Zivilgesellschaft und Entwicklungsregime – Agenda-Setting und Regime-Building im Post-2015-Prozess

Die Abschlusserklärung der Rio-Konferenz und die Agenda 21 lehnen sich an den sogenannten „Brundtland-Bericht“ von 1987 an, in dem Nachhaltige Entwicklung definiert wurde als „development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs“ (WCED 1987, Chapter 2, Para 1). Dieser Bericht betont auch die pro-aktive Rolle zivilgesellschaftlicher Akteure in der Entwicklung des Konzepts von Nachhaltiger Entwicklung und verweist auf entsprechende Debatten seit Anfang der 1970er Jahre (ebd., Chapter 12, Para 66). Insofern kann die Vorgeschichte des 2015-Prozesses – unter Beteiligung zivilgesellschaftlicher Stimmen – sogar auf noch frühere Prozesse verweisen.

Diese grundlegenden Fragen werden in den verschiedenen Beiträgen dieses Themenhefts diskutiert. Darüber hinaus sei bezogen auf das hier diskutierte Politikfeld zunächst auf zwei im deutschsprachigen Raum entstandene Publikationen verwiesen, die insbesondere die Entwicklungen in den 1990er Jahren reflektieren und als Übersicht dienen können: Fues und Hamm 2001 sowie Brunnengräber et al 2005, und darüber hinaus beispielsweise auf Kelly 2007; Steffek und Hahn 2010; Jönsson und Tallberg 2010.

Der Beitrag basiert auf dem veröffentlichten Forschungsstand, auf der Auswertung von grauer Literatur – insbesondere Stellungnahmen, Berichten, Webseiten von beteiligten Akteuren – sowie einigen Hintergrundgesprächen mit deutschen AkteurInnen, die am Post−2015-Prozess beteiligt sind. Der Autor dankt seinen studentischen Mitarbeiterinnen Katharina Gnech, Vanessa Thiel und Linda Wünsch für die Unterstützung bei der Materialrecherche und –sichtung. Ein Dank gilt auch dem Herausgeber sowie einem/einer anonymen GutachterIn für wertvolle Hinweise zur Weiterentwicklung der ersten Manuskriptfassung.

Das Konzept Internationaler Regime wurde 1983 von Krasner wie folgt zusammengefasst: „Regimes can be defined as sets of implicit or explicit principles, norms, rules, and decision-making procedures around which actors’ expectations converge in a given area of international relations“ (1983, S. 2). Dieses theoretische Konzept ist auf zahlreiche Politikfelder angewendet worden, u. a. auch auf internationale Währungs-, Finanz-, Handels- und Entwicklungspolitik. Das Regime-Konzept wurde in den 1990er- und 2000er-Jahren zu einem Baustein von Global-Governance-Theorien (vgl. Messner und Nuscheler 2003).

Es ist nicht Gegenstand dieses Beitrags, soll an dieser Stelle aber Erwähnung finden: Das Partizipationsangebot der UN-Spitze richtete sich dabei keineswegs nur an die politische Zivilgesellschaft, sondern an nicht-staatliche Akteure im weiteren Sinne. Insbesondere VertreterInnen von Wirtschaftsverbänden und Unternehmen sind nach Ansicht von Beobachtern seit einigen Jahren wesentlich aktiver an UN-Prozessen beteiligt als in früheren Jahren, so auch am Post−2015-Prozess (Martens 2014).

Die Website steht unter vote.myworld2015.org zur Verfügung (zugegriffen am 12.01.2015). Daten zur Beteiligung wurden auf der Website data.myworld2015.org veröffentlicht (zugegriffen am 12.01.2015).

Dabei handelte es sich um Tawakel Karman, jemenitische Journalistin und Menschenrechtsaktivistin und Trägerin des Friedensnobelpreises 2011, sowie – weniger eindeutig zivilgesellschaftlich – Graça Machel, die zwar heute eine zivilgesellschaftliche Organisation in Südafrika leitet, aber selber Regierungsämter in Mosambik innehatte und als Witwe des südafrikanischen Staatspräsidenten Nelson Mandela auch in Südafrika als staatsnah wahrgenommen wird.

Über grundlegende Veränderungen in der Selbst-Organisation von zivilgesellschaftlichen Akteuren und ihren politischen Strategien zur Beeinflussung globaler Politikfelder ist in den vergangenen 15 Jahren viel diskutiert worden. In Ergänzung zu einigen grundlegenden Arbeiten, die bereits in Fußnote 2 erwähnt wurden, sei hier zusätzlich verwiesen auf Untersuchungen zur verstärkten internationalen Präsenz, zunehmenden transnationalen bzw. internationalen Vernetzung, zunehmender Professionalisierung von zivilgesellschaftlichen Akteuren und einem Wandel von eher konfliktiven zu eher kooperativen strategischen Ansätzen (bspw. Take 2002; Martens 2006) und zu veränderten inhaltlich-strategischen Ausrichtungen, nicht zuletzt auf menschenrechtliche Standards (Nelson und Dorsey 2007), aber auch zu der Frage, ob die gewählten Organisationsformen und Strategien, die zu verstärkter Präsenz führen, tatsächlich auch zu einer stärkeren Berücksichtigung zuvor marginalisierter Interessen beitragen (zwei Publikationen, in denen dies verneint wird, sind: Brühl 2010; Hahn 2010).

Aufschluss über die Breite und Intensität der Arbeit von Beyond2015 gibt die Webseite der Kampagne www.​beyond2015.​org.

Auf eine Ausnahme soll hier hingewiesen werden. In einer Analyse der Stellungnahmen indigener Interessengruppen und ihrer Aufnahme in die offiziellen VN-Dokumente kommen Enns et al (2014) zu einem kritischen Fazit: Die Stimmen indigener Bevölkerungen seien unzureichend gehört worden. Aber welcher Maßstab liegt einer solchen Bewertung zugrunde? Wenn Enns et al (2014) auch belegen können, dass Vorschläge indigener Bevölkerungsgruppen in den VN-Konsultationen auf dem Weg zur Post−2015-Agenda ihren Weg in die entsprechenden Dokumente nur teilweise gefunden haben, wie ist dann die Bewertung unzureichender Berücksichtigung zu begründen? Wäre eine 1:1-Umsetzung von Vorschlägen in die VN-Dokumente einzufordern? Oder zumindest eine weitgehende Aufnahme der Vorschläge? Nach Angaben der Autoren sind etwa 370 Mio. Menschen als „indigen“ einzustufen – trotz dieser beachtlichen Zahl: Es sind damit aber „nur“ fünf Prozent der Weltbevölkerung, die überdies eine alles andere als homogene Gruppe darstellen. Mit welcher demokratietheoretischen Begründung kann gefordert werden, Vorschläge aus diesem Umfeld in umfassender Weise in VN-Beschlussvorlagen zu übernehmen?

Die „Major Groups“ sind eine seit 1992 existierende Struktur, durch die die Beteiligung nicht-staatlicher Akteure an VN-Prozessen organisiert wird. Es gibt neun solcher Gruppen: Women, Children & Youth, Indigenous People, NGOs, Local Authorities, Workers and Trade Unions, Business and Industry, Scientific & Technical Community, Farmers. Zu den Partizipationsmöglichkeiten dieser Gruppen: Adams und Pingeot 2013.

Akkreditierung meint in diesem Falle, dass NRO, die einen Konsultativstatus bei der UN ECOSOC besitzen, zugelassen waren. Insgesamt besitzen mehrere tausend NRO diesen Status.

Siehe Webseite www.​womenmajorgroup.​org – Das Netzwerk vertritt nach eigenen Angaben über 500 Organisationen. Starke Motoren dieser Gruppe sind seit langem etablierte Netzwerke wie Development Alternatives with Women for a New Era (DAWN) oder Women in Europe for a Common Future (WCEF).

Vgl. die Stellungnahmen der beiden Netzwerke zum endgültigen OWG-Entwurf (Beyond2015 2014; Women’s Major Group 2014).

Das Konzept der advocacy coalitions wurde von Paul Sabatier zur Erklärung von Akteurskonstellationen in Politikfeldern entwickelt (neuere Veröffentlichung: Sabatier und Weible 2007). Es geht davon aus, dass sich in bestimmten Politikfeldern staatliche wie nicht-staatliche Akteure in informellen Bündnissen wiederfinden, die auf gleichen oder ähnlichen Grundüberzeugungen beruhen und langfristige Policy-Änderungen verfolgen.

Darunter große Menschenrechts-NRO wie amnesty international, FIAN International, Center for Economic and Social Rights (CESR), Association for Women’s Rights in Development (AWID) oder breitere sozialpolitische Bündnisse wie Social Watch und Third World Network (Post−2015 Human Rights Caucus 2013).