Einführung sein. Ich will einen Einblick in die sozialwissenschaftliche Reflexion über räumliche Mobilität geben und verdeutlichen, dass die Gestaltung von Mobilität wichtig, möglich und im tiefsten Grunde Gesellschaftspolitik ist. Hier kommt mit Marx mein Ausgangsgedanke ins Spiel: Es wurde genug interpretiert. Wir wissen genug über Mobilität.

Ziel staatlicher Verkehrspolitik ist es, durch vorausschauende Planung die Verkehrsinfrastruktur zu schaffen, welche für die gewünschte ökonomische, soziale und ökologische Weiterentwicklung einer Gesellschaft als notwendig erachtet wird. Ein weiteres wichtiges verkehrspolitisches Ziel ist Verkehrssicherheit, d.h. das Aufstellen und Durchsetzen von Regeln, die für eine sichere Nutzung von Verkehrswegen sorgen sollen. Braucht die Verkehrspolitik zur Erreichung dieser beiden Ziele verhaltenswissenschaftliche Expertise?

„Verkehr“, „Mobilität“, Ortsveränderungen und Bewegungen sind konstituierte Bestandteile menschlichen Handelns: Sie stehen ganz allgemein für „Leben“, und ohne diese ist Leben unmöglich. Daher sind der Nutzen und die Vorteile von Ortsveränderungen bzw. von „Verkehr“ unbestritten. Auch der Nutzen von „Essen und Trinken“ ist groß und unbestritten, und ohne sie ist Leben schwer möglich. Verkehrspolitik hat also zunächst die Aufgabe, diejenigen „Ortsveränderungen von Personen oder Gütern“ zu ermöglichen, die das Leben der Menschen erfordert und die es lebenswert machen.

Die Mobilität von Personen und Gütern ist eine unabdingbare Voraussetzung für die Funktionsweise und das Wachstum einer arbeitsteiligen, räumlich differenzierten Volkswirtschaft. So verbindet der Güterverkehr in einer arbeitsteiligen Wirtschaft die Stufen der Produktion bis hin zum Endverbrauch und garantiert so die Versorgungssicherheit und Verfügbarkeit von Gütern. Für die Teilhabe am Arbeitsmarkt und am gesellschaftlichen Leben (Erreichbarkeit von Arbeits- und Ausbildungsplätzen, von sozialen Einrichtungen, aber auch von Einkaufs- und Freizeitmöglichkeiten) ist die Gewährleistung der individuellen Mobilität von Personen Voraussetzung. Bis in die jüngste Vergangenheit war infolgedessen ein kräftiges Wachstum der Verkehrsleistung im Personen- und Güterverkehr zu verzeichnen.

Der Verkehrssektor war aufgrund hoher Mittelbindung, langer Nutzungsdauer der Infrastruktur und externer Effekte einer der ersten Bereiche, der zum Gegenstand öffentlicher Planung wurde. Mit fortschreitender Motorisierung beschreibt Mäcke im Jahr 1964 die Aufgabe der Verkehrsplanung dann im Wesentlichen als eine Dimensionierungsaufgabe des Straßennetzes (vgl. Mäcke 1964). Gestützt auf eine geeignete Methodik sollten das Aufkommen des Kraftfahrzeugverkehrs prognostiziert und die Straßeninfrastruktur daraufhin dimensioniert werden. Über die Bewältigung des zunehmenden Kfz-Verkehrs durch Infrastrukturausbau bestand weitgehender gesellschaftlicher Konsens. Der Generalverkehrsplan als meist kommunales Instrument umfasste im Wesentlichen Prognoserechnungen und Vorschläge für den Ausbau der Straßennetze. Experten (kaum Expertinnen) erarbeiteten die „richtige Lösung“. Die politische Beschlussfassung dieser Pläne erfolgte in der Regel mit breiter Zustimmung. Dieses Planungsverständnis wurde aus späterer Sicht als Anpassungsplanung (Anpassung der Infrastruktur an den prognostizierten Bedarf) bezeichnet.

Politische Entscheidungsprozesse werden nicht nur in den Medien, sondern auch in der Politikwissenschaft oft als rationale Problembearbeitungen interpretiert (vgl. Jann/Wegrich 2009). Die Politikproduktion in modernen Demokratien weicht aber in vielfacher Hinsicht von einer solchen Vorstellung ab. So ist bereits die Identifikation von Problemen davon abhängig, welche Ziele verfolgt werden. Diese Ziele sind nicht nur unterschiedlich, sondern häufig sogar gegensätzlich. Verkehrspolitik ist somit eng mit den jeweiligen Machtverhältnissen verbunden. In der Bundesrepublik ist vor allem die parteipolitische Zusammensetzung der Bundesregierung für die Machtverhältnisse relevant, die konkreten verkehrspolitischen Entscheidungen und deren Auswirkungen sind jedoch von einer Vielzahl unterschiedlicher Faktoren abhängig, die bisher nur teilweise bekannt sind. Dennoch lassen politikwissenschaftliche Modelle es zumindest zu, diese Faktoren zu identifizieren, um die wahrscheinlichen verkehrspolitischen Problemwahrnehmungen und möglichen Szenarien für verkehrspolitische Handlungsoptionen zu identifizieren.

Aufgabe der Politik ist die Steuerung sozialer Prozesse. Die Verkehrspolitik versucht dementsprechend mittels verschiedener Maßnahmen (z.B. Verkehrsrecht, Verkehrswegepläne), das Verhalten der Bevölkerung als Verkehrsteilnehmer zu formen. Eine vorausschauende Verkehrspolitik verlässt sich hierbei nicht nur auf technische Lösungen. In modernen Gesellschaften ist es vielmehr nötig, die individuellen Bedürfnissen und Erwartungen der Verkehrsteilnehmer zu kennen. Insofern gilt es, nicht allein die zurückgelegten Wege (den Verkehr) zu beachten, sondern die Mobilität der Menschen als Ganzes in den Blick zu nehmen. Die Art und Weise, wie Menschen räumlich mobil sind, ist Resultat der Mobilitätssozialisation.

Straßenverkehrsstaus, überlastungsbedingte Verspätungen von Zügen und Flügen sind ein Phänomen, das viele von uns täglich betrifft. Es führt zu Stress, Erschöpfung und Ärger. Wir kommen unpünktlich und unzuverlässig zu Verabredungen und müssen Pufferzeiten einplanen. Wir starten gestresst in den Urlaub, Fahrten müssen verschoben oder können gar nicht durchgeführt werden. Schließlich steigen die Kraftstoffkosten und Umweltwirkungen von Fahrten.

Individuelle Mobilität als Voraussetzung gesellschaftlicher Teilhabe wird heute als unverzichtbar angesehen und ist gleichzeitig mit einem Preis in Form von Straßenverkehrsunfällen verbunden. Abbildung 1 stellt die Fahrleistung als Ausdruck unserer mobilen Gesellschaft und die Zahl der bei einem Straßenverkehrsunfall getöteten Personen seit 1960 gegenüber. Bis 1970 stieg parallel mit der Fahrleistung die Anzahl der Getöteten pro Jahr an. Den Höhepunkt erreichte die Unfallentwicklung Anfang der 1970er Jahre, die gleichzeitig auch den Beginn einer umfassenden und systematischen Verkehrssicherheitsarbeit markiert. Im Vordergrund der Verkehrssicherheitsarbeit standen seitdem vor allem technische Maßnahmen wie z. B. Gurtsysteme oder Airbags im Pkw oder der Ausbau der Straßeninfrastruktur.

Wer die verkehrspolitischen Debatten der letzten Jahre verfolgt hat, dem dürfte das Stichwort „Fahrgastrechte“ geläufig sein. Nach Jahren der Diskussion traten Mitte 2009 neue Regelungen in Deutschland und Ende 2009 eine EU-Verordnung zum Verbraucherschutz im Schienenverkehr in Kraft. Ist damit eine weitere Auseinandersetzung mit diesem Thema entbehrlich geworden? Nicht unbedingt. Zum einen decken diese neuen Rechtsgrundlagen längst nicht alle Bereiche ab, zum anderen können am Beispiel Fahrgastrechte einige Grundfragen des öffentlichen Verkehrs dargestellt werden, die weiterhin von Bedeutung sind.

Mobilität sichert den Kommunen und damit ihren Bewohnern, Pendlern und Besuchern ökonomischen Wohlstand und Teilhabe am öffentlichen Leben. In den Städten kumulieren Synergien und Konflikte aus Dichte und Vielfalt. Trotz der Einrichtung von Fußgängerzonen und begrünter Plätze dominiert der motorisierte Individualverkehr nach wie vor den städtischen öffentlichen Raum, zugeparkte Straßen, Staus, Umweltbelastungen und Unfälle sind Alltag. Der SPIEGEL berichtete bereits 1970 – damals war die Motorisierung halb so hoch wie heute – über „Notstand im Verkehr“ und „Sterben die Städte“ (o.V. 1970). Die Anpassung an das Automobil, überlastete Straßen, Probleme der Erreichbarkeit städtischer Zentren und eine verminderte Attraktivität als Standort für Unternehmen und Haushalte, beherrschten in der zweiten Hälfte des vergangenen Jahrhunderts die Debatte über den Stadtverkehr.

Der Freizeitverkehr ist mit seinem Umfang von über 400 Milliarden Personenkilometern pro Jahr in Deutschland als auch durch seine diffuse Zusammensetzung ein spannendes Feld für die Verkehrspolitik aber auch für Planung, Forschung und akademische Lehre. Die Freizeitmobilität, nach ihrem Wesen ausschließlich durch die Aktivitäten von Menschen in ihrer Freizeit bestimmt, ist mit einem Anteil von rund einem Drittel maßgeblich an der Entstehung des Personenverkehrs insgesamt beteiligt. Wegen ihrer Komplexität und Heterogenität war das Phänomen noch Ende des 20. Jahrhunderts verkehrsstatistisch unterbelichtet und wurde im Wesentlichen nur als undifferenzierte Restgröße geführt. Für die Beschreibung, Erklärung oder gar Veränderung des Mobilitätsverhaltens in der Freizeit ist aus sozialwissenschaftlicher Sicht eine differenzierende Vorgehensweise nötig. Verkehrsstatistik und Verkehrsplanung haben in den vergangen Jahren dem Verkehrssegment „Freizeitverkehr“ entsprechend mehr Bedeutung zugewiesen, als dies vorher der Fall war.

Dieser Beitrag will zuerst ein Verständnis vermitteln, was öffentlicher Verkehr (ÖV) ist. Darüber hinaus wird er sich der Frage widmen, warum es nicht so ist, wie es eigentlich sein sollte und welche Herausforderungen, auch verkehrspolitischer Natur, die Zukunft für und mit dem ÖV bereithalten.

Über den Sinn, den Fuß- und Radverkehr zu fördern, mag heute niemand mehr streiten. Gehen und Fahrradfahren leisten einen wichtigen Beitrag dazu, die physische Mobilität auf nachhaltige Weise sicherzustellen. Dem nichtmotorisierten Verkehr kommt nicht nur in ökologischer und klimapolitischer Hinsicht eine entscheidende Rolle zu.

Der mobile Familienalltag gerät zunehmend unter Druck und ist den Veränderungsprozessen innerhalb der beruflichen Mobilität und in den Geschlechter- und Familienverhältnissen geschuldet. Neben „Entgrenzungsphänomenen“ in Arbeit und Familie belasten den familiären Alltag weitere Anpassungsleistungen an sich ändernde Gegebenheiten. Gerade in der Phase der Kindererziehung kommt es zu Routinebrüchen im Mobilitätsverhalten. Bei gleichzeitiger Berufstätigkeit der Eltern und den Anforderungen an die Kinderversorgung (Kindertagesstätten, Schule, spezielle Freizeitaktivitäten) wächst das Maß im innerfamiliären Mobilitätsmanagement. Die Synchronisation unterschiedlicher Mobilitätsanforderungen (Berufs- und Freizeitmobilität) gerät hierbei zum Problem.

Das Mobilitätsverhalten hat sich im vergangenen Jahrhundert vor allem in den wohlhabenden Ländern grundlegend verändert. Treibende Kräfte waren der Wohlstand, die Innovationen im Verkehr und im Kommunikationssektor sowie die Veränderungen der räumlichen Strukturen. Verändert haben sich sowohl die Bewegungen von Personen als auch der Transport von Gütern. In dieser Arbeit wird vorwiegend vom Verkehr die Rede sein, er wird hier als Realisierung von Mobilität in Form physischer Bewegung zwischen Aktivitätsorten verstanden.