Res publica semper reformanda

Die modernen Geistes- und Sozialwissenschaften sind mehrheitlich dem empirischen Paradigma verschrieben: Ziel wissenschaftlicher Arbeit ist die distanzierte, empirischanalytische Erklärung von Sachverhalten, nicht aber die aktive Mitgestaltung der politischen Praxis. Heinrich Oberreuter war frühzeitig einem anderen Postulat verpflichtet, verstand die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit der

res publica

als „Politische Wissenschaft“ im besten Sinne des Wortes: Stets kritikbereiter, beratender und durchaus auch unbequemer Analytiker und Therapeut zeitgenössischer Politik möchte er sein, dabei bewusst harsche Gegenwehr von Kollegen und Praktikern einkalkulierend — ja bisweilen suchend.

Mit Ihrer freundlichen Einladung, sehr geehrter Herr Professor Sebaldt, das wissenschaftliche und bildungspolitische Wirken Heinrich Oberreuters zu würdigen, ehren Sie in mir einen Menschen, dem dafür leider die Voraussetzungen fehlen. Die Abteilung „O“ unserer Bibliothek kann zwar in beträchtlichem Umfang als „eroberreutert“ gelten, aber es wäre ein Mangel an Bescheidenheit, wollte ich behaupten, die zahlreichen Eselsohren, Unterstreichungen und Randnotizen in den Büchern seien nicht nur Zeichen spontaner Zustimmung, sondern Anmerkungen von allgemeinem Interesse. Gern will ich Herrn Professor Oberreuter aber meinen Dank abstatten, was den Dank für Ihre Einladung, Herr Professor Sebaldt, einschließt.

Aus Anlass des 65. Geburtstags von Heinrich Oberreuter an Friedrich Schillers Jenenser Vorlesung zur „Universalgeschichte“ zu erinnern, liegt nicht fern, sondern erschließt sich leicht. Schiller beschreibt darin das Bild eines Menschen, der in brüderlichem Bestreben seine „Fertigkeiten, Kunsttriebe, Erfahrungen“ vervollkommnet und „Riesenwerke des Fleißes“ vollbringt. Lebensstationen, Publikationsverzeichnis, Auszeichnungen geben Aufschluss darüber, dass Heinrich Oberreuter dem Schillerschen Menschentypus entspricht und als Wissenschaftler, Kommentator und Publizist auf nicht wenige „Riesenwerke“ des Fleißes zurückschauen kann. Sein Beitrag zur Erneuerung der Wissenschaftslandschaft in den jungen Ländern ist eines davon, aber es verbindet mich — ohnehin durch viele gemeinsame Unternehmungen seit Jahrzehnten verbunden und befreundet — noch einmal in besonderer Weise mit ihm.

Die Politikwissenschaft gehört in Deutschland wie in den meisten westlichen Ländern und auch in vielen Staaten Lateinamerikas und Asiens und zunehmend selbst Afrikas zu den selbstverständlich an Universitäten angebotenen Fächern. Die gegenwärtig produzierte internationale Fachliteratur ist faktisch nicht mehr überschaubar. Die Absolventen des Faches finden sich allenthalben in staatlichen, vorstaatlichen und paraöffentlichen Bereichen, in internationalen Organisationen, in den Medien und selbst in der Wirtschaft. Die Zahl der politikwissenschaftlichen oder politikwissenschaftlich relevanten wissenschaftlichen Zeitschriften dürfte bei weit über 500 liegen, Jahrbücher nicht eingeschlossen. Es gibt eine reiche Palette von interessanten und qualifizierten politikwissenschaftlichen Lehrbüchern für Studienanfänger und einige Stufen höher für die Gebiete der Fortgeschrittenen. Man kann — jenseits des Journalismus — an die Struktur und die Logik politischer Systeme und Regime, an die Konflikte und Zuordnungsverhältnisse von „Staat“ und „Gesellschaft“ und oft auch nicht an Ländervergleiche herangehen, ohne typische oder zumindest gängige politikwissenschaftliche Denkfiguren, Begriffe, Theorien usw. aufzugreifen.

Heinrich Oberreuter war in den Jahren 1991 bis 1993 Gründungsdekan für die geistes- und sozialwissenschaftlichen Fakultäten der Technischen Universität Dresden. In einer der von ihm geleiteten Kommissionen habe ich mitgearbeitet. Ich habe damals nicht gewusst, aber doch geahnt, dass die frühen neunziger Jahre, die Jahre der Wiedervereinigung Deutschlands, eine recht entscheidende Phase auch in der Geschichte der deutschen Universitäten waren. Die Geschichte dieser Universitäten nach 1945 ist noch nicht geschrieben. Ich versuche, aus der Erinnerung eines Beteiligten Phasen dieser Gründungs-, Neugründungs- und Umgründungsgeschichten zu beschreiben und widme den Text Heinrich Oberreuter in freundlichem Gedenken an gute und kollegiale Zusammenarbeit bei diesem Reformwerk.

Niemand, der dabei war, wird jenen dunklen und kalten Morgen des 20. Dezembers 1990 vergessen, an dem der erste, noch in der untergehenden DDR frei gewählte Senat der Technischen Universität Dresden kurzfristig zu einer Sondersitzung einberufen worden war. Der für eine Senatssitzung ungewöhnliche Zeitpunkt — 8 Uhr morgens — verhieß Außerordentliches. Die vor zwei Monaten ins Amt gewählte Sächsische Landesregierung hatte offenbar zu arbeiten begonnen.

Der zentrale Begriff, welcher das Selbstverständnis unseres Landes und der westlichen Welt bestimmt, ist die Freiheit. Im 20. Jahrhundert markierte dieses Ideal den Grundkonflikt mit zwei sich ihrerseits wiederum bekämpfenden totalitären Vorstellungen von Staat und Gesellschaft. Trotz ihres Gegensatzes stimmten diese beiden Ideologien darin überein, dass der Einzelne der Gesamtheit untergeordnet sei und nur von daher seine Lebensbestimmung erhalte. Auch im beginnenden 21. Jahrhundert geht es bei den weltweiten Auseinandersetzungen um den Stellenwert der individuellen Freiheit. Es ist daher einsichtig, wenn nicht sogar unvermeidlich, dass im Verständnis der freiheitlichen Gesellschaft die Freiheit vorrangig, wenn nicht ausschließlich als Freiheitsrecht und Freiheitsraum des Einzelnen begriffen und verteidigt wird. Allerdings geht dadurch oft der Sinn gemeinsamer Freiheit verloren. Und alles, was mit der Gemeinsamkeit von Freiheit zu tun hat, insbesondere die Bedeutung von Staat und Gesellschaft, aber nicht minder der Zusammenhang von Rechten und Pflichten, wird gering geschätzt oder gar geleugnet. Eine solche Sicht von Freiheit droht, die Wirklichkeit des politischen Lebens aus dem Blick zu verlieren.

Für den radikalen Islamismus ist das westliche liberale System ein System der Dekadenz, das aufgrund seiner verrotteten Prinzipien unausweichlich dem Untergang geweiht ist. Was fällt, das soll man, nach dem Nietzsche-Wort, auch noch stoßen, und so kann man den Untergang auf vielfache Weise beschleunigen, z.B. durch allgemeine Verunsicherung mittels unkalkulierbarer terroristischer Akte oder, raffinierter noch, durch den Gebrauch liberaler Grundsätze in zerstörerischer Absicht, beispielsweise in Verwendung rechtsstaatlicher Instrumente mit dem Ziel, den Rechtsstaat zu unterlaufen. Nachdem die westliche Demokratie ihre beiden großen totalitären Herausforderer, Kommunismus und Faschismus, überwunden hat, indem sie sich als wehrhafte Demokratie reorganisierte, ist ihr im fundamentalistischen Islam wieder ein Gegner erwachsen, der auf ihre Grundlagen zielt. Es geht nicht um eine Staatsform, sondern um eine Lebensform. In Frage stehen nicht Institutionen, sondern Prinzipien, und es ist des Nachdenkens wert, ob die Wehrhaftigkeit der westlichen Demokratie sich auch auf eben diese Prinzipien erstreckt oder ob sie sich auf juristischinstitutionelle Vorkehrungen verlässt, welche nur beschränkt Schutz gewähren, sofern man sich rechtsstaatlicher Mimikry bedient.

Das dritte Wort der ersten Zeile der knappen Vorrede zu Immanuel Kants Schrift „Zum ewigen Frieden — ein philosophischer Entwurf“ (1795) lautet bemerkenswerterweise „

satirisch

“. Gleichwohl ist dieses Adjektiv — soweit ich sehe — bisher nicht als Ausgangs- oder Bezugspunkt einer philosophisch-politischen Lektüre oder Interpretation dieser wohl bekanntesten Schrift des Königsberger Philosophen im Ganzen verwendet worden. Wenn es überhaupt Erwähnung findet, so wird es einzig und allein auf diese

Vorrede

selbst bezogen, die ihr satirisches Moment, von Kant inszeniert, aus dem merkwürdigen Umstand zieht, dass sich der Titel „Zum ewigen Frieden“ überraschenderweise nicht auf das allgemeine und ernste Thema des „Ewigen Friedens“ als Menschheitsproblem bezieht, sondern makaberer Weise als Inschrift auf dem Wirtshausschild eines holländischen Gasthofes figuriert, auf dem ein Friedhof abgebildet ist, der doch von alters her für die hier bestatteten Toten als ein Ort eben des „ewigen Friedens“ gilt.

In der Demokratietheorie werden Demokratien unterschiedlich klassifiziert. Man unterscheidet „direkte“ und „repräsentative Demokratien“. Im Anschluss an Schumpeter ist von einer „realistischen“ Demokratietheorie die Rede, wenn der unblutige Wechsel der Eliten zur Bestimmung der Demokratie genügt. Neuerdings gewinnt ein Begriff an Verbreitung: der Begriff der „deliberativen Demokratie“. Er ist 1980 von Joseph Bessette eingeführt worden. Populär geworden ist er durch Rawls und durch Habermas

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, und er hat vor allem in den englischsprachigen Ländern bereits weite Verbreitung gefunden. Seine Eigentümlichkeit liegt in der Anbindung der Demokratie an die öffentliche Diskussion.

„In der deutschen Staatstheorie, und zwar — um das, was in diesem Fall nötig ist, auch politisch zu spezifizieren — in der liberal-konservativen Staatstheorie, treffen wir, juristisch wie politikwissenschaftlich, seit vielen Jahren auf einen Satz, der mit einer innovationsfreien Regelhaftigkeit wiederholt wird, die anzeigt, dass er auf einen Sachverhalt zielt, der ebenso unwidersprechlich wie fundamental ist. Der auch in diesem Buch wiederholt zitierte Satz lautet: Der liberale Staat lebt von Voraussetzungen, die er nicht selbst garantieren kann.“ In der Tat, dieser Satz hat sich gleichsam diskursübergreifend verselbstständigt und er taucht unterschiedlich strategisch positioniert und kontextuell akzentuiert in politischen und intellektuellen Diskursen auf, wenn immer es um das für die moderne politische Ordnung konstitutive geistig-kulturelle Selbstverständnis geht. Der Satz fungiert als Theorem, dessen Aussage in der

opinio communis

als selbst-evident approbiert wurde.

Als im Frühjahr 1949 der Parlamentarische Rat in Bonn in die Endphase der Beratungen des Grundgesetzes eintrat, wurde unter den deutschen Bischöfen ein heftiger Streit ausgefochten über die Frage, ob die Bischöfe diese neue Verfassung akzeptieren könnten. Hauptgründe für ein mögliches Nein der Kirche waren: Die Menschenrechte seien nicht klar als von Gott gegeben verstanden; die Bedeutung der Kirchen als Garanten der religiössittlichen Grundlagen des gesellschaftlichen Lebens sei nicht gewürdigt; in diesem Kontext wurde auch die Weitergeltung des Konkordats angemahnt; es fehle das Recht der Eltern, den weltanschaulichen Charakter der Schule zu bestimmen. Die Kompromissformeln, die in Verhandlungen auch mit Kirchenvertretern dann noch gefunden wurden, reichten einer Minderheit der Bischöfe nicht aus. Deren Wortführer, Bischof Stohr von Mainz und Bischof Keller von Münster, wollten den katholischen Abgeordneten die Ablehnung des Grundgesetzes empfehlen. Einer Intervention Adenauers bei Kardinal Frings und besonders dem Geschick des Prälaten Böhler, der „rechten Hand“ des Kardinals in den Gesprächen mit der Politik, gelang es, die Bischöfe zum Stillhalten zu bewegen. Sie haben dann nach der Gründung der Bundesrepublik in einer offiziellen „Rechtsverwahrung“ an die Bundesregierung ihre Bedenken zu einzelnen Regelungen des Grundgesetzes schriftlich niedergelegt.

Zwei Ereignisse gaben meinem Beitrag eine unvorhergesehene Wendung und Aktualität: Der Staatsbesuch des Papstes Benedikt XVI. in Bayern und seine Rede an der Universität Regensburg über das „Thema Glaube, Vernunft und Universität“ am 12. September 2006 und der Artikel des deutschen Bundesministers des Innern Wolfgang Schäuble aus Anlass der ersten Deutschen Islamkonferenz in Berlin vom 27. September 2006. Der Artikel erschien unter dem Titel „Muslime in Deutschland“ am 27. September 2006 in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung. Die Reaktionen auf beide Ereignisse zeigen auf die grundsätzliche Bedeutung für die gegenwärtigen Auseinandersetzungen über das Verhältnis von Staat, Religion und Kirchen hin. Dies bewog mich, meinen Beitrag in diesen aktuellen Zusammenhang zu stellen.

Alte Eliten in jungen Demokratien — damit ist eine vielschichtig schillernde Problematik angesprochen, die sich in vier Fragegestellungen näher aufschlüsseln lässt:

1.

Welche Rolle spielten die alten Eliten in den demokratischen Transformationsprozessen in Mittel- und Osteuropa Ende der 80er Jahre?

2.

Wie wurden sie nach dem Regimewechsel behandelt, wurden sie abgewickelt oder integriert?

3.

Welche Rolle spielen sie heute in den jungen Demokratien in Mittel- und Osteuropa in den wesentlichen Bereichen der Politik, der Wirtschaft, im Sicherheitsapparat und im Felde von Kultur, Wissenschaften und Medien?

4.

Welche

neuen

Eliten konnten sich im Transformationsprozess entwickeln, und welche Rolle spielten sie danach und spielen sie heute in den jungen Demokratien?

Heinrich Oberreuter

hat sich in einer Vielzahl von Publikationen als Deuter des Parlamentarismus hervorgetan, wie er sich in Deutschland nach dem II. Weltkrieg entwickelt hat. Dabei zeigt er sich nicht etwa einer unkritischen Euphorie verpflichtet. Leitlinie seiner Analysen ist vielmehr die im Sinne einer Rahmenordnung von der Verfassung vorgegebene Rechtsstellung des Parlaments einerseits sowie seine Einbindung in den staatlichen und gesellschaftlichen Prozess der politischen Willensbildung und Entscheidungsfindung andererseits. Von hier aus gewinnt

Oberreuter

den Maßstab, Funktionsgewinne und -verluste des Parlaments im parlamentarischen Regierungssystem in der verfassungsgeleiteten Wirklichkeit überzeugend abzuschätzen und überkommenen, nach wie vor wirkmächtigen Fehlperzeptionen entgegenzutreten. Besondere Aufmerksamkeit hat der Jubilar dabei stets den Veränderungen zugewandt, denen „Politik und Demokratie in der Informationsgesellschaft“ unterworfen sind. Ist Politik, zumal demokratische Politik, ein Kommunikationsprozess, wie

Oberreuter

zu betonen nicht müde wird, so liegt die Bedeutung der diese Kommunikation zugleich vermittelnden und steuernden Einrichtungen, namentlich der „Medien als Faktor der politischen Kultur“, auf der Hand. Diesen Themen ist der folgende Beitrag gewidmet.

Politik ist Kommunikation — auch wenn dieser Satz in seiner Radikalität viel zu stark verkürzt, trifft er doch einen überaus wichtigen Sachverhalt. Ohne den Austausch von Informationen und Sinndeutungen ist ein fruchtbringendes menschliches Zusammenleben auf keiner Ebene und zu keiner Zeit denkbar. Das Wohl und Wehe der Demokratie hängt zu einem erheblichen Teil von ihrer Fähigkeit zur Kommunikation ab. Schon ein sehr einfaches Input-Output-Modell politischer Entscheidungsfindung macht deutlich, wie wichtig Kommunikation ist. Durch sie werden Probleme, Protest, Unterstützung und vieles mehr von den Regierten an die Regierenden vermittelt. Gleichzeitig bringen die Regierenden den Regierten auf diesem Wege ihre Entscheidungen und ihre Argumente näher. Die Kommunikation ist also das wichtigste Mittel, mit dessen Hilfe in einem politischen System Interaktion stattfinden und Zustimmung erzeugt werden kann. Auf diesen Zusammenhang hat Heinrich Oberreuter 1984 hingewiesen, als er die Formel „Legitimation durch Kommunikation“ geprägt hat.

Sprache war immer hoch bedeutsam für die Politik. Ob das heute mehr denn je gilt, ist nicht leicht zu entscheiden. Immerhin kam es gerade auch in der Monarchie — Bulletins, Hofberichterstattung — und in totalitären Systemen — Kreml-Astrologie — sehr darauf an, zu verstehen, was nicht nur die Worte und Sätze als solche meinten, sondern auch was Syntax, Rhetorik und beispielsweise neue, bisher nicht gebrauchte Begriffe signalisieren sollten. Vielleicht darf jedenfalls thesenartig vermutet werden, dass im Zeitalter von Massenmedien sowie enorm ausgeweiteter politischer Kommunikation und Partizipation die Wirkungsbedingungen und die Wirkungsweise politischer Sprache sich verändert haben. Dann wäre auch davon auszugehen, dass die Sprache der Politik wegen des großen und vielschichtigen Kreises der Beteiligten und deren unterschiedlichen, nicht leicht einschätzbaren Verständnissen beträchtliche Aufmerksamkeit erfordert oder erfordern würde.

Für Vielfalt im Kommunikationssystem gibt es viele gute Gründe. Den wichtigsten hat (

1985: 75

) so formuliert: „Pluralismus beansprucht Geltung, weil ihm die Prämisse der Freiheit des Individuums und der Gruppen in einer offenen Gesellschaft zugrunde liegt. ... Der Respekt vor der Freiheit des Individuums und das Gebot der Toleranz verlangen eine Modalität und ein Verfahren der gesellschaftlichen und politischen Diskussion, die unterschiedlichsten Interessen und Wertvorstellungen Artikulations- und Entfaltungsspielräume gewähren.“

Das Parlament ist der Ort zur Bearbeitung der Dichotomien unseres gesellschaftlichen Daseins — eines Daseins voller Dichotomien. Da es für diese keine in der Sache und in der Zeit endgültigen Auflösungen mit dem Anspruch auf Gewissheit gibt, da aber trotzdem entschieden werden muss (weil keine Entscheidung auch eine Entscheidung ist), wird in den Demokratien mit dem Minimum erreichbarer Mehrheit operiert: 50 plus 1 Prozent müssen in der Regel genügen. Instrumente zur Wahrung der Minderheitenrechte sowie zur Korrektur der Mehrheit und ihrer Entscheidungen stehen in groβer Zahl zur Verfügung. Sowohl von Seiten des staatlichen Institutionengefüges als auch und erst recht von Seiten des gesellschaftlichen Einwirkens ist es hierzulande äuβerst schwierig, „durchzuregieren“. Wichtig ist schon, dass Parlament und Regierung gleichermaβen „das erste Wort“ ergreifen können, entscheidend aber ist, dass das Parlament, dort die Regierungsmehrheit als „Resonanzboden des Zumutbaren“ (Winfried Steffani) „das letzte Wort“ hat; die Regierungsmehrheit ist aber auch nicht mehr als der ermittelte Ausdruck des Zumutbaren, des mehr oder weniger Zumutbaren, möglicherweise des nur gerade noch Zumutbaren — aber immerhin: des Zumutbaren.

Man kann — wie Heinrich Oberreuter in vielen seiner zahlreichen und höchst lesenswerten Arbeiten zum Parlamentarismus — auf einem

engen

Parlamentarismusbegriff bestehen: wirkliche Parlamente gäbe es nur dort, wo Abgeordnete in freien Wahlen ins Amt kämen und die so entstehende Vertretungskörperschaft erheblichen politischen Einfluss besitze. Parlamente sind dann ein Institutionentyp, der keine zweihundert Jahre alt ist, und sie bestehen allenfalls ihrer formalen Hülle nach in fast allen Staaten, tatsächlich aber nur in der vergleichsweise kleinen Gruppe echter Demokratien. Durch eine solche Fassung des Parlamentsbegriffs erhält man im Grunde aber nur als Abgrenzung zwischen Parlamenten und ‚Nichtparlamenten’, was sich besser als Abschichtung sehr unterschiedlicher Leitideen, Bestellungsmodalitäten, Entwicklungsstufen und Einbettungsverhältnisse von Vertretungskörperschaften in das sie umgebende politische System verstehen und ausdrücken lässt. Wie fruchtbar ein entsprechend

weiter

Parlamentarismusbegriff sein kann, soll im folgenden gezeigt werden. Zugleich wird in den vom Dresdner Sonderforschungsbereich ‚Institutionalität und Geschichtlichkeit’ entwickelten, parlamentarismusanalytisch höchst fruchtbaren Ansatz des Evolutorischen Institutionalismus (siehe

Patzelt 2007

,

2007c

) eingeführt.

Die Klage über den Funktionsverlust von Parlamenten ist fast so alt wie die Institution selbst. Vor 100 Jahren wurde der Abgesang angestimmt, the Golden Age of Parliamentarism, die Glanzzeit der Parlamente sei vorbei. Die klassisch-liberale Repräsentationsidee, die Vorstellung, unabhängige Abgeordnete träfen — frei im Plenum miteinander deliberierend — die Entscheidungen für das Gemeinwohl, sei nicht mehr verwirklicht. Carl Schmitt spitzte diese Befunde in den 20er Jahren des 20. Jahrhunderts zur radikalen Parlamentarismus-Kritik zu, aber auch Freunde des Parlaments kamen zu dem Ergebnis, dass sich diese Regierungsform im Niedergang befände. So betitelte James Bryce 1921 sein viel beachtetes Buch mit „The Decline of Legislatures“.

Das Grundgesetz gebraucht große Worte, wenn es die Rechtsstellung der Bundestagsabgeordneten beschreibt: als Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden, nur ihrem Gewissen unterworfen. Die großen Worte erzeugen große Missverständnisse, die für das Ansehen des Parlaments, für die Akzeptanz der Demokratie, aber auch für das Verständnis der Verfassung schädlich werden können.

Die Sehnsucht nach einer Prise „Dezisionismus“, nach klaren Entscheidungen — artikuliert sich manchmal überdeutlich: „Sagen Sie endlich ‚Basta‘, Frau Bundeskanzlerin“ überschrieb eine Tageszeitung einen Leitartikel, in dem Angela Merkel aufgefordert wird, endlich die Führung im Entscheidungsprozess zu übernehmen. Es wäre endlich an der Zeit, so räsoniert die Autorin, die Richtlinienkompetenz einzusetzen. „Politische Führung“ und „Leadership“, oder im negativen Sinne „Führungskrise“ und „führungslos“, zählen zu den bevorzugten Begriffen in der Öffentlichkeit, da sie komplexe Vorgänge personalisieren und dramatisieren. Gleichzeitig vermittelt der Begriff „Führung“ die normativ gewünschte Beherrschbarkeit und Bewältigbarkeit von Ereignissen, da er die Verantwortlichkeit sichtbar macht. Die politikwissenschaftliche Forschung hat seit langem darauf hingewiesen, dass dieser Begriff irreführend ist, wenn damit Handeln im hierarchischen Modus verknüpft wird. Der Bundeskanzler ist nicht der Vorgesetzte — etwa der Bundestagsabgeordneten — und damit zum Befehl befähigt, sondern auf deren freiwillige Unterstützung angewiesen. Der Bundeskanzler kann sich daher auch nicht aus dem Geflecht von Interdependenzen befreien, in dem er einen permanenten „Basta-Ton“ anschlägt.

Stil und Ablauf innerparteilicher, -fraktioneller sowie -koalitionärer Auseinandersetzungen waren und sind aussagekräftige Indikatoren über Zustand und Befindlichkeit von Parteien, Fraktionen und Koalitionen. Hierfür Belege in Form von Beispielen aus mehr als fünfzig Jahren bundesdeutscher politischer Geschichte zu finden, fällt nicht sonderlich schwer. Dabei zeigte sich wiederholt, dass dieser Zusammenhang besonders deutlich und öffentlichkeitswirksam bei denjenigen Parteien und Fraktionen hervortritt, die in Regierungsverantwortung stehen — wird doch deren laufende Regierungsfähigkeit durch die öffentliche Meinung hierzulande in erster Linie an den „Qualitätsmerkmalen“ „politische Führung“ und „innere Geschlossenheit“ gemessen.

Die Medien besitzen einen zu großen Einfluss auf die Politik. Dies ist seit Jahrzehnten die Kernbotschaft der Befragung von Politikern. Die Kernbotschaft zeigt sich besonders deutlich beim Vergleich des Einflusses der Medien auf die Politik, den sie nach Einschätzung von Politikern tatsächlich besitzen und dem Einfluss, den sie nach ihrer Meinung haben sollten. Die erste derartige Befragung wurde bereits 1972 durchgeführt. Die Befragten konnten den tatsächlichen Einfluss u. a. der Medien auf die Politik anhand einer sechsstufigen Skala einschätzen, wobei niedrige Werte einen großen Einfluss anzeigen. Bereits damals schrieben die Politiker vor allem dem Fernsehen (2,4) und der Presse (2,5) einen gleich großen oder sogar größeren Einfluss auf die Politik zu als der Verwaltung (2,5), den Gewerkschaften (2,7) und der Wirtschaft (3,0). Übertroffen wurde der wahrgenommene Einfluss der Medien auf die Politik nur vom Einfluss der Bundesregierung (1,4) und der Parteien (1,4). Die Einschätzungen der Politiker entsprachen dabei weitgehend den Urteilen von Entscheidern in der Wirtschaft, der Verwaltung und den Gewerkschaften. Aus Sicht der Politiker war bereits 1972 der große Einfluss der Medien, und hier wiederum vor allem des Fernsehens, auf die Politik nicht wünschenswert. Über die Hälfte (57 %) waren der Meinung, das Fernsehen sollte „weniger Einfluss“ auf die Politik haben, mehr als ein Viertel (28%) wünschte dies auch von der Presse. Auch hierbei entsprachen die Sichtweisen der Politiker weitgehend den Sichtweisen der anderen Eliten.

Die jüngste italienische Regierungskrise vom Februar 2007 rückte wieder einmal das Parlament in den Fokus der Aufmerksamkeit. Zwei widerspenstige Senatoren hatten ausgereicht, um der Regierung eine empfindliche Abstimmungsniederlage beizubringen und Regierungschef Romano Prodi dazu zu veranlassen, dem Staatspräsidenten seinen Rücktritt anzubieten. Abstimmungsniederlagen und Regierungskrisen sind in der Geschichte der Republik Italien nichts Ungewöhnliches; immer wieder werden die zentrale Rolle des Parlaments, die dortigen Mehrheitsverhältnisse und das Verhältnis zur Regierung zum Diskussionsgegenstand.

Die Vergleichende Regierungslehre lebt vom Systemvergleich. Jenseits des unbestreitbaren Prinzips „alles ist vergleichbar — wenn auch nicht gleich“, stellt sich in der Forschung jedoch immer wieder die Frage nach dem sinnvollen Vergleich. Für (

1994, 18

): „Many of us would be hard pressed to state whether we prefer eating a bushel of pears or seeing Senator Kennedy elected president.“ Manche Dinge sind eben doch nicht gleich und auch nur bedingt sinnvoll vergleichbar. Im wissenschaftlichen Kontext sollte ein Vergleich zweckgerichtet in Hinblick auf ein Erkenntnisziel sein, wobei die „Angemessenheit der Vergleichskriterien“ den sinnvollen Vergleich gewährleisten (vgl.

Abromeit und Stoiber 2006, 19

). Es stellt sich also die Frage, zu welchem Zweck man „Äpfel und Birnen“ vergleicht (vgl.

Sartori 1991, 245

).

Unmittelbar nach der Konstituierung der Bundesregierung am 20. September 1949 begann in Bonn der Aufbau der obersten Bundesverwaltung. Er ist in seinen Grundzügen erforscht. Dabei ignorierte Bundeskanzler Adenauer von Anfang an die Vorschläge organisatorischer und personeller Art, die die Ministerpräsidenten der Länder in den letzten Monaten ausgearbeitet hatten. Das galt auch für die Organisation der Regierungszentrale. Bei deren Aufbau übernahm er nicht das Personal der „abgewickelten“ Direktorialkanzlei des Verwaltungsrats des Vereinigten Wirtschaftsgebiets (Bizone) in Frankfurt a.M., die Hermann Pünder (CDU) seit März 1948 geleitet hatte.

Wenn eine neue Regierung ihr Amt antritt, dann wird, um einleitend etwas ganz Selbstverständliches festzustellen, über ihren Erfolg oder Mißerfolg spekuliert. So war es auch im Dezember 1966, als die Große Koalition ihre Arbeit aufnahm. Und dennoch schien alles ganz anders als sonst — ungewisser, problematischer, irgendwie riskanter. Mehr noch: Die öffentlichen Mutmaßungen hatten etwas Absolutes.

Bayern hat im vergangenen halben Jahrhundert geradezu dramatische Veränderungen durchgemacht, die aber einem normalerweise nur dann bewusst werden, wenn man Anfangs- und Endpunkt der jeweiligen Entwicklung betrachtet. Den Zeitgenossen sind diese Veränderungen vermutlich kaum aufgefallen, da sie ganz allmählich vor sich gingen. Angesichts ihrer weit reichenden Folgen repräsentieren sie dennoch einen keinen Bereich der Gesellschaft auslassenden tief greifenden Umstrukturierungs- und Modernisierungsprozess. Aus einem in den sechziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts noch weitgehend kirchlich geprägten Staat wurde eine im Kern säkulare Gesellschaft, aus einer durch den primären und sekundären Sektor bestimmten Wirtschaft wurde im Prozess der so genannten Tertiarisierung eine Dienstleistungsgesellschaft, aus einem Nehmerland im Länderfinanzausgleich wurde eines der wichtigsten Geberländer der Bundesrepublik. Das Pro-Kopf-Einkommen wuchs, gemessen am Bundesdurchschnitt, in den vergangenen vierzig Jahren weit überproportional. Gleichzeitig wurde die bayerische Gesellschaft im bundesrepublikanischen Gleichtakt deutlich „älter“, d. h. heute leben erheblich mehr Menschen über 60 Jahre in Bayern als das vor vierzig oder fünfzig Jahren der Fall war; dafür gibt es, gewissermaßen im ungerechten Ausgleich, deutlich weniger junge Bürger. Kurz: Bayern hat so tief greifende Veränderungen durchgemacht, dass es fast wie ein Wunder vorkommen muss, dass heute mit praktisch der gleichen Stärke und Verankerung in der Wählerschaft wie damals noch immer noch dieselbe Partei das Land regiert, die Quasi-Staatspartei CSU.

Lange Zeit konnten sich die Parteien auf ihre Wähler verlassen. Bis in die 80er Jahre des zwanzigsten Jahrhunderts hinein blieben Wahlbeteiligungsraten hoch und Regierungen wurden vor allem im Amt bestätigt. Dieser fast schon paradiesische Zustand ist mittlerweile Geschichte. Der Typ des „emanzipierten Bürgers“ bereitet den Parteien große Sorge, zumal er immer häufiger in Erscheinung tritt. Bürger, die sich weder von den Parteien lossagen noch von der Politik abwenden, aber frei genug sind, sich bei jeder Wahl neu zu entscheiden, ob sie an ihr teilnehmen, einmal eine andere Partei wählen oder aber auch „ihre“ Partei einmal richtig abstrafen wollen. Um sie geht es in diesem Beitrag. Sie sollen zunächst definiert, dann beschrieben und, wenn möglich, annähernd quantifiziert werden. Ferner soll versucht werden, etwas über die Motivation ihres Handelns zu erfahren. Gibt es theoretisch ableitbare Gemeinsamkeiten? Stellen sie eine Gruppe und damit auch eine Gefahr für die Stabilität der Demokratie dar oder handelt es sich eher um verstreute Einzel-Täter, die es den Parteien lediglich in der Summe erschweren, politische Macht für längere Zeiträume auszuüben? Zumindest stellen emanzipierte Wähler die Kalkulierbarkeit von Wahlergebnissen in Frage — für Parteien, Politiker, Demoskopen und Wahlforscher.

Im April 2003 sprach das Bundeskartellamt gegen die deutsche Zementindustrie ein Bußgeld von insgesamt 661 Millionen Euro aus, eines der höchsten Bußgelder, das jemals in Deutschland verhängt worden ist. Das Bundeskartellamt beschuldigte die sechs großen Anbieter, die Marktgebiete abgeschottet, Quotenkartelle vereinbart und die Preise auf ein überhöhtes Niveau getrieben zu haben. Nur im Marktgebiet der Neuen Bundesländer haben die Beschuldigten die Existenz von Kartellvereinbarungen im Rahmen des Bonusprogramms der Kronzeugenregelung zugegeben. Dieses Marktgebiet stellt insofern eine Besonderheit dar, als es weitgehend oligopolistisch organisiert ist, was der Privatisierung des ostdeutschen Zementkombinats durch die Treuhand an im Wesentlichen vier große Unternehmen, nämlich Dyckerhoff, Lafarge, Readymix (heute Cemex) und Schwenk geschuldet ist. Nur wenige mittelständische Werke existieren, die aber über keine eigene Klinkerproduktion verfügen. Die weitgehend durch die Treuhandprivatisierung vorgegebene Marktaufteilung wurde zunächst implizit, später explizit im Rahmen einer Absprache verstetigt. Der folgende Beitrag untersucht, inwieweit die Existenz eines ökonomischen Kartelleffekts, also überhöhte Preise, mittels eines ökonometrischen Modells nachgewiesen werden kann. Er zeigt dabei die Schwierigkeiten auf, im Rahmen der Privatisierung und des Transformationsprozesses Wettbewerbsstrukturen zu erzeugen, wenn strukturelle Voraussetzungen nicht gegeben sind. Tatsächlich war unserer Analyse folgend dieses Kartell nicht wirksam, weil besondere Tatbestände wie Importe aus dem Osten und eine schwierige Baukonjunktur ein abgesenktes Preisniveau erzwangen. Das Verfahren ist gegenwärtig noch nicht abgeschlossen.

Dass Herrscher schon zu Lebzeiten wie Götter verehrt, dass sie nach ihrem Tod in einem eigens dafür geschaffenen Zeremoniell vergöttlicht werden — diese Erscheinung ist uns vor allem aus dem antiken Griechenland und Rom vertraut. Das Wort dafür — apotheosis, Apotheose — stammt aus hellenistischer Zeit. Im Jahr 331 ließ sich Alexander der Große beim Besuch des Ammon-Orakels in Ägypten zum Sohn des Zeus erklären. Nach dem Sieg über die Perser wurde er 324 in Babylon von den Griechen nach Abstimmung zum Gott erhoben. In Rom nahm der Herrscherkult seinen Ausgang von der Erhebung des toten Julius Caesar zum Divus. Augustus identifizierte einzelne Aspekte seiner Person mit göttlichen Mächten; während er im Westen als princeps auctoritate regierte, wurde er in der östlichen Reichshälfte als Gott verehrt. Seit Nerva war die Apotheose des toten Kaisers fast ausnahmslos die Regel, auch die Kaiserinnen wurden einbezogen.

„Warum habt Ihr Hitler nicht verhindert?“ Diese bohrende Frage der Nachkriegsgeneration an ihre Eltern, die Zeitgenossen von 1933, hat bis heute nichts von ihrer Aktualität eingebüßt, hat doch die nationalsozialistische Diktatur Deutschland und Europa grundstürzend verändert, sind doch die Konsequenzen der nationalsozialistischen Revolution bis heute spürbar. Geschichtswissenschaftlich formuliert lautet die Frage: Warum scheiterte die Weimarer Demokratie? Und doch besitzt diese Frage keineswegs nur eminente historische Bedeutung, ganz im Gegenteil: Sie trifft den Kern politischer Bildung: Was gefährdet Demokratien, was sichert Demokratien? Alle erinnern sich an Fritz René Allemanns Buch „Bonn ist nicht Weimar“: Immer wieder in der Geschichte der Bundesrepublik ist die Befürchtung geäußert worden, die deutsche Nachkriegsdemokratie könne Krisen nicht standhalten.

Am 9. März 1933, vier Tage nach den letzten, „halbfreien“ Reichstagswahlen, übernahmen die Nationalsozialisten die Macht in Bayerns Hauptstadt. Der amtierende Ministerpräsident Heinrich Held wurde von lokalen Nazi-Führern aus dem Montgelas-Palais vertrieben, während in einer konzertierten Aktion der Reichsinnenminister Wilhelm Frick von Berlin aus eingriff und mit Rückendeckung des Reichspräsidenten Hindenburg, doch Hitlers Willens vollstreckend, den Strohmann Franz Xaver Ritter von Epp zum Reichskommissar in Bayern einsetzte. Die Reichswehr versagte der bayerischen Staatsregierung auf höhere Weisung hin ihre Unterstützung. Held von der Bayerischen Volkspartei war „der einzige Ministerpräsident, der versucht hatte, vorbeugend Widerstand“ zu leisten; er hatte, allerdings vergeblich, an Hindenburg appelliert und über Verfassungsänderungen nachgedacht. Nun konnte er sich ebensowenig wie sein an sich tatkräftiger Innenminister Karl Stützel dazu durchringen, der Landespolizei Einsatzbefehl zum Schutz der Regierung zu erteilen. Noch unter dem Eindruck des Erlebten stehend, hat Held in einem Diktat über diese unerhörten Vorgänge die Gründe für seine Zurückhaltung, die allerdings nur eine länger angelegte Entwicklung besiegelte, seinen nächsten Freunden diktiert. Er fürchtete, dass die entschlossene Verteidigung seines Amtes untragbare innen- und außenpolitische Konsequenzen haben könnte: die „Vernichtung Bayerns“ aufgrund der dann einsetzenden bürgerkriegsähnlichen Zustände, aber auch eine schwere Gefährdung der in seinen Augen immer noch bestrittenen Integrität und Gleichberechtigung Deutschlands nach außen. Joseph Goebbels frohlockte über die leichte Eroberung: „In Bayern ist alles ruhig von statten gegangen.

Trotz der Unterschiede zwischen beiden Widerstandsformen (hier ein nationaler Widerstand gegen eine fremde Besatzungsmacht; da ein Widerstand gegen eine einheimische Diktatur; hier ein Widerstand, der mit der Unterstützung eines wachsenden Teils des Volks rechnen konnte; da ein Widerstand ohne Volk, der bis zum Ende (und darüber hinaus) in den Augen vieler Deutscher als Landes- und Hochverrat galt) und in den historischpolitischen Verhältnissen (Frankreich als Dennoch-Sieger des Krieges mit ständigem Sitz im Sicherheitsrat der UNO, bald Atommacht usw.; dagegen Deutschland als besiegtes und geteiltes Land, das für seine Vergangenheit zur Rechenschaft gezogen wird) können in der Entwicklung der Wahrnehmung einige Parallelen festgestellt und daraus einige vergleichende Schlussfolgerungen für die politische Kultur des jeweiligen Landes gezogen werden.

„Der Übergang zu einer neuen Zivilisationsstufe, die revolutionäre Transformation der alten, der Klassengesellschaft in eine neue, klassenlose Gesellschaft ... wird ein langwieriger..., mehrere Phasen umfassender historischer Prozess des erbitterten Klassenkampfes sein.“ Derlei Aussagen, welche zentrale Bestandteile marxistisch-leninistischer Ideologie repräsentieren, erscheinen dem zeitgenössischen Leser offenkundig obsolet: Durch den Zusammenbruch des Ostblocks und die damit verbundene nachhaltige Diskreditierung kommunistischen Gedankenguts mutet die Beschäftigung mit marxistisch-leninistischen Thesen heute als mehr oder weniger liebevolle ideengeschichtliche Auseinandersetzung an, nicht aber als aktualitätsbezogene, politisch-kämpferische Ideologiekritik.

Das Schwierigste auf dieser Welt scheint zu sein, andere verstehen zu können, ob es sich um Mitmenschen oder um ganze Völker handelt. Das gilt im besonderen Maße für das historisch vielschichtige deutsch-russische Verhältnis. Die beiden Völker leben seit Anbeginn der Zeiten als Nachbarn in Europa, sie kennen sich seit Menschengedenken, sie haben über lange Zeitstrecken hinweg friedlich zusammengearbeitet, einander geholfen, Handel und Kulturaustausch zum beiderseitigen Wohl getrieben. Dies alles ist aber nach den unmenschlichen Kriegen des 20. Jahrhunderts von den meisten Vertretern beider Nationen fast völlig vergessen. Fehlt aber etwas im kollektiven Gedächtnis einer Nation, ist das so gut wie inexistent für ihre Gegenwart. Leider erfassen diese Gedächtnislücken manchmal auch die jüngste Vergangenheit. Das darf nicht einfach hingenommen werden.

Ist es ein nicht geradezu anmaßendes Unterfangen, wenn in einer Festschrift für einen weit über sein Land hinaus anerkannten deutschen Politikwissenschafter ein Österreicher versucht, sich die Rollenbilder Deutschlands und Österreichs im 20. Jahrhundert vorzunehmen, ohne dabei den zu Ehrenden irgendwie zu pikieren? Das kann dann gelingen, wenn man Heinrich Oberreuter so weit kennt, dass man weiß, dass er keine der den Deutschen, eigentlich „den Preußen“, von den Österreichern oftmals klischeehaft angehängten negativen Eigenschaften besitzt und wenn der Autor, obwohl er überzeugter Österreicher ist, auf Grund langer persönlicher, wissenschaftlicher und politischer Erfahrung die kritische Haltung gegenüber den Schwächen und Fehlern seines Landes und seiner Landsleute nicht verloren hat.

Das letzte Jahrzehnt des 20. Jahrhunderts ist nicht nur die erhoffte Friedensdividende schuldig geblieben. Es hat auch die Beziehungen innerhalb des politischen Westens verändert und alte Gewissheiten in Frage gestellt. Zu diesen Gewissheiten zählte, dass die transatlantischen Beziehungen im Allgemeinen und die deutsch-amerikanischen Beziehungen im Besonderen auf sicheren und soliden Fundamenten ruhen, dreifach gefestigt als institutionalisierte Sicherheitspartnerschaft, als Gemeinschaft liberaler Demokratien und durch eine im Weltmaßstab einmalige wirtschaftliche und gesellschaftliche Verflechtungsdichte. Die periodischen Krisen zwischen Hähnchenkrieg, Ostpolitik, Nachrüstungsdebatte und Bananenstreit galten, obwohl sie immer wieder auch Besorgnisse auslösten, doch überwiegend als „Familienkräche“; sie erschütterten das Vertrauen in die Solidität des Fundaments nur wenig.

In den zwei Jahren seit der Inauguration von Benedikt XVI. (19. April 2005) sind die ersten Schwerpunkte und Konturen der internationalen Beziehungen des Hl. Stuhls unter seiner Führung deutlich geworden. Es wäre allerdings verfrüht, daraus bereits ein längerfristiges Konzept ableiten zu wollen. Zumal durchaus gefragt werden kann, ob die kirchenpolitischen internationalen Beziehungen überhaupt zu den Prioritäten gehören werden, die sich der neue Papst für sein Pontifikat gesetzt hat. Gleichwohl aber steht für Benedikt XVI. offensichtlich außer Frage, dass sein geistlich-religiöses Amt im Grundsatz mit den kirchenpolitischen und weltpolitischen Aufgaben untrennbar verbunden ist. Ein Rückblick auf die Kirchengeschichte seit 1870 kann das deutlich machen. Die heutigen Positionen müssen in diesem historisch-politischen Rahmen gesehen werden.

Die Entwicklung der Menschheit vollzog sich im Verlauf der Gesamtgeschichte in Verbindung mit unzähligen Plänen und Zukunftsantizipationen. Kontrolliert man, inwieweit das jeweilige Zukunftsdenken in der Lage war, zukünftige Entwicklungen vorauszusehen, dann kommt man allerdings eher zu einem negativen Ergebnis. Noch eindeutiger negativ ist das Ergebnis, wenn man die Frage aufwirft, inwieweit die jeweils Handelnden nachhaltig diejenigen Ziele erreichten, die sie mehr oder weniger klar verfolgten. Letztlich waren sie vielfach in der Lage der „Prinzen von Serendip“, von denen der englische Romancier Horace Walpole in seinem im 18. Jh. erschienenen gleichnamigen Buch sagte: „Wenn ihre Hoheiten segelten, erreichten sie meist Ziele, die sie gar nicht im Blick gehabt hatten.“

Die nationalen Parlamente sind zwar nach den demokratischen Verfassungen letztverantwortlich für die Gesetze, die die Bürger binden. Immer mehr geraten sie aber angesichts der regionalen und globalen Verflechtungen in die Rolle eines Vollzugsorgans. Von ihnen wird zunehmend verlangt, dass sie internationale Verträge in das nationale Recht einfügen, deren Regelungsinhalte sie zwar nicht mitverhandeln konnten, die aber ihrerseits die legislative Gestaltungsfreiheit einengen. Solche Rückwirkungen auf die nationale Rechtsetzungsmacht lassen sich nicht nur in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union beobachten. Auch regionale Pakte wie der Europarat und globale Vertragssysteme wie die Vereinten Nationen mit ihren Unterorganisationen produzieren Verträge, die im Interesse internationaler Zusammenarbeit und Rechtsvereinheitlichung die nationalen Rechtsordnungen präjudizieren.

Wenn man von Gegenmacht spricht, spricht man von Freiheit! Gegenmacht ist die notwendige (freilich nicht die hinreichende) Bedingung von Freiheit. Diese Einsicht ist hinsichtlich der Binnenstruktur eines Staates weitgehend unstrittig. „Checks and balances“ gelten als die konstitutiven Merkmale eines freiheitlichen Verfassungsstaates. Die Konkurrenz mehrerer unabhängiger Parteien und der Gegensatz von Regierung und Opposition sowie — im gesellschaftlichen Bereich — der Gegensatz zwischen Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften sind strukturelle Freiheitsmerkmale. Unfreiheit herrscht in Ein-Parteien-Staaten und in Diktaturen, die eine die gesellschaftlichen und politischen Gegensätze leugnende „Volksgemeinschaft“ behaupten bzw. erzwingen wollen.

Dass es der Europäischen Union (EU) schwerfiele, die demokratischen Mindeststandards für eine Aufnahme in sie selbst zu erfüllen, ist ein inzwischen gern ventiliertes Bonmot. Vordergründig verweist es auf ein Demokratiedefizit der EU, welches sich bei näherem Hinsehen aber als europäisches Demokratiedilemma entpuppt: ‚Demokratisches Regieren’ ist nämlich erst in einer Gemeinschaft möglich, die sich als solche versteht, denn nur dann sind im politischen Prozess unterlegene Minderheiten gewillt, Mehrheitsbeschlüsse als auch für sie gültig anzuerkennen. Damit liegt auf der Hand, dass auch ein politisches Gebilde wie die EU, die einen ausgeprägten

sui generis

-Charakter aufweist (

Knelangen 2005

), einer europäischen Identitätsbildung bedarf (

Kalina 2005

). Diese europäische Identität muss zu nationalen und regionalen Identitäten hinzutreten, kann diese aber auf keinen Fall im Sinne eines europäischen Superstaats (bzw. einer Superkultur) ersetzen. Dies sollte auch bei Überlegungen zur Fortentwicklung europäischer Staatlichkeit in Rechnung gestellt werden.

Das Europäische Parlament strebte vom ersten Tag seines Bestehens an danach, seinen Handlungsspielraum und seine Zuständigkeiten auszuweiten. Dies gilt bereits für die aus Parlamentariern der nationalen Parlamente gebildete Versammlung der Montanunion und danach der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, vor allem aber für das seit dem Jahr 1979 direkt gewählte Europäische Parlament. Schon die Mitglieder der Versammlung des EWG-Vertrages gaben sich bei der konstituierenden Sitzung 1958 den Namen Parlament und machten damit deutlich, welches institutionelle Ziel sie verfolgen wollten.