Requirements Engineering zur Umsetzung des OZG: Status quo, Fallstudie und Optimierungspotenziale zur Realisierung kommunalrelevanter OZG-Lösungen

Das Gesetz zur Verbesserung des Onlinezugangs zu Verwaltungsleistungen (kurz: Onlinezugangsgesetz – OZG) aus dem Jahr 2017 (Bundesministerium für Justiz und Verbraucherschutz. 2017) fordert, dass öffentliche Verwaltungen ihre Verwaltungsleistungen bis Ende 2022 auch elektronisch zugänglich machen. Ziel ist eine „flächendeckende Digitalisierung der Verwaltung Deutschlands bis 2022. Bis 2022 sollen Bund, Länder und die Kommunen alle Verwaltungsleistungen in Deutschland über Verwaltungsportale auch digital anbieten und diese Portale zu einem Verbund verknüpfen“ (Föderale IT-Kooperation 2021). Damit verpflichtet das OZG öffentliche Verwaltungen insgesamt in der jeweiligen Zuständigkeit ihre Verwaltungsleistungen bis Ende 2022 elektronisch zugänglich machen.

Dadurch kommen öffentliche Verwaltungen in die Rolle von potenziellen Auftraggebern von OZG-Softwarelösungen, falls und soweit konkrete Verwaltungsleistungen in eigener Zuständigkeit noch nicht elektronisch zugänglich sein sollten. Da das OZG Bund, Länder und Kommunen gleichermaßen adressiert, stellt sich die Frage, wie es erreicht werden kann, dass OZG-Softwareentwicklungen so ausgestaltet werden, dass diese adressatengerichtet eingesetzt werden können. Zur Konkretisierung der Frage, welche Verwaltungsleistungen konkret elektronisch zugänglich gemacht werden sollen, wurde im April 2018 ein OZG-Umsetzungskatalog veröffentlicht (Stocksmeier und Hunnius 2018), der zwischenzeitlich in eine interaktive OZG-Informationsplattform überführt wurde (Bundesministerium des Innern und für Bau und Heimat 2021a), über die der OZG-Umsetzungskatalog kontinuierlich fortgeschrieben wird. Anpassungen an diesem Katalog obliegen dem IT-Planungsrat als zuständige Institution.

Als wesentliche Differenzierungsebene beinhaltet der OZG-Katalog sogenannte OZG-Leistungen. Der Beitrag behandelt die übergeordnete Fragestellung, ob die Ebene der OZG-Leistungen, als Bündelebene von bundes-, landes- und/oder kommunalrelevanten OZG-Einzelleistungen (sog. Leika-Leistungen), eine geeignete Ebene für die OZG-Softwareentwicklung für Kommunen bildet und welche Folgen sich daraus ergeben können, falls solche Softwareentwicklungen OZG-Lösungen umfassen (sollten), die Staatsebenen übergreifend sind. Aktuell umfasst dieser Katalog 573 OZG-Leistungen mit 7579 zugeordneten Leika-Leistungen¹. So umfasst beispielsweise die OZG-Leistung „Führerschein“ (OZG-ID: 10169) mehr als 70 Leika-Leistungen, die sich in ihrer Zuständigkeit auf Bund, Länder und Kommunen verteilen. Tab. 1 illustriert dies beispielhaft²:

Auch wenn postuliert wird, dass OZG-Leistungen insgesamt technisch realisierbar sind (Bundesministerium des Innern und für Bau und Heimat 2021b), so ist die Ebene der OZG-Leistungen für eine technische Umsetzung aus kommunaler Sicht zu hinterfragen. Denn OZG-Leistungen bündeln nicht selten bundes-, landes- und kommunalrelevante OZG-Einzelleistungen in einer Leistung, wie oben illustriert. Dieser Umstand kann die Adressaten gerichtete Identifikation von OZG-Lösungen erschweren, falls sich bei einer konkreten OZG-Leistung der Kreis der Adressaten Staatsebenen übergreifend darstellt. Mit der Folge, dass die Gewinnung von unterstützenden Experten aus der Verwaltungspraxis bei der Konzeption solcher OZG-Lösungen aufwendig wird, falls je nach OZG-Leistungsbündel unterschiedliche Experten aus verschiedenen Behörden benötigt werden. Auch werden Verwaltungen eher schwerer geneigt sein, OZG-Lösungen (kostenpflichtig) zu nutzen, falls in einer OZG-Lösung auch technische Bestandteile realisiert wurden, die nicht für die eigene Zuständigkeit relevant sind, gleichwohl aber mit finanziert werden sollen. Dies kann damit auch die nachhaltige Entwicklung technischer Lösungen aus der Sicht von Dienstleistern erschweren.

Daher dienen OZG-Leistungen als erster Anhaltspunkt, geben aber noch nicht Auskunft darüber, wer wirklich für welche OZG-Leistung anteilig zuständig ist. Die Orientierung an Leika-Leistungen bietet hingegen ein Unterscheidungsmerkmal, wer für die elektronische Zugänglichmachung von Verwaltungsleistungen jeweils konkret zuständig ist (Bund, Länder oder Kommunen). Jedoch ist dies auf der Ebene der OZG-Informationsplattform nicht ausreichend differenziert. Tab. 2 summiert die Leika-Leistungen im OZG-Kontext, die potenziell kommunalrelevant sein könnten, im Überblick.

Deutlich wird, dass die fehlende Differenzierung in der Vollzugskompetenz zwischen Ländern und Kommunen es erforderlich macht, auf der Ebene der Bundesländer und der Kommunen zu klären, inwieweit die Länder von ihrer Vollzugskompetenz Gebrauch gemacht haben. Erst auf dieser Grundlage ist klar erkennbar, wer bezogen auf die 4952 potenziell kommunalrelevanten Leika-Leistungen im OZG-Kontext für die elektronische Zugänglichmachung von Verwaltungsleistungen jeweils konkret zuständig ist: Länder oder Kommunen.

Für das Requirements Engineering, die Anforderungsanalyse und -erhebung im Rahmen der Entwicklung erforderlicher OZG-Lösungen, sind dies zentrale Informationen. Requirements Engineering wird hier als umfassender Begriff zur Anforderungserhebung verstanden (Tiemeyer 2020, S. 358). Anforderungen sind grundlegend für die Beantwortung der Frage: Welche Eigenschaften ein zu entwickelndes Softwaresystem besitzen soll. „Sie beschreiben also das Problem, das gelöst werden soll“ (Balzert 2009, S. 437) oder wie es Partsch (1991, S. 25) formuliert: die Präzisierung der Problemstellung. Es geht daher um die Frage, welche Leika-Leistungen eine OZG-Softwarelösung technisch abdecken sollte. Dabei wird hier der Fokus auf die Ebene der Kommunen gelegt. Die Erhebung, welche Verwaltungsleistungen (auch Bündel dieser) durch eine OZG-Lösung technisch abgedeckt werden müssen, liefert auch wesentliche Informationen für Verwaltungen zur Beschaffung geeigneter OZG-Lösungen. Die Anforderungen spiegeln wesentliche Bedürfnisse, die bei der Entwicklung von Softwarelösungen berücksichtigt werden sollten. Gleiches gilt für Softwarelösungen, die sich bereits in den Ländern und/oder Kommunen im technischen Einsatz befinden und zur Erfüllung des OZG geeignet sind.

Der Beitrag ist wie folgt aufgebaut. Nach den Ausführungen zu Adressaten und Anforderungen des OZG im Kapitel 1 befasst sich das nächste Kapitel 2 mit dem Status quo der OZG-Umsetzung in den Ländern. Im Kapitel 3 werden in der Folge anhand einer Fallstudie verschiedene Anforderungseffekte herausgearbeitet und diskutiert. Den Abschluss bildet das Kapitel 4 mit Handlungsempfehlungen.

Im Rahmen einer Erhebung mittels Onlinerecherche auf den offiziellen Internetseiten der Bundesländer wurde eruiert, wie sich die jeweiligen Bundesländer bis dato mit der Herausforderung befasst haben, die 4952 potenziell kommunalrelevanten Leika-Leistungen für ihr Bundesland hinsichtlich ihrer Vollzugskompetenz zwischen Land und Kommune herauszuarbeiten. Dass je nach Bundesland auf der Ebene der Kommunen noch eine weitergehende Differenzierung erforderlich ist, wird zu einem späteren Zeitpunkt in diesem Beitrag noch aufgegriffen (vgl. Abschn. 3.1). Insgesamt muss festgestellt werden, dass bis auf Nordrhein-Westfalen (NRW, ozg.kdn.de) in keinem Bundesland eine annähernd kommunalbezogene Differenzierung bis auf die Leika-Leistungsebene unmittelbar aus der Recherchearbeit festgestellt werden konnte (vgl. dazu auch: (Will 2020) Länder übergreifend, (Engel 2021) zu NRW, (Stockmann 2020) zu Rheinland-Pfalz, (Bickert et al. 2021) zu Baden-Württemberg oder (Synold 2020) zu Thüringen).

Grundsätzlich werden in der Außensicht der Bundesländer gleichsam OZG-Lösungen offeriert, die unter dem Rubrum „OZG“ über Serviceportale gebündelt werden (z. B. Bayern 2021a; Staatskanzlei Hamburg 2021). Ob bei den umfassenden OZG-Umsetzungsprojekten in den Bundesländern der Aspekt der Vollzugskompetenz unter Zugrundelegung des OZG-Umsetzungskataloges (vgl. Abschn. 1) berücksichtigt wurde, muss an dieser Stelle offenbleiben. Sollte dies nicht berücksichtigt worden sein, stellt sich die Frage, wie eine technische Umsetzung des Onlingzugangsgesetzes, ohne die initiale Kenntnis und Adressaten gerichtete Kommunikation der Zuständigkeit der 4952 potenziell kommunalrelevanten Leika-Leistungen zwischen Land und Kommunen, realisiert wird³.

Der OZG-Umsetzungskatalog (Bundesministerium des Innern und für Bau und Heimat 2021a) hat durch seine Orientierung an Leika-Leistungen ein Unterscheidungsmerkmal gewählt, wer für die elektronische Zugänglichmachung von Verwaltungsleistungen jeweils konkret zuständig ist (Bund, Länder oder Kommunen). Vor dem Hintergrund der kommunalen Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG sind Kommunen in der Wahl der Umsetzung technischer Lösungen zunächst einmal frei. „Die Entscheidung über das „Ob“ besitzt die Gemeinde bei den Pflichtaufgaben nicht mehr, allein über das „Wie“ der Aufgabenwahrnehmung besteht noch Entscheidungsfreiraum“ (Schäfer o.J.). Die Vollzugskompetenzen sind historisch gewachsen und deutlich vor der Verabschiedung des Onlinezugangsgesetzes festgelegt worden. Ungeachtet der Frage, ob mittels der Regelungskompetenzen von Bund und Ländern Vollzugskompetenzen neu geregelt werden können, ist gleichsam nicht davon auszugehen, dass solche Überlegungen bis Ende 2022, dem Stichtag zur Umsetzung des OZG, auch nur ansatzweise wahrscheinlich sind, geschweige denn technisch realisiert. Auch würden Regelungen hinsichtlich der Vollzugskompetenzen neben technisch-organisatorischen Fragen besonders auch rechtliche Fragen aufwerfen, deren Diskussion für die Zielsetzungen dieses Beitrages zu weit führen würden. So sind mit den von den Bundesländern auf die Kommunen übertragenen Vollzugskompetenzen auch Finanzzuweisungen verbunden, mit denen u. a. auch Personal in den Kommunen finanziert wird. Alleine in diesem Themenkomplex stellen sich diverse rechtliche Fragen, die bei einer Neuregelung von Vollzugskompetenzen zu beurteilen und rechtsverbindlich zu regeln wären⁴.

Daraus folgt, dass die Kommunen – bis auf weiteres – bei der Wahl ihrer Mittel zur technischen Umsetzung der ihnen über die Vollzugskompetenz zugewiesenen OZG-Verwaltungsleistungen frei sind. Weiter ist zu berücksichtigen, dass es nicht „die Kommune“ als solche gibt, sondern – je nach Bundesland – eine mehr oder weniger starke Differenzierung innerhalb der „Kommunalen Familie“ (dazu z. B. Volkmann 2019; oder Ünalgan 2020). So differenziert beispielsweise die Gemeindeordnung in NRW (Ministerium des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen 2021) zwischen Kreisfreien Städten, Kreisen und kreisangehörigen Städten und Gemeinden, aber auch zudem zwischen Großen kreisangehörigen Städte und Mittleren kreisangehörigen Städten. Dem gegenüber differenziert die kommunale Gliederung im Bundesland Bayern zwischen Gemeinden, Kreisen und Bezirken aber zudem auch zwischen Großen Kreisstädten und kreisfreien Gemeinden⁵ (Bayern 2021b). Inwieweit OZG-Softwarelösungen für eine konkrete Kommune relevant sind und damit von Interesse sein sollten, hängt folglich davon ab, welche Verwaltungsleistungen (mit OZG-Bezug sind dies Leika-Leistungen bzw. Bündel dieser) die jeweilige Lösung konkret abdeckt und ob dafür gegebenenfalls bereits ganz oder teilweise vorhandene Lösungen in der konkreten Kommune vorhanden sind.

Auf dieser Basis ist es Kommunen möglich, zu entscheiden, ob ein Lösungsangebot aus individueller, kommunaler Sicht einen Mehrwert darstellt (oder nicht), stets unter Einbeziehung der zum Zeitpunkt der Entscheidung bereits vorhandenen OZG-konformen Lösungen vor Ort. Sofern Kommunen in Deutschland bereits Formularanbieter beauftragt haben, die – je nach Anbieter am Markt – bereits eine Vielzahl OZG-konformer Formulare(-assistenten) anbieten können, ist die Frage des Mehrwertes aus kommunaler Sicht um so relevanter, denn über solche OZG-konformen Formularangebote bereits elektronisch zugänglich gemachten Leika-Leistungen erfordern eben nicht zwingend einen Umstieg auf eine andere, gegebenenfalls neu entwickelte und angebotene OZG-Lösung. Ein Aspekt, der besonders bei der Entwicklung von (anschub)finanzierten OZG-Lösungen durch Bund und/oder Länder nicht unberücksichtigt bleiben sollte (vgl. Bundesministerium des Innern und für Bau und Heimat 2020).

Der Beitrag arbeitet entlang von 4 Fragestellungen die Bedeutung von Leika-Leistungen im OZG-Kontext heraus und beleuchtet, inwieweit Adressaten spezifische Anforderungen relevant sind. Auf Basis von Vergleichsergebnissen eines großen kommunalen IT-Zweckverbandes werden Optimierungspotenziale diskutiert, sofern adressatenspezifische Anforderungen bereits bei der Umsetzungskonzeption einbezogen werden. Besonders die Kenntnis von kommunal-individuellen „OZG-Zuständigkeitsbündeln“ verschafft Kommunen wie Dienstleistern der OZG-Softwareentwicklung Klarheit darüber, wo anderenorts entwickelte beziehungsweise in der Entwicklung befindlichen OZG-Lösungen für eine gesetzeskonforme Umsetzung des OZG für Kommunen (überhaupt) relevant sind.

Folgende Handlungsempfehlungen können aus den Erkenntnissen in diesem Beitrag aufgezeigt werden:

Für die OZG-Umsetzungskonzepte im Bund und in den Ländern bedeutet dies insgesamt, dass für die Ebene der Kommunen die kommunal-individuellen Zuständigkeitsfragen klar beantwortet sein sollten, will man vermeiden, dass anschubfinanzierte OZG-Lösungen gegebenenfalls nicht, nicht umfänglich oder nicht nachhaltig von den adressierten Kommunen angenommen, weitergenutzt und (letztlich dauerhaft) weiterfinanziert werden. Anders würde sich dies darstellen, falls (öffentliche) Auftraggeber in Bund und Land dauerhaft die Kosten für kommunale OZG-Lösungen tragen wollten, was auf Basis der bisherigen Erkenntnisse jedoch eher nicht zu erwarten ist.