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Inhaltsverzeichnis

Frontmatter

Fragestellung und Vorgehensweise

1. Umweltschutz als Dauerthema der Politik

Zusammenfassung
In den Zeitraum zwischen 1970 und 1975 fiel mit der Ausbildung des Politikfeldes „Umweltpolitik“ ein bemerkenswertes Beispiel politischer Innovation in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland. Als Ausgangspunkt dieser Entwicklung kann die „Erfindung“ bzw. die Konstruktion eines Begriffs gelten. Gemeint ist der Import des englischen Begriffs „environmental protection“ durch Beamte des Bundesministeriums des Innern (BMI), die im Januar 1970 nach einem Namen fiir eine aus dem Bundesministerium für Gesundheitswesen übernommene Abteilung suchten und diesen Begriff in das deutsche politische Vokabular einführten. Die Grundlage dieser Begriffsbildung bildeten Tendenzen, bis dato unverbundene Regelungsbereiche wie den Gewässerschutz, den Naturschutz oder den im Kontext des Polizeirechts verankerten „Nachbarschaftsschutz“ als zusammenhängenden Problemkomplex zu begreifen. Der so entstandene Begriff „Umweltschutz“ fand schnell Eingang in das Bewußtsein der Bürger der Bundesrepublik. Während im September 1970 41% in einer Befragung angaben, mit diesem Begriff etwas anfangen zu können, waren es im November 1971 92%.1 Gleichermaßen wird in diesem Zeitraum durch die Medien zunehmend der Zustand der Umwelt problematisiert und werden Forderungen nach politischen Programmen aufgestellt.2 Rückblickend stellte der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) in seinem Umweltgutachten von 1978 fest, daß ab 1973 das Thema „Umweltschutz“ zu einem wichtigen politischen Thema in der Bevölkerung geworden ist.
Thomas Zittel

2. Praktische Umweltpolitik in der Bundesrepublik und ihre Kritiker

Zusammenfassung
Ein wichtiger Grund für den beständig hohen politischen Stellenwert des Themas dürfte die Ernüchterung sein, die im Blick auf die Wirkung der in den 70er Jahren initiierten Umweltpolitik schnell eintrat. Diese Ernüchterung rührt im wesentlichen aus der Wahrnehmung unverminderten Problemdrucks. Der SRU verweist in seinem Gesamtgutachten von 1987 darauf, daß sich im Urteil der öffentlichen Meinung die Umweltpolitik der letzten beiden Jahrzehnte als eine Politik der enttäuschten Erwartungen darstellt.14 Auch im Kreis sachverständiger Eliten wird Kritik geübt, niemand bestreitet, daß weiterhin erheblicher Handlungsbedarf in der Umweltpolitik besteht.15 Man kann im Blick auf diese Aussagen leicht auf den Gedanken kommen, extreme Verzerrungen zwischen objektivem Zustand der Umwelt und subjektiver Wahrnehmung derselben seien die Ursache dieser Enttäuschungen. Aus dieser Perspektive werden individuelle und kulturelle Wahrnehmungs- bzw. Erwartungsmuster zum eigentlichen Problem.16
Thomas Zittel

3. Zur Fragestellung und zum Aufbau der Arbeit

Zusammenfassung
Den Kern dieser wissenschaftlichen Debatte bildet die Beobachtung, daß die praktische Umweltpolitik in der Bundesrepublik Deutschland nicht alle instrumentellen Optionen ausgeschöpft hat, die sich ihr theoretisch bieten. Alle Analysen der umweltpolitischen Praxis kommen zu dem Ergebnis, daß die Politik bislang konsequent den Weg des Ordnungsrechts gegangen ist,27 daß sie in diesem Sinne durch ein hohes Maß an „Einförmigkeit“ gekennzeichnet ist. Aus der Perspektive des Jahres 1989 haben Hartmut Donner et al. die Fortdauer dieses Zustandes unter Verweis auf das hohe Maß an „Ruhe“ in der Umweltschutzgesetzgebung betont. Verbunden war diese Aussage mit der Überzeugung, daß es sich hierbei um eine „Ruhe vor dem Sturm“ handelt.28 Aber bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt läßt dieser Sturm, jedenfalls was die konkrete Gesetzgebung anbelangt, auf sich warten. Nach wie vor gilt die Beobachtung Hansmeyers, daß in der Bundesrepublik von allen umweltpolitischen Instrumenten das Ordnungsrecht am weitaus häufigsten angewendet wird.29
Thomas Zittel

Zwei Wege der Umweltpolitik

1. Ordnungsrecht und Marktinstrumente in der Umweltpolitik: Bemerkungen zur Systematik der Unterscheidung

Zusammenfassung
Die Unterscheidung zwischen Ordnungsrecht und sogenannten Marktinstrumenten bildet den Ausgangspunkt dieser Arbeit. Bevor ich die Frage nach den Gründen für das Fehlen solcher Marktinstrumente im Umweltrecht der Bundesrepublik weiterverfolge, scheint es mir sinnvoll und notwendig, die Frage nach den Kriterien einer systematischen Unterscheidung dieser beiden Wege der Umweltpolitik zu stellen. Durch welche Eigenschaften unterscheiden sie sich grundlegend voneinander? Diese Frage ist Gegenstand der Überlegungen des ersten Kapitels. Kapitel zwei wird dann der Frage nach der Umsetzung dieser Alternativen im Umweltrecht der Bundesrepublik Deutschland gewidmet sein. Hier gilt es einmal, die bis dato für den Leser äußerst abstrakten Strategien an konkreten Beispielen zu veranschaulichen, wie es auch darum gehen wird, die These von der Dominanz des ordnungsrechtlichen Instrumentariums in der Bundesrepublik zu bestätigen. Im dritten Kapitel nehme ich dann die Frage nach den Gründen für die „Einförmigkeit“ der praktischen Umweltpolitik in der Bundesrepublik wieder auf und werde nach der Problemlösungskapazität der jeweiligen instrumentellen Option fragen. Es werden die Befunde der theoretischen Diskussion hinsichtlich der Frage dargestellt, welche der beiden Optionen besser geeignet ist, das Problem der Umweltzerstörung zu lösen. Doch zunächst zur Systematik der Unterscheidung zwischen Ordnungsrecht und Marktinstrumente.
Thomas Zittel

2. Das umweltpolitische Instrumentarium in der Bundesrepublik

Zusammenfassung
Dem Vorsitzenden der Gesellschaft für Umweltrecht, Josef Kölble, zufolge, hat sich die praktische Umweltpolitik in der Bundesrepublik die Vielfalt politischer Steuerungsmechanismen zunutze gemacht. Auf einer 1983 von der evangelischen Akademie Loccum veranstalteten Tagung zum Thema „Umweltrecht“ verweist Kölble auf die „Mannigfaltigkeit“, die das Gesamtbild des umweltrechtlichen Instrumentariums prägt.69 Gestützt wird diese These mit dem Verweis auf drei grundsätzliche Strategien umweltpolitischen Handelns in der Bundesrepublik Deutschland. Erstens sei dieses durch „ordnungsrechtliche Instrumente“ bestimmt, zu denen Ge- und Verbote, Genehmigungs- oder Untersagungsvorbehalte gezählt werden. Zweitens wird auf „ökonomisch wirkende Hebel“ verwiesen, „[...] die die Motivation und damit das Verhalten des wirtschaftenden Menschen im Sinne einer schonenden Nutzung der Umwelt beeinflussen sollen.“70 Drittens seien neuere Entwicklungen zu beobachten, in deren Kontext „[...] der Erlaß von Rechtsnormen oder Verwaltungsakten [...] durch rechtlich nicht geregelte Formen staatlichen Handelns [... ersetzt werden...]“.71 Als Beispiele sind hier nichtrechtsverbindliche Absprachen zwischen Behörden und einzelnen Wirtschaftszweigen zu nennen. An dieser Stelle soll zu Zwecken der Illustration ein kurzer Blick auf Formen der konkreten Umsetzung dieser Strategien im Umweltrecht der Bundesrepublik geworfen werden. Dabei wird zu fragen sein, ob der These Kölbles hinsichtlich der Vielfalt politischer Steuerungsmechanismen im bundesrepublikanischen Umweltrecht zuzustimmen ist.
Thomas Zittel

3. Ordnungsrecht und Marktinstrumente: Ein wertender Vergleich

Zusammenfassung
In diesem Kapitel will ich auf die Ausgangsfrage der Arbeit nach den Gründen für die Dominanz des Ordnungsrechtes in der Umweltpolitik der Bundesrepublik zurückkommen. Es erscheint naheliegend, diese Frage zunächst mit dem Verweis auf systematische Vorteile dieses Instrumentariums zu beantworten. Einer solchen Antwort liegt die Annahme zugrunde, daß politische Instrumente entsprechend ihrer Eignung, die gesteckten Ziele zu erreichen, in diesem Fall also Umweltverschmutzung zu mindern, ausgewählt werden, daß der Auswahl politischer Instrumente eine Analyse der Problemlage sowie eine Analyse der Kapazität des jeweiligen Instrumentes zugrundeliegt. Sinn der folgenden Ausführungen ist nicht ein systematischer Vergleich mit dem Ziel, ein abschließendes Urteil über die Kapazitäten des jeweiligen Instrumentes zu erlangen. Es ist an dieser Stelle lediglich zu fragen, inwieweit „gute Gründe“ für das Ordnungsrecht sprechen, ob von einer systematischen Überlegenheit des Ordnungsrechts gegenüber Marktinstrumenten gesprochen werden kann. Eine Antwort auf diese Frage muß zumindest zwei Ebenen auseinanderhalten. Die erste Ebene ist eine theoretische, hier stehen die Überlegungen und Argumente der Umweltökonomie im Vordergrund. Auf einer zweiten Ebene ist nach der praktischen Evidenz, den praktischen Erfahrungen mit dem jeweiligen Instrumentarium zu fragen.
Thomas Zittel

Die Auswahl politischer Instrumente als Thematisierungsprozeß

1. Rationalistische Modelle der Auswahl umweltpolitischer Instrumente

Zusammenfassung
Die Debatte um die instrumentelle Ausgestaltung der praktischen Umweltpolitik in der Bundesrepublik wurde über lange Zeit vornehmlich im Bereich der Umweltökonomie geführt. Namen wie Holger Bonus, Karl-Heinrich Hansmeyer oder Horst Siebert sind hier zu nennen. In zahlreichen Veröffentlichungen haben diese und andere Autoren die Frage diskutiert, welches umweltpolitische Instrumentarium das am besten geeignete sei.1
Thomas Zittel

2. Politische Entscheidung als Phasenmodell

Zusammenfassung
Im vorausgegangenen Kapitel standen zwei grundsätzliche Alternativen der Umweltpolitik im Mittelpunkt des Interesses. Verbunden mit diesen beschreibenden Bemerkungen zu den „Zwei Wegen der Umweltpolitik“ war die Feststellung, daß die beiden ersten Dekaden praktischer Umweltpolitik in der Bundesrepublik durch die Dominanz einer dieser beiden Alternativen bestimmt waren. Eine Dominanz, die nur in wenigen Bereichen der praktischen Umweltpolitik ihre Grenzen fand. Die in vorausgegangenem Abschnitt betrachteten Studien verweisen auf die Interessen der politischen Akteure als Erklärung des besagten Umstandes. Ihnen liegt somit ein interessentheoretischer Ansatz zugrunde, der die Auswahl politischer Instrumente zum Ergebnis von Interessenkonflikt bzw. von Interessendurchsetzung werden läßt. Interesse und Macht bilden die zentralen Kategorien einer solchen Betrachtungsweise.
Thomas Zittel

3. Zur Theorie von Politikagenden

Zusammenfassung
Mit dem Begriff der Thematisierung ist ein Prozeß der Ausbildung von Entscheidungsgrundlagen der Politik bezeichnet. Unter welchen Bedingungen kann dieser Vorgang als abgeschlossen gelten? Das heißt, wann ist eine Problemlösungsalternative aus dem gesellschaftlichen Raum in den politischen Raum überführt? Anders gesagt, nicht alle Lösungsstrategien werden zur konkreten und ausdrücklichen Option im politischen Entscheidungsprozeß, ebenso wie nicht alle im gesellschaftlichen Raum relevanten Themen Gegenstand politischer Entscheidung werden. Nun ist zu fragen, wie die Schwelle konzeptionalisiert werden kann, die den Status einer Lösungsstrategie definiert, die also den Kreis der Alternativen umschreibt, die im politischen Prozeß als ernsthafte Optionen behandelt werden und die in ein Entscheidungskalkül miteinfließen. Sicher, die Vorstellung von einer solchen Schwelle ist eine analytische, in der Realität wird eine solch deutliche Unterscheidung nicht anzutreffen sein. Wie in vielen Fällen wird auch hier der graduelle Unterschied dominieren. Trotzdem scheint diese Unterscheidung sinnvoll. Es kann angenommen werden, daß einer Reihe von Optionen eindeutige und ernsthafte Aufmerksamkeit hinsichtlich einer Problemlage zuteil wird, und daß andere Optionen vollkommen unbeachtet bleiben. Dazwischen dürften sich einige Vorschläge einordnen lassen, deren Status nicht so klar zu bestimmen ist. Worin liegt die Qualität dieser ersten Gruppe von Politikinstrumenten? Mit dem Konzept der politischen Agenda steht ein analytisches Instrument zur Verfügung, das für die Beantwortung dieser Frage genutzt werden kann. Diejenigen Themen, die Bestandteil einer politischen Agenda sind, können somit als Entscheidungsgrundlage der Politik, also als „thematisiert“, gelten.
Thomas Zittel

Marktinstrumente und politische Agenda in der Bundesrepublik Deutschland, 1970–1990

1. Politikagenden in der Bundesrepublik Deutschland

Zusammenfassung
„Kontinuität statt Wende“ lautet das Fazit, das Helmut Weidner in seinem Versuch einer politikwissenschaftlichen Bewertung der Umweltpolitik der konservativ-liberalen Regierung für den Zeitraum 1983 bis 1988 zieht.1 Die Regierung Kohl habe im wesentlichen an den Politiken der sozialliberalen Koalition festgehalten oder diese im bestehenden Rahmen fortentwickelt. Die bei Regierungsantritt angekündigte „Wende“ zeichne sich in der materiellen Umweltpolitik nicht ab, insbesondere die Ankündigung, marktwirtschaftliche Instrumente in Zukunft vermehrt zu nutzen, sei ohne Folgen für die praktische Politik geblieben. Eine ähnliche Tendenz zur Kontinuität ermittelt Edda Müller in ihrer Analyse der sozialliberalen Umweltpolitik zwischen 1970 und 1983.2 Sie vermißt Anpassungsleistungen und Reaktionen der Umweltpolitik auf Defizite, die sich in der Bewertung ihrer Ergebnisse und im Laufe der weiteren Entwicklung gezeigt haben. Die praktische Umweltpolitik orientiere sich in besagtem Zeitraum im wesentlichen an den Lösungsstrategien der „Gründungsphase“.
Thomas Zittel

2. Die Parteiarena

Zusammenfassung
Politische Parteien in der Bundesrepublik Deutschland zeichnen sich durch eine ausgesprochen rege programmatische Tätigkeit aus. Angesichts der hieraus resultierenden Fülle von Programmen, ist für meine Zwecke die Identifikation derjenigen Programme bedeutsam, die operativen Charakter haben. Hiermit sind Programme bezeichnet, die einerseits ein hohes Maß an Konkretisierung aufweisen, um als Grundlage materieller Politik dienen zu können, und die andererseits Handlungsrelevanz, also ein gewisses Maß an Verbindlichkeit für die Parteimitglieder, besitzen.75
Thomas Zittel

3. Die Legislative Arena

Zusammenfassung
Das Vorhaben, parlamentarische Initiativen als Indikatoren für die Analyse von Politikagenden zu nutzen, wirft zunächst einige methodische Probleme auf. Die Auswahl der Initiativtypen wurde bereits in Kapitel eins dieses Teils der Arbeit vorgenommen und begründet. Darüber hinaus stellt sich insbesondere die Frage, wie die relevanten Initiativen, d. h. diejenigen, die Marktinstrumente thematisieren, ermittelt werden können. Die nachfolgende Analyse stützt sich hier im wesentlichen auf das „Sachregister zu den Verhandlungen des Deutschen Bundestages und Bundesrates“. Es wurden solche Aktivitäten berücksichtigt, die unter den Begriffen „Umweltschutz“, „Umweltpolitik“ und „Umweltsteuern“110 verschlagwortet waren, und deren Titel einen deutlichen Bezug zu marktwirtschaftlichen Strategien erkennen ließen. Diese Vorgehensweise erfaßt lediglich eine bestimmte Form der Thematisierung, entsprechende Positionen, die im Kontext umfassender Initiativen plaziert werden bzw. als Aussage innerhalb einer Initiative formuliert werden, ohne daß dies in die Verschlagwortung miteinfließt, gehen hier verloren. Im Sachregister finden sich eine ganze Reihe von Vorgängen, die weniger eindeutig erfaßt sind, und die vor dem Hintergrund der zugrundeliegenden Frage analysiert werden könnten. Gleichermaßen dürfte eine Analyse der Haushaltsdebatten erhebliche Aufschlüsse über Thematisierungsdynamiken liefern. Für Regierungserklärungen und die sich anschließenden Debatten gälte ähnliches. Im Rahmen dieser Arbeit ist eine solch umfangreiche Erhebung von Daten nicht möglich.
Thomas Zittel

4. Die Exekutive Arena

Zusammenfassung
Im Untersuchungszeitraum sind sechs Umweltprogramme in unregelmäßigen Abständen und mit höchst unterschiedlichem Umfang erschienen. 1971 legt die Bundesregierung mit dem Umweltprogramm (80 S./1932 Zeilen) die konzeptionelle Grundlage der ersten Phase der Umweltpolitik in der Bundesrepublik, deren Ergebnisse im Umweltbericht der Bundesregierung von 1976 (291 S./6077 Zeilen) einer umfassenden Bilanzierung unterzogen werden. Das Programm von 1985 erreicht ungefähr die Stärke des ersten Umweltprogramms von 1971 (80 S./1880 Zeilen), 1986 steigert sich der Umfang des Programms auf 122 Seiten (2927 Zeilen), mit 88 Seiten (2333 Zeilen) fällt das Programm von 1987 auf das Niveau von 1985 zurück. Nach drei Jahren Pause legt die Bundesregierung 1990 ein 190 Seiten (3604) starkes Programm vor. Um die Frage nach der Thematisierung von Marktinstrumenten in den Umweltprogrammen der Bundesregierung zu beantworten, wurden diese nach den oben formulierten Grundsätzen analysiert.135 Die nachfolgende Graphik zeigt das Ergebnis dieser Analyse.
Thomas Zittel

5. Die Thematisierung von Marktinstrumenten in der Bundesrepublik Deutschland

Zusammenfassung
Die vorausgegangene Analyse bietet eine Vielzahl von Beobachtungen zum Stellenwert von Marktinstrumenten in der umweltpolitischen Debatte der Bundesrepublik Deutschland sowie zu entsprechenden Entwicklungstendenzen während des Untersuchungszeitraums. An diesem Punkt stellt sich nun die Frage, ob sie eine Bestätigung für die Ausgangs dieser Überlegungen formulierte These bietet, daß die Dominanz des Ordnungsrechts im Umweltrecht der Bundesrepublik auf die mangelhafte Thematisierung geeigneter Alternativen im politischen Raum zurückzuführen ist.
Thomas Zittel

Bestimmungsgründe politischer Agenden: Das Beispiel Marktlösungen in der Umweltpolitik

1. Die Politik des Marktes im Politikfeld Umwelt, 1970–1990

Zusammenfassung
Die wissenschaftliche Debatte um sogenannte ökonomische Instrumente reicht weit zurück. Der Vorschlag, Abgaben als Instrument politischer Intervention zu nutzen, basiert auf der Theorie der Externalitäten, die in den zwanziger Jahren dieses Jahrhunderts durch den Ökonomen Arthur C. Pigou formuliert wurde. Ab Mitte der 60er Jahre wurden Abgaben von der Ökonomie ausdrücklich als Strategie der Umweltpolitik diskutiert.1 Die Idee der Zertifikatslösung wurde als solche 1968 durch Dales formuliert, der in seiner Studie „Pollution, Property, and Prices“ die Einführung übertragbarer Eigentumsrechte in der Abfall- und Gewässerreinhaltepolitik als ökologisch effektive und ökonomisch effiziente Strategie propagiert.2 Die Umweltökonomie besaß laut Cropper und Oates seit Beginn der 70er Jahre „[...] a coherent and compelling view of the nature of pollution with a straightforward set of policy implications.“3 Diese überwiegend von amerikanischen Ökonomen formulierten Strategien sind in den frühen 70er Jahren von deutschen Ökonomen positiv aufgenommen und rezipiert worden.4
Thomas Zittel

2. Zur Auswahl politischer Instrumente: Das Beispiel Marktlösungen in der Umweltpolitik

Zusammenfassung
In der vorausgegangenen Analyse wurde der Versuch unternommen, Entwicklungen aufzuzeigen, die zu dem in Teil D der Arbeit vorgestellten Agendawandel geführt haben. Dabei galt es zu klären, wie es zu der plötzlichen und intensiv geführten Debatte um alternative Lösungsstrategien in der Umweltpolitik seit Mitte der 80er Jahre kommen konnte. Diese Analyse basierte auf weitergehenden theoretischen Überlegungen zum Prozeß politischer Entscheidung bzw. auf der These, daß mittels einer Unterscheidung zwischen den Phasen der Politikthematisierung und der Politikdurchsetzung (Politikwahl) Erkenntnisgewinne hinsichtlich der Erklärung politischer Entscheidung erzielt werden können.
Thomas Zittel

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