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Erschienen in:

2024 | OriginalPaper | Buchkapitel

Rationalität als Anforderung an das Gesetzgebungsverfahren: Evidenzbasierte Gesetzgebung?

verfasst von : Teresa Weber

Erschienen in: Mittelbare Verhaltenssteuerung – Konzept, Wirkungen, Kritik

Verlag: Springer Berlin Heidelberg

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Zusammenfassung

Corona-Pandemie und Klimaschutz lassen Fragen rund um „evidenzbasierte Rechtssetzung“ in erneuter Aktualität erscheinen. Der Beitrag unternimmt einen rechtsvergleichenden Streifzug durch Rationalitätsforderungen in der Rechtsprechung von EuGH, EGMR, BVerfG und VfGH. Dabei wird zunächst der Begriff „Rationalitätsforderungen“ und sein Zusammenhang mit dem topos der evidenzbasierten Rechtssetzung diskutiert, bevor anhand von Beispielen aus der Judikatur illustriert wird, wie vielfältig die verfassungsgerichtliche Handhabung von „Rationalität“ ausfällt.

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Nächstes Kapitel Mittelbare Gesetzgebungssteuerung durch verfassungsrechtliche Rationalitätsanforderungen?

Der Beitrag beschäftigt sich vorrangig mit Gesetzgebung im formellen Sinn. Auf andere Arten der Rechtssetzung (Verordnungserlassung, „Gesetzgebung im materiellen Sinn“) wird nur ausnahmsweise Bezug genommen.

Einen Überblick über die Bedeutung von Evidenzbasierung in verschiedenen Disziplinen und für das Recht gibt Rachlinski 2011, S. 901 ff.

Dazu https://www.ipcc.ch/ (letzter Zugriff 09.02.2024).

Dazu z. B. https://wegcenter.uni-graz.at/en/ (letzter Zugriff 09.02.2024).

S etwa die Forderungen im österreichischen Klimavolksbegehren bzw. den daraus abgeleiteten Vorschlägen für ein Klimaschutzgesetz, die Begründungs- und Evaluierungspflichten für klimarelevante Maßnahmen beinhalten, abrufbar unter https://klimavolksbegehren.at/wp-content/uploads/2020/10/A1_Klimaschutzgesetz_Vorschlaege_Klimavolksbegehren.pdf (letzter Zugriff 09.02.2024).

ZB https://www.duden.de/rechtschreibung/rational (letzter Zugriff 09.02.2024).

Zu allem Folgenden: Steinbach 2017, S. 1 ff. m. w. N. Weiters auch Siehr 2005, S. 539; Reyes y Ráfales 2013, S. 600.

Skeptisch Grimm 2012, S. 85; Lienbacher 2012, S. 7, 10. Den Begriff verwendend etwa Bumke 2010, S. 77 ff.; Dann 2010, S. 631.

Steinbach 2017, S.50 ff.

Trautmann 2013, S. 534.

Insb mit Blick auf die sogenannte „Ziel-Gesetzgebung“, die sich (nicht) nur klassischer konditionaler Verhaltenssteuerungsinstrumente bedient; vgl dazu Westerman 2013, S. 397 ff.

Vgl Steinbach 2015, S. 268.

Zur Unterscheidung zwischen symbolischen und instrumentalen Gesetzgebung Steinbach 2017, S. 10; Siehr 2005, S. 555 f.; Meyer 2009, S. 278 f.

Siehr 2005, S. 538; Rachlinski 2011, S. 917 ff.; Lienbacher 2012, S. 13 ff.; Steinbach 2015, S. 288; Popelier 2017, S. 87.

Dazu etwa auch Siehr 2005, S. 535557. Zu neben den grundrechtlichen Anforderungen bestehenden Grenzen für ungeeignete Gesetze Meyer 200, S. 294 ff.

Z. B. https://steiermark.iv.at/Themen/Klima%2D%2DInfrastruktur%2D%2DTransport%2D%2DRessourcen%2D%2DEnergie/Energie%2D%2Dund-Klimapolitik/Green-Deal-als-steirische-Herausforderung-und-Chance.html (letzter Zugriff 09.02.2024).

Beispielhaft sei hier eine Pressemeldung des Parlamentsklubs der NEOS genannt: Pressemeldung vom 11.07.2021, „NEOS: Klimaschutz eignet sich nicht für politische Spielchen“, https://www.ots.at/presseaussendung/OTS_20210711_OTS0018/neos-klimaschutz-eignet-sich-nicht-fuer-politische-spielchen (letzter Zugriff 09.02.2024).

Vgl z. B. Sathanapally 2017, S. 48 ff.

Zu den möglichen Motivationen des EGMR zur Vornahme einer verstärkt prozeduralen Überprüfung Brems 2017, S. 18 ff.; zu den unterschiedlichen Gründen für die (Nicht-)Vornahme einer inhaltlichen Überprüfung gesetzgeberischer Annahmen vgl z. B. Popelier und de Jaegere 2016, S. 187–208 m. w. N.

Vgl Steinbach 2015, S. 268; Oliver-Lalana 2016, S. 143 f.

Zum Zweck juristischer Dogmatik, Komplexität zu verringern vgl z. B. Towfigh 2009, S. 37.

So z. B. Steinbach 2017, S. 65 ff.; vgl mit ähnlichen Kategorisierungen und darüber hinausgehend Kategorisierungen anhand der Justiziabilität Lienbacher 2012.

ZB van Gestel und de Poorter 2016, S. 155–185.

Bar-Siman-Tov 2016, S. 110 ff. m. w. N.

Bar-Siman-Tov 2016, S. 130 ff.; Popelier 2017, S. 80.

Vgl Ismer und Meßerschmidt 2016, S. 92.

ZB Pavlidis 2021, S. 86 m. w. N.; Zysset 2022, S. 216 ff. m. w. N.

Weitere Beispiele aus der Judikatur des EGMR finden sich z. B. bei Popelier 2017, S. 89 ff.; Sathanapally 2017, S. 64 ff.

EGMR 06.10.2005, HIrst/United Kingdom, 74.025/01, insb Rz 79. Dazu z. B. Oliver-Lalana 2016, S. 150 f.

EGMR 19.02.2013, X/Austria, 19.010/07, Rz 142.

EGMR 19.01.2013, X/Austria, 19.010/07, Rz 146.

EGMR 08.07.2003, Hatton et al/United Kingdom, 36.022/97, Rz 128.

Vgl EGMR 08.07.2003, Hatton et al/United Kingdom, 36.022/97, Rz 128.

Ausführlich dazu Alblas und Castro-Montero 2017, S. 25–51.

EuGH 08.06.2010, Rs C-58/08, Vodafone, ECLI:EU:C:2010:32 Rz 55.

EuGH 21.06.2018, Rs C-5/16, Polen/Parlament und Rat, ECLI:EU:C:2018:483, Rz 150. Vgl aktuell etwa auch EuGH 04.05.2023, Rs C-389/21 P, EZB/Crédit lyonnais, ECLI:EU:C:2023:368 Rz 56 ff zur Beurteilungsprärogative der EZB und dem Kontrollmaßstab des Gerichts.

EuGH 21.06.2018, Rs C-5/16, Polen/Parlament und Rat, ECLI:EU:C:2018:483, Rz 151.

EuGH 21.06.2018, Rs C-5/16, Polen/Parlament und Rat, ECLI:EU:C:2018:483, Rz 152 f.

EuGH 28.02.2018, C-3/17, Sporting Odds, ECLI:EU:C:2018:130, Rz 19 (14. Vorlagefrage).

EuGH 28.02.2018, C-3/17, Sporting Odds, ECLI:EU:C:2018:130, Rz 62.

EuGH 28.02.2018, C-3/17, Sporting Odds, ECLI:EU:C:2018:130, Rz 63.

Anders aber offenbar der Zugang, soweit es um die Frage geht, wann bzw. wie schnell auf geänderte Umstände reagiert werden muss: Die Literatur verortet hier in der Rechtsprechung des EuGH gegenüber dem EU-Rechtssetzer eine größere Toleranz als gegenüber den Mitgliedstaaten, Ismer und von Hesler 2016, S. 279–301.

BVerfG 125, 175, Hartz-IV. Dazu mit Blick auf prozedurale Rationalitätsforderungen z. B. Dann 2010, S. 636 ff.; Sicko 2011, S. 27–42; Nolte 2013, S. 245–265; Bar-Siman-Tov 2016, S. 116.

BVerfG 125, 175 (226).

Meßerschmidt 2016, S. 218.

ZB BVerfG 95, 1, Südumfahrung Stendal, 23.

ZB BVerfG 130, 263, Professorenbesoldung, 301 f.

BVerfG 24.03.2021, 1 BvR 2656/18, ECLI:DE:BVerfG:2021:rs20210324.1bvr265618.

BVerfG 24.03.2021, 1 BvR 2656/18, ECLI:DE:BVerfG:2021:rs20210324.1bvr265618, Rz 73.

BVerfG 24.03.2021, 1 BvR 2656/18, ECLI:DE:BVerfG:2021:rs20210324.1bvr265618, Rz 239 ff.

BVerfG 24.03.2021, 1 BvR 2656/18, ECLI:DE:BVerfG:2021:rs20210324.1bvr265618, Rz 240: „Eine selbstständige, von den Anforderungen an die materielle Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes unabhängige Sachaufklärungspflicht folgt aus dem Grundgesetz generell nicht. Das Bundesverfassungsgericht hat bisher nur in bestimmten Sonderkonstellationen eine selbstständige Sachaufklärungspflicht des Gesetzgebers angenommen. Ansonsten gilt das Prinzip, dass die Gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens im Rahmen der durch die Verfassung vorgegebenen Regeln Sache der gesetzgebenden Organe ist. Das parlamentarische Verfahren ermöglicht zudem mit der ihm eigenen Öffentlichkeitsfunktion und den folglich grundsätzlich öffentlichen Beratungen gerade durch seine Transparenz, dass Entscheidungen auch in der breiteren Öffentlichkeit diskutiert und damit die Voraussetzungen für eine Kontrolle auch der Gesetzgebung durch die Bürgerinnen und Bürger geschaffen werden. Schon deshalb geht Entscheidungen von erheblicher Tragweite grundsätzlich ein Verfahren voraus, welches der Öffentlichkeit auch durch die Berichterstattung seitens der Medien hinreichend Gelegenheit bietet, Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und das die Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Umfang der zu beschließenden Maßnahmen in öffentlicher Debatte zu klären. Das Grundgesetz vertraut so darauf, dass auch ohne Statuierung einer eigenständigen Sachaufklärungspflicht die Transparenz und der öffentliche Diskurs im parlamentarischen Verfahren hinreichende Gewähr für eine jeweils ausreichende Tatsachengrundlage der gesetzgeberischen Entscheidung bieten. Denn das Fehlen einer selbstständigen Sachaufklärungspflicht im Gesetzgebungsverfahren befreit den Gesetzgeber nicht von der Notwendigkeit, seine Entscheidungen in Einklang mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen, insbesondere den Grundrechten, zu treffen, und sie insoweit – etwa im Blick auf die Verhältnismäßigkeitsanforderungen – auf hinreichend fundierte Kenntnisse von Tatsachen und Wirkzusammenhängen zu stützen“.

BVerfG 24.03.2021, 1 BvR 2656/18, ECLI:DE:BVerfG:2021:rs20210324.1bvr265618, Rz 241.

Dazu noch unten bei Abschn. 5.3.3.

Lienbacher 2012, S. 18.

Erlassene Rechtsakte unterliegen nach dem Bundeshaushaltsgesetz überdies Evaluierungspflichten (insb §§ 18 und 68 Bundeshaushaltsgesetz).

VfGH 09.12.2014, G136/2014 ua; VfGH 09.03.2016, G606/2015 ua; VfGH 02.07.2016, G450/2015 ua; VfGH 29.09.2017, G44/2017 ua; VfGH 29.11.2017, G233/2016; VFGH 12.12.2019, G164/2019 ua; VfGH 13.12.2019, G78/2019 ua; VfGH 13.12.2019, G67/2019 ua; VfGH 07.10.2020, G289/2020 ua; VfGH 14.12.201, G225/2012.

VfGH, 13.12.2019, G 67/2019 ua; 13.12.2019, G 78/2019 ua; VfGH 05.10.2023, G256/2022. In VfGH, 14.12.2021, G 225/2021 akzeptiert der VfGH den Hinweis der BReg auf Argumente in der WFA, die eine Erforderlichkeit einer abweichenden Verfahrensbestimmung iSd Art 136 Abs 2 B-VG begründen sollen. Im Verordnungsprüfungsverfahren VfGH 19.09.2023, V87/2022 kommt der Begriff der wirkungsorientierten Folgenabschätzung lediglich in den relevanten Gesetzesgrundlagen vor.

Dass die versprochenen ökonomischen Entlastungseffekte der Sozialversicherungsreform („Patientenmilliarde“) nicht eintraten, wurde inzwischen auch vom Rechnungshof bestätigt, s dazu z. B. https://www.profil.at/oesterreich/rechnungshof-bericht-die-patientenmilliarde-war-ein-schmaeh/402059995 (letzter Zugriff 09.02.2024).

VfGH 13.12.2019, G78/2019 ua.

VfGH 13.12.2019, G67/2019 ua. Anders etwa das BVerfG in ZB BVerfG 130, 263, Professorenbesoldung, Rz 163 ff.: „Systemwechsel sind in besonderem Maße mit Unsicherheiten behaftet und für Prognoseirrtümer anfällig. Daher kommt es auf die Einhaltung prozeduraler Anforderungen an, die als ‚zweite Säule‘ des Alimentationsprinzips neben seine auf eine Evidenzkontrolle beschränkte materielle Dimension treten und seiner Flankierung, Absicherung und Verstärkung dienen“.

Das etwa auch in VfGH 23.02.2015, G220/2014 zum Tragen kam.

Vgl dazu auch Lienbacher 2012, S. 46, wonach der Gesetzgeber keine Begründung, aber ein begründbares Gesetz schuldet.

ZB VfGH 24.06.2021, V87/2021; VfGH 03.12.2021, V617/2020 ua.

S schon VfSlg 11.972/1989; VfSlg 17.616/2004; VfSlg 20.095/2016. Vgl dazu Klaushofer et al. 2021, S. 665; Klaushofer et al. 2020, S. 759; Pavlidis 2021, S. 85 ff.

VfGH 14.07.2020, V363/3030, VfSlg 20.398/2020: „Determiniert das Gesetz die Verordnung inhaltlich nicht so, dass der Verordnungsinhalt im Wesentlichen aus dem Gesetz folgt, sondern öffnet es die Spielräume für die Verwaltung so weit, dass ganz unterschiedliche Verordnungsinhalte aus dem Gesetz folgen können, muss der Verordnungsgeber die nach dem Gesetz maßgeblichen Umstände entsprechend ermitteln und dies im Verordnungserlassungsverfahren auch nachvollziehbar festhalten, sodass nachgeprüft werden kann, ob die konkrete Verordnungsregelung dem Gesetz in der konkreten Situation entspricht“. Weiters z. B. VfGH 14.07.2020, V411/2020 ua, VfSlg 20.399/2020; VfGH 14.07.2020, V396/2020; VfGH 14.07.2020, V395/2020; VfGH 10.03.2021, V574/2020 ua; VfGH 24.06.2021, V87/2021; VfGH 03.12.201, V617/2020 ua; VfGH 29.04.2022, V23/2022.

Diese Rationalitätsforderungen werden regelmäßig im Rahmen der materiellen Überprüfung (dazu schon oben bei 5.1) von Rechtsakten ins Spiel gebracht, können aber dennoch aufgrund ihrer perspektivischen Ausrichtung auf das Gesamtsystem oder Teile davon von den unten als „materiell“ bezeichneten Rationalitätsanforderungen unterschieden werden.

Vgl z. B. Dann 2010, S. 639 f.

ZB EuGH 06.11.2003, Rs C-243/01, Gambelli, ECLI:EU:C:2003:597; EuGH 10.03.2009, Rs C-169/07, Hartlauer, ECLI:EU:C:2009:141; EuGH 08.09.2010, Rs C-46/08, Carmen Media, ECLI:EU:C:2010:505; EuGH 12.06.2014, Rs C-156/13, Digibet, ECLI:EU:C:2014:1756; EuGH 24.10.2013, Rs C-275/12, Elrick, ECLI:EU:C:2013:684 (mit Blick auf die Vereinbarkeit mit Art 20 und 21 AEUV). Dazu z. B. Weber 2022, S. 409 ff.

Zur Entwicklung in der Rechtsprechung z. B. Philipp 2016, S. 120 ff.; Dieterich 2014, S. 741 ff.

EuGH 06.11.2003, Rs C-243/01, Gambelli, ECLI:EU:C:2003:597 Rz 69.

EuGH 06.11.2003, Rs C-243/01, Gambelli, ECLI:EU:C:2003:597 Rz 69; ganz ähnlich jeweils auch die Ausgangssituation in EuGH 06.03.2007, verb Rs C-338/04, Rs C-359/04 und C-360/04, Placanica, ECLI:EU:C:2007:133; EuGH 08.09.2010, Rs C-46/08, Carmen Media, ECLI:EU:C:2010:505.

Es ist also nicht ausgeschlossen, dass die Beschränkung einer Grundfreiheit mit der Verfolgung eines anderen Ziels gerechtfertigt werden kann – dieses muss dann freilich (ua) wieder „kohärent” verfolgt werden.

So explizit z. B. in EuGH 10.03.2009, Rs C-169/07, Hartlauer, ECLI:EU:C:2009:141 Rz 54 ff.; EuGH 17.07.2014, Rs C-173/13, Leone, ECLI:EU:C:2014:2090 Rz 54; EuGH 13.02.2014, Rs C-367/12, Sokoll-Seebacher, ECLI:EU:C:2014:68 Rz 39; diesem Ansatz zustimmend Dieterich 2014, S. 762 f.

ZB BVerfGE 98, 106, Verpackungssteuer, 118 f; BVerfGE 98, 83, Landesabfallabgaben, 97; teilweise wird ein Gebot der „Einheitlichkeit” der Rechtsordnung vom BVerfG auch aus dem Gleichheitssatz abgeleitet, vgl BVerfGE 60, 16, Härteausgleichsleistungen, 40 und die Nachweise bei Bumke 2010, S. 85 ff.; Hanebeck 2002, S. 432 f.; Haack 2002, S. 135 ff.

ZB Bumke 2010, S. 88.

ZB Hanebeck 2002, S. 439 ff.; Herbst 2014, S. 290 ff.

BVerfG 24.03.2021, 1 BvR 2656/18, ECLI:DE:BVerfG:2021:rs20210324.1bvr265618, Rz 185.

BVerfG 24.03.2021, 1 BvR 2656/18, ECLI:DE:BVerfG:2021:rs20210324.1bvr265618, Rz 186.

BVerfG 24.03.2021, 1 BvR 2656/18, ECLI:DE:BVerfG:2021:rs20210324.1bvr265618, Rz 187.

BVerfG 24.03.2021, 1 BvR 2656/18, ECLI:DE:BVerfG:2021:rs20210324.1bvr265618, Rz 192 ff.

Ruttloff und Freihoff 2021, S. 917–922.

ZB VfGH 11.12.2020, G139/2019 ua.

Klaushofer et al. 2021, S. 396 f.

Vgl dazu Steinbach 2015, S. 271 ff. Zur gerichtlichen Kontrolle solcher gesetzgeberischer Verpflichtungen aus rechtsvergleichender Perspektive Van Gestel und de Poorter 2016.

Vgl Steinbach 2015, S. 272. Eine konkrete Untersuchung, inwieweit Rechtssetzer sich zur Begründung der Verhältnismäßigkeit auf Evidenz stützen anhand von zwei Beispielen findet sich bei Van Gestel und van Lochem 2018.

Ausführlich dazu Bieback 2018, Kießling 2018.

Vgl z. B. Dann 2010, S. 640.

BVerfG 24.03.2021, 1 BvR 2656/18, ECLI:DE:BVerfG:2021:rs20210324.1bvr265618, Rz 212.

Vgl etwa die Entscheidung zur „Ehe für Alle“; VfGH 04.12.2017, G258-259/2017. Für den Verordnungsgeber etwa VfGH 29.04.2022, V23/2022 „Insgesamt ist, worauf der BMSGPK auch in seiner Stellungnahme hinweist, die Studienlage zur Omikron-Variante, die erst Ende November 2021 entdeckt wurde und sich innerhalb kürzester Zeit in Österreich (mit Anfang Jänner 2022) zur dominanten Variante entwickelt hat, im Zeitpunkt der Verordnungserlassung noch nicht sehr breit und auf Grund des kurzen Beobachtungszeitraumes von Unsicherheiten geprägt gewesen. Die im Verordnungsakt dokumentierten fachlichen Grundlagen zeigen jedoch, dass sich die verordnungserlassende Behörde mit dem internationalen Stand der wissenschaftlichen Diskussion laufend befasst und diesen in ihre Überlegungen einbezogen hat“.

VfGH 02.10.2013, V30/2013 ua – allerdings war dort der „Stand der Technik“ ein Tatbestandsmerkmal der gesetzlichen Grundlage der relevanten Verordnung. Problematisiert wird in der Literatur auch, dass die Rechtsprechung und Rechtssetzung sozialwissenschaftliche Erkenntnisse zu wenig berücksichtigen, da häufig anekdotisches „Wissen“ und allgemeine Lebenserfahrung als Maßstäbe herangezogen werden, Rachlinski 2011, S. 919 ff.; Petersen 2013, S. 294 ff.

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Titel: Rationalität als Anforderung an das Gesetzgebungsverfahren: Evidenzbasierte Gesetzgebung?
verfasst von: Teresa Weber
Verlag: Springer Berlin Heidelberg
Buch: Mittelbare Verhaltenssteuerung – Konzept, Wirkungen, Kritik
Print ISBN: 978-3-662-69009-3

Electronic ISBN: 978-3-662-69010-9

Copyright-Jahr: 2024
DOI: https://doi.org/10.1007/978-3-662-69010-9_8