Die Arbeitsteilung in der F&E-Politik und ihre Performanzwirkung

Von kontroversen Feldern wie der Atomkraft oder Gentechnik sei zunächst einmal abgesehen (vgl. dazu etwa Fink2008; Kaiser2008).

Unsere Wahl von Staaten als primäre Analyseebene könnte als unangemessener methodologischer Nationalismus erachtet werden, insofern inter-, supra- oder transnationale F&E-Aktivitäten mittlerweile stark an Bedeutung gewonnen haben. Diese Frage und unseren Umgang damit diskutieren wir in Abschn. 3.

Die OECD definiert F&E als „creative work undertaken on a systematic basis in order to increase the stock of knowledge, including knowledge of man, culture and society, and the use of this stock of knowledge to devise new applications” (OECD2009b, S. 164).

Welche von beiden eigentlich bedeutsamer für den zukünftigen Wohlstand einer Gesellschaft ist bzw. in welchem Verhältnis sie idealerweise zueinander stehen sollten, wäre im Übrigen eine eigenständige Untersuchung wert (Windzio et al.2005).

Die auf empirischen Analysen beruhende bisherige Literatur zum hier in Frage stehenden Feld der Forschungspolitik lässt sich in drei Cluster gliedern: Einerseits gibt es Arbeiten, die auf die F&E-Politik in einem einzelnen Land fokussieren – bei den deutschsprachigen Titeln meist Deutschland (Fier2002; Grupp und Breitschopf2006; Hohn2005; Krieger1995; Soskice1997; Vogel2000) – oder die F&E-Politik bzw. F&E-Programme der Europäischen Union evaluieren (vgl. etwa Akçomak und Weel2008; Grande1996,2001). Zweitens finden sich Werke, welche die F&E in verschiedenen Ländergruppen untersuchen. Ein herausragendes Beispiel ist Braun1997, der Deutschland, die USA, Frankreich und Großbritannien vergleicht. (Allerdings streift auch Braun die F&E-Finanzierung nur am Rande.) Inzwischen wird aber meist die Triade USA-EU-Japan vergleichend analysiert. Hieraus werden dann auch Typologien von Forschungssystemen destilliert (Campbell2006) oder verschiedene Phasen der F&E-Politik herausgearbeitet (Gassler et al.2006,2008). Zwischen diesen beiden Clustern anzusiedeln wären Werke, die aus einem Fall Lehren für einen anderen ziehen wie Paulsen et al.2000 oder Runiewicz-Wardyn2009. Lernprozesse in sieben Ländern untersucht Kitschelt1996, die Innovationssysteme in Deutschland, den USA und der Schweiz Kaiser 2008. Und drittens kann ein Literaturstrang identifiziert werden, der sich mit den F&E-Aktivitäten der privaten Wirtschaft auseinandersetzt, oft auf einen bestimmten Industriezweig begrenzt (vgl. etwa Herrmann2008). Überdies hat schon Simonis (1995) die Grenzen des staatszentrierten Zugriffs auf die F&E aufgezeigt, die politikwissenschaftliche Forschung hat diese Mahnung jedoch bislang nur sporadisch aufgegriffen.

Die Fallzahl resultiert aus der Verfügbarkeit eines besonders wichtigen Erklärungsfaktors, des Organisationsgrads des Kapitalismus nach Höpner 2009, der leider nur für die 21 Kernländer der OECD abzüglich Griechenlands vorliegt.

Der F&E-politische Output geht dabei als einer der wichtigsten Erklärungsfaktoren in die Outcome-Analyse mit ein.

Zum Zusammenhang zwischen Forschungsaktivität und Wirtschaftswachstum siehe Coccia (2009, S. 441), der davon ausgeht, dass F&E-Ausgaben zwischen 2,3 und 2,6 % des BIP langfristig die optimale Wachstumsstrategie darstellen.

Dabei bedarf es in einigen kontroversen Forschungsbereichen (Grüne und Rote Gentechnik, Atomforschung) und bei (rest-)risikobehafteten Großforschungsprojekten einer mitunter sehr schwierigen Güterabwägung zwischen der Forschungsfreiheit auf der einen und dem Schutz von ihr tangierter anderer Grundrechte (Schutz der Menschenwürde, des Rechts auf Leben, der natürlichen Lebensgrundlagen etc.) auf der anderen Seite. Der Staat sollte in den Augen der meisten Kommentatoren hier einen wissenschaftlich-bürokratischen Kontrollapparat zur Vermeidung von allgemeinen und gesellschaftlichen Risiken, die sich aus Forschungsaktivitäten ergeben können, bereitstellen (vgl. schon Zöpel1987, S. 15).

Als Instrumente hierzu sind neben der Ressourcenallokation auch politische Überzeugungsarbeit durch Kommunikation oder andere Formen der Anreizsetzung denkbar (Campbell2001, S. 425). Eine unmittelbare Steuerung über direkte Projektförderung (Ressortprogramme) oder indirekt-spezifische Instrumente, wie beispielsweise spezifische Sonderprogramme für Schlüsseltechnologien (vgl. zu den unterschiedlichen Instrumenten forschungspolitischer Steuerung Fier2002, S. 66–68), sollte dieser Argumentation folgend dagegen nur sehr sparsam eingesetzt werden.

Neben dem Abbau zu starker Machtkonzentrationen im Forschungswesen durch die staatliche Förderung von KMUs spielt im Sinne einer angebotsorientierten Theorie dabei die staatliche Förderung der Grundlagenforschung eine zentrale Rolle, um ein potenzielles Marktversagen in diesem eher marktfernen Sektor auszugleichen (Krol und Schmid2002).

Von vielen Kommentatoren wird in diesem Zusammenhang die staatliche Verantwortung für einen wirksamen Patent- und Urheberschutz betont, der es forschenden Unternehmen erst ermögliche temporäre Vorteile aus ihren F&E-Aktivitäten zu erzielen, wodurch wichtige Entwicklungsanreize gesetzt würden (Kerber1998, S. 127). Auch so kann dem Problem einer verminderten Forschungsaktivität privater Akteure, verursacht durch externe Effekte, die auftreten, wenn ein Unternehmen von der Forschung eines anderen profitiert, ohne selbst etwas dafür leisten zu müssen (sogenannter Wissensspillover), begegnet werden (Krol und Schmid2002).

Während die dichten, staatlich gestützten, relationalen Netzwerke der Innovationssysteme in den skandinavischen Ländern, Deutschland, aber beispielsweise auch in Japan, „langfristige, kontinuierliche und inkrementelle Neuerungen im Rahmen vorhandener Technologien begünstige, ständen die eher kurzfristig angelegten Marktbeziehungen der angelsächsischen Regime dem entgegen. Diese wiesen hingegen dort Vorteile auf, wo es, wie vor allem im Bereich der neuen Technologien, um radikale Innovationen und die Bewältigung von diskontinuierlichem und ‚zerstörerischem’ technologischen Wandel geht“ (Hohn2005, S. 5).

Die Werte für Australien und die Schweiz beziehen sich jeweils auf 2004, der Anteil der öffentlichen Hand bei den Niederlanden auf 1995. Laut OECD (2010) sind in den Daten zu den USA Investitionsausgaben nicht enthalten. Für weitere, kleinere nationale Besonderheiten siehe OECD (2009a, S. 15–16, 114–134).

Sowohl die Output- wie die Outcomemessung wird für das Jahr 2005 durchgeführt. Eine gegenwartsnähere Betrachtung scheitert an Datenrestriktionen bei erklärenden wie zu erklärenden Variablen. Eine Betrachtung über die Zeit wäre zweifellos wünschenswert, sie scheitert aber leider an methodologischen Brüchen in den Datenreihen.

Die übrigen Finanzierungsanteile entfallen zum Großteil auf die Industrie, kleinere Beiträge leisten zudem das Ausland und der private Non-profit-Sektor. Abgrenzungsprobleme im Hinblick auf die Arbeitsteilung zwischen Staat und privatem Sektor erwachsen dabei aus der Verbuchung auch öffentlicher Unternehmen unter Industrie (OECD2009a, S. 103) und aus der Möglichkeit öffentlicher Anteile an der Finanzierung aus dem Ausland.

Mit diesen Beobachtungen korrespondiert, dass die Variationsbreite des öffentlichen Finanzierungsanteils zwar groß ist, diejenige der öffentlichen Ausgaben selbst aber weitaus geringer ausfällt. (Letztere liegen zwischen 0,9 % des BIP in Schweden und 0,2 % in Mexiko.)

Oft wird die EU als einheitlicher F&E-politischer Akteur bzw. als einheitlicher Forschungsraum oder -typ dargestellt (vgl. etwa Campbell2006). Die bisherigen Ausführungen zur Arbeitsteilung zwischen Staat und Privatsektor dürften bereits deutlich gemacht haben, dass die entsprechenden Konstellationen in den EU-Mitgliedstaaten zu unterschiedlich sind, um sie einfach zu aggregieren. An dieser Stelle sollen dennoch die gewichtigsten Argumente gegen die von uns gewählte Strategie des methodologischen Nationalismus bei der Analyse des Geschehens in der EU diskutiert werden: Zu allererst wird hier typischerweise das Gewicht der von der EU getätigten Ausgaben in bestimmten Politikfeldern angeführt. Bis einschließlich des für unsere Beobachtungszeit maßgeblichen 6. EU-Rahmenprogramms machen die R&D-Ausgaben der EU indes im Ganzen nur einen sehr überschaubaren Anteil von ca. 6 % an den öffentlichen R&D-Ausgaben in der EU (Summe aus Ausgaben der EU und der Mitgliedstaaten) aus. Es handelt sich im Mittel um 3,5 Mrd. € pro Jahr. Im 7., 2007 angelaufenen Programm fällt diese Summe bereits etwas mehr als doppelt so hoch aus, sodass sie von der zukünftigen Forschung intensiver berücksichtigt werden muss. Sicherlich sind die Anreiz- und Steuerungswirkungen auch schon des 6. Rahmenprogramms auf die R&D-Aktivitäten in den Mitgliedstaaten gerade in den Schwerpunktbereichen des Programms potenziell dennoch wirkmächtig. Auch stellen sie des Weiteren den Anstoß für mancherlei grenzüberschreitende Kooperationen dar und verändern so die ursprüngliche R&D-Konstellation schrittweise. Zumindest von einiger symbolischer Bedeutung ist überdies gewiss das Drei-Prozent-Ziel (bzgl. der gesamtvolkswirtschaftlichen F&E-Ausgaben), das sich die EU im Jahr 2000 im Rahmen der Lissabon-Strategie gegeben hatte. Indes wurde dieses Ziel nicht im Entferntesten erreicht, hat sich doch nach Angaben der EU-Kommission in ihrer Evaluation der Strategie die entsprechende Quote von 2000 bis 2008 lediglich von 1,8 auf 1,9 % erhöht (Europäische Kommission2010, S. 3). Summa summarum rechtfertigen die genannten Argumente unseres Erachtens (noch) nicht den Verzicht auf eine Betrachtung der Binnenvariation innerhalb der EU (dazu auch Dolata2006, S. 441; Lundvall2009; Nelson und Rosenberg2009).

Die Werte für Australien und die Schweiz beziehen sich jeweils auf 2004. Laut OECD (2009a, S. 15) fehlen bei den Daten zu Südkorea das sozial- und geisteswissenschaftliche Forschungspersonal, und bei Norwegen und Schweden handelt es sich beim Unternehmensanteil um Anteile an den Universitätsabsolventen unter den Beschäftigten. Für weitere, kleinere nationale Besonderheiten siehe OECD (2009a, S. 15–16, 114–134).

Die übrigen Personalanteile entfallen auf die staatliche F&E, private Non-Profit-F&E und die hochschulische Forschung. Abgrenzungsprobleme im Hinblick auf die Arbeitsteilung zwischen Staat und privatem Sektor erwachsen dabei aus der Verbuchung öffentlicher zusammen mit den privaten Unternehmen (OECD2009a, S. 103) und aus dem zumindest von der Finanzierung und der Rechtsform eher staatlichen Charakter weiter Teile der hochschulischen Forschung in den meisten Ländern.

Angesichts der Dominanz christlicher Denominationen in der OECD-Welt können hier nur über diese sinnvolle Hypothesen formuliert werden.

Zu dieser Unterscheidung und einer Auseinandersetzung mit dem deutschen Fall vgl. auch Streeck2009.

Wir gehen davon aus, dass sich solche Wahrnehmungen erst mit der Zeit tatsächlichen Veränderungen anpassen und verwenden daher einen umgekehrten time-lag von 4 Jahren.

Logischerweise sind die Vorzeichen in den Modellen zur Relation zwischen öffentlichen und privaten Ausgaben sowie zum Staatsanteil bei allen erklärenden Variablen jeweils umgekehrt.

Einen Betrag von größer oder gleich 1 weisen 7 der 20 Staaten auf, für die der Indikator verfügbar ist. Setzt man die Schwelle bei 0,8, stehen 10 Staaten auf jeder Seite, und die Korrelation fällt etwas schwächer aus (r = 0,44**).

Dabei werden mit der Grundlagenforschung, der angewandten Forschung und der Entwicklung anwendungsreifer Produkte alle wesentlichen Bereiche von F&E gebührend berücksichtigt.

Die Technologische Zahlungsbilanz erlaubt es, den internationalen Technologietransfer und somit die Ein- und Ausfuhren von technologischen Kenntnissen, Produkten und Dienstleistungen zu erfassen und zu bewerten.

Zum Problem von Verzerrungseffekten bei der Aggregation z-transformierter Werte vgl. Munck und Verkuilen2002.

Die Zahlen beziehen sich auf das Jahr 2005 mit Ausnahme der Publikationen pro Kopf und der Publikationsprominenz deren Messung 2003 erfolgte. Bei der technologischen Zahlungsbilanz wurden die Werte für Frankreich 2003 erhoben, während für Spanien für diesen Teilindikator keine Daten vorliegen.

Allgemein werden unter Spitzentechnologie Forschungsprodukte subsumiert, bei denen der Anteil der Ausgaben für F&E am Umsatz mehr als 8,5 % beträgt. Beträgt dieser Anteil zwischen 3,5 und 8 % so spricht man von Höherwertiger Technik.

Während die Spitzentechnologieperformanz signifikant mit der Gesamtperformanz korreliert ist (r = 0,45*), ist ein signifikanter Zusammenhang zwischen dem Performanzergebnis bei der Höherwertigen Technik und der Gesamtperformanz nicht feststellbar.

Diese Paradigmen seien jedoch nicht durch eine wechselseitige Ablösung gekennzeichnet, sondern bauten vielmehr „aufeinander auf, sodass es zu einer sukzessiven Überlagerung und Koexistenz kommt – mit Konsequenzen für den (wachsenden) Komplexitätsgrad von Forschungs- und Technologiepolitik“ (Gassler et al.2006, S. 7). Dennoch diagnostizieren die Autoren auf höherer Abstraktionsebene eine „Konvergenz des theoretischen Bezugsrahmens für Technologiepolitik, der übergeordneten Politikziele bis hin zu allgemeinen Schwerpunktsetzungen“ (Gassler et al.2006, S. 18) in der OECD. Für eine gegenteilige, allerdings eine Dekade ältere Auffassung vgl. Kitschelt (1996, S. 417).

Im Hinblick auf das Spezialisierungsprofil eines Landes ist dahingegen differenzierend anzunehmen, dass ein stärker staatlich dominiertes F&E-System zu komparativen Wettbewerbsvorteilen im Bereich der Spitzentechnologie beiträgt (positive Skaleneffekte im Bereich der Groß- und Grundlagenforschung), während eine stärker durch private Akteure bestimmte F&E-Aktivität zu komparativen Wettbewerbsvorteilen im Bereich der höherwertigen Technik führen dürfte (kontinuierliche Anpassung an die aktuellen Marktbedürfnisse).

Deutschland ist als Fall in besonders vielen der zusammengefassten Untersuchungen vertreten (Arundel et al.2008, S. 21), so dass der Befund hier besonders robust ist.

So findet der technologiepolitische Wettlauf im Wesentlichen zwischen den Industrieländern und einigen wenigen aufstrebenden Schwellenländern statt (vgl. schon Meyer-Stamer2001, S. 290).

Da ein effektives und effizientes staatliches Handeln im F&E-Sektor direkt nur schwer zu messen ist, wird als Proxy die allgemeine Korruptionsneigung in einem Staat (operationalisiert über den Corruption Perception Index) herangezogen.

So beispielsweise in Form strenger gesetzlicher Regelungen im Bereich der Roten und Grünen Gentechnik, die in den betroffenen Ländern durchaus als Antizipation an den postmaterialistischen Wertewandel gedeutet werden können.

So scheint bei Fragen der „Roten Gentechnik“ (Embryonenschutz) die dezidiert ablehnende Haltung der christlichen Großkirchen, insbesondere der Katholischen Kirche, eine restriktivere Gesetzgebung begünstigt zu haben (Fink2008, S. 151). Im internationalen Vergleich zeigt sich in jedem Fall, dass religiös stärker geprägte Länder restriktivere Embryonenforschungsgesetze erlassen haben als andere (Fink2008, S. 179).

Argumentiert werden kann, dass hierdurch eine an langfristigen Zielen orientierte Aufgabenwahrnehmung, eine Bündelung von Ressourcen sowie eine effizientere Interessendurchsetzung nach außen (im Konkurrenzkampf um knappe Ressourcen) einfacher organisiert werden kann (Wurster2010).

Daneben könnte ihm eine effizientere Interessenvertretung nationaler Forschungsanliegen auf internationaler Bühne gerade bei der Durchsetzung eigener Positionen in strittigen Verteilungsfragen attestiert werden. Dies scheint ihm, wie zumindest der Fall Deutschland zeigt, weit einfacher möglich als einem vielstimmigen Chor aus Ländervertretern mit ihren je eigenen regionalen Interessenschwerpunkten.

Ein besonders einschlägiges Beispiel in diesem Zusammenhang stellt die europäische Zusammenarbeit im Raumfahrtsektor dar, die es den einzelnen beteiligten Ländern überhaupt erst ermöglicht, mit den großen Weltraumnationen wie den USA in Konkurrenz zu treten.

Entsprechende Zusammenhäng zeigen sich sowohl zwischen öffentlichen F&E-Finanzierungsanteilen und dem Abschneiden im Bereich Höherwertige Technik (r = − 0,60**) als auch bei der Spitzentechnologieplatzierung (r = − 0,65**), wobei Letzteres unserer oben, in Fußnote 34 aufgestellten Erwartung deutlich wiederspricht. Während die Gesamtforschungsausgaben mit dem Abschneiden im Bereich Spitzentechnologie stark korrelieren (r = 0,55*), trifft dies in Bezug auf die Höherwertige Technik nicht zu (r = 0,41).

Dieses Ergebnis wird durch den extremen Sonderfall Irland sehr stark verzerrt. Die Chemisch-Pharmazeutische Industrie macht in Irland über 14 % der nationalen Wertschöpfung aus, ein Wert der um das Fünffache über dem des Zweitplatzierten bei dieser Rangliste liegt. Daher wurde Irland für die Korrelationsberechnung an dieser Stelle herausgenommen. Bei Berücksichtigung Irlands würde sich das Vorzeichen des Zusammenhangs umdrehen (r = − 0,48**).

Im Hinblick auf die Spezialisierungsprofile besteht ein signifikanter positiver Zusammenhang zwischen der Größe der Chemisch-Pharmazeutischen Industrie und der Positionierung eines Landes bei der Spitzentechnologieförderung, während eine starke Maschinenbau- und Automobilindustrie in aller Regel mit guten Platzierungen im Bereich der Höherwertigen Technik einhergeht.

Japan ist insofern ein besonders interessanter Fall, als die Wirtschaft insgesamt liberal ist (was die Position im Schaubild widergibt), der F&E-Sektor selbst in mancherlei Hinsicht aber durchaus intensiv koordiniert ist.

Die Kodierung dieser Erklärungsvariable ist dabei wie folgt: 1 = föderale Konsensusdemokratie, 2 = föderale Mehrheitsdemokratie, 3 = unitarische Konsensusdemokratie und 4 = unitarische Mehrheitsdemokratie.

Die Regional-Fördermittel der EU sind nach einer Untersuchung der Zahl der Patentanmeldungen nach Regionen von Akçomak und Weel (2008) innovationspolitisch kontraproduktiv: „[T]here is a direct negative effect of EU funding on innovation output“ (Akçomak und Weel2008, S. 125). Die Autoren führen dies darauf zurück, dass in sozialkapitalschwachen Regionen die Mittel nicht sachgerecht (im Sinne der Innovationsförderung) eingesetzt würden (Akçomak und Weel2008, S. 126).

Die Variable zum Organisationsgrad des Kapitalismus liefert keinen zusätzlichen Erklärungsbeitrag mehr, wenn zugleich die Gesamtforschungsausgaben in das (hier so aus Platzgründen nicht abgedruckte) Modell inkludiert werden. Angesichts des in Abschn. 3 identifizierten starken Einflusses desselben auf die privaten Forschungsausgaben muss also von einem über diese vermittelten Einfluss gesprochen werden.

Die bivariat signifikanten Zusammenhänge zwischen Forschungsperformanz und dem Schutz von Eigentumsrechten, dem Protestantenanteil und der Kooperationsintensität zwischen Unternehmen und Forschungseinrichtungen konnten im Rahmen der Regressionsanalyse dagegen nicht weiter erhärtet werden. Während ein großer Dienstleistungssektor und eine ausgebaute Chemisch-Pharmazeutische Industrie in einigen (hier aus Platzgründen nicht abgedruckten) Modellen zumindest einen schwach positiven Einfluss zeigen, ließen sich im Hinblick auf die Größe des Industriesektors insgesamt sowie in Bezug auf die Größe der Maschinenbau- und Automobilbranche solche Zusammenhänge nicht nachweisen.

Der wahlweise Ausschluss von Belgien, Frankreich, Irland, Italien, Norwegen oder Portugal führt in Modell 2 dazu, dass die Frauenerwerbstätigkeit auch hier einen signifikanten Effekt erreicht. Im Modell 3 führt der Ausschluss von Dänemark, Niederlande, Portugal oder Spanien dazu, dass der Korruptionsgrad nicht mehr signifikant wird, während der Ausschluss der Niederlande im Modell 4 den Demokratietypeffekt insignifikant werden lässt.