Sozialverträglichkeitsprüfung

Begibt man sich auf eine Spurensuche nach dem Begriff’ sozialverträglichkeitsprüfung’ (SVP), gelangt man an unterschiedliche Stationen. Seinen Ursprung hat der Begriff in der Technikfolgenabschätzung, die schließlich auf die Sozialverträglichkeitsanalyse umgestellt bzw. erweitert wurde, um „die Wirkungen der Technik auf die Funktionsfähigkeit der jeweiligen sozialen Handlungszusammengänge“ (W. Rammert 2002: 602) festzustellen. Eine SVP als Instrument der Folgenabschätzung im sozialen Bereich einzuführen ist ebenfalls keine neue Forderung. Bei einem Zusammentreffen in Brüssel 1997, zwischen dem damaligen EU-Sozialkommissar Padraig Flynn und Vertretern christlicher Kirchen, wurde die Idee geboren, eine Sozialverträglichkeitsprüfung für gesellschaftliche Prozesse zu etablieren, mit der besonderen Berücksichtigung von gefährdeten Personengruppen.1 In der Armutsforschung ist die hierfür relevante Kategorie der „Risikogruppen“ mittlerweile Teil der Standardterminologie geworden. Seit den Gesprächsanfängen vor etwas mehr als zehn Jahren fordern unterschiedliche NGOs immer wieder deren Ein- und Durchführung - nicht nur, um die sozialen Auswirkungen von EU-Gesetzesvorhaben abschätzen zu können, sondern auch, um auf nationaler Ebene die Umsetzung der Aktionspläne gegen Armut und soziale Ausgrenzung zu forcieren.2 In einigen Ländern, wie zum Beispiel Irland,3 wird bereits ein sogenanntes „Poverty Proofing“ oder „Poverty Impact Assessment“ von Regierungsseite durchgeführt. Beides sind Instrumente der Folgenabschätzung, die mögliche Folgen von Neuerungen für gefährdete Bevölkerungsschichten vorzeitig zu erkennen und aufzuzeigen suchen.

Dieses Projekt widmet sich dem Entwurf einer Sozialverträglichkeitsprüfung (SVP), die Gesetze oder Gesetzesvorhaben auf ihre soziale Verträglichkeit hin überprüfen soll. Entwickelt werden soll ein politisches Instrument zur Untersuchung der Auswirkungen gesellschaftspolitischer Vorhaben, insbesondere der Auswirkungen von Gesetzen. Bei der Erarbeitung einer solchen Prüfungsvorlage müssen zahlreiche Aspekte bedacht werden. Was genau untersucht eigentlich eine SVP? Wer führt sie durch? Wie stellt man das an? Im vorliegenden Beitrag versuchen wir, diese und weitere Fragen geordnet darzustellen und so einen überblick über die Aspekte zu schaffen, die bei der Entwicklung einer SVP berücksichtigt werden müssen. Die Beantwortung der Fragen wird hier nicht angegangen. Wir hoffen aber, durch diese Darstellung die Planung einer SVP zu erleichtern.

Eine Sozialverträglichkeitsprüfung stellt eine Überprüfung politischer Maßnahmen hinsichtlich ihrer Auswirkungen für Menschen als Einzelne und im sozialen Verbund dar. Besonderes Augenmerk wird bei der Idee der Sozialverträglichkeit auf Menschen gerichtet, die von Armut und sozialer Ausgrenzung betroffen sind — diese Menschen sind es auch, die gegenüber sozialen Veränderungen am verwundbarsten sind, weil sie den kleinsten Spielraum zur alternativen Lebensgestaltung bei sich ändernden sozialen Bedingungen haben. Die Sozialverträglichkeitsprüfung ist eine präventive Maßnahme, die zur Qualitätssicherung politischer Maßnahmen beitragen will, indem sie deren ungeplanten oder unerwarteten negativen Nebenwirkungen aufzeigt und diese dadurch zu verhindern bemüht ist. Die Frage lautet: Was sind Konsequenzen und „Nebenwirkungen“ von gesetzlichen Bestimmungen? Die Idee einer Sozialverträglichkeitsprüfung mag Insider an die Verantwortungsethik von Hans Jonas erinnern, der seinerzeit an die Bedeutung der langfristigen Konsequenzen menschlichen Tuns erinnert hat. Jonas appelliert an die Rolle von Vorstellungskraft und moralischen Affekten. Angesichts technologischer Entwicklungen bedarf es klaren Tatsachenwissens von den Fernwirkungen technischer Aktionen und damit einer „Heuristik der Furcht“. Auf diese Weise entwirft er eine verpflichtende Zukunftsethik mit zwei zentralen Pflichten: (i) Beschaffung der Vorstellungen von den Fernwirkungen unseres Handelns; (ii) Aufbietung des dem Vorgestellten angemessenen GefÜhls. Die Rolle der Vorstellungskraft für ethische Prüfverfahren wird uns noch beschäftigen. Interessant ist der Hinweis auf die Rolle von Intuitionen und Affekten, die bei einer zukunftsorientierten Ethik, wie wir sie auch in der Idee der Sozialverträglichkeit grundgelegt finden, vorliegt. Jonas erkennt Verantwortung als die als Pflicht anerkannte Sorge um ein anderes Sein, die bei Bedrohung seiner Verletzlichkeit zur ‚Besorgnis‘ wird und mahnt zu einem Fortschritt mit Vorsicht, zu Bescheidenheit und Selbstbeschränkung, zu Ehrfurcht und Schaudern.

Sisyphos ist die tragische Gestalt in der griechischen Mythologie, die als Strafe für den Verrat an Zeus in der Unterwelt die Aufgabe aufgebürdet bekommt, einen Felsblock immer und immer wieder den steilen Hang hinauf zu rollen, um, einmal oben angekommen, das ganze schweißtreibende Tun wieder von vorne beginnen zu müssen. Gleicht nicht diese Aufgabe der der Politik? Politik steht immer vor der Herausforderung, unterschiedlichste Interessen auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen. Selten gelingt ihr das zur Zufriedenheit aller. Immer ist es ein Verhandeln, ein Aushandeln, bei dem sich unterschiedliche Interessen durchsetzen. Angesichts der Komplexität moderner Gesellschaften ist dies nicht weiter verwunderlich. Trotz aller sozialen Errungenschaften in modernen (westlichen) Demokratien ist es dabei immer noch so, dass bestimmte Gruppen, die keine Lobby hinter sich haben (weil sie sich diese nicht leisten können), oft benachteiligt behandelt werden. Die Sozialverträglichkeitsprüfung (SVP) als Instrument der Folgenabschätzung im Hinblick auf eine bestimmte Personengruppe, kann daher als Lobbying-Arbeit für jene verstanden werden, die bei den Mühen des Hinaufrollens des Steins von Sisyphos übersehen werden, ja von ihm überrollt werden könnten. So stellt eine SVP Warnschilder auf, die darauf hinweisen, auf unverträglichem Gebiet unterwegs zu sein. Doch was ist sozial verträglich? Mit diesem Beitrag soll versucht werden, die Begriffe ‚sozial‘ und ‚verträglich‘ ein wenig genauer zu analysieren. Beide Begriffe gehen über das rein deskriptive hinaus und haben bereits ein normatives Element in sich. Aufbauend auf diesen Öberlegungen soll nach der Verantwortung eines, die Gesellschaft strukturierenden Staates gefragt werden. Wieweit muss dieser wertneutral agieren, um eine Pluralität an Lebensformen zu ermöglichen und welche Grundwerte sind unumgänglich, um den Anforderungen der Gerechtigkeit Rechnung zu tragen.

In diesem Beitrag wird der Versuch unternommen, in die Diskussion über Sozialverträglichkeitsprüfungen von Gesellschaften eine zusätzliche Perspektive einzubringen. Wir gewinnen diese Perspektive, wenn wir nachfragen, was es denn bedeuten soll, wenn eine Gesellschaft „sozial verträglich“ ist. Wer verträgt hier was? Es geht darum, den Blick darauf zu lenken, was es denn für die einzelnen Personen in ihren spezifischen Lebenssituationen bedeutet, ein Leben „gut“ führen zu können. Wie müssen die sozialen Gegebenheiten sein, um eine hinreichende Grundlage dafür zu sein, dass die einzelnen Personen, die in ihr stehen, ein menschliches — und das heißt — ein menschenwürdiges Leben führen können? In anderen Worten: Was bedeutet es, wenn von der „Menschlichkeit“ einer Gesellschaft die Rede ist?

Das Ziel einer Sozialverträglichkeitsprüfung besteht darin, gesellschaftspolitische Vorhaben hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf mögliche betroffene Bevölkerungsgruppen zu untersuchen, wobei der Schwerpunkt hierbei oftmals auf sozial benachteiligte Bevölkerungsgruppen gelegt wird. Sie kann dabei sowohl präventiv eingesetzt werden als auch bereits bestehende Richtlinien und Maßnahmen auf ihre Sozialverträglichkeit hin untersuchen und Vorschläge zur Verbesserung generieren. Der Sinn eines solchen Verfahrens liegt also nicht so sehr in der bloßen Beschreibung der möglichen bzw. vorhandenen Auswirkungen als vielmehr in der durch die Sozialverträglichkeitsprüfung ermöglichten Revision derselben zu Gunsten einer bestimmten Bevölkerungsgruppe. Die möglichen Einsatzgebiete einer solchen Sozialverträglichkeitsprüfung sind dabei äußerst vielfältig und reichen von dezidiert sozialpolitischen Maßnahmen und Regelungen bis hin zur Prüfung öffentlicher Bauvorhaben (Vgl. den Beitrag von Jakob Reichenberger in diesem Band).

Auf der Spurensuche nach der Relevanz des Themas Sozialverträglichkeit in der österreichischen Politik und Gesellschaft braucht man ein scharfes Auge. Wer ein ausgefeiltes politisch überzeugendes Konzept sucht, das einen Siegeszug in der gesellschaftspolitischen Debatte antritt, der wird enttäuscht sein. Eher handelt es sich um ein Anliegen, eine Sehnsucht, die sich im Begriff der sozialen Verträglichkeit Ausdruck verschafft und in die gesellschaftspolitische Diskussion einsickert.

Hartz IV oder Pensionsreform - die Schlagworte der Politik zu’ sozialverträglichen Sparpaketen’ oder ‘unsoziale Folgen’ haben sich längst in unser Denken eingebrannt, ohne dass wir über deren Bedeutung näher nachdenken. Was ist schon unsozial oder gar sozialverträglich?

Die Entwicklung Irlands in den letzten zwanzig Jahren gilt weithin als beispielslose Erfolgsgeschichte. Als das Land 1973 zusammen mit Großbritannien und Dänemark in die EG/EU aufgenommen wurde, zählte es zu den ärmsten Mitgliedsstaaten. Noch 1986, kurz bevor die irische Wirtschaft abhob, betrug die offizielle Arbeitslosigkeit 17 Prozent. Die jährliche Emigration erreichte 28.000, beinahe 16 Prozent der Bevölkerung lebte in fester Armut (consistent poverty). Heute hat Irland nach Luxemburg das zweitgrößte pro Kopf Einkommen Europas (R. Hanan o.J.a: 1). Das ökonomische Wachstum brachte im Laufe der 1990er Jahre einen massiven Rückgang der Arbeitslosenzahlen, zugleich erhöhte sich der Unterschied zwischen arm und reich dramatisch. Der Lebensstandard hat sich für eine Mehrheit der Bevölkerung wesentlich verbessert, durch die ungleiche Verteilung des gesellschaftlichen Reichtums ist die relative Armut (relative income poverty) indes deutlich gestiegen. Irland gehört heute zu den EU Mitgliedsstaaten mit den höchsten relativen Armutsraten. Der “Joint Inclusion Report” der EU aus dem Jahr 2004 stellte fest, dass “in Southern countries and in Ireland, poor people not only benefit less from the overall prosperity of their respective countries, but are more likely to be subject to more persistent forms of deprivation” (Zit. n. EAPN Ireland Review 2005: 4).

Sozialverträglichkeit beispielsweise im Kontext der Armutsbekämpfung war vor fünf Jahren, als der Autor dieses Artikels aufhörte, sich in wissenschaftlich intensiverer Form mit Sozialverträglichkeit, insbesondere in der engeren Ausprägung der sozialverträglichen Technikgestaltung, zu beschäftigen, noch nicht wirklich ein Thema. Daher kann es für die LeserInnen und die aktuelle Scientific Community von Interesse sein, einige der Forschungserkenntnisse von damals in verdichteter Form präsentiert zu bekommen. Es ist zu begrüßen, wenn dieses Buch das Verbindende und den Diskurs fördert und bereits Gedachtes in neue Denkkonzepte übergeführt werden kann.

Seit mehr als dreißig Jahren werden Umweltprüfungen weltweit durchgeführt. Die Größe der Verfahren, die Anzahl der Betroffenen, die geforderte Komplexität und die Teilnahme der Üffentlichkeit in der Prüfung brachten einen umfangreichen Lernprozess mit sich, und viele Erfahrungen daraus können auch in eine Sozialverträglichkeitsprüfung einfließen.

„Umweltverträglichkeit“ und „Sozialverträglichkeit“ sind schillernde Begriffe unterschiedlicher Definitionsinhalte und Konzepte. Sie werden vielfach in Zusammenhang mit „Nachhaltigkeit“ und „nachhaltiger Entwicklung“ im wissenschaftlichen Diskurs einer breiten Facette von Disziplinen behandelt. In der Praxis politischer und wirtschaftlicher Maßnahmen gilt eine Berücksichtigung bzw. Prüfung von „Umwelt- und Sozialverträglichkeiten“ bei den meisten Projekten als unerlässlich.