Staatseigentum

Inhaltsverzeichnis

1. Frontmatter

2. A. Grundlagen

   1. Frontmatter

   2. § 1 Vom Domänenstaat zum Steuerstaat

      Werner Plumpe

      Zusammenfassung

      Geht man von der neueren Forschung aus, finden sich Staatsbildungsprozesse im Sinne moderner Staatsdefinitionen vermehrt seit dem 17. Jahrhundert, die sich aus einer Vielzahl von Quellen speisten.¹ Versteht man den Staat als Organisationsform des Politischen mit bestimmten Merkmalen wie territoriale Einheit und Souveränität, Gewaltmonopol, Besteuerungsrecht und bürokratischer, rechtsgebundener Verwaltung, dann ist seine Entstehung historisch gesehen eine große Unwahrscheinlichkeit. Und in der Tat blieb der „moderne“ Staat lange Zeit Ausdruck eines europäischen Sonderweges, dessen Entstehung und Etablierung nur historisch aufzuklären ist. Seine Wurzeln jedenfalls sind vielfältiger Art, die zudem durchaus nicht immer in die gleiche Richtung wirkten. Vielmehr ist die moderne Staatlichkeit Folge ganz unterschiedlicher Kräfte und Machtkonstellationen, deren Gegeneinanderwirken häufig für seine Form von entscheidender Bedeutung war. Auffällig ist auf jeden Fall, dass der „multipolare Prozess“² der Staatsbildung in der frühen Neuzeit zugleich eine Zeit heftiger kriegerischer Auseinandersetzungen, sei es zwischen Obrigkeiten und Territorien, seien es Bürgerkriege, war, die in der Regel auch um Struktur, Rechte und Handlungsmöglichkeiten der sich etablierenden politischen Organisationsformen geschlagen wurden, ja nicht selten lag gerade in der Umkämpftheit seiner Ausprägung ein Grund für seine schließlich relativ rasche Etablierung, da nur sie die Möglichkeit einer Ressourcenabschöpfung eröffnete, von der der Erfolg in den genannten Kämpfe abhingen. Angesichts einer sich seit dem 14. Jahrhundert rasch wandelnden militärischen Lage konnte nur der überleben bzw. seine Souveränität behaupten, so ließe sich zugespitzt formulieren, der sich eine kostspielige militärische Infrastruktur leisten konnte.³ Deren Finanzierung überschritt sehr rasch die traditionellen Formen der fürstlichen Geldbeschaffung aus der Nutzung von Krondomänen und gelegentlichen Steuererhebungen.⁴ Auch die traditionell genutzte Verschuldung stieß an Grenzen, wenn der Schuldner keine geordnete Schuldenwirtschaft vorweisen konnte, was bis in die frühe Neuzeit bei der Mehrzahl der Fürstenhofe der Fall war. Eine leistungsfähige politische Organisation wurde mithin zum entscheidenden Mittel der militärischen Selbstbehauptung – und sie bedeutete vor allem die Entstehung und Etablierung einer regulären Finanzverwaltung.⁵ Wolfgang Reinhard geht so weit zu behaupten, „Soldat und Steuereinnehmer gemeinsam gründeten den Staat, denn Machtpolitik und Machtmittel bedingten sich gegenseitig“.⁶

   3. § 2 Staatseigentumssemantiken

      Werner Plumpe

      Zusammenfassung

      Von Staatseigentum im eigentlichen Sinne ist im Grunde erst seit dem 18. Jahrhundert zu sprechen, in den meisten europäischen Staaten sogar erst im Anschluss an die Französische Revolution. Zuvor gab es unterschiedliche Formen obrigkeitlichen Eigentums, insbesondere das Krongut, also das der Krone zur Verfügung stehende Gut aus Domänen, Gewerben und Vorrechten, sowie das Kammergut, was den persönlichen Besitz der jeweiligen Herrscherfamilien umfasste. Zwischen Kron- und Kammergut wurde zudem nicht sehr genau unterschieden. Es dauerte lange bis im Zuge der „Versachlichung“ der politischen Organisation eine klare Trennung zwischen dem öffentlichen Eigentum des entstehenden Staates und dem persönlichen Eigentum der jeweiligen Fürstenfamilien gezogen wurde. Der Umfang des obrigkeitlichen Eigentums, das lange Zeit wesentliche Basis ihrer Handlungsfähigkeit war, schwankte, ging jedoch im Laufe der Zeit durch Verkauf, Verpachtung oder Aufgabe tendenziell zurück. Vor allem die Reformation mit der umfassenden Einziehung des vormaligen kirchlichen Besitzes bedeutete eine Vergrößerung des Krongutes; häufig war diese Vergrößerung selbst Zweck der reformatorischen Bestrebungen, was im Falle Englands offensichtlich ist. Legitimation dieser Form von Eigentum war in der Regel die Herrschaft selbst, die als von Gott eingesetzte „gute Herrschaft“ nur möglich war, wenn sie dazu die nötigen materiellen Ressourcen besaß. Diese Legitimation verlor freilich mit den Anfängen der Besteuerung und deren schließlicher Dominanz weitgehend an Bedeutung; nun ging es vor allem um Aushandlungsprozesse zwischen Obrigkeiten und Untertanen um die Steuerpflicht, mehr aber noch um deren jeweilige Höhe, sodass die Begründungen sich ausdifferenzierten. Wurde die Steuerpflicht generell noch als Existenzbedingung des Staates angesehen, in zunehmendem Maße aber bereits mit gestalterischen Impulsen der Obrigkeit im Sinne des „gemeinen Nutzens“ begründet,¹ so war die jeweilige Steuerhöhe stets umstritten und musste sich in den konkurrierenden Perspektiven von Obrigkeit und Untertanen behaupten können, wobei sehr schnell sowohl Fragen der sozialen Gerechtigkeit wie das Problem der ökonomischen Nützlichkeit bzw. Schädlichkeit eine große Rolle spielten² und die Steuerfrage zu einem Dauerstreitthema, ja wiederholt zum Anlass von Bürgerkriegen bzw. Revolten und Aufständen machten.³ Monarchien, wie etwa die preußische oder die skandinavische, die sich auf umfangreiche Domänen stützen konnten, waren insofern in einer besseren Lage als Frankreich oder England, in denen die Steuer seit dem 16. Jahrhundert als Einnahmequelle dominierte. Hier war freilich die Separation schwieriger, doch setzte sich im Laufe des 18. Jahrhunderts in etwa eine Aufteilung durch, nach der die königlichen Domänen und Betriebe zu Staatsbesitz wurden, während der größere Teil des Kammergutes in den persönlichen Besitz der Fürsten überging, die im Gegenzug nun vom Staat alimentiert wurden (Zivilliste). Diese Abgrenzung war aber – zumindest bezogen auf den deutschen Raum – keineswegs präzise und eindeutig, was, solange die jeweiligen Fürstenhäuser regierten, nicht zum Streit wurde, da der Zugriff etwa auf Teile des Domänenbesitzes mit den öffentlichen Aufgaben der regierenden Häuser begründet werden konnten. Nach 1918 und der erzwungenen Abdankung der Fürstenhäuser führte diese Gemengelage dann zu einer Vielzahl von politischen und juristischen Auseinandersetzungen, die im Volksbegehren zur entschädigungslosen Enteignung der Fürstenhäuser von 1926 ihren Höhepunkt fanden.⁴ Während in Österreich die Fürsten mit der Konstituierung der Republik entschädigungslos enteignet wurden, schreckte die Weimarer Republik hiervor aus einer Vielzahl von Gründen zurück, nicht zuletzt, weil diese Frage auf Reichsebene keine Rolle spielte. In den einzelnen Ländern kam es zu teilweise langwierigen Verhandlungen, da nicht nur zu klären war, welchen Besitz die ehemaligen Fürstenhäuser überhaupt beanspruchen konnten, sondern auch die Frage offen war, wie sie für den jeweiligen Entzug des Eigentums, das 1918/19 lediglich beschlagnahmt worden war, entschädigt werden sollten. Die mehr oder weniger hohe Entschädigung war der Regelfall, zum Teil blieben aber umfangreiche Bestände im Eigentum der Familien, namentlich Grundbesitz, Schlösser und Paläste und Kunstsammlungen. Freilich änderten sich dadurch ihr Charakter; nach den Verständigungen handelte sich nicht mehr um „öffentliches Eigentum“; vielmehr war es nunmehr vollständig in den Privatbesitz der ehemals regierenden Häuser übergegangen.

   4. § 3 Die Idee des Volkseigentums

      Werner Plumpe

      Zusammenfassung

      Die Bezeichnung Volkseigentum ist die Eindeutschung eines sich nach der russischen Revolution etablierenden Wortes für enteignete ehemals private Produktionsmittel, die in der damaligen DDR zur Kennzeichnung der Eigentumstitel an den nach 1945 enteigneten Vermögenswerte in Anlehnung an den sowjetischen Sprachgebrauch geprägt wurde. Der Begriff „Volkseigentum“, der später zugunsten des allgemeineren Begriffs „gesellschaftliches Eigentum“ zumindest in der wissenschaftlichen Kommunikation in den Hintergrund trat¹, hat dabei verschiedene Bedeutungsebenen, die schwer voneinander zu trennen sind. Einerseits fungiert er als Gegenbegriff zum Privateigentum an den Produktionsmitteln, besteht also im Kern in der Verneinung des individuellen Eigentums zumindest an bestimmten Gütern, andererseits schreibt er die Eigentümerqualität einer nicht genauer erfassten Größe, nämlich dem Volk zu, das ganz unterschiedlich begriffen werden kann, nämlich einmal als Gesamtheit der Menschen eines Staates („Staatsvolk“), zugleich aber auch als das „einfache Volk“ der arbeitenden Menschen im Gegensatz zu den vermeintlich nichtarbeitenden Eliten etwa aus Adel, Großgrundbesitz, Kapitaleigentümern, also der Plutokratie.² Damit wird zumindest semantisch darauf angespielt, dass nunmehr der gesellschaftliche Reichtum dem „einfachen Volk“ gehöre, vor dem Hintergrund der Karriere des Volksbegriffs im untergegangenen „Dritten Rech“ zweifellos eine überaus bemerkenswerte Wortwahl.³ Ein juristisch exakter Begriff ist „Volkseigentum“ nicht, denn mit ihm sind keine spezifischen, im juristischen Sinne exakten Eigentumszuschreibungen verbunden, denn das „Volk“ kann nicht Träger spezifizierter ökonomischer Eigentums-, Verfügungs- und Handlungsrechte sein. In dieser Hinsicht könnte noch am ehesten von Staatseigentum gesprochen werden, und Kritiker der Eigentumsordnung der DDR haben denn auch genau den Vorwurf erhoben, dass es sich dort um nichts anderes als Staatseigentum handele, das mit dem Begriff „Volkseigentum“ lediglich camoufliert werde. Aber auch hier sind die Vergleiche schwierig, denn das „Volkseigentum“ der DDR hat mit dem öffentlichen oder Staatseigentum in der Tradition der älteren Rechtsordnung wenig zu tun, denn die DDR als Staat hatte kein Interesse, das Volkseigentum selbst zu nutzen, was beim öffentlichen Eigentum in der älteren und der Tradition der Bundesrepublik regelmäßig der Fall war und ist. In der DDR wurde das „Volkseigentum“ an hierfür gebildete Betriebe und Kombinate zur treuhänderischen Verwertung und Nutzung weitergegeben, die nun zwar wieder dem Volk gehören sollten, aber deshalb kein Eigentumsrecht an den ihnen überlassenen Vermögensgegenständen hatten. Diese konnten durch die Betriebe lediglich genutzt werden, und selbst hierbei waren sie keineswegs frei. Die Tätigkeit dieser volkseigenen Betriebe wurde vom Staat geplant und kontrolliert; die mit der Nutzung verbundenen Handlungsrechte waren mithin durch das Planungssystem wirksam begrenzt. Hinzukam, dass die Beleihung und Veräußerung von Volkseigentum ausgeschlossen war, und die jeweiligen Nutzer auch dessen dingliche Belastung durch Andere, etwa Bebauung, nicht verhindern konnten. Ein wirtschaftliches Eigentumsrecht bestand daher im Kern nicht. All das ließ das „Volkseigentum“ zu einer eigenartigen fiktiven Institution verkommen, die in rechtlicher Hinsicht am ehesten vielleicht noch an das Recht der Fideikommisse erinnerte; die sich hieraus ableitenden unklaren Eigentums- und Verfügungsrechte von Besitzern und Nutzern sowie die damit notwendig verbundenen Konflikte zählen zu den Kernursachen der nur geringen ökonomischen Effizienz der sozialistischen Volkswirtschaften.⁴

   5. § 4 Begriff und Erscheinungsformen des Staatseigentums

      Andreas Kerst

      Zusammenfassung

      Will man sich wissenschaftlich und praktisch mit dem Staatseigentum befassen, liegt eine erste Schwierigkeit in der Beantwortung der Frage wie man den Begriff „Staatseigentum“ definiert. Eine abschließende und allumfassende Definition existiert nicht.¹ Je nach Kontext sind unterschiedliche Begriffsbestimmungen denkbar. Hier soll eine rechtliche Begriffsbestimmung erfolgen. Ganz allgemein formuliert geht es um die Habenseite des Staates, wenn man eine Vermögensbilanz aufstellen würde.

   6. § 5 Träger und juristische Gestalt des Staatseigentums

      Friederike Handt

      Zusammenfassung

      Die Eigentumsordnung des Bürgerlichen Gesetzbuchs definiert Verfügungsgewalt und Grenzen des Eigentums und ordnet damit auch Machtverhältnisse innerhalb der Gesellschaft. Der Eigentümer kann mit seiner Sache nach Belieben verfahren und andere von der Nutzung ausschließen.¹ Dies gilt grundsätzlich für alle eigentumsfähigen Sachen und damit auch für Gegenstände, die im Rahmen der öffentlichen Verwaltung eingesetzt werden. Kollidieren Gemeinwohlbelange und Rechte eines Eigentümers, bedarf es eines sachgerechten Ausgleichs, da Eigentumsbindungen immer auch verhältnismäßig sein müssen.²

   7. § 6 Die Vermögensrechnung des Bundes

      Karola Kracht

      Zusammenfassung

      Bereits in der Fassung des Grundgesetzes vom 23. Mai 1949 wurde in Art. 114 Abs. 1 verankert, dass der Bundesminister der Finanzen dem Bundestage und dem Bundesrate über alle Einnahmen und Ausgaben sowie über das Vermögen und die Schulden jährlich Rechnung zu legen hat. Im Jahre 1951 wurden zur Ausführung der Regelungen des Grundgesetzes in einem Arbeitskreis der Arbeitsgemeinschaft der obersten Rechnungsprüfungsbehörden die Fragen einer Vermögensrechnung des Bundes und der Länder erörtert. Im Ergebnis wurden Prinzipen aufgestellt, die die Notwendigkeit einer Vermögensrechnung begründen.

   8. § 7 Grenzen einer staatlichen Vermögensrechnung aus finanzökonomischer Sicht

      Bernd Hanke, Oda Schmalwasser

      Zusammenfassung

      Über welche Vermögenswerte verfügt der Staat und welchen Wert weist das staatliche Vermögen auf? Bei einer Befassung mit der Finanzwirtschaft öffentlicher Einheiten erscheinen diese Fragen offenkundig, ihre Beantwortung notwendig für eine sachgerechte Beurteilung der Haushalts- und Finanzpolitik. Die Antwort ist hingegen ernüchternd: Über das staatliche Vermögen gibt es keinen qualitativ zufriedenstellenden Gesamtüberblick. In der kassenorientierten Finanzstatistik sind lediglich Teilbereiche wie das Finanzvermögen erschlossen. Aber daneben existiert mit den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen ein zweites, entstehungsorientiertes quantitatives System, das in einem umfassenden Rahmen die Beobachtung und ökonomische Analyse des Staates erlaubt, als international harmonisiertes Regelwerk auch die Zielgrößen definiert, die z. B. im Rahmen der europäischen Haushaltsüberwachung mit dem sog. „Maastricht-Defizit“ zentrale Bedeutung erlangt haben. Die Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen, die konzeptionell im Rahmen einer Gesamtdarstellung von ökonomischen Strom- und Bestandsgrößen der Gesamtwirtschaft auch Informationen zum staatlichen Vermögen benötigen, versuchen, die Datenlücken mit Hilfe rechnerischer Ansätze auf Basis der Ausgaben und Einnahmen zu füllen.

3. B. Verfassungsrecht des Staatseigentums

   1. Frontmatter

   2. § 8 Systematik des Staatseigentumsrechts

      Christian Waldhoff

      Zusammenfassung

      Der Staat ist – neben vielem anderen – Eigentümer. Auch wenn in Deutschland die Unterscheidung zwischen öffentlichem Eigentum und Privateigentum – von wenigen Ausnahmen abgesehen – keine rechte Tradition besitzt,¹ unterscheidet sich der Staat als Eigentümer politisch, ökonomisch und rechtlich charakteristisch von privaten Eigentümern. Die Summe des Staatseigentums kann als Staatsvermögen bezeichnet werden – wobei hier, wie generell im Verfassungsrecht, nicht der enge, sachenrechtliche Eigentumsbegriff des Zivilrechts, sondern – ähnlich wie im Zusammenhang mit der grundrechtlichen Eigentumsgarantie² und vermutlich sogar noch darüber hinaus gehend – ein eigenständiger, sehr viel weiterer Eigentumsbegriff zugrunde zu legen ist. In der Rechtswissenschaft wird daher bisher eher von Staatsvermögen als von Staatseigentum gesprochen.³ Aus einer anderen Perspektive ragt das Recht der öffentlichen Sachen in das Staatseigentumsrecht hinein. Es ist vorzugsweise im Straßen- und im Wasserrecht als Recht unterschiedlicher Nutzungsregime ausgebildet.⁴

   3. § 9 „Dem Staate, was des Staates ist“ – Legitimation und Grenzen des Staatseigentums

      Otto Depenheuer

      Zusammenfassung

      Die staatsrechtliche Tradition definiert „Staatseigentum“ oder „Staatsvermögen“ als „die Gesamtheit von Sachwerten, die ihre rechtlich bestimmte Einheit in ein und demselben Hoheitssubjekte – hier dem Staate – als dem zur Verfügung über diese Sachwerte Befugten finden.“¹ Die heutige Staatsrechtslehre begreift das Staatseigentum als „die Gesamtheit der vermögenswerten Güter und Rechte, über die der Staat (also Bund und Länder) zu verfügen berechtigt ist.“² In diesem Sinne umschreibt das Bundesministerium der Finanzen (BMF) in seiner jährlichen Vermögensrechnung den Begriff des „Staatsvermögens“ wie folgt: „Das Vermögen des Bundes umfasst (…) die Gesamtheit der unbeweglichen und beweglichen Sachen, die im Eigentum des Bundes stehen sowie die geldwerten Rechte, deren Träger der Bund ist.“³ Die Bestandteile des Staatsvermögens werden näherhin unterschieden nach 1. unbeweglichen Sachen, 2. beweglichen Sachen, 3. Wirtschaftsbetrieben und 4. geldwerten Rechte.⁴ Quantitativ beläuft sich das Vermögen des Bundes unter Einbeziehung der Sondervermögen und Treuhandvermögen auf 262,7 Mrd. Euro, dem Schulden in Höhe von 1.817,7 Mrd. Euro gegenüberstehen.⁵ Der Bestand an unbeweglichen Sachen – also insbesondere an Bundesliegenschaften – beläuft sich auf 4.829.744,5 ha,⁵ d. h. 13,52 % der Gesamtfläche der Bundesrepublik Deutschland. Doch Begriff und Zahlen liefern kein reales Bild der tatsächlichen Vermögensmacht des Staates, sie spiegeln nur deren äußere Erscheinungsformen. Tatsächlich bildet das Verfügungsrecht über das Staatseigentum weniger in seiner Aktualität, denn in seiner Potentialität neben dem Gewaltmonopol den Inbegriff und die Essenz staatlicher Macht.⁷

   4. § 10 Subsidiaritätsprinzip und Staatseigentum

      Bruno Kahl, Andreas Kerst

      Zusammenfassung

      Gemäß der Grundentscheidung unserer Rechts- und Wirtschaftsordnung gilt der Vorrang des Privateigentums vor staatlichen Eigentumspositionen.¹ Staatseigentum ist im modernen Verfassungsstaat legitimierungspflichtig und nur in engen Grenzen zulässig. In der Sozialen Marktwirtschaft sind deshalb z. B. unmittelbare staatliche Unternehmensbeteiligungen aus ordnungspolitischen Gründen auf ein Minimum zu reduzieren.² Der Grundsatz „Privat vor Staat“ lässt sich aus dem Subsidiaritätsprinzip ableiten, das in Deutschland insbesondere in den dezentralen Strukturen seinen Niederschlag gefunden hat (vom Staatsaufbau über die Wirtschaftsstruktur bis hin zu unseren Sozialsystemen). Der Beitrag will die Herkunft des Subsidiaritätsprinzips in Erinnerung rufen, seine verfassungsrechtliche Verankerung aufzeigen und die einfachgesetzlichen Ausprägungen dieses Gebotes im „Staatseigentumsrecht“ beleuchten.

   5. § 11 Das staatsrechtliche Schenkungsverbot – Inhalt, Grund, Geltung

      Josef Isensee

      Zusammenfassung

      Der Reichstag des Norddeutschen Bundes berät im Jahre 1868 darüber, ob ein Zuschuß zum Germanischen Museum in Nürnberg zulässig sei. Einer der Abgeordneten sieht hier kein juristisches Problem, „Um Schenkungen zu machen, dazu braucht man sich nicht in der Verfassung die Competenz vorzuschreiben; das ist ein wahres Menschenrecht und Recht jeden Staates.“¹ Es handelt sich um den Abgeordneten Johannes Miquel, der ein Vierteljahrhundert später preußischer Finanzminister werden sollte und dessen Name noch heute für die größte und nachhaltigste Steuerreform der deutschen Finanzgeschichte steht.

4. C. Gestalt und Legitimation des Staatseigentums

   1. Frontmatter

   2. § 12 Immobilienvermögen

      Anne Maria Hauschild

      Zusammenfassung

      Das Sachvermögen des Bundes umfasst auch den Immobilienbestand des Bundes, der sich von klassischen Verwaltungsgebäuden und militärischen Anlagen sowie Waldflächen bis hin zu privat genutzten Ein- bzw. Mehrfamilienhäusern über das gesamte Bundesgebiet erstreckt. Das Kapitel beleuchtet das Vermögen des Bundes unter dem Blickwinkel der Immobilie. Es gibt einen thematischen Gesamtüberblick zum Immobilienvermögen des Bundes, dessen Legitimation sowie zur Bewirtschaftung in der Praxis. Zunächst erfolgen ein historischer Überblick zur Herkunft des Immobilienbestandes sowie Erläuterungen zu den Begriffen "Staatsvermögen" und "öffentliche Sachen" im Kontext der Immobilie. Anschließend wird der Immobilienbestand des Bundes dargestellt, der sich weitgehend im Eigentum der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben befindet. Hieran knüpft sich die grundsätzliche Frage an, ob und in welchem Umfang dieses staatliche Eigentum in einem von Privateigentum geprägten System legitim ist. Im Rahmen der Abwägung wird u. a. auf die Trennung von Verwaltungs-/Finanzvermögen sowie alternative Handlungsformen eingegangen. Auch wird die Bewirtschaftung der Bundesimmobilien in der Praxis dargestellt. Hierzu werden die Kernaufgaben der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben sowie die bei der Bewirtschaftung zu beachtenden rechtlichen/wirtschaftlichen Grenzen erläutert. Den rechtlichen Rahmen bilden dabei insbesondere das Gesetz über die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben sowie die Bundeshaushaltsordnung (§§ 7, 63 und 64 BHO). Auch werden die in der Praxis bei dem Verkauf bzw. der Vermietung von Liegenschaften bestehenden Besonderheiten und Ausnahmeregelungen dargestellt.

   3. § 13 Grund und Boden

      Wolfgang Suhr

      Zusammenfassung

      Die Bundesrepublik Deutschland besaß 2013 nach den Daten des Statistischen Bundesamtes¹ eine Gesamtbodenfläche von 357.341 km².

   4. § 14 Währungsreserven

      Andreas Guericke, Lucas Kleine

      Zusammenfassung

      Die Deutsche Bundesbank ist Hüterin der deutschen Währungsreserven. Sie darf diese für Zwecke halten, verwalten und verwenden, die sich aus der Natur der Währungsreserven als internationale Liquidität ergeben, soweit dies europarechtlich zulässig ist – also insbesondere für die Erfüllung unionsrechtlich übertragener Zentralbankaufgaben. Dabei ist sie unabhängig und nicht an staatliche Weisungen gebunden. Grenzen für die Verwendung der Währungsreserven können sich insbesondere aus Art. 31 Abs. 2 ESZB-Satzung und Art. 219 AEUV sowie aus Art. 123 AEUV und dem 4. Goldabkommen der Zentralbanken ergeben. Gewinne aus der Veräußerung von Währungsreserven sind Teil des Bundesbankgewinns und werden an den Bund ausgeschüttet.

   5. § 15 Legitimation staatlicher Wirtschaftstätigkeit

      Claus Tollmann

      Zusammenfassung

      Im marktwirtschaftlichen Wirtschaftssystem der Bundesrepublik stellt die wirtschaftliche Betätigung des Staates die vergleichsweise unbedeutende Ausnahme von der Regel dar. Geprägt wird es durch die Privatwirtschaft. Hieran hat sich auch durch die deutsche Wiedervereinigung nichts geändert, in deren Folge rd. 12.000 Staatsunternehmen unter die Verwaltung der Treuhandanstalt gestellt worden sind; diese wurden, soweit sie überlebensfähig waren, überwiegend bis Ende 1994 privatisiert.

   6. § 16 Kommunale Unternehmen und Beteiligungen

      Christoffer Gniechwitz

      Zusammenfassung

      Die Legitimation kommunaler Unternehmen und Beteiligungen bzw. kommunalwirtschaftlicher Betätigung folgt unmittelbar aus dem verfassungsrechtlich gewährleisteten Aufgabenbestand der kommunalen Gebietskörperschaften und ihrem Recht, über die Fragen der Organisation ihrer Aufgabenerledigung autonom zu entscheiden. Die Kommunalwirtschaft folgt insoweit keinem Selbstzweck, sondern ist ein Modus der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Sie lässt sich damit im Ergebnis auf die Selbstverwaltungsgarantien des Grundgesetzes und der Landesverfassungen zurückführen, welche die Zulässigkeit öffentlicher Unternehmen begründen und zugleich begrenzen. Ein verfassungsrechtlicher Grundsatz der Subsidiarität kommunalwirtschaftlicher Betätigung gegenüber der privatwirtschaftlichen Leistungserbringung lässt sich der Wirtschaftsverfassung des Grundgesetzes nicht entnehmen. Vielmehr wirft das Verhältnis zwischen Kommunalwirtschaft und privatwirtschaftlichem Engagement primär ordnungspolitisch zu beantwortende Fragen auf. Diese muss jede einzelne Kommune im Rahmen ihrer Entscheidungen über eine Aufgabenwahrnehmung unter Einsatz von kommunalwirtschaftlichen Ressourcen, v. a. aber der Gesetzgeber beantworten. Die Bundes- und Landesgesetzgeber haben von dieser Möglichkeit durch eine Vielzahl fach-, wettbewerbs-, gewerbe-, haushalts-, steuer- und v. a. kommunalverfassungsrechtlicher Regelungen Gebrauch gemacht. In diesem Rahmen hat die kommunalwirtschaftliche Schrankentrias von öffentlichem Zweck des Unternehmens, kommunaler Leistungsfähigkeit und Subsidiarität der öffentlichen Leistungserbringung besondere Bedeutung erlangt. Die kommunalrechtliche Subsidiaritätsklausel soll dabei bewirken, dass die öffentliche Hand sich auf ihre Kernaufgaben konzentriert, keine unkalkulierbaren Risiken eingeht und mit ihrer wirtschaftlichen Betätigung die Leistungserbringung durch die Privatwirtschaft nicht in unverhältnismäßiger Weise beeinträchtigt. Sie erfüllt damit kommunal-, haushalts- und wirtschaftspolitische Regelungsanliegen.

   7. § 17 Begründung von Staatsbeteiligungen zur Bewältigung der Finanzkrise

      Susann Schumann

      Zusammenfassung

      Als am 15. September 2008 die US-amerikanische Investmentbank Lehmann Brothers Insolvenz anmeldete, gerieten die bereits seit 2007 von der amerikanischen Subprimekrise erfassten internationalen Finanzmärkte in einen Schockzustand. Der Interbankenmarkt kam innerhalb kürzester Zeit nahezu vollständig zum Erliegen. Zahlreiche Banken und auch Versicherungsunternehmen überall auf der Welt mussten Abschreibungen in Milliardenhöhe vornehmen und standen ihrerseits vor der Insolvenz. Das Vertrauen der Märkte und der Öffentlichkeit in das nationale und internationale Bankensystem war beschädigt und drohte weiteren, noch viel schwereren Schaden – mit nicht abschätzbaren Folgen – zu nehmen.¹

   8. § 18 Insolvenz öffentlicher Unternehmen

      Rechte, Pflichten sowie Haftungsrisiken der handelnden Personen Tobias Fischer

      Zusammenfassung

      Die aktuelle Situation der öffentlichen Hand ist von zwei Trends gekennzeichnet. Zum einen nimmt die Zahl der Ausgliederung staatlicher Aktivitäten in Eigengesellschaften (government-owned Corporation), d. h. in privatrechtlich organisierte Unternehmen im Allein- oder Mehrheitsbesitz der öffentlichen Hand mit eigener Rechtspersönlichkeit, zu. Diese meist in der Rechtsform der GmbH oder AG organisierten Eigengesellschaften sind von den (kommunalen) Eigenbetrieben zu unterscheiden, die gerade über keine eigene Rechtspersönlichkeit verfügen und außerhalb des Haushaltsplanes nach kaufmännischen Grundsätzen als Sondervermögen verwaltet werden.¹ Den rechtlichen Rahmen der Eigengesellschaften bilden die §§ 63, 65 BHO/LHO bzw. die Vorgaben in den Kommunalordnungen der Länder². Danach sollen von der öffentlichen Hand nur Vermögensgegenstände erworben werden, soweit sie zur Erfüllung der Aufgaben erforderlich sind, § 63 Abs. 1 BHO/LHO. Veräußert werden dürfen diese Gegenstände – zum vollen Wert – erst dann, wenn sie zur Erfüllung der staatlichen Aufgaben auf absehbare Zeit nicht mehr benötigt werden, § 63 Abs. 2 und 3 BHO/LHO. Die Gründung eines Unternehmens in einer Rechtsform des privaten Rechts soll von der öffentlichen Hand zudem nur dann erfolgen, wenn ein wichtiges Interesse besteht und dieses nicht besser und wirtschaftlicher auf andere Weise erreichbar ist, die Einzahlungsverpflichtung der öffentlichen Hand auf einen bestimmten Betrag begrenzt ist und die öffentliche Hand einen angemessenen Einfluss erhält (§ 65 Abs. 1 BHO/LHO). Trotz dieser starren Vorgaben werden im kommunalen Bereich heute mehr als die Hälfte der staatlichen Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft in Unternehmen in Privatrechtsform erfüllt. In Städten über 100.000 Einwohner liegt die Quote sogar bei 60 bis 80 %³. Auch der Bund war zum Stichtag 31.12.2014 unmittelbar an 107 Unternehmen beteiligt⁴.

   9. § 19 Innere Sicherheit

      Kaufen, Halten oder Verkaufen – Die Beteiligung des Bundes an der Bundesdruckerei Matthias Renner

      Zusammenfassung

      Die Beteiligung des Bundes an privatrechtlich Unternehmen ist nicht primäre Aufgabe des Staates und nicht ins freie Ermessen der Bundesregierung oder des Parlaments gestellt. Der Bund soll vielmehr grundsätzlich nicht an Unternehmen beteiligt sein, sondern nur dann, wenn ganz bestimmte Bedingungen hierfür erfüllt sind.

   10. § 20 Äußere Sicherheit

       Militärisches Gerät und Anlagen Detlef Selhausen

       Zusammenfassung

       „Der Bund stellt Streitkräfte zur Verteidigung auf.“, Artikel 87a Absatz 1 Satz 1 Grundgesetz. Die Aufstellung und der Betrieb der Bundeswehr dienen also der Bewahrung bzw. der Herstellung der äußeren Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland. Dies ist Staatsaufgabe.¹

   11. § 21 Postwesen und Kommunikation

       Infrastruktur im Staatseigentum Ludwig Gramlich

       Zusammenfassung

       Im Herbst 2016 kann allenfalls bedingt davon gesprochen werden, dass sich auch nur Teile des Postwesens und der Telekommunikation in der Bundesrepublik Deutschland in staatlichem Eigentum befinden: Im Hinblick auf die Rechtsform werden in beiden Sektoren der Fern-Kommunikation ausschließlich privatrechtliche – und privatwirtschaftliche – Unternehmen tätig. Selbst bei den zwei „Nachfolgeunternehmen“ der Deutschen Bundespost (DBP), den je zahlreichen Organisationen der Deutschen Post AG¹ bzw. Deutschen Telekom AG,² ist zudem, anders als bei der Deutschen Bahn AG,³ der Bund weder alleiniger Anteilseigner noch hält er alle noch nicht veräußerten Aktien direkt.⁴ Freilich steht demgegenüber immer noch ein (allerdings abnehmender) Teil der jeweiligen Beschäftigten in einem Beamtenverhältnis zum Bund,⁵ und vor allem gelten (national seit der „Postreform II“⁶) für Telekommunikation und Post spezifische verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen, die (generell ähnlich, im Detail aber durchaus verschieden wie bei der Eisen-Bahn) dem Zentralstaat (Bund) einen „Gewährleistungsauftrag“ zuweisen, so dass auch nach und trotz diverser Privatisierungen/Entstaatlichungen in diesen Bereichen weiterhin öffentliche Aufgaben erfüllt werden. Schließlich sind nach wie vor Besonderheiten bei der Kommunikation durch⁷ und mit staatlichen Stellen⁸ vorhanden, sowohl in Bezug auf die hierzu erforderliche Infrastruktur als auch auf die erbrachten Dienstleistungen.

   12. § 22 Verkehrsnetze (Deutsche Bahn)

       Christoph Dreier

       Zusammenfassung

       Die Gewährleistungsverantwortung des Bundes für das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere den Verkehrsbedürfnissen, beim Ausbau und Erhalt des Schienennetzes gemäß Art. 87e Absatz 4 Grundgesetz erscheint geeignet, das mittelbare Staatseigentum an der Eisenbahninfrastruktur zu legitimieren. Die Gewährleistungsverantwortung konkretisiert sich in der Finanzierungsverantwortung des Bundes für die Eisenbahninfrastruktur, die sich im juristischen Eigentum der EIU befindet. Der Bund finanziert im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel die Investitionen in die Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes. Ganz überwiegend werden die Infrastrukturinvestitionen vom Bund mit nicht rückzahlbaren Baukostenzuschüssen finanziert.

   13. § 23 Ökologische Altlasten und Sanierungen im Treuhandnachfolgebereich

       Wolf Richter

       Zusammenfassung

       Der Schwerpunkt staatlicher Tätigkeit im Bereich der Ökologie liegt – dies lässt sich sicherlich ohne weiteren Nachweis in dieser Form pauschal feststellen – vornehmlich in der Schaffung von ökologisch relevanten Normen, Rahmenbedingungen und Institutionen mit dem Ziel, einen hinreichenden Schutz von Mensch und Umwelt zu erreichen bzw. diesen Schutz kontinuierlich zu verbessern. „Ökologie im Staatsbesitz“ ist demgegenüber in der Sozialen Marktwirtschaft der Bundesrepublik Deutschland grundsätzlich ein eher ungewöhnliches staatliches Betätigungsfeld, das dennoch bereits seit geraumer Zeit eine – insbesondere auch in finanzieller Hinsicht – nicht unbedeutende Rolle spielt.

   14. § 24 Kunst und Kultur

       Günter Winands

       Zusammenfassung

       Alle staatlichen Ebenen der Bundesrepublik Deutschland stehen – trotz der tiefgreifenden politischen Umbrüche im 20. Jahrhundert – in der Kontinuität deutscher Staatlichkeit. Bund, Länder und Kommunen sind dadurch Eigentümer eines reichen, über Jahrhunderte zusammengetragenen kulturellen Erbes. Dem Staat war und ist es verwehrt, dieses kulturelle Erbe auszuschlagen. Es mag im Unterhalt noch so kostenträchtig sein, der Staat ist nicht in der Lage, wie ein Privater auf ein überschuldetes Erbe zu verzichten. Im historisch gewachsenen deutschen Kulturföderalismus trägt der Bund – trotz seiner in den letzten Jahren ständig gewachsenen kulturpolitischen Präsenz – alleine nur wenige national bedeutsame Kultureinrichtungen. Das staatliche Kulturvermögen ist zum allergrößten Teil immer noch Eigentum der Länder und Kommunen. Die herausgehobene kulturstaatliche Verantwortung der Länder wurzelt geschichtlich – als Nachfolger der vormaligen deutschen Territorialstaaten – in der Tradition der höfischen Kunstförderung, der Vielfalt und des Wettbewerbs der ehemals fürstlichen Residenzen und königlichen Paläste. Mit dem Erstarken des Bürgertums und vor allem der Verbreitung von städtischen Kunst- und Kulturvereinen seit Beginn des 19. Jahrhunderts rückten daneben die Kommunen zu entscheidenden Trägern und Finanziers der Kultur vor. Nach dem Zweiten Weltkrieg engagierten sich – als deutliche Abkehr vom vorangegangenen verhängnisvollen nationalsozialistischen Kulturzentralismus – nicht nur die Länder, sondern besonders auch die Kommunen mit großem Selbstbewusstsein beim Neuaufbau der westdeutschen kulturellen Infrastruktur. Das Grundgesetz schuf hierfür mit der Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung in Art. 28 GG und der Betonung der kulturstaatlichen Kompetenzen der Länder eine wesentliche Legitimation und Antriebsfeder.

   15. § 25 Die politische Legitimation des Staatseigentums im Spannungsfeld von Staat und Gesellschaft

       Christian Hirte

       Zusammenfassung

       Neben einer Vielzahl von Beiträgen mit juristischer Bewertung möchte ich die Legitimation des Staatseigentums aus politischer Sicht beleuchten. Prof. Dr. Depenheuer weist z. B. in seinem Beitrag auf die politische Brisanz staatlichen Eigentums hin. Eigentum ist damit im Spannungsverhältnisses von Freiheit und Markwirtschaft, Privat und Staat, politisch zugespitzt einen alten Wahlkampfslogan aufgreifend die Frage: Freiheit oder Sozialismus. Bei der Bewertung von Eigentum im Allgemeinen kommt man mithin relativ schnell zum Punkt, der nur in der Ausprägung eines jeweiligen Gesellschaftsmodells zu verstehen ist. In diesem Zusammenhang stellen sich heute Fragen: Welchen Spielraum hat die Politik in einer sich mehr und mehr globalisierenden Wirtschaft? Ist die Politik heute noch gewissermaßen Herr im eigenen Haus oder sind wir Politiker mehr und mehr Getriebene der Globalisierung? Gibt es ein Primat der Politik oder sind wir dem Markt auf Gedeih und Verderb ausgeliefert?

5. Backmatter