Umweltökonomie

Die “ökologische Revolution” erreichte die westlichen Industriestaaten in den sechziger Jahren, wenngleich schon zu Beginn der fünfziger Jahre in Deutschland erste Ansätze einer Umweltpolitik zu erkennen sind. So stellte bereits 1952 die aus Bundes- und Landespolitikern zusammengesetzte “Interparlamentarische Arbeitsgemeinschaft für naturgemäße Wirtschaftsweise” ihre “Grundsätze einer ökologiegerechten Politik” zur Diskussion (vgl. Malunat (1974)). In kurzer Zeit hat sich der Umweltschutzgedanke dann weltweit zum beherrschenden Thema der Politik entwickelt (vgl. Tabelle 1.1 für eine internationale Chronologie). In der Bundesrepublik beginnt der rechtlich untersetzte Umweltschutz 1971 mit dem Umweltprogramm der Bundesregierung, das erstmals auf die ernste Gefahr der zunehmenden Eingriffe des Menschen in den Naturhaushalt hinweist (vgl. etwa Stober (1991), S. 7ff für eine Einführung in den rechtstatsächlichen Hintergrund und die Entwicklung des Umweltrechts in der Bundesrepublik). Ebenfalls 1971 wird in der DDR das Ministerium für Umweltschutz und Wasserwirtschaft gegründet, zu dessen Aufgaben insbesondere die Ausarbeitung der strategischen Linien des Umweltschutzes sowie die Koordination der Umweltforschung gehörte. Ab 1973 werden die Umweltschutzaufgaben in die jährlichen Volkswirtschaftspläne der DDR eingearbeitet,wobei Investitionsmaßnahmen für Kläranlagen, Luftreinhaltung und Abfallwirtschaft berücksichtigt werden (vgl. Welfens (1993), S. 113ff)

In einer im Januar und Februar 1996 im Auftrag des Umweltbundesamtes durchgeführten repräsentativen Bevölkerungsumfrage (vgl. Umweltbundesamt (1997), S. 85) wurden politische Maßnahmen zur Verbesserung des Umweltschutzes in einem Spektrum von sieben gesellschaftspolitischen Problemfeldern von den Befragten in Westdeutschland auf den dritten Rang (hinter Arbeitslosigkeits- und Kriminalitätsbekämpfung) und von den Befragten in Ostdeutschland auf den vierten Rang (zusätzlich noch hinter den Erhalt des Sozialstaates) platziert. Damit deutet sich an, dass im Vergleich zu Erhebungen Anfang der 90iger Jahre der Umweltschutz in seinem Stellenwert geringfügig zurückgegangen ist, eine Beobachtung, die auch für die EU Gültigkeit hat, wie die Ergebnisse des letzten Abschnitts zeigten. Die allgemeine Einschätzung, ob die Umweltverhältnisse in Ostdeutschland eher gut oder eher schlecht sind, hat sich im Zeitraum von 1991 bis 1996 erheblich geändert. Weniger Bewegung ist - nicht sehr überraschend -bei der Einschätzung der Umweltverhältnisse in Westdeutschland aus Sicht der Westdeutschen zu konstatieren (vgl. Tabelle 2.1)

Die vorangegangenen Untersuchungen zeigen, dass die Umwelt seit geraumer Zeit ein wichtiges Thema in der öffentlichen Diskussion ist. Dabei werden Fortschritte im Umweltschutz in Bezug auf die Reinheit der Gewässer, bei der Sauberkeit der Luft sowie bei vielen anderen Umweltgütern durchaus konstatiert. Zusätzlich gilt der Klimaschutz als zentrale Aufgabe des Umweltschutzes und viele Haushalte akzeptieren die Grundprinzipien einer “nachhaltigen Entwicklung”, wenngleich der Begriff selbst offenbar noch nicht überall bekannt ist, und wenn die Initiativen der Lokalen Agenda 21 gelegentlich in den Hintergrund treten, um augenscheinlich gewichtigeren Themen Platz zu machen

Der Begriff “Umweltökonomik” oder “Umweltökonomie” könnte zunächst eine Einordnung von Umweltbelangen in den nüchternen Kontext der Ökonomie bedeuten, wobei Einordnung häufig als Unterordnung interpretiert werden wird. In der Tat entspricht diese Sicht dem oft genug als unversöhnlich bezeichneten Charakter der Beziehung zwischen den Belangen des Umweltschutzes und der Wirtschaft. Es gibt aber noch eine andere Interpretation: Umweltökonomik könnte auch bedeuten, dass der Zustand der Umwelt das Wohlergehen der Menschen in vielerlei Hinsicht berührt, dass ein angemessener Zustand der Umwelt Nutzen stiftet, genauso wie viele andere ganz gewöhnliche Konsumgüter

In den folgenden Abschnitten soll die marktwirtschaftliche Lösung des Allokationsproblems kurz umrissen werden. Die Darstellung konzentriert sich zunächst auf die diesbezügliche Leistungsfähigkeit des Marktmechanismus im Fall privater Güter, die alle auf regulären Märkten gehandelt werden. Dieser klassische Fall wird dann erweitert um externe Effekte, wie sie typischerweise in Zusammenhang mit Umweltbelastungen auftreten

Die bisherigen Überlegungen erlauben folgende grundsätzliche und zusammenfassende Charakterisierung der Umweltökonomie: Umweltgüter dienen der Befriedigung von Bedürfnissen und sind daher Güter im ökonomischen Sinn. Ihre Knappheit unterwirft sie in vielen Fällen dem herkömmlichen Allokationsproblem. Der klassische Marktmechanismus als Allokationsmechanismus für Umweltgüter versagt allerdings, legt man das Effizienzkriterium als Maßstab an. Ursächlich dafür sind die externen Effekte oder auch Eigenschaften öffentlicher Güter, die typischerweise mit der Nutzung von Umweltgütern einhergehen

Die Überlegungen in Abschnitt 5.3 haben deutlich gemacht, dass Umweltgüter auch durch Eigenschaften öffentlicher Güter charakterisiert sind. Die daraus prinzipiell folgende Nicht-Ausschließbarkeit vom Konsum sowie die weitgehende Unabhängigkeit des Angebots von der Zahl der Nutzer bereiten zusätzliche Schwierigkeiten bei der Allokation dieser Güter, denen in der Umweltökonomie Rechnung getragen werden muss. Dies gilt insbesondere für Konstellationen, die der “Tragedy of the Commons” oder dem “Gefangenendilemma” entsprechen

Die Ausführungen in Teil II zeigen einerseits, dass eine Lösung der Umweltprobleme im Sinne einer Internalisierung der damit einhergehenden externen Effekte prinzipiell möglich ist. Eine Auswahl der “klassischen” Instrumente beinhaltet die Pigou-Steuer sowie das Zertifikate-Modell oder den Markt für Verschmutzungsrechte. Unter bestimmten Bedingungen liefern all diese Ansätze auf der Grundlage des Marktmechanismus eine effiziente Allokation und erlauben in diesem Sinne eine adäquate Einbindung der Umweltgüter in einen marktwirtschaftlichen Rahmen. Lediglich die Instrumente, die auf einer Zuweisung der Eigentumsrechte an den Umweltgütern an unmittelbar betroffene Interessengruppen beruhen, bringen unter gewissen Umständen grundsätzliche Schwierigkeiten für die Effizienz der resultierenden Gleichgewichtsallokation mit sich

Die theoretische Umweltökonomie betrachtet ein breites Spektrum von Instrumenten zur Internalisierung der mit Umweltbelastungen verbundenen externen Effekte. Hingewiesen sei nur auf die Pigou-Steuer und die handelbaren Emissionszertifikate, jeweils in vielen unterschiedlichen Ausprägungen. Nicht zuletzt aufgrund der erwähnten Informationsdefizite wird die umweltpolitische Praxis in Deutschland, aber auch in anderen Ländern, allerdings von der Auflagenpolitik dominiert. Mit einer Auflage soll dabei ein Umweltziel erreicht werden, das meist unabhängig von irgendwelchen Effizienzüberlegungen oder Effizienzzielen vorgegeben wird. Maßstab dafür sind häufig vermeintliche oder tatsächliche Gefährdungspotentiale

Die bisherigen Überlegungen zur Gestaltung umweltpolitischer Eingriffe machen die Problematik deutlich: In der Regel fehlt den staatlichen Instanzen die Information, die zu einer optimalen Anpassung der Instrumente unerlässlich ist. Der naheliegende Griff zum Verordnungsinstrumentarium einer Auflagenpolitik bringt keine grundsätzlich neuen Erkenntnisse, demonstriert aber den politischen Willen, Maßnahmen zum Schutz der Umwelt zu ergreifen

Eine “Ökosteuer” gibt es mittlerweile nicht nur in Deutschland. Auch in Großbritannien (Abfallsteuer), Spanien (Abwassersteuer) und Dänemark (Energiesteuer) wurden Ökologische Steuerreformen in Angriff genommen, zum Teil schon vor geraumer Zeit. Dabei ist der Grundgedanke einer Ökosteuer einfach: Die Steuer- und Abgabenlast soll auf die Nutzung von Natur und Umwelt verlagert werden und typischerweise soll der Faktor Arbeit aus dem Steueraufkommen von Abgaben entlastet werden. Umweltnutzung wird dadurch teurer und geht zurück. Der Einsatz des Faktors Arbeit wird relativ kostengünstiger und daher ansteigen (Substitutionseffekt durch Veränderung der relativen Preise). Mehr Umweltschutz und mehr Beschäftigung lassen sich so nach Meinung der Befürworter einer derartigen Ökosteuer im Sinne einer “Doppeldividende” gleichzeitig erreichen. Die Abgabenbelastung für die Wirtschaft und für die Bürger steigt dabei insgesamt nicht an (Aufkommensneutralität), für einige Branchen und Haushalte werden sich allerdings Zusatzbelastungen ergeben, je nach konkreter Ausgestaltung der Steuer

Im Umweltbereich sieht sich der Staat oft vor die Aufgabe gestellt, Umweltgüter mit speziellen Eigenschaften öffentlicher Güter zu erhalten. Dazu gehören beispielsweise eine unversehrte Landschaft und die natürliche Ressource Trinkwasser. Zur Erfüllung dieser Aufgabe bedienen sich die öffentlichen Einrichtungen nicht selten der Dienstleistungen der verschiedenen Versorgungs- und Entsorgungsbetriebe, etwa der Abfallund Abwasserentsorgung oder der Trinkwasserversorgung

In den vergangenen 50 Jahren stieg die Weltbevölkerung von etwa 2.5 Milliarden Menschen im Jahr 1950 auf etwa 6 Milliarden Menschen heute, das Weltsozialprodukt hat sich in diesem Zeitraum allerdings versechsfacht. Möglich wurde die damit einhergehende zunehmende Integration der Weltökonomie durch immense Fortschritte im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologien sowie durch einen konsequenten Abbau der Handelsschranken. Seit 1950 sanken die Transaktionskosten des internationalen Handels deutlich mit der Folge eines Anstiegs des Welthandelsvolumens um den Faktor 14

Nachdem in den vergangenen 50 Jahren die Hochseefischerei kontinuierlich ausgedehnt wurde, stagniert die gesamte Fangmenge seit kurzer Zeit auf dem Niveau von etwa 85 Mio. Tonnen Meeresfischen. Die Kapazitäten der Fangflotten entsprechen wahrscheinlich dem Doppelten des eigentlich Benötigten. Nach Ansicht der Welternährungsorganisation FAO sind zwei Drittel der Fischbestände in den Weltmeeren in Gefahr, 44% der Bestände vertragen keine weitere Intensivierung der Fischerei, 16% sind bereits überfischt und 6% ausgestorben oder unmittelbar vom Aussterben bedroht (vgl. WTO (1999), S. 21). Oft wird die steigende Weltnachfrage und damit der Außenhandel zur Erklärung dieser bedenklichen Entwicklung herangezogen. Doch was steht nun wirklich hinter dieser Beobachtung?

Bhagwati (1996) geht in seiner Veröffentlichung neben den schon erwähnten “Fehlmeinungen” (vgl. Abschnitt 13.4) auch auf eine Reihe von tatsächlichen und ernsthaften Konfliktfeldern zwischen Umwelt und Außenhandel ein, denen wir uns in diesem Kapitel vorrangig widmen wollen. Nach einer kurzen Präsentation dieser Konfliktfelder im folgenden Abschnitt wollen wir anhand eines formalen Modells eine fundiertere Antwort auf deren ökonomische und ökologische Relevanz geben. Der formale Ansatz ist zwar so einfach wie möglich gewählt, berücksichtigt aber dennoch die Charakteristika der Politikfelder Umwelt und Freihandel. Auf diese Weise erlaubt das Modell, das natürlich wiederum kein getreues Abbild der realen Welt sein kann und auch nicht sein will, wieder einen interessanten Einblick in Zusammenhänge, die selbst aber - und das ist das Entscheidende - einen realen Bezug haben. Das hier verwendete Modell bringt einige Ergebnisse aus Weber/ Wiesmeth (2000)

In Artikel 6 des Kyoto-Protokolls wird die Möglichkeit eines internationalen Handelssystems für Emissionszertifikate angesprochen. Dieser “marktorientierte” Ansatz soll in Analogie zu den in Teil III behandelten (nationalen) Zertifikatemodellen dazu beitragen, die volkswirtschaftlichen Kosten einer Emissionsreduzierung zu minimieren. So sollen wirtschaftlich entwickelte Länder - in der Terminologie des Kyoto-Protokolls sind das die im Annex I aufgeführten Teilnehmerländer, auf die der Handel mit Emissionszertifikaten insgesamt beschränkt wird -oder Unternehmen aus diesen Ländern nicht benötigte Emissionszertifikate anderer Länder kaufen können