Ordnungswidrigkeiten in Rundfunk und Telemedien

Das Ordnungswidrigkeitengesetz gilt sowohl für Ordnungswidrigkeiten nach Bundesrecht als auch nach Landesrecht (§ 2 OWiG). Da es sich bei dem für die Regelung der Ordnungswidrigkeiten herangezogenen Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG (s. Einleitung) um eine konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit handelt, bleibt der Landesgesetzgeber vor allem zur Schaffung materieller Bußgeldtatbestände im Rahmen seiner Gesetzgebungsmaterien befugt. Der Bundesgesetzgeber ist jedenfalls nicht berechtigt, sich landesrechtlicher Gesetzgebungsmaterien unter Berufung auf die Kompetenz zur Regelung des Strafrechts zu bemächtigen. Das hat besondere Bedeutung für die Kodifizierung rundfunkrechtlicher Bußgeldtatbestände. Der allgemeine und der verfahrensrechtliche Teil des Ordnungswidrigkeitengesetzes lassen dagegen für landesrechtliche Regelungen grundsätzlich keinen Raum, soweit nicht einzelne Bestimmungen des OWiG einen Vorbehalt zugunsten des Landesrechts enthalten.

Das Kapitel befasst sich mit den bußgeldbewehrten sog. absoluten Verbreitungsverboten des § 4 Abs. 1 JMStV. Sie dienen, anders als die Jugendschutzbestimmungen des § 4 Abs. 2 JMStV, dem Schutz der Menschenwürde oder allgemeiner Rechtsgüter, die teils und dann zumeist als Vorsatztaten strafrechtlich geschützt sind. Eine „jugendschutzkonform“ einschränkende Interpretation der Verbotsnormen, die der Kurztitel des Gesetzeswerks „Jugendmedienschutz-Staatsvertrag“ zu rechtfertigen scheint, ist also nicht veranlasst.

Der Jugendschutz ist für alle Online-Medien (Rundfunk und Telemedien) im Jugendmedienschutz-Staatsvertrag vom 10.9.2002, in Kraft getreten am 1.4.2003, zuletzt geändert durch Art. 2 des Zweiten Medienänderungsstaatsvertrags vom 14./27.12.2021, einheitlich geregelt. Seit Inkrafttreten des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Jugendschutzgesetzes vom 9.4.2021 hat die zur Bundeszentrale für Kinder- und Jugendmedienschutz (Bundeszentrale) ausgebaute vormalige Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien erweiterte Kompetenzen gegenüber Telemedienanbietern, aber nicht gegenüber Rundfunkveranstaltern. Wie schon bisher unterliegen Telemedien dem Indizierungsverfahren nach § 18 JuSchG. Die Anforderungen an die Inhalte von Telemedien richten sich gem. § 16 S. 2 JuSchG nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag, der auch ein eigenes Sanktionsinstrumentarium bereithält. Bei den im Folgenden dargestellten Verbots- und Sanktionstatbeständen spricht man auch von den „relativen“ Verboten des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags, weil nur die Rundfunkverbreitung generell verboten ist, das Zugänglichmachen durch Telemedien in geschlossenen Erwachsenengruppen hingegen erlaubt ist (§ 4 Abs. 2 Satz 2 JMStV).

Aus Sicht der klassischen Medien (Film, Presse, Rundfunk) ist Werbung ein Finanzierungsinstrument. Besonders für private Rundfunkveranstalter stellt Werbung faktisch die Haupteinnahmequelle dar (vgl. § 69 MStV). Im Rahmen der Ausgestaltung der Rundfunkordnung hat der Gesetzgeber verschiedene Werbeformen im Rundfunk als Finanzierungsmittel intensiv geregelt. Außerhalb des Medienstaatsvertrags finden sich Regelungen zur Werbung, denen zumeist andere gesetzgeberische Motive zugrunde liegen; beim Tabakwerbeverbot z. B. der Gesundheitsschutz. Je nach Zielrichtung einer Norm kann der Begriff der „Werbung“ unterschiedlich zu verstehen sein, d. h. die Interpretation des jeweiligen Werbebegriffs hat sich am Normzweck zu orientieren.

Sponsoring bezeichnet im Recht der elektronischen Onlinemedien (Rundfunk und Telemedien) den Finanzierungsbeitrag eines an der Produktion unbeteiligten Dritten, der fremde Inhalte mit dem Ziel der eigenen Imagepflege finanziell unterstützt. Die europäische Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-RL) rechnet Sponsoring zur audiovisuellen kommerziellen Kommunikation, obwohl der geförderte Kommunikationsinhalt nicht kommerziell ist. Der Medienstaatsvertrag fasst Sponsoring gar unter den erweiterten neuen „Werbebegriff“. Dabei darf nur der Hinweis auf die Finanzierung durch den Sponsor eine gewisse Werbewirkung haben, der finanziell unterstütze Kommunikationsinhalt darf keine Werbung für den Sponsor sein. Trotz der Einbeziehung in den neuen Werbebegriff, der „insbesondere Rundfunkwerbung, Sponsoring, Teleshopping und Produktplatzierung“ umfasst, gelten für Sponsoring eigenständige Regeln. In den grundlegenden Vorschriften des Medienstaatsvertrags über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen (§ 35 Satz 1 MStV) Rundfunks findet es lediglich Erwähnung als „sonstige Einnahmen“. Das wird der Bedeutung des Sponsorings für die Praxis nicht gerecht. Seit dem Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 15./21.12.2010 darf Sponsoring im öffentlich-rechtlichen Fernsehen nur mehr bei der Übertragung von Großereignissen ohne Einschränkung stattfinden. Im Übrigen ist Sponsoring auf die Zeiten vor 20 Uhr beschränkt und an Sonntagen sowie an bundeseinheitlichen Feiertagen untersagt (§ 39 Abs. 6 MStV).

Im privaten Rundfunk und privaten Telemedien gelten nur die Kennzeichnungs- und Zurückhaltungspflichten, aber keine zeitlichen Beschränkungen für das Sponsoring.

Am 25.5.2018 ist die europäische Datenschutz-Grundverordnung (DS-GVO) (Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.4.2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (Datenschutz-Grundverordnung), EU L 119/1.) in Kraft getreten. Sie hat die Datenschutzrichtlinie 95/46/EG von 1995 abgelöst und gilt unmittelbar in der gesamten Europäischen Union (Art. 288 Abs. 2 AEUV). Eines Umsetzungsaktes der Mitgliedsstaaten in nationales Recht bedarf es nicht. Die bereichsspezifischen Datenschutzbestimmungen des § 47 RStV i. V. m. den Datenschutzbestimmungen im Vierten Abschnitt des Telemediengesetzes wurden aufgehoben. Das nachfolgende Kapitel gibt einen Überblick über die Grundstruktur des Datenschutzkonzepts unter besonderer Berücksichtigung des Medienprivilegs.

§ 115 Abs. 1 MStV enthält über 75 Bußgeldtatbestände. Zu einem größeren Teil lassen sie sich jeweils unter einem Oberbegriff zu Themengruppen zusammenfassen. Diesen Themengruppen sind jeweils Kapitel in diesem Handbuch gewidmet: Gewinnspiele (Kap. 5), Werbung (Kap. 6), Sponsoring (Kap. 7), Plattformregulierung (Kap. 10). Eine Zahl recht heterogener Ordnungswidrigkeiten, die nicht unter die genannten Stichworte passen, wurden unter der Überschrift „Weitere rundfunkrechtliche Ordnungswidrigkeiten“ in Kap. 9 zusammengefasst. Darunter befinden sich sowohl Tatbestände aus § 115 Abs. 1 Satz 1 MStV, die nur für Veranstalter von bundesweit ausgerichtetem privaten Rundfunk gelten und vorsätzlich oder fahrlässig verwirklicht werden können, als auch Tatbestände aus dem allgemein formulierten § 115 Abs. 1 Satz 2 MStV, die nur vorsätzlich begehbar sind.

Im Wesentlichen handelt es sich um verschiedene Auskunfts-, Berichts- und Informationspflichten von Rundfunkveranstaltern (§ 115 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1–2a, 17, 21 und 24, Satz 2 Nr. 7 und 8 MStV), um die ausschließliche Verbreitung von Großereignissen im Bezahlfernsehen (§ 115 Abs. 1 Satz 1 Nr. 16 MStV) und die ungenehmigte Veranstaltung eines zulassungspflichtigen Rundfunkprogramms (§ 115 Abs. 1 Satz 1 Nr. 18 MStV), die Veranstaltung eines nicht zulassungsfähigen zulassungspflichtigen (§ 115 Abs. 1 Satz 1 Nr. 19 MStV) oder die eines zulassungsfreien Rundfunkprogramms, das die Zulässigkeitsvoraussetzungen nicht erfüllt (§ 115 Abs. 1 Satz 1 Nr. 20 MStV).

Hinzu kommen Mitteilungspflichten bei Veränderungen der Beteiligungs- und Einflussverhältnisse, die nicht nur die Rundfunkveranstalter betreffen, sondern auch an an Rundfunkveranstaltern Beteiligte, d. h. ihre Gesellschafter, gerichtet sind (§ 115 Abs. 1 Satz 2 Nr. 9 MStV).

Alle genannten Vorschriften werden in Kap. 9 erläutert.

Die Plattformregulierung wurde durch den Zehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag zum 1.9.2008 in den Rundfunkstaatsvertrag eingefügt. Medienplattformen sind Telemedien bzw. digitale Dienste. Es gibt sie nur auf digitalen Übertragungswegen (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 14 Buchst. a MStV). Der Anbieter einer Medienplattform trägt die Verantwortung für die Auswahl der Angebote einer Medienplattform (§ 2 Abs. 2 Nr. 19 MStV).

Benutzeroberflächen waren im Rahmen der Plattformregulierung schon bisher Gegenstand des Rundfunkrechts; sie erfahren im Medienstaatsvertrag als verselbstständigter Regelungsgegenstand erhöhte Aufmerksamkeit. Neu als Regelungsobjekt hinzugekommen sind Medienintermediäre, die auch journalistisch redaktionelle Angebote Dritter aggregieren, selektieren und allgemein zugänglich präsentieren, ohne diese zu einem Gesamtangebot zusammenzufassen.

Der Rechtsbegriff der „Telemedien“ wurde als Oberbegriff für die vormals bundesgesetzlich geregelten Teledienste und landesstaatsvertraglich geregelten Mediendienste erstmals im Jugendmedienschutz-Staatsvertrag der Länder vom 10./27.9.2002 und im gleichzeitig in Kraft getretenen Jugendschutzgesetz des Bundes vom 23.7.2002 verwendet. Zwischenzeitlich haben sich Bundes- und Landesgesetzgeber für die Behandlung von elektronischen Informations- und Kommunikationsdiensten, die weder Telekommunikationsdienste i. S. d. Telekommunikationsgesetzes noch Rundfunk i. S. d. Rundfunkgesetze sind, ganz allgemein auf den Begriff „Telemedien“ geeinigt (§ 1 Abs. 1 Satz 2 TMG, § 2 Abs. 1 Satz 3 MStV). Diensteanbieter ist gem. § 2 Satz 1 Nr. 1 TMG jede natürliche oder juristische Person, die eigene oder fremde Telemedien zur Nutzung bereithält oder den Zugang zur Nutzung vermittelt. Nach § 2 Satz 2 TMG sind den juristischen Personen die Personengesellschaften gleichgestellt, die mit der Fähigkeit ausgestattet sind, Rechte zu erwerben und Verbindlichkeiten einzugehen. Damit fasst das Telemediengesetz – wie zuvor das Teledienstegesetz und der Mediendienste-Staatsvertrag – unter dem Begriff „Diensteanbieter“ drei Kategorien zusammen: Diensteanbieter, die eigene Telemedien zur Nutzung bereithalten (sog. Content-Provider), die fremde Telemedien zur Nutzung bereithalten (sog. Host-Provider) und solche, die lediglich den Zugang zur Nutzung von Telemedien vermitteln (sog. Access-Provider).

Das Bußgeldverfahren richtet sich nach den Bestimmungen des Ordnungswidrigkeitengesetzes, das durch die Strafprozessordnung, das Gerichtsverfassungsgesetz und das Jugendgerichtsgesetz ergänzt wird. Es enthält die Verfahrensgrundsätze einschließlich der Verfahrenshindernisse, insbesondere die Verjährung, und Vorschriften über den Erlass des Bußgeldbescheides sowie die Grundsätze seiner Vollstreckung. Die Bestimmungen des Ordnungswidrigkeitengesetzes über die sachliche Zuständigkeit von Bußgeldbehörden gelten subsidiär gegenüber fachgesetzlichen Spezialregelungen (§ 36 Abs. 1 Nr. 1 OWiG). Fehlt eine spezialgesetzliche Bestimmung der sachlichen Zuständigkeit, so ist gem. § 36 Abs. 1 Nr. 2 OWiG die fachlich zuständige oberste Landesbehörde zuständige Bußgeldbehörde, falls das Gesetz von Landesbehörden ausgeführt wird, das fachlich zuständige Bundesministerium, soweit das Gesetz von Bundesbehörden ausgeführt wird. Die durch § 36 Abs. 1 Nr. 2 OWiG begründete sachliche Zuständigkeit von Bußgeldbehörden kann durch Rechtsverordnung auf andere Behörden oder Stellen übertragen werden.