Steuerung und Planung im Wandel

Wachsende gesellschaftliche Herausforderungen benötigen seitens der politischen und planerischen Steuerung ein erhöhtes Maß an Variabilität in den Verfahren und Instrumenten. Um diese erforderliche Vielfalt in der Planung im sich wandelnden Staat ging es Dietrich Fürst in einem wesentlichen Teil seiner wissenschaftlichen Arbeit. Er trug dazu bei, indem er sich so unterschiedlichen Konzepten wie dem der paradigmatischen Steuerung, der parametrischen Steuerung und der regional governance widmete. Regionale Entwicklung ist das Ergebnis des Zusammenspiels einer Vielzahl von Akteuren, weswegen Dietrich Fürst hierfür in Anlehnung an eine Formulierung von Renate Mayntz den Satz von der Regionalplanung als Management von Interdependenzen prägte. Auch deshalb kommt der prozessualen Dimension und Organisationsfragen in der Arbeit von Dietrich Fürst gegenüber der Aufbauorganisation vergleichsweise große Bedeutung zu. Es verwundert daher auch nicht, dass Fragen der Steuerung sowie Instrumente und Verfahren aus unterschiedlichen Bereichen einen Schwerpunkt in diesem Buch darstellen. Das Spektrum reicht dabei von der Moderation in Netzwerken und der Mobilisierung raumgebundenen Sozialkapitals (Schubert) über die Anwendung von Lizenzen als Steuerungsinstrument in der Raum- und Umweltplanung (Ewringmann) bis hin zum Regionalmanagement (Maier) sowie Formen der kooperativen Planung (Peithmann).

Die Ökonomisierung von Politik und Gesellschaft ist unübersehbar. Im Mittelpunkt der räumlichen Planung auf allen Ebenen steht immer stärker die Zielsetzung, die Wettbewerbsfähigkeit von Standorten und Regionen zu verbessern. Das traditionelle Ziel der Raumordnung, im Sinne der Realisierung des Sozialstaatsgebotes zum räumlichen Ausgleich, zur „Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen“, beizutragen, scheint immer mehr in den Hintergrund zu treten. Im Hinblick auf Globalisierung und Ökonomisierung werden Deregulierung und Privatisierung des staatlichen Sektors und damit auch der Planung im Allgemeinen, der Raumplanung im Speziellen, gefordert. Immer knapper werdende Mittel der Öffentlichen Hand und offenkundige Umsetzungsdefizite bisheriger planerischer Ansätze sind darüber hinaus pragmatische Gründe, die es rechtfertigen könnten, das bisherige raumplanerische System grundsätzlich infrage zu stellen (vgl. Fürst 2000).

Es ist mir eine große Freude, einen Beitrag zu dieser Festschrift schreiben zu dürfen. Meine wissenschaftlichen Kontakte zu Dietrich Fürst gehen weit zurück, in eine Zeit, in der Landesplanung und Raumordnung in einer dynamischen Aufbruchstimmung und mit erheblichen Einfluss auf politische Entscheidungen entwickelt wurden. So war es für mich außerordentlich erfreulich, nach meiner Entscheidung, die Wissenschaft — wie ich damals glaubte — für eine durchaus absehbare Zeit zu verlassen, in einem Bundesland konkrete Umweltpolitik gestalten zu können. Umweltpolitik war in der damaligen Zeit noch keineswegs ein geschlossenes und akzeptiertes Politikfeld. Es gab kein „Profil“für den „Umweltpolitiker“oder für die Arbeitsfelder der Umweltpolitik. Dabei will ich keineswegs übersehen, mit welchem Engagement der damalige Bundesinnenminister Hans-Dietrich Genscher, sein beamteter Staatssekretär Günter Hartkopf und die leitenden Mitarbeiter in diesem Ministerium die umweltpolitische Agenda entwickelten und in Angriff nahmen.

Langfristige Wirkungszusammenhänge, räumliche und sachliche Interdependenzen entziehen dem Raum einen politischen Gestaltungswillen, der sich an den sektoralen Logiken der öffentlichen Verwaltung und an kurzfristigen Wirkungen staatlichen Handelns orientiert. Es ist nicht zuletzt diese Einsicht, die den Abbau regionaler Disparitäten als Aufgabe räumlicher Planung und Steuerung seit geraumer Zeit in den Hintergrund gedrängt und dem Konzept der Mobilisierung endogener Potenziale Platz gemacht hat.¹ Initiativen des Bundes wie die Wettbewerbe „Städte der Zukunft“(BMVBW/BBR) und „Stadt 2030“(BMBF) oder die Wettbewerbe „Regionen der Zukunft“(BMVBW/BBR) und „Regionen aktiv“(BMVL) zeigen, dass die Raumordnung immer weniger auf Planung und Steuerung „von oben“mithilfe ordnungspolitischer Vorgaben und verteilungspolitischer Instrumente setzt. Die Städte und Regionen selbst sind aufgefordert, über kompetitive Verfahren zur „Modelhegion“bzw. zur „Modellkommune“zu werden. Sie sollen ihre eigene Entwicklung tatkräftig und mit neuen Ideen selbst gestalten. Mit der Dezentralisierung und Regionalisierung der Wirtschafts- und Strukturpolitik sind einige Bundesländer, allen voran Nordrhein-Westfalen, bereits in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre diesen Weg gegangen.

Am 20. Juni 2003 stellte der Präsident des „EU-Verfassungskonvents“, der frühere französische Staatspräsident Valéry Giscard d’Estaing, anlässlich des Europäischen Rats von Thessaloniki den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten den Entwurf einer „Europäischen Verfassung“vor.² Die unterbreiteten Empfehlungen unterliegen jetzt den Beratungen einer für Mitte Oktober einzuberufenden Regierungskonferenz. Positive Ergebnisse vorausgesetzt, folgen Ratifizierungsverfah-ren in allen 25 Mitgliedstaaten; in einigen Ländern sind zudem Referenden vorgesehen.

Das Europäische Raumentwicklungskonzept (EUREK) ist bemerkenswert. Was sein Entstehen anbelangt, kann auf frühere Publikationen hingewiesen werden (Faludi 2001; Faludi, Waterhout 2002). Wessen Angelegenheit europäische Raumentwicklungspolitik ist, die der Mitgliedstaaten oder der Gemeinschaft, hat dabei eine große Rolle gespielt. Deutsche Stimmen nahmen gegen eine gemeinschaftliche Raumentwicklungspolitik Stellung. Dietrich Fürst war da keine Ausnahme (Fürst 1997). Andere Veröffentlichungen des Autors stellen die Frage nach den Kriterien für eine Evaluation des EUREK und insbesondere mit der Frage, ob es dabei um seine Umsetzung oder Anwendung geht (Faludi 1999, 2000, 2003a). Nach Darlegung dieser Überlegungen beschäftigt sich dieser Beitrag mit der vielschichtigen Wirklichkeit der Anwendung das EUREK. Vorausgeschickt sei, dass der überraschenden Vielfalt an Anwendungen seines Gedankenguts zum Trotz dem EUREK nicht unbedingt eine goldene Zukunft vorausgesagt werden kann. Falls der Prozess überhaupt seine Fortsetzung findet, dann wahrscheinlich in anderer Form, wobei die Rolle der Europäischen Kommission eine nachdrücklichere sein wird als bisher. Auch wird der französisch geprägte Begriff des territorialen Zusammenhaltes eine große Rolle spielen.

Wenn davon gesprochen wird, wie die wirtschaftliche und soziale Entwicklung in Europa fortschreiten soll, ist fast immer auch von den „Regionen“die Rede. Der Dynamik und Innovationskraft der Regionen wird eine wichtige, manchmal sogar entscheidende Rolle zugemessen. Der „Wettbewerb der Regionen“erscheint als der große Motor der Entwicklung. Und doch bleibt die Metapher vom „Wettbewerb der Regionen“merkwürdig abstrakt und inhaltsleer. Wer sind die Regionen überhaupt, denen eine solche Rolle zugewiesen wird? Welche Faktoren prägen die Rolle? Unter welchen Bedingungen sind Regionen fähig, im europaweiten Wettbewerb mit anderen Regionen zu bestehen? Diese und manche anderen Fragen sind bislang offen. Namentlich besteht kaum Klarheit darüber, welche Folgerungen sich daraus für eine gestaltende Politik ergeben, die auf die Entwicklung in Europa Einfluss nehmen will. Zur Antwort auf diese Fragen möchte der Beitrag einige Anregungen aus der deutschen Perspektive geben.

Regional Governance, d. h. politische Steuerung und Koordination in der Region, beruht im Kern auf Netzwerken und Kooperation. Dietrich Fürst, der in Deutschland den Diskurs über Regional Governance angestoßen und maßgeblich geprägt hat, weist deswegen zu recht darauf hin, dass die „Selbststeuerung“regionaler Akteure für Governance in Regionen charakteristisch ist (Fürst 2001; 2003). Diese Akteure sowie ihre Netzwerke, Verhandlungssysteme und Kooperationsformen sind in der Regel eingebettet in regionale Institutionen sowie in Strukturen des „intergouvernementalen“Mehrebenensystems zwischen Kommunen, Staat und Europäischer Union, in dem die Regionen intermediäre Instanzen darstellen (ebd. vgl. auch Benz 2001; Davies 2002). Institutionelle Regelsysteme sowie Mehrebenenstrukturen etablieren meistens hierarchische Entscheidungs- und Kontrollstrukturen, auf die zurückgegriffen werden kann, wenn Kooperation scheitert. Sie fördern oft aber auch Wettbewerb zwischen Akteuren bzw. Organisationen oder zwischen Regionen, welcher die Regionalpolitik beeinflusst. Wettbewerb wird auf diese Weise zu einem Steuerungs- und Koordinationsmechanismus, zu einem Teil der Regional Governance. So betrachtet kommt ihm eine andere Bedeutung zu, als ihm in der Diskussion um den ökonomischen Wettbewerb zwischen Regionen üblicherweise zugeschrieben wird. Er ist nicht nur externe Bedingung regionaler Politik, sondern auch Teil des Regelsystems von Regionen.

Using the term of “activation”scholars in Europe usually associate two important aspects of “reinventing”the post-war Welfare State: Accordingly activating“appears at the borderline between the political-administrative “system”and the single citizen either as a claimant of social support or as a should-be “active”partner of government. In both perspectives a new balance of rights and responsibilities is conceptualised, especially in search of reducing the “scope of government”(Borre/Scarborough 1995) and as an attempt to relief the state from the increasing pressure on public finance.

Die Diskussion über einen zeitgemäßen Wandel der Planungsformen ist in vollem Gange (vgl. Fürst, Müller 2000). Sie setzt einerseits an der Erkenntnis an, dass die bisherigen Planungsformen aufgrund von Defiziten hinsichtlich ihrer Wirksamkeit überdacht werden müssen, und beschäftigt sich andererseits mit den neuen Herausforderungen, vor denen die räumliche Planung heute steht. Die Debatte um Ausgestaltung und Umsetzung einer nachhaltigen Regionalentwicklung stärkt die Stimmen, die für einen schnellen Wandel plädieren. Die Kleinteiligkeit von Schrumpfungs- und Wachstumstendenzen der räumlichen Entwicklung in Deutschland und in vielen europäischen Ländern zeigt, dass ein rasches Umdenken -insbesondere auch in der Raumordnung und Regionalentwicklung — geboten ist.

„Vernetzung“ist ein modernes Schlagwort, das die Professionalisierung der Entwicklungsarbeit in den Sozialräumen von Stadtquartieren und Regionen im Laufe der vergangenen Jahrzehnte in besonderer Weise repräsentiert (vgl. Übersicht 1). Der Prozess nahm seinen Ausgangspunkt in der Gemeinwesenarbeit der 60er Jahre, die der Netzwerkbildung unter der Bevölkerung eines Sozialraums besondere Beachtung schenkte (vgl. z. B. Noack 1999). Die nächste Entwicklungsstufe vollzog sich in den 70er Jahren mit dem partizipatorischen Planungsansatz. Dafür stehen das damalige Städtebauförderungsgesetz — insbesondere mit der darin verankerten Bürgerbeteiligung — und die Sozialplanung (vgl. z. B. Deutscher Verein 1986). Aus diesen Verbindungen resultierte auch das integrierte Konzept der Stadtteilarbeit (Hinte 1986). Eine weitere Synthese fand in den ausgehenden 80er Jahren statt, als die professionelle Vernetzung in Gestalt von Koordination und Kooperation der öffentlichen Einrichtungen und freien Träger innerhalb eines Sozialraums besondere Beachtung fand (vgl. z. B. Merchel 2000). Im wissenschaftlichen Diskurs wurden zur selben Zeit die starren Modelle des Strukturfunktionalismus aufgegeben, um gesellschaftliche und soziale Phänomene der Wirklichkeit angemessen zu erfassen (Jansen 1999; vgl. auch Keupp 1987). Das starre Denken in Institutionen verschwand sukzessiv zugunsten der Vorstellung flexibler, von den Menschen getragener Handlungsfígurationen (Elias 1970).

Die Herausforderungen der letzten Jahre an die Regional- und Kommunalpolitik führten zu neuen Aufgabenstellungen, die durch herkömmliche Ansätze der Hoheitsverwaltung nicht mehr zu bewältigen sind. Ein Beispiel für eine hiermit einhergehende Vorgehensweise fand sich bereits ab Mitte der 80er Jahre in den Teilraum-Gutachten und den Regionalen Entwicklungskonzepten, bei denen erfolgreiche Wege der Kreativität, der Kooperation und der Konsensfindung unter den Entscheidungsträgern bzw. Betroffenen sowie der Regelungskompetenz vor Ort beschritten worden sind (zu Teilraumgutachten vgl. bspw. Koch, Veith 2000; zu regionalen Entwicklungskonzepten vgl. Keim, Kühn 2002). Aktuell findet sich eine ganze Reihe von Publikationen zu diesem Thema, nachdem es sich einen festen Platz im Instrumentarium von Regionalentwicklung und Regionalplanung erobert hat (vgl. nur Löb 2003 oder Schenkhoff 2003).

Meine Hochachtung vor dem wissenschaftlichen Werk von Dietrich Fürst gilt insbesondere seinen Arbeiten zur Systematisierung und Qualifizierung der Instrumente zur Raumentwicklung. Durch Analyse und Anregung von Konzepten sowie Teilnahme an Modellprojekten im In- und Ausland hat er das Koordinatensystem, in dem Planer denken und diskutieren sollten, wesentlich bestimmt. Auffällig ist dabei, dass sein Interesse — dadurch zeichnet sich Innovation aus — stets auf Instrumente jenseits des (bereits) rechtlich geregelten Bereichs gerichtet ist, den Bereich der „informellen Instrumente“bzw. „informeller Steuerung“. (Fürst, Müller 2000)

Anmerkungen zur jüngeren Diskussion um die kommunikative Orientierung in Praxis und Theorie der Planung

Unser Zeitalter ist eine Ära des Aberglaubens und der urbanen Legendenbildung (Mike Davis)

Die Grenzen meiner Sprache bedeuten die Grenzen meiner Welt (Ludwig Wittgenstein)

Irgendwann gegen Ende der 80er Jahre, so wird es in der planungstheoretischen Literatur erzählt, habe es den Wandel gegeben: Man begann, in Planungs- und Entwicklungsprozessen kooperative Steuerungs-Elemente zu entdecken, vor und neben gesetzlich definierten (hoheitlichen) Verfahrensschritten traten Aushandlungen und Vereinbarungen, hierarchische Strukturen wurden durch heterarchische (Netzwerke) ergänzt, öffentliche Akteure reihten sich ein in Partnerschaften unterschiedlicher Art. Diese Veränderungen im Planungsverständnis führten auch zu einem neuen Blick auf Kommunikation in Planungsprozessen: Auf den ersten Blick evident war, dass die kooperativen Steuerungsbemühungen eines hohen Maßes an kommunikativer Aktion bedurften. Zugleich aber wurde deutlich, dass auch der traditionelle Arbeitsalltag der Planungsfachleute ganz wesentlich von Kommunikation (und ihren Problemen) gekennzeichnet war und ist.

Das Konzept des politischen Raumes ist sowohl für das moderne Politikverständnis wie für das moderne Staatsverständnis konstitutiv (Behr 2002; Schmitt 2002). Raum und Staat stehen in einem unauflösbaren Verhältnis zueinander. Ohne ein abgrenzbares Territorium kann es keinen Staat geben (vgl. Schmitt 1991: 7). Und solange das nach dem Dreißigjährigen Krieg geschaffene Staatensystem Bestand hatte, galt zumindest für diesen Zeitraum der Grundsatz, dass es ohne Staat auch keine Politik geben könne. Denn im Westfälischen Frieden waren die Staaten zu den einzig legitimen Akteuren auf der internationalen Bühne erklärt worden. Das änderte sich erst mit der Französischen Revolution. Ob die „Westfälische Ordnung“im Großen und Ganzen womöglich noch weitere 200 Jahre, also bis zum Untergang des Sowjetimperiums, gegolten hat, ist umstritten. Fest steht jedoch, dass der moderne Territorialstaat, der seine politische Kraft gerade aus dem Kampf gegen die Partikularität von Politik bezog, seit geraumer Zeit im Spinnennetz der binnenstaatlichen Politikverflechtung gefangen ist (Knoepfel, Kissling-Näf 1993: 267–288 (274)). Im Zeitalter der Globalisierung und der digitalen Vernetzung sind neue Bedrohungen für die staatliche Souveränität hinzugekommen. Internationale Finanzkonsortien und transnationale Wirtschaftskonzerne haben als mächtige „Global Players“das Spielfeld betreten, die dem Staat erfolgreich Konkurrenz machen.

Das 21. Jahrhundert wird geprägt durch eine urbane Lebensweise. Expandierende urbane Räume gehen einher mit anhaltender Bevölkerungsentwicklung sowie steigendem Verkehrsaufkommen und Ressourcenverbrauch. Die Räume werden zwischen ursprünglich voneinander getrennten Städten mit scheinbar zufällig hingestellt erscheinenden Nutzungsstrukturen aufgefüllt. Dies hat zu neuartigen, polyzentrischen Stadtregionen geführt, die ein Mosaik bilden aus Siedlungsstücken, die teilweise an europäische Kernstadtbilder erinnern, und landschaftlichen Fragmenten, mit Teilsystemen unterschiedlicher Körnung und Funktion.

This paper examines the way concepts of place and space are being used in the new wave of strategic spatial plans in Europe, in relation to the intellectual debates in the social sciences and humanities on these concepts. In the 1980s, the practice of spatial or territorial planning in many parts of Europe had deserted conceptions of the strategic development of cities and regions. Instead, the emphasis was on large projects of renewal and transformation of urban landscapes, justified through arguments about the need to break out of strategic spatial organising ideas locked into the urban plans of an earlier era (Healey, Khakee et al. 1997; Salet, Faludi 2000; Albrechts, Alden et al. 2001; Balducci 2001). By the end of the millenium, however, strategic spatial plans, frameworks and perspectives were back in fashion among Europe’s planning policy communities, and were actively being promoted by European Union initiatives (CSD 1999; Salet, Faludi 2000; Albrechts, Alden et al. 2001; Faludi ed. 2002; Faludi, Waterhout 2002).

Kommunales Handeln ist von großer Bedeutung für die Lebensqualität der Menschen in Deutschland und für die Standortqualität der Unternehmen im zunehmend internationalen Wettbewerb der Städte und Regionen. Die Handlungskraft jeder einzelnen Kommune ist in hohem Maße bestimmt von der Verfügungsgewalt über öffentliche Finanzmittel. Daher kann es eigentlich niemanden kalt lassen, wenn Kommunale Spitzenverbände und deren Repräsentanten, Oberbürgermeister, Kämmerer und Ratsmitglieder landauf und -ab von der schwersten kommunalen Finanzkrise in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland sprechen. Zahlreiche nachvollziehbare Indikatoren verweisen darauf, dass es sich im Kern nicht um strategische Meinungsmache handelt (natürlich gehört Klappern zum Handwerk), sondern um eine akute Verschlechterung: