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Über dieses Buch

Bundeskanzleramt und Staatskanzleien gelten als „Innenhöfe der Macht“, als Führungs- und Steuerungszentren von Bundes- und Landesregierungen. Doch dieser machtpolitische Status lässt sich nicht aus formalen Funktionen und Kompetenzen ableiten. Es ist Informalität, die aus einer Regierungskanzlei eine Regierungszentrale macht. Das Spannungsfeld zwischen Formalität und Informalität steht im Mittelpunkt der Beiträge dieses Bandes. Sie widmen sich den Mustern und Entstehungsbedingungen von informellen Organisationsstrukturen sowie den informellen Techniken und Instrumenten zur Steuerung des Regierungshandelns. Wie groß ist der informelle Einfluss einer Regierungszentrale auf das Handeln einer gesamten Regierungsformation, und wovon ist das Einflusspotential abhängig? Welche Bedingungen müssen informelle Prozesse und Entscheidungsstrukturen erfüllen, um die Effektivität der formalen Organisation sicherzustellen? Gibt es Kriterien mit deren Hilfe die Funktionalität bzw. Dysfunktionalität von informellen Strukturen und Prozessen bewertet werden kann?

Inhaltsverzeichnis

Frontmatter

Regierungszentralen im Kontext des formalen und informellen Regierens

Regierungszentralen im Kontext des formalen und informellen Regierens

Theoretische und empirische Anknüpfungspunkte für ein wiederentdecktes Forschungsfeld
Zusammenfassung
Die Regierungszentralen in Bund und Ländern sind Gegenstand der Studien und Analysen dieses Bandes. Ihr Forschungsinteresse gilt sowohl den internen Arbeitsabläufen und Organisationsstrukturen der Behörden als auch ihrer Rolle in exekutiven und parlamentarischen Entscheidungsprozessen. Bundeskanzleramt und Staatskanzleien gelten als „Innenhöfe der Macht“ (König 1993: 16), als Führungs- und Steuerungszentren von Bundes- und Landesregierungen. Doch dieser machtpolitische Status lässt sich nicht allein aus ihren formalen, d. h. rechtlich fixierten Funktionen und Kompetenzen ableiten. „Führen, Koordinieren, Strippenziehen“ (Mertes 2001) wird ihnen erst dann möglich, wenn sie sich nicht auf die Ausübung formalisierter Verfahrensregeln und Funktionen beschränken, sondern ihr Handeln und ihren Einfluss über die Grenzen von Geschäftsordnungen hinaus ausdehnen. Kurzum: Es ist (auch) Informalität, die aus einer Regierungskanzlei eine Regierungszentrale macht.
Martin Florack, Timo Grunden

Organisation und Personal

Frontmatter

Dimensionen informellen Regierens

Entstehungsbedingungen, Ausprägungen und Anforderungen
Zusammenfassung
Regieren als Herbeiführen und Durchsetzen gesellschaftlich verbindlicher Entscheidungen (Korte/Fröhlich 2009: 16) findet seine Grundlage in Bestimmungen der Verfassung und anderer Rechtsquellen. Gleichzeitig ist es damit nur mehr als unzureichend beschrieben, sind doch jene Kommunikations- und Entscheidungsprozesse, von denen Beschlüsse formal legitimierter Gremien flankiert werden, nicht erfasst. Ein Beitrag zur Analyse informellen Regierens könnte also, dem Beispiel Göttrik Wewers (1991) folgend, „auf der Suche nach der anderen Seite des Regierens“ überschrieben sein – und würde damit die Neugier auf ein vermeintlich geheimnisvolles Phänomen verstärken. Doch so groß die nicht nur mediale Lust an spannungsumwobenen „Küchenkabinetten“, „Geheimzirkeln“ und verdeckten Absprachen auch sein mag, so nüchtern lässt sich feststellen, dass Informalität weniger ein „anderes“ Regieren konstituiert, sondern vielmehr eine notwendige wie auch alltägliche Komponente des Regierens oder auch des allgemeinen politischen Handelns darstellt.
Tina Pannes

Regierungszentralen zwischen Formalität und Informalität

Informelle Strukturen und Prozesse in Staatskanzleien.
Zusammenfassung
In allen formalen Organisationen entwickeln sich informelle „Parallelstrukturen“. Dies gilt auch für Regierungszentralen wie die Staatskanzleien und Staatsministerien auf Landesebene. Die formale Struktur, wie sie die Organisations- und Geschäftsverteilungspläne festgelegen, wird unweigerlich durchwirkt und umwoben von einem Netzwerk informeller Kommunikations- und Interaktionsmuster. Dieser Grundtatbestand der informellen Durchwirkung von Regierungszentralen, also die informellen Schleichpfade neben dem offiziellen Dienstweg; die oftmals kaum in ihren Ursprüngen und Entwicklungen zu erkennende Verlagerung von Kompetenzen; die damit einhergehende Herausbildung informeller Hierarchien, welche in veränderten Zugangschancen zu den Entscheidungszentren und politischen Führern und in veränderten, eben informellen Einflüssen auf die politische Prioritätensetzung ihren Ausdruck finden – all diese Dimensionen und Aspekte der Informalität stellen für die politikwissenschaftliche Forschung über das Regieren in gleich mehrfacher Hinsicht komplexe theoretisch-analytische und methodische Herausforderungen dar.
Gerd Mielke

Strukturelle Konflikte in Regierungszentralen

Zur Koordination unterschiedlicher Rationalitäten in Organisationsstrukturen
Zusammenfassung
Regierungszentralen – die Staats- und Senatskanzleien der Länder sowie das Bundeskanzleramt – sind einerseits als Teil der Exekutive ein Ressort wie alle anderen auch und andererseits ein Ressort mit herausgehobenen Funktionen. Sie sind die „Ministerien“ der Regierungschefs und genießen kraft Verfassung mehr als nur den Status eines Ersten unter Gleichen. Die Bundeskanzler, Ministerpräsidenten und regierenden Bürgermeister haben gegenüber allen anderen Ressorts zwar kein Weisungsrecht, aber sie bestimmen die Richtung, gerade auch in den Fachpolitiken der Ressorts.
Manfred Mai

Machtmakler im Bundeskanzleramt

Personelle Faktoren im informellen Entscheidungsprozess
Zusammenfassung
Das Bundeskanzleramt markiert den Kern des exekutiven Regierens. Formale Hierarchie regelt den Organisationsablauf (Felder/Grunow 2003, Grunow 2003). Doch nicht erst aus dem Blickwinkel der Governance-Forschung sind die faktischen Organisationsabläufe mit den informalen Regelungs- und Steuerungsmustern zu konfrontieren (Florack/Grunden/Korte 2008, Schimank 2007). Für den jeweiligen Kanzler bedeutet dies, Entscheidungen unter den Bedingungen von Unsicherheit zu fällen, wobei formale und informale Organisationsabläufe die Entscheidungsfindung beeinflussen können. Unter den gegebenen Bedingungen knapper Ressourcen, konfligierender Interessenlagen und konkurrierender Akteure müssen fast im Minutentakt Entscheidungen gefällt werden, deren Effekte unklar bleiben. Klarer hingegen bleiben die Wege der Entscheidungsvorbereitung, wobei die kalkulierte Balance aus Formalität und Informalität aus Sicht des Spitzenakteurs zentral bleibt (Grunden 2009). Um erfolgreich steuern zu können, ist die politische Leitung unter anderem angewiesen auf eine so genannte Politikberatung von innen, welche der zuarbeitenden Administration obliegt. Wichtige Einflusspersonen sind dabei, wie der weitere Verlauf des Aufsatzes zeigen soll, Akteure mit Maklermacht im inneren Zirkel der politischen Führung (Korte 2008). Ein wichtiger Umschlagplatz für einen notwendigen Wissenstransfer durch die Machtmakler sind beispielsweise die morgendlichen Lagebesprechungen im Kanzleramt. Spitzenakteure werden folglich nicht unerheblich zu ihren Führungsqualitäten hin geführt. Ihr professionelles Umfeld reduziert fortwährend und unermüdlich bestehende Unsicherheiten des Handelns, was zum Erfolg von politischer Führung dazugehört (Grasselt/Korte 2007).
Karl-Rudolf Korte

Renovierung oder Neubau?

Zur Reorganisation von Regierungszentralen als Instrument strategischer Regierungsführung auf Landesebene
Zusammenfassung
Das Regieren auf Landesebene wird wissens-, kommunikations- und informationsabhängiger. Die damit einhergehende Komplexität und Vernetzung gesellschaftlicher Probleme verlangt einerseits eine stärker ressortübergreifende Politikformulierung. Querschnittspolitiken werden wichtiger und verlangen nach einer deutlich verbesserten Koordination zwischen den beteiligten Ressorts. Andererseits verlangen solchermaßen veränderte Rahmenbedingungen ein systematisches Ideenmanagement und die Einbeziehung neuer Akteure in den politischen Raum. Letzteres verspricht eine zumindest geringfügig institutionalisierte Vernetzung mit zivilgesellschaftlichen Akteuren, die Wissen und inhaltliche Innovationspotentiale bereitstellen können, die wiederum in die Politikformulierung Eingang finden.
Martin Florack

Effektive Organisation vom Reißbrett?

Die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Organisationsentwicklung der estnischen Regierungszentrale
Zusammenfassung
Die Transformation in den mittel- und osteuropäischen Staaten umfasste nach Offes „Dilemma der Gleichzeitigkeit“ sowohl das politische und wirtschaftliche als auch das gesellschaftliche System. Um die Gleichzeitigkeit der daraus resultierenden Aufgaben bewältigen zu können, war eine Neuorganisation der Regierungsorganisation erforderlich. Während des Transformationsprozesses ist Estland stets als „Musterknabe“ unter den Beitrittskandidaten angesehen worden. Insofern ist die Vermutung nahe liegend, dass dieser erfolgreichen Politik, die maßgeblich auf einer zielgerichteten Wirtschaftspolitik beruhte, eine straffe Regierungsorganisation zugrunde lag.
Olaf Dahlmann

E-Government im Bundeskanzleramt

Reformfähigkeit durch technische Innovationen?
Zusammenfassung
E-Government soll durch moderne Informations- und Kommunikationstechnik (Internet, Intranet, Datenbanken, Workflowsysteme etc.) sowohl die Effektivität der Aufgabenerfüllung von Regierungen durch Binnenmodernisierung erhöhen als auch, in Bezug auf die Außenbeziehung, interaktive netzgestütze Interaktionen zwischen Regierung und Bürgern etablieren. E-Government verspricht einzulösen, was sich Wissenschaftler und Bürger schon immer vom Staat erhofft haben: „Choice, confidence, accessability, efficiency, rationalisation, open information and fraud prevention“ (Central Information Technology Unit 1996). OECD-Studien sehen E-Government sogar als Basis für die Realisierung von Good Governance: Legitimität, Rechtsstaatlichkeit, Transparenz, Kohärenz, Anpassungsfähigkeit an neue Herausforderungen, Partizipation und Konsultation (Hill 2002: 24).
Stephan Bröchler

Steuerung, Koordination und Politikformulierung

Frontmatter

Das Primat der Richtlinienkompetenz im politischen Prozess

Zur Bedeutung der Organisation des Bundeskanzleramtes
Zusammenfassung
Die Richtlinienkompetenz eines deutschen Bundeskanzlers ist regelmäßig Gegenstand publizistischer wie akademischer Debatten. Während in der medialen Berichterstattung häufig auf einzelne Regierungsentscheidungen verwiesen wird, für die der Regierungschef die Zustimmung seiner Kabinettskollegen in besonderer Weise eingefordert hat (z. B. Die Zeit 1987, Der Spiegel 2000), wurde in der wissenschaftlichen Auseinandersetzung zunächst um eine verfassungsrechtliche Bewertung dieses „Strukturprinzips“ des deutschen Regierungssystems gerungen (z. B. Böckenförde 1964, Hennis 1964, Juncker 1965, Brauswetter 1976). Seit geraumer Zeit wird das Phänomen auch aus politikwissenschaftlicher Perspektive diskutiert. Hier wird argumentiert, dass Kanzler-, Kabinetts- und Ressortprinzip zwar zur wechselseitigen Ausbalancierung angelegt sind (Art. 65 GG), in der Praxis allerdings das Ressortprinzip gegenüber den anderen beiden Prinzipien dominiert (Mayntz 1987: 4, Hesse/Ellwein 1997: 312f).
Julia Fleischer

Wie neue Ideen in die Politik gelangen

Planungsakteure als Vordenker, Ideenmakler und Strategieentwickler innerhalb der Regierungszentrale
Zusammenfassung
Bildung, Energie und Demographie, Strukturwandel, Standortwettbewerb und Haushaltskonsolidierung. Die Liste legislatur- und ressortübergreifender Herausforderungen, denen sich die Regierungsakteure der Bundesländer zu stellen haben, ist lang. Dabei sind insbesondere die Staats- und Senatskanzleien gefordert. Zu deren Selbstverständnis als übergeordnete Querschnittsbehörden gehört es nämlich, politische Visionen zu formulieren und darauf aufbauend zukunftsorientierte Landesstrategien auszuarbeiten. Letztere werden zwar nicht ausschließlich in den Regierungszentralen entwickelt, da auch in den entsprechenden Ministerien und Gremien der Regierungsparteien Strategiearbeit stattfindet. Während jedoch – überspitzt formuliert – fachliche bzw. parteipolitische „Stückwerkingenieure“ (Karl Popper) die einzelnen Ressorts, Fraktionen und Parteizentralen dominieren, werden die Einzelpolitiken am ehesten in den Zentralen mit langfristigen Zielen verbunden und zu einer kohärenten Regierungspolitik zusammengeführt. Zudem ist anzunehmen, dass Strategien, die im Dunstkreis der Ministerpräsidenten als Regierungschefs und höchste Repräsentanten der Bundesländer konzipiert werden, eine besondere Wirkungsmächtigkeit entfalten. Von den Staats- und Senatskanzleien als „dienende Behörden der Ministerpräsidenten“ (Frohn 2009) sind damit die entscheidenden Impulse für eine vorausschauende und nachhaltige Landespolitik zu erwarten.
Dominic Schwickert

Das informelle Politikmanagement der Regierungszentrale

Vom Sekretariat der Regierung zum Machtzentrum der Regierungsformation
Zusammenfassung
Im Internet gibt sich das Bundeskanzleramt selbstbewusst: Man sei nicht nur die „zentrale Koordinierungsstelle“ der Regierung, sondern darüber hinaus auch die „Schaltzentrale der Regierungspolitik“. Auch wenn die versteckte Website der einzige öffentliche Ort ist, an dem sich die Behörde nicht in übertriebener Bescheidenheit übt („Understatement“ gilt den Regierungskanzleien als „Lebenselixier“, Halstenberg 1976: 38), so steht doch „seit der Regierungszeit Adenauers fest, dass das Bundeskanzleramt das Hauptinstrument des Kanzlers bei der Durchsetzung des Kanzlerprinzips ist“ (Niclauß 2004: 75). Ohne sein Kanzleramt, so schrieb schon Wilhelm Hennis, sei der deutsche Regierungschef „ein bedauernswerter Vollinvalide“ (Hennis 1968: 171), der über keine organisatorischen Machtressourcen für das operative Regierungsgeschäft verfügen könnte. Die Durchsetzung seiner im Grundgesetz verbrieften Richtlinienkompetenz werde erst durch die Ressortkoordination und -kontrolle seiner Behörde sowie deren politische Planungsfunktion möglich. Formale Rechte und Kompetenzen benötigen einen organisatorischen und institutionellen Unterbau, der ihre konkrete Anwendung im Regierungsalltag erlaubt.
Timo Grunden

Steuerung von Querschnittspolitik durch das Bundeskanzleramt

Das Beispiel Bürokratieabbau
Zusammenfassung
Das Bundeskanzleramt übt in Deutschland bei der Erarbeitung von Regierungspolitiken traditionell vor allem eine koordinierende Funktion aus. Diese Rollenzuschreibung spiegelt sich in der internen Aufbauorganisation des Bundeskanzleramtes in einer streng hierarchischen Gliederung in Abteilungen, Gruppen und (auf die Geschäftsbereiche einzelner Fachressort spezialisierte) Spiegelreferate wider. Projekt- und Strategiegruppen sowie andere Formen flexibler und innovationsorientierter Organisation spielen hingegen nur eine untergeordnete Rolle. Aufgaben der Politikformulierung und -implementation werden in Deutschland also üblicherweise nicht proaktiv durch die Regierungszentrale wahrgenommen, sondern liegen im Zuständigkeitsbereich der Ressorts. Dies gilt nicht nur für klassische sektorale Politiken wie die Gesundheitspolitik oder die Landwirtschaftspolitik, sondern auch für die meisten Querschnittspolitiken. Zwar besitzen viele Policies einen mehr oder minder stark ausgeprägten Querschnittscharakter, eindeutige Querschnittspolitiken wie zum Beispiel die Haushalts- und Gleichstellungspolitik, aber auch die im Mittelpunkt dieses Beitrags stehende Bürokratieabbaupolitik, sind jedoch dadurch gekennzeichnet, dass deren Implementation (und damit deren Erfolg) in besonders hohem Maße davon abhängt, ob es gelingt, sie dauerhaft in alle anderen Politikfelder zu integrieren.
Bastian Jantz, Sylvia Veit

Akteure, seht die Signale!

Mobilisierungsprobleme und Symbolpolitik in Politikbereichen mit Querschnittscharakter
Zusammenfassung
Das Bundeskanzleramt war zwischen 2005 und 2009 dreimal der Veranstaltungsort von Integrationsgipfeln. Der erste fand 2006 statt. Im Frühjahr jenes Jahres war immer drängender eine Integrationskrise wahrgenommen worden. Die Frage, ob die Integration gescheitert sei, wurde insbesondere nach dem Hilferuf der Lehrer der Neuköllner Rütli-Schule in Berlin zunehmend gestellt. In dieser Situation kündigte die Bundeskanzlerin einen Integrationsgipfel an, der von dem seit 2005 im Bundeskanzleramt angesiedelten Stab der Integrationsbeauftragten Maria Böhmer organisiert wurde und schließlich am 14. Juli 2006 stattfand. Vertreter der Bundesministerien und der Bundestagsfraktionen, der Länder und Kommunen, aber auch eine Schar zivilgesellschaftlicher Akteure kamen ins Kanzleramt. Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände waren ebenso zugegen wie Sportverbände, Medien und Kirchen sowie die in der Integrationsarbeit gewichtigen Wohlfahrtsverbände. Die Vorsitzenden etlicher Migrantenorganisationen und in anderer Weise engagierte Migrantinnen und Migranten waren eingeladen. Kernstück der Inszenierung für die Medien war ein vielfältiges und buntes Gruppenfoto mit 86 Personen: Ein Paradebeispiel symbolischer Politik.
Andreas Blätte

Backmatter

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