4. Klimaschutz und erneuerbare Energien

Die Prognosen unterscheiden sich auch nach dem zugrunde gelegten Szenario der zukünftigen Entwicklung der Treibhausgasemissionen.

Hier liegt die Annahme zugrunde, dass eine Abstützung auf kohlenstoffintensive Technologien weniger Kosten verursacht als kohlenstoffarme Technologien. Sobald klimafreundliche Wirtschaftsweisen unter Betrachtung aller Aspekte kostengünstiger sind als klimaschädliche, sollte eine Lösung des Problems auch ohne Koordination erfolgen.

Die erste rechtsverbindliche Regulierung erfolgte für Personenkraftwagen durch die Verordnung (EG) 443/2009, für leichte Nutzfahrzeuge durch die Verordnung (EU) 510/2011. Beide Rechtsakte wurden 2019 durch die Verordnung (EU) 2019/631 abgelöst.

Durch die offene Formulierung steht diese Möglichkeit theoretisch auch anderen Gruppen von Staaten offen und könnte auch ein Emissionshandelssystem ersetzen (Oberthür u. Ott 2000, S. 191–192).

Oberthür u. Dupont (2011, S. 77–78) weisen darauf hin, dass die effektive Verhandlungsführung durch die niederländische Ratspräsidentschaft zu diesem Zeitpunkt als Glücksfall für die Verabschiedung und Umsetzung des Kyoto-Protokolls zu betrachten ist: Durch die gestärkte Rolle der Ratspräsidentschaft und die mangelnde Kontinuität infolge der halbjährlichen Wechsel wechselten sich in den 1990er Jahren Phasen rapiden Fortschritts in der Klimapolitik mit Phasen der Stagnation ab.

Die Entscheidung weicht in nur wenigen Details vom Entwurf der Durchführungsmaßnahme (Europäische Kommission 2006c) ab, der dem Ausschuss vorgelegt wurde. In Ermangelung detaillierter Sitzungsprotokolle lässt sich die Debatte im Ausschuss nicht nachvollziehen. Bemerkenswert ist allerdings angesichts der vorherrschenden Neigung der Komitologie-Ausschüsse zu einstimmigen Entscheidungen, dass in einer formalen Abstimmung ein kleinerer Mitgliedstaat (Stimmgewicht nach dem Nizza-Vertrag: 7) gegen die Durchführungsmaßnahme stimmte und weitere Mitgliedstaaten sich enthielten (Europäische Kommission 2006b).

Wie sich die Vorbereitung der Entscheidung im Ausschuss der Ständigen Vertreter gestaltete, ist nicht mehr nachzuvollziehen. In der Presseberichterstattung ist von „zähen Verhandlungen“ (Süddeutsche Zeitung 18.06.1998) die Rede. Dass der Sachverhalt nur zweimal im Rat für Umwelt behandelt wurde und nur wenige Monate nach der Kyoto-Konferenz abgeschlossen werden konnte, deutet allerdings darauf hin, dass die Einigung im Vergleich zu anderen Entscheidungen auf EU-Ebene relativ unkompliziert zustande kam.

Auch diese Bestimmung ist freilich im Kontext der großzügigen Bestimmungen zu den Nationalen Allokationsplänen zu sehen: Regierungen, die darauf bedacht waren, heimischen Unternehmen möglichst keine zusätzlichen Kosten aufzubürden, konnten dies auch durch die entsprechende Zuteilung von Emissionszertifikaten erreichen.

Der vom Parlament vorgeschlagene Passus zur Ausdehnung des EHS auf die chemische Industrie beinhaltete für diesen Sektor einen Emissionsschwellenwert von jährlich 50.000 Tonnen, ab dem Anlagen unter das System fallen sollten. Die Kommission verwies auf die mit einer solchen Regelung verbundenen Mängel an Praktikabilität und Rechtssicherheit und lehnte den Änderungsantrag daher in toto ab, obwohl auch eine Annahme mit Änderungen möglich gewesen wäre.

Der Begriff Kohlenstoffsenken bezeichnet Systeme, die der Atmosphäre Kohlenstoffdioxid entziehen und dynamisch binden, insbesondere Wälder und Ökosysteme der Hydrosphäre. Für eine Verrechnung mit Emissionsberechtigungen kommen damit vor allem Aufforstungsprojekte infrage (Essl et al. 2013, S. 264–267).

Konkret sollte die Kommission berechtigt sein, bei Erreichen eines Anteils von sechs Prozent eine Überprüfung einzuleiten und im Anschluss daran eine Höchstgrenze von „zum Beispiel 8 % der Gesamtmenge an Berechtigungen“ festzusetzen (Europäische Kommission 2003f, S. 20).

Die Kommission hatte argumentiert, vor dem formalen Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls sei der rechtliche Status der unter diesem Protokoll erworbenen Zertifikate ungeklärt, weshalb eine Einbeziehung juristisch erst mit Beginn des Verpflichtungszeitraums möglich sei (Europäisches Parlament 2004a, S. 9).

Konkret wurde der durch die Entscheidung 93/389/EWG über ein System zur Beobachtung der Emissionen von CO₂ und anderen Treibhausgasen eingerichtete Regelungsausschuss mit dieser Aufgabe betraut; später wurden Durchführungsmaßnahmen der Kommission im Ausschuss für Klimaänderung beraten.

Das Verfahren kann nicht von Beginn an nachvollzogen werden, weil das online verfügbare Komitologie-Register nur bis August 2003 zurückreicht und die nötigen Dokumente auch nicht durch entsprechende Anfragen zu beschaffen waren.

Bei der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit stimmte ein Mitgliedstaat mit dem Stimmgewicht 10 gegen den Entwurf der Kommission (Europäische Kommission 2003d, S. 6). Dieser Staat lässt sich allerdings aufgrund des Kompromisscharakters der verabschiedeten Regelung und diverser im Vorfeld geäußerter Vorbehalte nicht zuverlässig identifizieren.

Die entsprechenden Rechtsakte sind Verordnung 2216/2004/EG der Kommission (Registrierungssystem) und Entscheidung 2005/381/EG der Kommission (Fragebogen).

Dem Verfasser erscheinen zwei Erklärungsansätze plausibel: Entweder bestand aus Sicht der Mitgliedstaaten kein Bedarf nach einer Einbeziehung eines Anteils von mehr als zehn Prozent an Projektzertifikaten oder sie erachteten die Argumentation der Kommission als juristisch ausreichend stichhaltig, um eine hierarchische Durchsetzung über den EuGH befürchten zu müssen. Nachdem der erste Ansatz durch die gerade im Vorlauf der zweiten Handelsperiode steigende Nachfrage nach solchen Zertifikaten widerlegt wird, erscheint die zweite Erklärung als die plausiblere.

Rechtsakt: Entscheidung 2009/339/EG.

Die Einflussnahme durch Interessenverbänden wird in diesem wie in den folgenden Analysekapiteln zur Europäischen Union lediglich punktuell illustriert; eine Detailanalyse der – oftmals wenig transparenten – Aktivitäten der Interessenvertreter bedeutete aus kapazitären Gründen einen Konflikt mit dem temporal und thematisch breiten Fokus der Analyse.

Die Einbeziehung des Luftverkehrs in das Emissionshandelssystem fällt zeitlich nahezu mit der dritten Handelsperiode zusammen: Zwar wurde dieser Sektor schon ab 2012 und damit ein Jahr vor Beginn der eigentlichen dritten Phase vom Emissionshandel erfasst; allerdings deckte sich der entsprechende Entscheidungsprozess zeitlich mit demjenigen zur Reform Systems und ist damit vor dem Hintergrund einer weitgehend ähnlichen Präferenzkonfiguration zu sehen.

Die Ziele umfassen eine Reduktion der CO₂-Emissionen um 20 Prozent gegenüber dem Basisjahr 1990, eine Verbesserung der Energieeffizienz um 20 Prozent sowie das Erreichen eines Anteils erneuerbarer Energien an der Stromproduktion von 20 Prozent bis zum Jahr 2020.

Die Warnung vor ungleichen Wettbewerbsbedingungen infolge des Emissionshandelssystems durchzieht die Stellungnahmen nahezu aller Interessenorganisationen aus energieintensiven Sektoren. Als zusätzliches Beispiel sei hier nur der Beitrag der European Cement Association angeführt, der kaum Vorschläge zur konkreten Ausgestaltung eines Emissionshandelssystems beinhaltet und primär eine Reduzierung regulatorischer Beschränkungen auf EU-Ebene zugunsten weltweiter Bemühungen fordert (The European Cement Association 2007).

Der Umweltausschuss des Parlaments konnte sich mit seiner Forderung nicht durchsetzen, höhere Qualitätsanforderungen an die importierten Zertifikate zu stellen (Wettestad u. Jevnaker 2016, S. 28).

Die gestärkte Rolle des Europäischen Parlaments, die durch die Einführung des Regelungsverfahrens mit Kontrolle im Komitologie-Beschluss des Rates von 2006 ermöglicht wird, wurde durch VO 219/2009 für eine Reihe von Politikbereichen realisiert, indem die in den jeweiligen Basisrechtsakten vorgesehenen Verfahrensvorschriften zur Komitologie entsprechend geändert wurden. Im Fall der Emissionshandelsrichtlinie bedeutete dies konkret, dass der Erlass der Leitlinien für die Überwachung und Berichterstattung und der Verordnung über ein Registrierungssystem künftig dem Regelungsverfahren mit Kontrolle unterliegen sollte. Für die in der Richtlinie 2009/29/EG neu hinzugekommenen Kompetenzen der Kommission in Bezug auf den Ablauf der Versteigerung von Zertifikaten (Art. 10 Abs. 4) und die Ausnahme bestimmter Sektoren (Art. 10a Abs. 1) gilt ebenfalls das Regelungsverfahren mit Kontrolle.

Wie oben erläutert, besitzt das Parlament unter dem Regelungsverfahren mit Kontrolle kein uneingeschränktes Recht zur politischen Ablehnung von Maßnahmen der Kommission. Eine Ablehnung kann vielmehr nur mit einer Kompetenzüberschreitung der Kommission, einem inhaltlichen Widerspruch zu den Zielen des Basisrechtsakts oder einem Verstoß gegen die Prinzipien der Verhältnismäßigkeit oder Subsidiarität begründet werden (Art. 5 B 2006/512/EG).

Zur Einordnung des Status der diskutierten Aspekte mag folgendes Beispiel dienen: Einer der drei wesentlichen von den Mitgliedstaaten vorgebrachten Veränderungswünsche betraf die Dauer der Wartefrist bei bestimmten Transaktionen zwischen Besitzkonten und Versteigerungen von Zertifikaten. Statt der von der Kommission vorgeschlagenen 24 Stunden setzten die Vertreter der Mitgliedstaaten eine Frist von 26 Stunden bis zum endgültigen Abschluss der Transaktion durch (Europäische Kommission 2011d, 2011e, S. 1).

Rechtsakt: Verordnung (EU) Nr. 389/2013.

In der Fassung der Richtlinie 2009/29/EG.

In der Konsequenz wurde aber keine der vorgeschlagenen Auktionsplattformen vom Ausschuss für Klimaänderung abgelehnt. Allerdings erfolgte beispielsweise im Fall der britischen Auktionsplattform eine Modifikation auf Basis vorheriger Konsultationen im Ausschuss (Europäische Kommission 2012c).

Rechtsakt: Verordnung (EU) Nr. 1210/2011.

Rechtsakt: Beschluss 2010/2/EU.

Rechtsakt: Beschluss 2011/745/EU.

Rechtsakt: Beschluss 2012/498/EU.

Rechtsakt: Verordnung 2017/2392.

In formalen Konsultationen sowohl der Kommission als auch des Parlaments argumentierten die Verbände gegen alle im Raum stehenden Vorschläge zur Verschärfung der Regeln als Wettbewerbsnachteile für die vertretenen Unternehmen (u. a. IFIEC Europe 2013b; Eurofer 2013). Darüber hinaus sind auch direktere Lobby-Aktivitäten dokumentiert: So verschickten die meisten großen Unternehmensverbände, etwa BusinessEurope oder die Conferation of European Paper Industries (CEPI) Anfang 2013 Briefe an Mitglieder des Europäischen Parlaments, in denen eine stärkere Berücksichtigung der Positionen der energieintensiven Industrien sowie eine Plenardebatte im Parlament zum Thema backloading gefordert wurden (Confederation of European Paper Industries 2013; BusinessEurope 2013d), vermutlich auch mit Blick auf die bekannte skeptische Haltung der EVP-Fraktion gegenüber Änderungen am System. BusinessEurope dokumentiert darüber hinaus eine Reihe weiterer Briefe, mit denen Mitglieder der Kommission oder des Parlaments von schädlichen Auswirkungen des backloading-Vorschlags auf die Europäische Wirtschaft überzeugt werden sollten (BusinessEurope 2013a, 2013c, 2013e).

Rechtsakt: Verordnung (EU) Nr. 176/2014 der Kommission.

Der EVP-Abgeordnete Markus Pieper kritisierte in seinem – letztlich abgelehnten – Antrag auf Rücküberweisung an den zuständigen Ausschuss die mangelnde Durchsetzung von Standpunkten des Parlaments: „…das, was wir heute entscheiden sollen, ist eins zu eins das Papier des Rates“ (Europäisches Parlament 2008i).

So heißt es im Protokoll eines ECCP-Treffens über den Beitrag der Berichterstatterin Doyle: „Ms. Doyle […] emphasised the unprecedented cooperation across political groups that is currently taking place in order to prepare the EP report…“ (Europäische Kommission 2008e, S. 1).

Stand 2019 fallen acht Staaten in die Gruppe mit einer Pro-Kopf-Wirtschaftsleistung von weniger als 60 Prozent des EU-Durchschnitts, nämlich Bulgarien, Rumänien, Lettland, Polen, Ungarn, Litauen, Estland und die Slowakei. Zu den Staaten mit einer Wirtschaftsleistung von weniger als 90 Prozent des EU-Mittels gehören außer den bereits genannten noch Tschechien, Griechenland, Portugal, Slowenien, Malta, Zypern und Spanien (Eurostat 2020).

Die Unterschiede zwischen Art. 95 und Art. 175 EGV beziehen sich wie erläutert nur auf die Kompetenzen der Kommission bei der Implementation der Gesetzgebung. Beide Artikel erfordern bei der Rechtsetzung das Kodezisionsverfahren.

Als indirekte Landnutzungsänderung wird in diesem Zusammenhang das Phänomen bezeichnet, dass durch den Anbau von Rohstoffpflanzen für die Biokraftstoffgewinnung auf bisher insbesondere für die Lebensmittelproduktion genutzten Flächen neue Flächen für die agrarische Nutzung erschlossen werden. Dies führt häufig zu einer Beeinträchtigung von Kohlenstoffsenken durch die Biokraftstoffproduktion, obwohl die Rohstoffpflanzen selbst auf ökologisch unbedenklichen Flächen produziert werden (Wicke et al. 2012, S. 88).

Rechtsakt: Beschluss 2011/13/EU.

Rechtsakt: Verordnung (EU) Nr. 1307/2014.

Die Anerkennung jedes einzelnen freiwilligen Zertifizierungsprogramms erfolgte jeweils im Wege eines Beschlusses der Kommission.

Vgl. dazu auch Chaloux 2017, S. 241–242.

Diese Festlegung quantifizierter Emissionsziele stellt allerdings bereits eine Ausnahme unter freiwilligen Netzwerken subnationaler Einheiten dar: Wie eine internationale Vergleichsstudie von Bansard et al. (2017) belegt, begnügt sich eine Mehrheit solcher Plattformen mit rein qualitativen Anforderungen an ihre jeweiligen Mitglieder.

Während ein Emissionskataster lediglich die Gesamtemissionen in einer administrativen Einheit in einem bestimmten Zeitraum erfasst, beinhaltet ein Emissionsregister detaillierte Angaben zu einzelnen Emissionsquellen, in der Regel auf jährlicher Basis. Die reliable Messung der jährlichen Emissionen ist auch eine wesentliche Voraussetzung für funktionierende Instrumente der Treibhausgasbepreisung.

Dies ist insofern bedeutsam, als erneuerbare Energiequellen in Nordamerika trotz intraregionaler Unterschiede generell restriktiver als in Europa definiert werden (Rowlands 2009, S. 152–153).

So wurde bei neun der zehn Treffen in den Jahren 2009 bis 2018 jeweils eine Resolution zur Klimapolitik verabschiedet (CAP 2019).

Kalifornien bezieht seine Elektrizitätsimporte zu etwa gleichen Teilen aus Arizona und Nevada einerseits und der Nordwest-Netzregion andererseits. Da die in Washington, Oregon und Montana erzeugte Elektrizität aber im Gegensatz zu der aus Arizona größtenteils aus emissionsarmer Wasserkraft stammt, besaß die Verteilungsfrage für diese Staaten keine ähnlich hohe Priorität wie für Arizona (EIA 2017b).

In den Interviews wurde darüber hinaus mehrfach auf eine freundschaftliche persönliche Beziehung der beteiligten Gouverneure und Premierminister verwiesen, die das Zustandekommen der WCI überhaupt erst ermöglicht habe (Interview 4, 5).

Die erwähnten Wechsel im Gouverneursamt wurden von den interviewten Beteiligten durchweg als Hauptursache für das Auseinanderbrechen der WCI identifiziert. Zwar sei eine vollumfängliche Umsetzung in allen beteiligten subnationalen Einheiten nicht erwartet worden, mit der Einrichtung eines regionalen Emissionshandelssystems sei aber fest gerechnet worden: „We had a reasonable expectation that it would become reality“ (Interview 4). Als zusätzlicher externer Faktor, der den Bemühungen zum Klimaschutz politische Unterstützung entzog, ist zudem die anbrechende Wirtschaftskrise zu nennen.

Eine Teilnahme kanadischer oder mexikanischer Städte am Chicago Climate Exchange ist nicht dokumentiert.

Eine Ausnahme von dieser Feststellung bildet die NEG-ECP-Konferenz, für die in den geführten Interviews explizit der Wissenstransfer zwischen den Vertretern der beteiligten Einheiten als zentrale Funktion bestätigt wurde. Auch im Fall der WCI erfolgte ein rapider Wissenstransfer, der aufgrund der schnellen personellen Wechsel infolge der parteipolitischen Verschiebungen in vielen beteiligten Bundesstaaten aber nicht nachhaltig war.