Macao

Politique

Les hésitations de la réforme de la fonction publique à Macao

Bill K. P. Chou

DANS UNE CONJONCTURE de tarissement des ressources disponibles, l'ensemble des gouvernements des pays développés font face à une demande croissante du public qui exige davantage d'efficacité et de responsabilité de la part des fonctionnaires (1). De nombreux travaux ont été consacrés aux réformes entreprises par les démocraties occidentales pour moderniser leurs administrations dans ce contexte (2). Quelques analyses portent sur l'Asie et les pays en développement (3). Cet article se propose de présenter le cas de Macao où des réformes administratives ont été initiées dans une configuration particulière, celle de la rétrocession du territoire par le Portugal à la Chine en décembre 1999.

La fonction publique de la RAS et ses sources d'inefficience

En 1999, Macao est devenu la seconde Région administrative spéciale (RAS) de Chine, après Hong Kong. Le secteur public y est de taille modeste ; en 2002, les dépenses publiques représentaient 11,41 % du produit national brut (PNB) du territoire (4), qui comptait 17 488 fonctionnaires en 2003 (5). Le gouvernement ne détenait pas de parts importantes dans des entreprises locales, à l'exception toutefois de la société de radio et télédiffusion TDM (100 % des parts), de l'Aéroport international de Macao (55,25 % des parts), de la société de production d'électricité du territoire (8,19%) et de quelques autres (6). La société de distribution d'eau,

Macao Water, est entièrement privée. Aussi le gouvernement de Macao n'avait-il que peu de marges de manœuvre pour réduire ses dépenses en privatisant ou en se retirant d'activités économiques.

Les services publics de Macao sont pourtant onéreux. Le salaire mensuel médian des fonctionnaires est parmi les plus élevés des treize professions les mieux rémunérées et équivaut à plus de trois fois le salaire médian du territoire (7). Des contraintes d'ordre constitutionnel empêchent le gouvernement de réduire les salaires ; l'article 98 de la Loi fondamentale de Macao (la mini- Constitution de Macao) stipule en effet que les conditions de service des fonctionnaires ne peuvent être inférieures à celles qui ont précédé la rétrocession (8).

Pour réduire ses dépenses, le gouvernement de Macao a souvent eu recours dans un passé récent à des contrats à durée déterminée et à temps partiel, renouvelés lorsqu'ils arrivent à expiration. Nombre des employés ainsi embauchés ne sont pourtant pas des travailleurs temporaires, et demeurent à leur poste pendant des années (9). Ainsi, le nombre effectif de fonctionnaires est supérieur au chiffre officiel.

L'administration est dirigée par le chef du gouvernement (Chief Executive) et cinq secrétaires - équivalents de ministres - nommés par ce dernier. Viennent ensuite les 58 fonctionnaires à la tête des différents bureaux et administrations, et leurs adjoints, qui ont le grade de « directeur » (lingdao) et sont placés directement sous l'autorité des secrétaires. En deçà, l'administration est organisée, dans un ordre hiérarchique décroissant, en départements (ting), divisions (chu), secteurs (zu) et sections (kë), tous dirigés par des « fonctionnaires de di-

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moïses

N° 81 • JANVIER - FÉVRIER 2OO4