Sozialstaat unter Zugzwang?

Sozialstaatlichkeit liegt die Einschätzung zugrunde, dass der Marktmechanismus allein nicht hinreicht, um in privatkapitalistischen Gesellschaften ein erwünschtes Maß an individueller und kollektiver Wohlfahrt zu realisieren. Sozialstaatlichkeit zielt darauf ab, die für demokratische Gesellschaften wesentlichen Güter der Verteilungsgerechtigkeit und sozialen Sicherheit zu gewährleisten. Ziel dieses Beitrags ist es zu zeigen, wie sich der Sozialstaat auf Grundlage eines allgemeinen Solidaritätskonzepts analysieren und rekonstruieren lässt. Ausgangspunkt ist die Vorstellung, dass es sich bei Solidarität um einen Mechanismus zur Lösung von Problemkonstellationen handelt, welche im Zusammenhang mit der Realisierung von Gemeinwohlzielen (potenziell) in sämtlichen Sozialitäten auftreten: Kollektivgut-, Verteilungs-, Unterstützungs- und Loyalitätsprobleme. Der Kern dieses Lösungsmechanismus besteht in der Institutionalisierung von Solidarnormen. In dem Beitrag wird aufgezeigt, in welchem Zusammenhang Sozialstaatlichkeit mit den vier Problemkonstellationen steht. Dabei wird deutlich, dass der Sozialstaat nicht nur bestimmte Kollektivgut-, Verteilungs-, Unterstützungs- und Loyalitätsprobleme adressiert, sondern selber solche aufwirft. Anknüpfend an diese Analyse werden einige Fragestellungen für die empirische Forschung aufgeworfen.

Ausgehend von der Beobachtung, dass die Theorie und Empirie der Wohlfahrtsstaats- und Sozialpolitikforschung auf die Praxis der Sozialpolitik keinerlei Einfluss zu haben scheint, wird hier auf der Grundlage von Max Webers Nachweis einer systematischen Verbindung der Soziologie mit Sozialpolitik vorgeschlagen, Wertideen und einem rationalistischen Gesellschaftsverständnis wieder mehr Aufmerksamkeit zu widmen. Für sein Verständnis der modernen Gesellschaft als autonom gestalteter Ordnung orientierte sich Weber an Friedrich Nietzsche und Karl Marx. Sinn und Zweck seiner Soziologie ist letztlich die Aufklärung der Bürger über die Eigenart ihrer sozialen Ordnung, um sie in die Lage zu versetzen, auf der Basis wissenschaftlicher Kenntnisse die gesellschaftlichen Bedingungen ihrer Existenz gestalten zu können.

Die wohlfahrtstaatliche Option eines bedingungslosen oder garantierten Grundeinkommens wird immer noch häufig als realitätsfremd eingerahmt, obwohl sie heute in vielen Demokratien Europas Befürwortungsmehrheiten in der Bevölkerung generiert. Wie sich bei Einnahme einer Perspektive der Modernisierung zeigt, kann die bereits sehr reale Bedeutungszunahme garantistisch geprägter Sozialpolitik als Ausdruck eines langfristigen Entmischungsprozesses a) freier und b) verbindlich-garantierender Solidaritätsformen in der Gesellschaft verstanden werden. Auf der Strecke bleibt dabei Moralität in einigen altbekannten, traditionell Macht reproduzierenden Funktionalisierungsformen und Aggregatszuständen. Anschließend an die allgemeine Modernisierungsdynamik gesellschaftlicher Solidaritätsformen wird die spezifische des Grundeinkommens näher beleuchtet. Dabei wird gezeigt, wie sich die Grundeinkommensidee in der Moderne selbst mehrmals transformiert und dabei befähigt hat, heute in Europa Sozialpolitik mitzugestalten.

Zur anhaltenden Geburtenschwäche in den europäischen Ländern trägt nicht zuletzt die Zunahme der Kinderlosigkeit bei. Weil für die Architekten der umlagebasierten Rentenversicherungen bestandserhaltende Fertilitätsziffern noch eine weitgehende Selbstverständlichkeit darstellten, erstaunt es kaum, dass der Verzicht auf eigene Kinder als unsolidarisches Verhalten gegenüber der Gesellschaft gewürdigt wird. Der Beitrag versucht in einem ersten Schritt die langfristige Entwicklung der Kinderlosigkeit nachzuzeichnen. Dabei lässt sich zeigen, dass sich aus heutiger Sicht die niedrige Prävalenz der Kinderlosigkeit während der Babyboom-Phase als Ausnahmesituation zu werten ist. Schon im ersten Drittel des 20. Jahrhunderts war Kinderlosigkeit ebenso verbreitet wie heute. Betrachtet man die Zunahme kinderloser Lebensformen seit Beginn des zweiten demografischen Übergangs, dann hängt diese weniger mit hedonistischen Werthaltungen als mit dem Aufschieben der Geburten zusammen und kann daher mit makrosoziologischen Faktoren wie der Bildungsexpansion oder der Erwerbsintegration von Frauen in Zusammenhang gebracht werden. Erklärungskräftig ist weiter die ökonomische Situation: so erhöhen insbesondere Wirtschaftskrisen die Kinderlosigkeit. Weiter lässt sich zeigen, dass nationale Familienpolitiken, die sich um einen effektiven Leistungsausgleich bemühen, die Kinderlosigkeit günstig beeinflussen. Auf mikrosoziologischer Ebene versuche ich zu zeigen, dass sich die Netzwerke Kinderloser zwar von jenen der Eltern unterscheiden. Gemessen am interindividuellen solidarischen Verhalten (u. a. Transfers, alltagspraktische Hilfe) unterscheiden sich die beiden Gruppen vergleichsweise wenig. Vor diesem Hintergrund wäre es verfehlt, Kinderlose für die Aufkündigung des Generationenvertrags, respektive die Finanzierungsprobleme der Rentenversicherung verantwortlich zu machen.

Der Beitrag geht der Frage nach, unter welchen Bedingungen gemeinschaftliches Wohnen einen Beitrag zur Sozialintegration leistet und damit Teil einer umfassenden Sozialpolitik wird. Das Augenmerk zielt auf die qualitativen Aspekte der Wohnversorgung und die Beurteilung des Mehrwerts gemeinschaftlicher Siedlungsstrukturen für die Gesellschaft durch Freisetzung zivilgesellschaftlicher Ressourcen. Ausgehend von der historischen Entwicklung des Gemeinschaftsbegriffs wird seine Zweipoligkeit zwischen – meist ökonomisch begründetem – Zwang und zivilgesellschaftlichem Wille zur Vergemeinschaftung dargelegt. Beide Elemente finden sich in den beiden Hauptströmungen gemeinschaftlicher Wohnformen – der wohnreformerischen Genossenschaftsbewegung und sozialutopischen Wohnvorstellungen – wieder. Exemplarisch werden die Chancen und Grenzen gemeinschaftlichen Wohnens im Spannungsfeld von Autonomie und Autarkie an zwei zeitgenössischen Wohnsiedlungen aufgezeigt und ihr sozialpolitisches Potenzial diskutiert.

Was bedeutet gesellschaftliche Solidarität im 21. Jahrhundert? Was hat sich in den letzten Jahrzehnten am gewerkschaftlichen Solidaritätsbegriff geändert? Wie muss sich gewerkschaftliche Solidarität in Zukunft gestalten, um Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern zu nutzen? Das sind die Fragen, mit denen sich dieser Beitrag beschäftigt. Wie gewerkschaftliche Solidarität aussehen sollte, möchte ich anhand dreier Elemente erläutern: kämpferische Solidarität, internationale Solidarität und sozialpolitische Solidarität. Mit kämpferischer Solidarität beschreibe ich die Notwendigkeit von Gewerkschaften, auch konfliktiv für Verbesserungen einzutreten, auch wenn dies mit der schweizerischen Tradition der kooperativen industriellen Beziehungen kollidiert. Internationale Solidarität beschreibt die Notwendigkeit, auch auf internationaler Ebene für die Rechte und Arbeitsbedingungen von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern zu kämpfen, da eine zunehmende Internationalisierung der Wirtschaft dies zwingend notwendig macht. Sozialpolitische Solidarität meint, dass Gewerkschaften auch jenseits von Rechten und Arbeitsbedingungen von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern aktiv sein müssen, also ein breiter sozialpolitischer Ansatz vonnöten ist. Der Beitrag diskutiert gewerkschaftliche Solidarität und die drei genannten Solidaritäts-Konzepte.

Ist das „Normalarbeitsverhältnis“ (NAV) ein Auslaufmodell, das seit den 1980er-Jahren (nicht nur) in Deutschland schrittweise an Bedeutung verliert – oder kann es als Ausgangspunkt für die Diskussion über eine neue, emanzipatorische Politik der Arbeit dienen? Zur Annäherung an eine Antwort auf diese Frage wird zunächst skizziert, wie sich das „Normalarbeitsverhältnis“ unter den spezifischen zeit-räumlichen Bedingungen der Nachkriegsjahrzehnte in Westdeutschland herausbildete – und zugleich Ausdruck einer weltweiten Tendenz zur Formalisierung und sozialpolitischen Absicherung von Lohnarbeit war. Seit den 1980er-Jahren hingegen setzte auch in Westdeutschland eine „Erosion des NAV“ ein, die sowohl einen empirischen Bedeutungsverlust der damit bezeichneten Form von Lohnarbeit als auch die Aushöhlung normativer Standards und den Übergang zu unternehmerischen wie staatlichen Politiken der Prekarisierung umfasste. Abschließend wird diskutiert, inwiefern aktuell (in empirischer wie normativer Hinsicht) Ansatzpunkte für eine Revitalisierung des „Normalarbeitsverhältnisses“ zu erkennen sind, und warum es notwendig ist, neue universelle Normen für „gute Arbeit“ zu etablieren.

Seit den 1990er-Jahren hat die Prekarisierungsforschung unterschiedliche Phänomene sozialer und wirtschaftlicher Unsicherheit ins Licht gerückt. Die Entsicherung der Arbeitsverhältnisse ist dabei von zentraler Bedeutung. Der Beitrag untersucht am Beispiel einer Studie im Auftrag des schweizerischen Staatssekretariats für Wirtschaft, wie diese erweiterte oder umfassende Prekarität wieder entproblematisiert und weitgehend unsichtbar gemacht wird. Er bezieht sich auf R. Salais’ Analyse der europäischen Beschäftigungspolitik, in der sich auf der Grundlage eines engen Begriffs problematischer Beschäftigungsverhältnisse eine neue Norm durchsetzt: die Konvention der Beschäftigung ohne Qualität. Demzufolge bildet sich eine Arbeitswelt heraus, die von oben bis unten von mehr oder weniger entsicherten Arbeitsverhältnissen durchzogen, gegen unten jedoch durch zwei Schwellen der Respektabilität gerahmt ist: die eine liegt an der Armutsgrenze und trennt die Working Poor von den anderen Erwerbstätigen; die andere unterscheidet zwischen erstem Arbeitsmarkt und staatlich finanzierter Beschäftigung im Ergänzenden Arbeitsmarkt, wo die Arbeitstätigkeiten nicht als solche anerkannt werden und sich neue Formen von Zwangsarbeit etablieren.

Am Beispiel des erzwungenen vorzeitigen Rückzugs aus der Arbeitswelt wird gezeigt, wie das Steuerungssystem von politischen Kräften im Verbund mit korporatistischen Strukturen versagt. Davon betroffen ist eine wachsende Zahl älterer Erwerbspersonen, die einmal arbeitslos geworden stellenlos bleiben, obwohl sie erwerbsfähig sind, über genügend Bildungskapital verfügen und sich an Arbeit orientieren. Die Gründe für den vorzeitigen Rückzug liegen in institutionellen Schließungsprozessen und strukturellen Veränderungen des Arbeitsmarkts, welche zu Chancenungleichheit führen. Da neuerdings weder Alter noch gute Bildung vor Arbeitslosigkeit schützen und älteren Erwerbspersonen der Rückzug über eine sozialversicherungsrechtliche Absicherung systematisch versperrt wird, verbleiben sie bis zu ihrer Pensionierung – und oft darüber hinaus – außerhalb von gesicherten Arbeitsverhältnissen in einer instabilen, prekären Lage. Trotzdem fokussieren staatliche und sozialpartnerschaftliche Akteure hauptsächlich auf das Individuum als alleinverantwortlich für seine Erwerbsfähigkeit und Reintegration, während der institutionelle Wandel und die strukturellen Veränderungen des Arbeitsmarkts weitgehend unbeachtet bleiben. Der Mangel an Problembewusstsein im Verbund mit divergierenden Interessen verstellt den Blick auf die neue Risikolage und führt dazu, dass der Staat der Verarmung von Teilen der Mittelschicht an der Grenze zur Pensionierung Vorschub leistet.

Die Digitalisierung der Arbeit ist in jüngerer Zeit ein bedeutendes Thema in den Debatten um die Transformation moderner Wohlfahrtsstaaten geworden. Dabei melden sich verschiedene Akteure mit unterschiedlichen Positionen zu Wort, ohne dass eine klare Zuordnung der jeweiligen Standpunkte zu spezifischen politischen Lagern klar ersichtlich ist – die Digitalisierung wirbelt den politischen Raum durcheinander. Gleichwohl lassen sich innerhalb des Diskurses um sozialpolitische Antworten auf die Digitalisierung vier distinkte Positionen ausmachen, die ein breites Spektrum sozialpolitischer Antworten abdecken. Wir unterscheiden diese Positionen hinsichtlich ihrer Prognosen zu erwarteten Digitalisierungseffekten, ihrer normativen Implikationen, der jeweils bevorzugten sozialpolitischen Instrumente sowie ihrem präferierten Umverteilungsvolumen und fragen nach logischen Überschneidungen, die politische Allianzen zwischen diesen Positionen ermöglichen könnten. Wir schlussfolgern, dass sich der sozialpolitische Diskurs zwar neu ordnet, wodurch auch neue Kompromisse möglich werden, dass die benannten Positionen allerdings nur sehr begrenzt Raum für grundsätzlich neue politische Allianzen bieten.

Im Kontext eines sozialstaatlichen Strukturwandels und einer Krise sozialer Reproduktion gewinnt das kompensatorische Potenzial von Freiwilligenarbeit an Bedeutung. Die sozialpolitische Entdeckung der Ressource Gemeinschaft zielt in steigendem Umfang auf den staatlichen Ausbau und die Förderung freiwilligen Engagements ab. Damit gehen in einigen Engagementfeldern Informalisierungs- und Deprofessionalisierungsprozesse einher, die Engagement und Freiwilligenarbeit in die Nähe von Schattenwirtschaft und Niedriglohnsektor rücken. Grundsätzlicher noch stehen mit der Affirmation und Indienstnahme gemeinschaftlich-informeller Selbsthilfe die progressiven Potenziale einer von personaler Abhängigkeit entkoppelten universalen sozialen Sicherung infrage.

Dieser Beitrag behandelt die Frage, welche Spielräume für Reformen und für Verlagerungen zu individuell, gemeinwohlorientiertem Handeln in den heutigen Wohlfahrtsstaaten bestehen. Dabei stützt er sich einerseits auf Esping-Andersens Regimeansatz und andererseits auf die neo-institutionalistische Literatur. Wandel ist pfadabhängig und resultiert primär aus dem Einbezug neuer Ideen in bestehende Politiken und der Überlagerung der alten Politikinstrumente mit neuen. Die durch neue Paradigmen und Ziele eingeführten Änderungen, wie die Aktivierungspolitik oder Sozialinvestitionspolitiken führen zu einer gewissen Konvergenz der staatlichen Interventionen über die Wohlfahrtsregime hinweg. Auch bieten diese im Prinzip neue Chancen für lokal basiertes gemeinschaftliches Handeln. Gleichzeitig besteht aber auch eine gemeinsame Tendenz, Aktivierungspolitik mittels staatlichen Zwangs- und Anreizsystemen sowie mit eng definierten staatlichen Steuerungsinstrumenten durchzusetzen. Damit wird aber individuelles, gemeinwohlorientiertes Engagement eher zurückgebunden, da dieses Autonomie und Entscheidungsfreiheit der unterstützten Individuen wie auch der unterstützenden Personen und Organisationen bedingt.

Der schweizerische Sozialstaat gilt in der komparativen Wohlfahrtsforschung als „Nachzügler“, dessen Ausbau noch dann erfolgte, als andere Staaten bereits in eine Phase der Konsolidierung oder des Abbaus übergetreten waren. Aufgrund der verzögerten Entwicklung des Sozialstaats bildete sich ein Modell sozialer Sicherung, das von zahlreichen staatlichen, parastaatlichen und privaten Akteuren bestimmt ist. Die direkte Demokratie und der Föderalismus waren zwei entscheidende Faktoren, die den zögerlichen Ausbau der Sozialversicherungen auf Bundesebene und die Bildung eines ausgeprägten Wohlfahrtspluralismus begünstigten. Aus historischer Perspektive wird in diesem Beitrag nach den Wesensmerkmalen der sozialen Sicherung in der Schweiz gefragt. Dabei interessieren insbesondere die Auswirkungen, die ein über weite Strecken des 20. Jahrhunderts gering ausgebauter Sozialstaat zeitigte.

Seit Richard Titmuss und Gøsta Esping-Andersen das funktionalistische Dogma einer Konvergenz nationaler wohlfahrtsstaatlicher Entwicklungen infrage stellten und die Vielfalt der Entwicklungswege zu typologisieren versuchten, gehören auch Konzepte wie politische Erblast oder Pfadabhängigkeit zum Standardrepertoire des sozialpolitischen Diskurses. Fast ebenfalls beharrlich wird die Tauglichkeit typologischer Ansätze infrage gestellt. Anstelle von wohlfahrtsstaatlichen Regimen schlagen wir daher eine Unterscheidung von Modernisierungspfaden vor. Die Länderfamilien unterscheiden sich bezüglich der historisch-soziologischen Evolution ihrer Sozialstruktur und der Priorisierung von Grundwerten. Das prägt in der Folge auch deren Wohlfahrtsstaatlichkeit. Entlang des europäischen Städtegürtels situieren sich die Länder mit einer liberal-freiheitlich geprägten Wertordnung, in welcher Mutualismus und zivilgesellschaftliche Akteure vergleichsweise einflussreich sind. Homogene Sozialstrukturen im Verein mit einer protestantischen und sozialdemokratischen Prägung begünstigen eine integrativ-gleichheitsorientierte Wertordnung. Eine heterogene dritte Länderfamilie eint das Merkmal einer strukturkonservativen Wertordnung, welche sich in Form der Absicherung der Partikularinteressen ihrer Klientele mittels korporatistischer Mechanismen manifestiert. Konvergenzen oder gar Pfadwechsel zwischen diesen Ländergruppen sind eher unwahrscheinlich; das schließt regimeübergreifendes policy-learning gleichwohl nicht aus. Dies versuchen wir am Beispiel der möglichen Etablierung eines bedingungslosen Grundeinkommens zu diskutieren.

Im Beitrag werden Ideen und Ansätze einer Generationenpolitik und einer lebenslauforientierten Sozialpolitik in individualistisch orientierten Gesellschaften diskutiert. Ansätze und Diskurse zur Generationenpolitik sind eng verknüpft mit Prinzipien intergenerationeller Verantwortung und zentral sind Teilhabe- und Verteilungsgerechtigkeit aller Generationen bzw. aller Altersgruppen, was auch einen Wandel von altersphasenbezogenen sozialpolitischen Regelungen zu einer lebensverlaufsorientierten Sozialpolitik impliziert. In einer demografisch alternden Gesellschaft wird – neben der Förderung nachhaltiger Entwicklungen – auch eine gezielte intergenerationelle Einbettung älterer Menschen bedeutsam. Kritisch betrachtet leiden viele Diskurse zu Generationenpolitik daran, dass sie intragenerationelle Ungleichheiten vernachlässigen. Deshalb erscheint eine Verbindung von generationenpolitischen Bestrebungen mit lebensverlaufsorientierten sozialpolitischen Ansätzen notwendig. Dies auch weil sich gesellschaftlich ein Wandel von einem Nacheinander von Ausbildung, Erwerbsarbeit und Rentenalter zu einem lebenslangen Nebeneinander von Bildung, Arbeit und Freizeit abzeichnet. Neue Formen einer lebenslauforientierten Sozialpolitik sind deshalb in intergenerationelle Ansätze eingebettet und sie beziehen auch spätere Lebensphasen ein.

Dieser Beitrag thematisiert Ansätze globaler Sozialpolitik aus der Perspektive der Weltgesellschaftstheorie, wobei der struktur- und machttheoretische Ansatz von Peter Heintz der makrophänomenologischen, neo-institutionalistischen Theorie der weltkultureller Übertragungen von John W. Meyer gegenübergestellt wird. Anhand ausgewählter Beispiele aus der Nachkriegszeit werden Ansätze und Initiativen globaler Sozialpolitik aus dem Bereich der Entwicklungszusammenarbeit, der Reform sozialer Sicherungssysteme im globalen Süden, globaler Lobbying-Koalitionen, internationaler Organisationen und zivilgesellschaftlicher Akteure dargestellt. Im komplexen weltweiten Zusammenspiel der unterschiedlichsten Akteure lassen sich über die vergangenen Jahrzehnte im globalen Sozialpolitikfeld neben erheblichen Wandlungsprozessen (hinsichtlich Akteurstruktur, Inhalt und Form sozialpolitischer Interventionen) auch weitgehend konstant gebliebene Rahmenbedingungen erkennen. Dazu zählen das internationale Entwicklungsschichtungssystem und Phänomene der „losen Koppelung“ wie sie in den Weltgesellschaftsansätzen von Peter Heintz und John W. Meyer beschriebenen werden.

Kein kapitalistisches System ohne kapitalistischen Staat. Der kapitalistische Staat, ohne den es keinen modernen Kapitalismus gäbe und ohne den er sich nicht selbst erhalten könnte, steht von vornherein in einem Spannungsfeld vielfältiger, oft gegenläufiger und kontradiktorischer Interessen. Der Hauptwiderspruch ist der von Kapitalismus und Demokratie. Der vordemokratische, bürgerliche Liberalismus scheitert in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts. Die Entwicklung verzweigt sich in autoritäre und demokratische Pfade. Während der Faschismus auf ganzer Linie scheitert, verwirklicht sich die Demokratie in einer ersten Formation des demokratischen und sozialen Staats erst in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts und in scharfer Konkurrenz zum alternativen Entwicklungspfad des bürokratischen Sozialismus. Während dessen östliches Imperium an der finanzgetriebenen Globalisierung zerbricht, überlebt der demokratische und soziale Staat sie nur mit Mühe und ist heute in eine tiefe Krise geraten, aus der es kaum noch Auswege unterhalb der Schwelle einer vollständigen Umwandlung der Gesellschaftsformation zu geben scheint.