3. Offene Daten und offene Verwaltungsdaten – Öffnung von Datenbeständen

Um den abstrakten Begriff „Daten“ einordnen zu können und seine Mehrwerte sichtbar zu machen, bietet sich zur Veranschaulichung die Wissenstreppe nach North an (2002, S. 39). Nach dieser bestehen Daten aus Zeichen, die mit einer Syntax verknüpft sind. Werden diese Daten in einen Bedeutungskontext gestellt, erhält man Informationen. Ist man nun in der Lage, diese Informationen entsprechend zu nutzen, in Bezug zu anderen Informationen zu setzen und zu vernetzen, wird Wissen generiert. Aber erst wenn dieses Wissen mit Anwendungsbezug verknüpft wird, entsteht Können. Nur in Kombination mit Wollen führt das zum Handeln. Das richtige Handeln trägt zum Aufbau von Kompetenzen bei. Wird Einzigartigkeit mit Kompetenzen verknüpft, verbessert sich die Wettbewerbsfähigkeit Abb. 3.1. In Daten stecken daher viele Potenziale, die es zu nutzen gilt. Der Ansatz eines offenen Regierungs- und Verwaltungshandelns setzt darauf, Daten, Informationen und Wissen zu öffnen und zu teilen, um die damit verbundenen Potenziale zu vervielfältigen und gesellschaftliche Mehrwerte zu generieren.

Für den Aufbau und die Verbreitung von Wissen stellen Daten eine wesentliche Grundlage dar. Werden diese unmittelbar aus der erzeugenden Quelle gewonnen und befinden sich noch in einem unverarbeiteten Zustand, wird von Rohdaten gesprochen (Bundesregierung, 2021, S. 116). Rohdaten können beispielsweise Geodaten sein, Kulturdaten (in Form von JPG, PNG, MP3, MP4), Wetter- und Umweltdaten oder Daten aus Wissenschaft und Forschung. Durch die Datenverarbeitung, Bereinigung, Aufbereitung, Strukturierung, Verknüpfung oder Ergänzung erfolgt eine Veredelung von Rohdaten. Gespeichert werden veredelte Rohdaten in Form von Datenbeständen.

Ein wesentlicher Bestandteil von Open Government sind die im Kontext von Transparenz 2.0 bereits erwähnten offenen, frei verfügbaren und standardisierten Daten („Open Data“).

Offene Daten können in unterschiedlichen Bereichen zur Verfügung gestellt werden. Dies betrifft Daten zu Politik, Verwaltung und Medien, aber auch Veröffentlichungen und Forschungsergebnisse der Wissenschaft. Unterschiedliche Akteure wie Bürger, Vereine, Verbände, Unternehmen, Verwaltungen, Hochschulen, Forschungsinstitute, Zeitungen und Rundfunksender produzieren offene Beiträge, die auch andere aufgreifen können. Eine Vernetzung offener Daten über das Internet oder andere Datennetzwerke eröffnet die Möglichkeit, diese aus ihrer sektoriellen Isoliertheit zu befreien, über bisherige Domänen- und Organisationsgrenzen hinweg zu verknüpfen und auch komplexe Sachverhalte im Lichte neuer Fakten zu prüfen. Zusammenhänge werden aufgezeigt und durch die Visualisierung von Erkenntnissen können weitere neue Erkenntnisse entstehen (von Lucke, 2019, S. 346).

Im Sinne eines gemeinsamen, von allen geteilten Wissens sollten aber nicht nur die Rohdaten der Verwaltung, sondern auch die auf ihnen basierenden Informationen und Werke für jedermann frei zugänglich gemacht werden. Freie Inhalte (Open Content), also Texte, Bild-, Ton- und Filmwerke in Formaten, die deren Weiterverbreitung, Veränderung und Nutzung zu jeglichem Zweck, auch kommerziell, ohne Zahlung von Lizenzgebühren explizit erlauben, ermöglichen eine rasche Verbreitung von Ergebnissen (von Lucke, 2010, S. 64).

Falls solche Daten komplexe Sachverhalte berühren und ein Potenzial zur Verletzung von Persönlichkeitsrechten oder Geschäftsgeheimnissen in sich tragen, gilt es klare Anforderungen an einen angemessenen Umgang zu formulieren, damit ihre Nutzung wirklich positive und nicht negative Wirkungen verursacht (von Lucke, 2019, S. 346). Offene Daten stellen in einem offenen Regierungs- und Verwaltungshandeln keinen Selbstzweck dar, sondern sollten Transparenz und Zusammenarbeit in der öffentlichen Verwaltung sowie die Partizipation der Zivilgesellschaft aktiv fördern sowie zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben beitragen.

In der Praxis finden sich zahlreiche positive Beispiele, wie offene Datenbestände zur Verfügung gestellt und genutzt werden können. Das Organized Crime and Corruption Reporting Project (2021) ist eine frei zugängliche Datenbank für Journalisten, die hier Informationen für ihre investigative Recherche finden, um Korruption und andere kriminelle Machenschaften aufzudecken (OCCRP, 2021). Die offene Unternehmensdatenbank Open Corporates (2021) bietet einen Zugriff auf Daten von 192 Millionen Unternehmen weltweit. Sie kann für die Recherche von zukünftigen Arbeitsgebern oder Handelspartnern genutzt werden. Die Open Ownership (2021) setzt Standards zur Kenntlichmachung der tatsächlichen Eigentumsverhältnisse von privatwirtschaftlichen Unternehmen. Aber auch in Deutschland gibt es erstrebenswerte Ansätze im Bereich der offenen Daten, insbesondere im Bereich der Mobilität. Dazu zählt die mcloud (2021), die Datenbestände aus den Bereichen Verkehr, Klima und Wetter, Luft- und Raumfahrt sowie Infrastruktur zur Verfügung stellt. Ein weiteres Beispiel ist das Open Data Portal (2021) der Deutschen Bahn AG, die als öffentliches Unternehmen Datenbestände rund um Infrastruktur und Mobilität zur Verfügung stellt. Wie Verwaltung, Wirtschaft und Zivilgesellschaft bei der Nutzung von Daten des Nahverkehrs zusammenwirken können, zeigt das Projekt Apps & the City (2021). Auf Basis offener Daten wurden hier seit 2012 verschiedene Anwendungen entwickelt, die die Nutzung von öffentlichen Verkehrsmitteln erleichtern. Zudem gibt es Organisationen und Vereine, die sich auf die Nutzung von (offenen) Daten spezialisiert haben. Darunter befindet sich beispielsweise das Netzwerk Correlaid (2021), das unter anderem Datenkompetenzen an zivilgesellschaftlichen Akteuren vermittelt. Das Potenzial offener Daten wird auch im privatwirtschaftlichen Bereich erkannt und genutzt. Beispielsweise werden im Tourismusbereich offene Daten über Open Data Destination Germany (2021) zur Verfügung gestellt, um die Wettbewerbsfähigkeit des Tourismusstandort Deutschlands nachhaltig zu stärken. Die erfolgreiche Vernetzung von Akteuren im Open-Data Bereich ist von großer Relevanz, wenn es darum geht, die wirtschaftlichen Potenziale von offenen Daten zu heben. Mit dem Ziel, die digitale Wirtschaftspolitik länderübergreifend durch Open Data zu stärken und Open-Data-Startups global zu vernetzen, wurde 2012 in London das Open Data Institute (2021) gegründet, dass seitdem Unternehmen und Existenzgründer zusammenbringt, um Lösungen für gesellschaftliche Herausforderungen auf Basis offener Daten zu finden. Zur Vernetzung der Open Data Community trägt ebenso der jährliche Open Data Day (2021) bei.

Open Government und die damit verbundenen Ansprüche an offene Daten stellen den öffentlichen Sektor in Deutschland vor große Herausforderungen. Um diesen gerecht zu werden, bedarf es eines dreifachen Paradigmenwechsels von Staat und Verwaltung hin zu einer neuen öffentlichen und offenen politischen und administrativen Kultur (IG Collaboratory, 2010, S. 54 f.): Das erste Paradigma betrifft das Konzept von Öffentlichkeit und Geheimhaltung in Bezug auf Daten. Nach dem alten Paradigma ist alles geheim, was nicht ausdrücklich als öffentlich gekennzeichnet ist. Das neue Paradigma kehrt diesen Grundsatz um. Demnach sollte alles öffentlich sein, was nicht ausdrücklich als geheim gekennzeichnet ist. Das zweite Paradigma betrifft Umfang, Art und den Zeitpunkt der Veröffentlichung von Daten. Dem alten Paradigma zufolge werden Umfang und Zeitpunkt der Veröffentlichung von den einzelnen Behörden selbst bestimmt. Oft erfolgt eine Akteneinsicht erst nach einer Anfrage, etwa auf Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes oder, falls vorhanden, des Landes. Das neue Paradigma besteht darin, alle Daten, die keiner berechtigten Datenschutz- oder Sicherheitsbeschränkung unterliegen, proaktiv, im vollen Umfang und zeitnah zu veröffentlichen. Das dritte Paradigma betrifft die Nutzungsrechte an den veröffentlichten Daten. Nach dem alten Paradigma werden veröffentlichte Daten für den privaten Gebrauch nur zur Einsicht freigegeben. Alle weiteren Nutzungsrechte sind vorbehalten und können von Fall zu Fall gewährt werden. Im Sinne eines neuen Paradigmas, sollen veröffentlichte Daten grundsätzlich von jedermann für jegliche Zwecke, auch kommerzielle, ohne Einschränkungen kostenfrei nutzbar sein. Das umfasst ausdrücklich das Recht der Weiterverarbeitung und Weiterverbreitung der Daten. Dieser aufgeführte Paradigmenwechsel bedeutet einen grundlegenden Kulturwandel für Staat und Verwaltung. In Hinblick auf seine vielfältigen Mehrwerte im Bereich Transparenz, demokratische Kontrollrechte der Bürger, Wissenstransfer und Innovationsprozesse im öffentlichen Sektor, sollte er schrittweise umgesetzt werden (von Lucke & Geiger, 2010, S. 7–8).

Offene Verwaltungsdaten finden sich in einer Schnittmenge der Bereiche Daten, Offenheit und Verwaltung Abb. 3.2.

Auf Basis der Definition von offenen Daten Abschn. 3.1.3, lassen sich offene Verwaltungsdaten wie folgt definieren:

Offene Verwaltungsdaten schließen explizit all jene Bestände aus, deren Veröffentlichungen untersagt sind, etwa bei Geheimhaltungspflichten, bei personenbezogenen Daten sowie bei Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen. Werden die ausgewählten offenen Datenbestände strukturiert und maschinenlesbar von den zuständigen Behörden proaktiv bereitgestellt, lassen sie sich mit reduziertem Aufwand und von mehreren Nutzern gleichzeitig automatisiert durchsehen, durchsuchen, filtern, aufbereiten, überwachen und weiterverarbeiten. Hier ergeben sich vielfältige Innovationsimpulse durch die mögliche Entwicklung von datenbasierten Apps, datenbasierten Karten- und Navigationsdiensten und übergreifend angelegten Suchmaschinen. Das Durchstöbern von Datenbeständen mit dem Browser, die in verteilten Datenbanken hinterlegt und über Hyperlinks und Suchmaschinen gefunden werden, bieten viele Möglichkeiten für Zivilgesellschaft, Staat und Verwaltung, ebenso wie die Realisierung von digitalen Zwillingen der Städte. Konkret geht es hier im engeren Sinne um Datenbestände wie etwa statistische Daten, Geodaten, Umwelt -und Wetterdaten und Haushaltsdaten und im weiteren Sinne auch um aufbereitete Informationsbeiträge wie etwa Statistiken, Karten, Materialien der Parlamente, Ministerien und Behörden, Gesetze, Verordnungen, Satzungen und richterliche Entscheidungen (von Lucke, 2019, S. 346–347).

In Deutschland kamen bereits 2009 erste Diskussionen zu möglichen gesetzlichen Grundlagen hinsichtlich des Umgangs mit Verwaltungsdaten und deren Öffnung auf. Auf Bundesebene wurde 2017 das E-Government-Gesetz (EGovG) erweitert. Der neue § 12a EGovG regelt den Umgang mit offenen Daten. Dies wurde mit dem ersten deutschen Open-Data-Gesetz so etabliert. Dadurch müssen Ministerien der Bundesverwaltung unbearbeitete Verwaltungsdaten nach dem Prinzip „Open by Default“ über das nationale Datenportal GovData (2021) zur Verfügung stellen. Grundsätzlich haben jedoch Spezialgesetze Vorrang. Das Open-Data-Gesetz wurde im Sommer 2021 mit einem zweiten Open-Data-Gesetz erneut geändert. Eine wesentliche Änderung war zum einen die Bereitstellungspflicht der Daten in maschinenlesbarer Form, um die Datenweiterverwendung und -nutzung zu erleichtern. Zudem wurde der Kreis der Datenbereitsteller neben allen Behörden der Bundesverwaltung auch auf Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts erweitert. Ebenso wurde eine Streichung des Ausnahmetatbestands für Forschungsdaten vorgenommen. Ein neuer Bestandteil ist die Ernennung von Open-Data-Koordinatoren, die als zentrale Beratungs- und Ansprechperson für die Identifizierung, Bereitstellung und Nutzung offener Daten sowie die Durchsetzung der Open Data Ziele des Bundes fungieren. Zudem wurde das Datennutzungsgesetz (DNG) verabschiedet, mit dem die europäische Richtlinie (EU) 2019/1024 (PSI-Richtlinie) in deutsches Recht umgesetzt wird. Es löst damit das Informationsweiterverwendungsgesetz ab. Durch das DNG werden einheitliche, nichtdiskriminierende Nutzungsbedingungen für Daten des öffentlichen Sektors festgelegt. Zudem soll es zur erleichterten Entwicklung von KI-Diensten auf der Grundlage maschinenlesbarer Daten beitragen. Allen Akteuren des europäischen Binnenmarktes werden die gleichen Nutzungsbedingungen der Daten zur Verfügung gestellt. Neben dem öffentlichen Sektor wurde auch hier die Ausweitung auf öffentliche Unternehmen vorgenommen, sodass auch hier eine Verbreitung der Nutzung und Anwendung offener Daten angestrebt wird.

Wenn Daten bereitgestellt werden sollen, kann dies durch unterschiedliche Lizenzen geschehen. In einer Zusammenarbeit von Bund, Ländern und kommunalen Spitzenverbänden wurde die Datenlizenz Deutschland entwickelt. Seitdem regeln zwei Versionen der Lizenz die einheitlichen Nutzungsbestimmungen für Verwaltungsdaten in Deutschland. Unter der Version dl-de/by-2-0 werden Nutzer der Daten verpflichtet, den jeweiligen Datenbereitsteller zu nennen. Die Version dl-de/zero-2-0 ermöglicht eine einschränkungslose Weiterverwendung der Daten. Die Lizenzen sind vollständig an den deutschen Rechtsraum angepasst. Jedoch wurden die Lizenzen aufgrund der fehlenden weltweiten Anwendbarkeit von der Open-Data-Community kritisiert. In einem rechtlichen Kurzgutachten des Ministeriums für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen wurde daher untersucht, ob die Verwendung und Weiterentwicklung der Datenlizenz Deutschland 2.0 sinnvoll ist oder zukünftig grundsätzlich auf andere Lizenzen, etwa der Creative Commons Initiative, abgestellt werden soll (MWIDE NRW, 2019). Weltweit wird eher auf die Verwendung der Creative Common Lizenzen sowie der Open Data Commons Lizenzen gesetzt.

Was sind nun konkrete Beispiele für offene Verwaltungsdaten und wo finden sie in der Praxis Anwendung? Verwaltungsdaten können beispielsweise statistische Daten, Geodaten, Umweltdaten, Wetterdaten, Haushaltsdaten, Forschungsdaten oder Verkehrsdaten sein. Wenn diese Daten bearbeitet und veredelt werden, ist es möglich sie in unterschiedlichen Formaten zur Verfügung zu stellen. Beispielsweise werden sie dann als Karten, Pläne, Gesetze, Verordnungen, Satzungen, richterliche Entscheidungen oder Publikationen bereitgestellt. Deutschlandweit finden sich zahlreiche Ansätze, wie offene Verwaltungsdaten bereits genutzt werden. Beispielsweise gibt der Unfallatlas (2021) der statistischen Ämter eine deutschlandweite, kartenbasierte Übersicht aller Unfälle und kann so in Stadtplanungsprojekten eine wesentliche Hilfe für die sichere Verkehrsführung darstellen. Über Open Legal Data (2021) wird ein freier Zugang zu juristischen Informationen, wie Gesetzestexten und Urteilen, kostenlos und maschinenlesbar zur Verfügung gestellt. Um Ratsinformationssysteme offen zu machen, hat die Open Knowledge Foundation zusammen mit OParl die Plattform Politik bei uns (2021) gegründet. Öffentliche Daten der jeweiligen Kommunen lassen sich so abrufen und (grafisch) aufbereiten. Die Stadt Ulm zeigt kartenbasierte Informationen im Mobilitätsbereich unter dem Namen ulmrouting (2021) auf. Der Musterdatenkatalog der Bertelsmann Stiftung schafft eine gute Übersicht, welche offenen Verwaltungsdaten bisher von Kommunen bereitgestellt werden (BS, 2020) und stellt zudem in einem Leitfaden eine Schritt-für-Schritt-Anleitung bereit (Krabina, 2020). In Zusammenarbeit mit der Stadt Wien hat das KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung ein Vorgehensmodell für die Implementierung von Open-Government-Initiativen entwickelt. Dieses zeigt Möglichkeiten auf, wie Open Government ganzheitlich umgesetzt werden kann (Krabina, 2016). Das sind nur einige Ansätze für die Verwendung von offenen Verwaltungsdaten. Letzten Endes geht es hier um die Frage, wie darauf aufbauend neue Geschäfts- und Politikfelder ermöglicht und erschlossen werden können. Wie kann auf Basis von offenen Transportdaten die Mobilitätswende erreicht werden? Wie lassen sich auf Basis von offenen Umweltdaten die Herausforderungen des Klimawandels bewältigen? Eine internationale Vernetzung ist dafür wesentlich. Das Netzwerk OGD DACHLI & OGD Cooperation (2022) fokussiert beispielswiese den Austausch im deutschsprachigen Raum. Jedoch muss auch europaweit und international verstärkt der Austausch gelebt werden, um gegenseitig voneinander lernen zu können.

Zwar mag es für viele Behörden herausfordernd sein, offene Daten zu finden, zu erschließen und dauerhaft bereitzustellen. Tatsächlich endet die öffentliche Aufgabe aber nicht mit der reinen Veröffentlichung der Daten. Vielmehr muss sichergestellt werden, dass die offenen Datenbestände im Alltag von Politik, Verwaltung, Wirtschaft, Wissenschaft und Gesellschaft auch genutzt werden und zugleich als Grundlage etwa für eine offene Verkehrspolitik, eine offene Gesundheitspolitik oder eine offene Forschungspolitik dienen. Insofern liegt die größte Herausforderung für die öffentliche Verwaltung in der Geschäftsfeldentwicklung um offene Datenbestände aus staatlicher Sicht. Gemeinsam mit Wirtschaft, Wissenschaft, Künstlern und der Bevölkerung gilt es das wirtschaftliche, gesellschaftliche, politische und kulturelle Potenzial offener Daten prosperierend zu erschließen sowie zu großen und intelligent vernetzten Datenbeständen weiterzuentwickeln (von Lucke & OGD DACHLI, 2017, S. 11).

Bisher unbekannte Zusammenhänge und Sachverhalte können zum öffentlichen Diskurs anregen und zu neuartigen Lösungsansätzen animieren. Hierzu eignen sich koordinierende Stellen mit angeschlossenen Inkubatoren, die über offene Treffen zur gemeinsamen Marktentwicklung einladen sowie Existenzgründer und Sozialunternehmer professionell beim Aufbau ihrer Open Data-Geschäftsmodelle begleiten. Aus diesen Treffen können festere Strukturen, regionale Netzwerke und Forschungsverbünde entstehen, die zur Datenmarktentwicklung und regionalen Problemlösung beitragen. Eine gezielte staatliche Förderung von Startups und Sozialunternehmern, die sich mit verwaltungsnahen Datenbestände und Apps beschäftigen, wäre überall dort wünschenswert, wo öffentliche Aufgaben dadurch effizienter und effektiver als auf die herkömmliche Art und Weise wahrgenommen werden können. Zudem besteht die Möglichkeit über datenbasierte soziale Geschäftsmodelle gesellschaftlichen Mehrwert zu generieren. Parallel ist eine enge Zusammenarbeit mit der Wirtschaftsförderung anzustreben, denn diese führt über die Mentoren, Erfahrungen und Netzwerke zur erfolgreichen Existenzgründung. Geschäftsfeldentwicklung bedeutet auch, den praktischen Nutzen und die Potenziale vorhandener Datenbestände aufzuzeigen sowie neue Formate der Zusammenarbeit zu entwickeln und zu etablieren (von Lucke & OGD DACHLI, 2017, S. 11).

Konkret zeichnen sich diese großen Datenbestände durch die fünf folgenden V-Kriterien aus. Volume: Es handelt sich um eine große Masse an Daten, die keine Grenzen kennt. Variety: Die Datenbestände beinhalten eine Vielfalt von Datentypen und Datenquellen. Velocity: Die Datenverarbeitung und Datenanalyse erfolgen in Echtzeit. Veracity: Die Zuverlässigkeit und Qualität der Daten werden gewährleistet. Value: Die Daten besitzen eine hohe Relevanz.

Im öffentlichen Sektor findet sich die praktische Anwendung großer Datenbestände in den folgenden Bereichen: Daten aus Haushaltswesen und Ausschreibungswesen, statistische Daten und Datenbestände von Registern, Telekommunikationsvorratsdaten und Social Media, Energieverbrauchs- und Mobilitätsdaten, Wetterdaten, Geobasisdaten und Geofachdaten, Medien der Mediatheken des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und Forschungsdaten der Lebenswissenschaften (in Anlehnung an Bundesregierung, 2021, S. 105).

Der zweite Ansatz ist das Social Media Mining, bei dem auf die Gewinnung von Erkenntnissen aus nutzergenerierten Inhalten auf Social-Media-Plattformen und mobilen Apps gesetzt wird. Dabei wird durch die Erkennung von Mustern das Nutzerverhalten analysiert und ausgewertet. Anwendungsfelder für Social Media Mining gibt es zahlreiche, wie die Gesellschaft für Informatik bereits im Jahr 2012 analysierte. Dies umfasst ein intelligentes Monitoring über Akteursanalysen, Meinungsanalysen oder Trendanalysen. Ebenso gehört Reputationsmanagement dazu, also die Beeinflussung der Reputation von Personen durch gezielte Beiträge oder Bewertungen im Social Media Bereich, was für Personen der Öffentlichkeit wie Politiker von besonderer Relevanz ist. Darüber hinaus können Ziel- und Nutzergruppen von Inhalten analysiert werden, auf dessen Basis Produkte und Werbung entwickelt und verbessert werden können. Im sozialwissenschaftlichen Bereich eröffnen sich neue Bereiche für die Durchführung von Forschungsarbeiten (GI, 2012).

Ziel von offenen Verwaltungsdaten muss es sein, den Aufbau einer Open-Data-Kultur zu fördern. Doch welche Maßnahmen gehören hier dazu? Im Bereich der binnenwirksamen Maßnahmen ist eine gemeinsame Wissensbasis und Referenzsammlungen essenziell. Zusätzlich müssen verwaltungsinterne Zielgruppen angesprochen und von den Mehrwerten überzeugt werden. Der fachliche Austausch ist ebenso wichtig wie die Auszeichnung und Anerkennung für besonders innovative Vorschläge. Vorgaben müssen eine steuernde und regulierende Wirkung haben und ebenso sollte auf die verwaltungsinterne Weiterbildung eingezahlt werden (von Lucke & OGD DACHLI, 2017, S. 4 ff.). Zu den außenwirksamen Maßnahmen gehört es, ein interdisziplinäres wissenschaftliches Fundament bereitzustellen, die Standardisierung der Veröffentlichung von Verwaltungsdaten voranzutreiben und eine Geschäftsfeldentwicklung um offene Datenbestände aus staatlicher Sicht anzustreben. Ebenso müssen vernetzende öffentliche Veranstaltungen (wie Entwicklertage) sowie Ideen- und Umsetzungswettbewerbe genutzt werden, um neue Innovationen zu generieren (von Lucke & OGD DACHLI, 2017, S. 6 ff.).

Datenräume sind gemeinsame, vertrauenswürdige Räume für Transaktionen mit Daten. Sie basieren auf gemeinsamen Standards, Werten, Technologien und Schnittstellen, die Transaktionen mit Daten erlauben oder befördern (Bundesregierung, 2021, S. 109). Damit handelt es sich um ein Architekturmodell zur Datenintegration. Es zeichnet sich durch eine verteilte Datenhaltung verschiedener Datenquellen und den Verzicht auf ein gemeinsames semantisches Modell aus (Fraunhofer, 2016, S. 38). Dies eröffnet neue Wege zu innovativen datenbasierten Dienstleistungen unter gleichzeitiger Gewährleistung von Datenschutz und Datensicherheit.

Das zugrunde liegende Konzept wurde von der Fraunhofer Gesellschaft erstmals im Kontext von Industrie 4.0 als intelligente Dateninfrastruktur für die Wirtschaft skizziert (Fraunhofer, 2016). Ein solcher Industrie-Datenraum bietet eine wichtige Grundlage zur Digitalisierung und Vernetzung der industriellen Produktion auf der Basis von Informationstechnologien. Dies ermöglicht eine intelligente Verzahnung von Wertschöpfungsketten und damit eine weitgehende Selbstorganisation auf Basis einer Vernetzung von Menschen, Maschinen, Anlagen, Logistik und Produkten (BMBF, 2020).

Datenräume eröffnen vielfältige Einsatzmöglichkeiten. So lassen sich etwa zu allen realen Objekten, Artefakten, Personen und Prozessen sogenannte digitale Zwillinge erschaffen. Dies sind virtuelle Modelle eines Objektes, eines Prozesses, eines Produkts oder einer Dienstleistung, mit denen die reale und die virtuelle Welt verbunden werden. Sie können virtuelle digitale Repräsentanten von physischen Objekten sein, als Simulationsmodell für Analysen dienen, als Monitor für smarte Daten von physischen Objekten herhalten oder zur Steuerung physischer smarter Objekte verwendet werden (Gabler Wirtschaftslexikon, 2021). Im öffentlichen Sektor eröffnet dies Einsatzmöglichkeiten zur Stadtplanung, zum Bauen, zum Gebäudemanagement, zur Verkehrslenkung und zum geobasierten Controlling. Vorreiter in der raumbezogenen Nutzung digitaler Zwillinge im öffentlichen Sektor sind die Städte Zürich und Wien, die Stadt Herrenberg, die Stadt München, die Freie und Hansestadt Hamburg und die Stadt Leipzig.

Urbane Daten sind alle Arten von Daten, die im urbanen Kontext wichtig sind, unabhängig von der konkreten Datenlokalisation, der Datenhaltung, den darauf liegenden Schutzrechten und lizenzrechtlichen Anforderungen. Sie können auch Daten umfassen, die über den direkten urbanen oder kommunalen Kontext hinausreichen.

Als urbaner Datenraum wird der Raum bezeichnet, in dem urbane Daten erzeugt und verarbeitet werden. Damit bezieht sich das Verständnis auf die Gesamtheit aller Daten, die in einem urbanen Kontext eine wirtschaftliche, städtebauliche, geografische, technische, klimatische, gesundheitliche oder anderweitige Bedeutung haben und die in diesem Raum generiert, gesammelt oder in kommunalen Prozessen benötigt werden. Dazu zählen etwa amtliche Daten und Unternehmensdaten, Forschungsdaten, personenbezogene Daten und verhaltensgenerierte Daten (Fraunhofer FOKUS et al., 2018, S. 219).

Inhaltlich setzen sich urbane Datenräume aus frei verfügbaren urbanen Daten, kommerziell verfügbaren urbanen Daten und internen urbanen Daten zusammen. Frei verfügbare urbane Daten, häufig in Open-Data-Formaten mit entsprechender Lizenzierung, setzen auf einen nicht kommerziellen freien Zugang, nicht zwingend aber die Erlaubnis zur (nicht-)kommerziellen Weiterverwendung dieser Daten. Die kommerziell verfügbaren urbanen Daten sind in der Regel aggregierte anonymisierte Datenbestände von privaten oder öffentlichen Akteuren, von deren Nutzung alle Nicht-Zahlenden ausgeschlossen werden. Interne urbane Daten sind nur einem kleinen Kreis wie etwa Polizei und Rettungsdiensten zugänglich (Fraunhofer FOKUS et al., 2018, S. 36; von Lucke, 2019, S. 357).

Es besteht ein großes Interesse an urbanen Datenräumen. Mit ihrer flexiblen IT-Infrastruktur verbessern sie den Zugang und die Verfügbarkeit von urbanen Daten und verstärken ihre Nutzung innerhalb des öffentlichen Sektors. Zudem besteht Klarheit hinsichtlich der Übertragung nicht-personenbezogener Daten. Urbane Datenräume liefern einen technisch abgesicherten Datenschutz, IT-Sicherheit und eine verbesserte Datenqualität. Zugleich fördern sie Interoperabilität und Standardisierung. Auf ihrer Grundlage lassen sich eine kommunale und regionale Datenanalyse verbessern, datenbasierte Geschäftsmodelle im urbanen Raum entwickeln und Datenmärkte aufbauen (Fraunhofer FOKUS et al., 2018, S. 14).

Die Europäische Union möchte in den 2020er-Jahren einen Binnenmarkt für Daten schaffen, in dem Daten innerhalb der EU und sektorübergreifend zum Nutzen aller fließen können. Dazu bedarf es der uneingeschränkten Anerkennung der europäischen Regeln durch die Teilnehmer, insbesondere des Schutzes der Privatsphäre und des Datenschutzes sowie des Wettbewerbsrechts. Die künftigen Regeln für den Zugang und die Nutzung von Daten sollen fair, praktisch und klar sein (Europäische Kommission, 2019).

Für den Aufbau einer Datenwirtschaft durch die EU bedarf es allerdings der Festlegung klarer und fairer Regeln für den Zugang sowie die Wiederverwendung von Daten. Dies erfordert auch Investitionen in Werkzeuge und Infrastrukturen zur Speicherung und Verarbeitung von Daten. Die Europäische Kommission sieht eine große Chance in der Vergabe von Rechten, Werkzeugen und Fertigkeiten an Benutzer, sodass diese die volle Kontrolle über ihre Daten behalten. Sie begrüßt zudem die Bündelung der Kräfte in einer europäischen Cloud und eine Zusammenführung europäischer Daten in Schlüsselsektoren mit gemeinsamen und interoperablen Datenräumen. Konkret schlägt sie den Aufbau eines Industriedatenraums, eines Datenraums für den europäischen grünen Deal, einen Mobilitätsdatenraum, einen Gesundheitsdatenraum, einen Finanzdatenraum, einen Energiedatenraum, einen Agrardatenraum und einen Kompetenzdatenraum vor. Realistisch ergänzt sie dieses Zielbild um viele gemeinsame europäische Datenräume für die öffentliche Verwaltung, sowohl auf europäischer Ebene wie auf nationaler Ebene. Vorgeschlagen werden Datenräume zur Haushaltstransparenz und zur Rechenschaftslegung, aber auch zur Korruptionsbekämpfung, zur Strafverfolgung und zur Anwendung von EU-Recht. In Datenräumen für Gov-Tech, Reg-Tech und Legal-Tech sieht sie weiteres Potenzial (Europäische Kommission, 2019). Diese Vorgaben werden in Deutschland in der 2021 präsentierten Datenstrategie der Bundesregierung aufgegriffen und weiterentwickelt. Mit der Datenstrategie sollen Dateninfrastrukturen leistungsfähig und nachhaltig ausgestaltet werden. Innovative und verantwortungsvolle Datennutzung gilt es zu steigern, Datenkompetenz zu erhöhen, eine Datenkultur zu etablieren und den Staat wieder zum Vorreiter zu machen (Bundesregierung, 2021).