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07.01.2019 | Recycling | Interview | Onlineartikel

"Es müssen mehr Recyclingstoffe in den Kreislauf zurück"

Autor:
Nico Andritschke

Die Entsorgungswirtschaft steht vor einem Dilemma. Es wird zwar viel recycelt, aber die Nachfrage nach Recyclingstoffen aus der Industrie ist zu gering. Peter Kurth fordert deshalb ein Umsteuern.


Springer Professional: Bislang hat sich Europa beim Export von Elektroschrott auf Afrika oder bei Plastikmüll auf China verlassen. Seitdem China ein Abfallimportverbot erlassen hat, muss sich Europa mehr auf sich selbst besinnen. Ist das ein Problem oder sieht das die Entsorgungswirtschaft als Chance?

Peter Kurth: Eines vorweg, auf China hat sich niemand verlassen, zu keinem Zeitpunkt. Es ist aber festzustellen, dass der Export von Elektroschrott gemäß der Verordnung über die Verbringung von Abfällen (VVA) der Europäischen Union (EU), das auf dem Baseler Übereinkommen und dem OECD-Beschluss fußt, verboten ist. Der Export von E-Schrott in Drittländer, der stattgefunden hat und möglicherweise immer noch stattfindet, ist illegal. Um dies zu verhindern, müssen der Vollzug gestärkt und mehr Kontrollen durchgeführt werden. Illegale Exporte schaden Menschen und Umwelt. Darüber hinaus können durch die sachgerechte Verwertung der Altgeräte Rohstoffe, wie z.B. Seltene Erden, gewonnen werden. Die europäische Richtlinie über Elektro- und Elektronik-Altgeräte, die im Rahmen des Elektrogesetzes vom 20. Oktober 2015 (Deutschland) umgesetzt wurde, regelt den Umgang mit Altgeräten. Kommunen haben die Pflicht, Sammelstellen einzurichten und Elektro- und Elektronikaltgeräte entgegenzunehmen. Neben Herstellern werden Importeure, Exporteure und Vertreiber stärker in die Pflicht genommen und müssen dafür sorgen, dass Elektro- und Elektronikgeräte fachgerecht entsorgt werden.

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Der Abfallmarkt ist also sehr reguliert…

Der Abfallmarkt ist einer der meistregulierten Märkte der Welt. Im Rahmen des 1989 verabschiedeten Baseler Übereinkommen ist genau definiert, unter welchen Bedingungen Abfälle verbracht werden dürfen. Im Rahmen der europäischen VVA überträgt die EU die Vorgaben des Baseler Überein­kommens in europäisches Recht und verankert weitere Vorschriften, um zu verhindern, dass gefährliche Abfälle aus der EU unkontrolliert in Drittländer verbracht werden. Nach der VVA der EU werden Abfälle in verschiedene Kategorien eingeteilt. Für die Abfälle zur Beseitigung gilt bis auf wenige Ausnahmen ein Exportverbot. Bis auf grüne Abfälle (ungefährliche Abfälle) bedarf jede Verbringung einer Notifizierung.

Die internationale und europäische Gesetzgebung stellt einen soliden Rechtsrahmen dar, der sich über die letzten Jahrzehnte grundsätzlich bewährt hat. Jedoch kann kein noch so solider Rechtsrahmen Verstöße verhindern. Illegale Verbringung lässt sich nur durch besseren Vollzug, mehr Kontrollen und Sanktionen unterbinden. Das heißt aber anderseits nicht, dass Handelsbeschränkungen insgesamt gut geheißen werden. Grüne Abfälle sollten weiterhin ohne Notifizierung, allerdings unter Einhaltung der geltenden internationalen Regeln verbracht werden dürfen. Weitere Beschränkungen und Verbote sind nicht zielführend. 

Nochmal zurück zu den Abfallimport-Verboten von China…

Auch das Thema der Abfallimportverbote in China muss differenzierter betrachtet werden. China hat zwar Importverbote eingeführt, allerdings nur auf bestimmte Abfälle. Jedes Land der Welt hat das Recht dazu auf Grund von veränderten ökonomischen oder gesellschaftspolitischen Gegebenheiten zu entscheiden, den Import oder Export bestimmter Waren einzugrenzen. Die veränderten Gegebenheiten in China und auf anderen Märkten können aber auch eine Chance für den Standort Deutschland darstellen, in dem Sinne, dass sich Anreize für Innovationen und Investitionen für höherwertige Verwertung in Europa ergeben, insbesondere durch die neue EU-Kunststoffstrategie.

Die Importbeschränkungen Chinas waren zu Beginn dieses Jahres spürbar. Bei Abfällen, Schnitzel und Bruch von Kunststoffen gingen die Exporte nach China im ersten Halbjahr 2018 um 96 Prozent im Vergleich zum Vorjahreszeitraum zurück. Jedoch war bereits ein stetiger Rückgang der Mengen seit Mitte 2017 zu verzeichnen, so dass es nicht zu gravierenden Einbrüchen kam. Aktuell führt China etwas mehr als 1.000 Tonnen dieser Abfallart pro Monat ein. Im Jahr 2017 haben wir insgesamt circa 150.000 Tonnen an Kunststoffabfällen nach China gebracht, ein Bruchteil der Kunststoffexporte Chinas.

Diese Marktentwicklungen einerseits und politische Entwicklungen auf europäischer und nationaler Ebene anderseits (Kunststoffstrategie, Richtlinie für Einwegkunststoffe und der 5 Punkte Plan des Umweltministeriums) werden dazu führen, dass massive Investitionen in die Entwicklung von modernen Sortier-, Recycling-, und Verwertungskapazitäten getätigt werden müssen. Dazu sind stabile Rahmenbedingungen erforderlich. Gleichzeitig wird die energetische Verwertung von Abfällen auch in Zukunft eine wichtige Rolle auf dem Weg zu einer geschlossenen Kreislaufwirtschaft spielen. 

Die Hersteller sollen ja auch stärker in die Pflicht genommen werden, den Anteil an recycelten Stoffen in ihren Produkten zu erhöhen.

Mit der Verabschiedung der EU-Kunststoffstrategie werden die Hersteller von Produkten künftig zunehmend in die Verantwortung genommen. Sie werden verpflichtet, für die Kosten der Entsorgung ihrer Produkte in noch stärkerem Umfang aufzukommen. Zugleich sollen sie beim Design und der Herstellung ihrer Produkte deren Recycling- und Verwertbarkeit stärker berücksichtigen. 

Die Kommission hatte vor einiger Zeit die Produzenten dazu aufgerufenen, sich in freiwilligen Erklä­rungen dazu zu verpflichten, ihre Produkte künftig mit einem Anteil an Sekundärrohstoffen herzu­stellen. Kürzlich wurde die erste Auswertung dieser Kommissionsinitiative veröffentlicht. Das Ergebnis zeigt, dass die abgegebenen Selbstverpflichtungen weit hinter dem von dem der Kommission gesteckten Ziel zurückbleiben. Letztere hatte mindestens 10 Millionen Tonnen an recyceltem Material anvisiert. Mit dem aktuellen Stand der Selbstverpflichtungen lässt sich kein resilienter Markt für Sekundärrohstoffe schaffen. Für diesen Fall hat die Kommission bereits ordnungsrechtliche Maßnahmen angekündigt, um eine Anschubwirkung für den Markzugang von Sekundärkunststoffen zu schaffen. Für die hiesige Abfallwirtschaft werden sich mittel- bis langfristig Marktchancen ergeben, die allerdings nur genutzt werden können, wenn ein echter europäischer Binnenmarkt für Rohstoffe geschaffen wird. 

Im April 2018 wurde nach mehrjähriger Vorbereitung das EU-Kreislaufwirtschaftspaket beschlossen. Welche neuen Ziele werden damit definiert und welche Fristen gibt es?

Das EU-Kreislaufwirtschaftspaket will Rohstoffkreisläufe schließen. Ziel ist es, dass die Wirtschaft mit weniger Ressourcen auskommt, möglichst wenig an Abfällen erzeugt, und CO2-arm produziert. Um dieses Ziel zu erreichen, wurden beispielsweise die Recyclingziele für Siedlungsabfälle von 55 Prozent (2025) auf 65 Prozent (2035) erhöht. Ebenso sollen die Recyclingquoten für bestimmte Abfallströme wie zum Beispiel Verpackungen bis 2025 auf 65 Prozent und bis 2030 auf 70 Prozent gesteigert werden. Es sind Getrenntsammlungen von verschiedenen Abfallströmen zum Beispiel für Bioabfälle (ab 2024), Alttextilien (ab 2025) und gefährliche Haushaltsabfälle (ab 2025) vorgeschrieben. Weitergehend geht es um eine Konkretisierung der Definitionen für Siedlungsabfall, rohstoffliche Verwertung und Verfüllung, neue Abfallvermeidungsstrategien, eine erweiterte Herstellerverantwortung, um eine harmonisierte Berechnungsmethode für Recyclingquoten und die Deponiebeschränkung für Siedlungsabfälle (ab 2035 nur noch 10 Prozent). Um diese Ziele rechtsverbindlich zu machen, mussten verschiedene europäische Richtlinien abgeändert werden. Das Kreislaufwirtschaftspaket ist am 4. Juli 2018 in Kraft getreten. Innerhalb von 24 Monaten (bis Juli 2020) sind die Mitgliedsstaaten verpflichtet, dieses umzusetzen.

Was wird sich in der Praxis ändern? Wie ist die deutsche Abfallwirtschaft auf die veränderten Rahmenbedingungen eingestellt?

Für Deutschland stellt die Umsetzung des Paketes grundsätzlich keine große Herausforderung dar, ganz im Gegensatz zu einer Reihe anderer Mitgliedsstaaten, die bislang noch stark auf die Depo­nierung von Abfällen setzen und deren Verwertungsstrukturen noch im Aufbau sind. Aufgrund der verabschiedeten einheitlichen Berechnungsmethode für Recyclingquoten ist zu erwarten, dass diese auch in Deutschland sinken. Bislang gelten in Deutschland bereits "sortierte Abfälle" als recycelt. Zukünftig soll das jedoch nur für Abfälle gelten, die anschließend in Produkten wiederverwendet werden. Dies wird neue Anreize für verstärkte Recyclinganstrengungen schaffen.
Bei der Umsetzung wird es vor allem darauf ankommen, dass die Rahmenbedingungen für die Erbringung der Entsorgungsleistungen im Wettbewerb richtig gesetzt werden. Ganz wichtig ist es, stabile Märkte für Sekundärrohstoffe zu schaffen. Recyclingquoten vorzugeben reicht nicht aus, um eine funktionierende Kreislaufwirtschaft zu schaffen. Auch die Nachfrage muss gewährleistet sein, sonst kommen die Recyclingstoffe nicht in den Kreislauf zurück. Eine Maßnahme, die derzeit in Brüssel diskutiert wird und die wir unterstützen, ist es, Quoten für einen Mindestanteil von Rezyklaten bei der Herstellung von Produkten festzulegen.

Welche Wege werden von den anderen europäischen Ländern bei der Abfallvermeidung sowie bei der Ausgestaltung von Rücknahme- und Recyclingsystemen gegangen? Was können wir davon lernen?

Die Einführung der Herstellerverantwortung in Deutschland im Rahmen der Verpackungsverordnung war wegweisend für die nachfolgende Entwicklung der Abfallwirtschaft, nämlich weg von der Wegwerf- und hin zur Kreislaufwirtschaft. 

Die EU hat nachgezogen. Die Folge ist, dass durchaus auch Deutschland von anderen Mitgliedsstaaten lernen kann. So ist beispielsweise in Spanien dieses Jahr ein Gesetz zur öffentlichen Beschaffung in Kraft getreten, nach dem bei der Auftragsvergabe nicht mehr der Preis das allein ausschlaggebende Kriterium ist, sondern auch Aspekte wie Umweltfreundlichkeit, Innovation und Effizienz von Produkten und Dienstleistungen eine Rolle spielen. Als eine erforderliche Maßnahme zur Abfallvermeidung hat Schweden eine Reduzierung der Umsatzsteuer für viele Reparaturtätigkeiten eingeführt. Und Frankreich hat mittlerweile ein staatliches Regelwerk von Rücknahmeverpflichtungen aufgebaut, die über den europäischen Rahmen hinausgehen. 
Deutschland sollte seine Nachbarn jedoch vor allem bei der Umsatzsteuer zum Vorbild nehmen und endlich die steuerliche Gleichbehandlung von privaten und öffentlichen Auftragsnehmern bei Dienstleistungen im Abfallsektor einführen, so wie es bereits in den anderen Mitgliedsstaaten der Fall ist. 

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