3. Theoretischer Rahmen

Open Access
2026
OriginalPaper
Buchkapitel

Erschienen in:

Verfasst von: Jonas Hafner
Erschienen in: Variationen in der Verwaltungsorganisation der Jobcenter
Verlag: Springer Fachmedien Wiesbaden

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Zusammenfassung

Das Kapitel bietet eine umfassende theoretische Einbettung der Untersuchung von Organisationen der öffentlichen Verwaltung. Es beginnt mit einer Einführung in die konzeptionellen Grundlagen, die verschiedene Perspektiven auf Organisationen und ihre Kernelemente darstellen. Anschließend werden die zentralen Theorien zur Erklärung der Verwaltungsorganisation vorgestellt: der Situative Ansatz und der Soziologische Neo-Institutionalismus. Der Situative Ansatz betont die Anpassung von Organisationen an ihre Umwelt aufgrund von Performancebestrebungen, während der Soziologische Neo-Institutionalismus die Bedeutung institutionalisierter Erwartungen der Umwelt als Ursache für Organisationsanpassungen hervorhebt. Die Kompatibilität beider Theorien wird untersucht und die wesentlichen theoretischen Ableitungen für die weitere Untersuchung zusammengefasst. Das Kapitel bietet einen detaillierten Überblick über die theoretischen Grundlagen und Konzepte der Organisationsforschung im Kontext der öffentlichen Verwaltung und zeigt auf, wie diese Theorien die Anpassung und Struktur von Organisationen erklären. Es wird deutlich, dass sowohl der Situative Ansatz als auch der Soziologische Neo-Institutionalismus wichtige Erkenntnisse für das Verständnis von Verwaltungsorganisationen liefern. Die kritische Reflexion der Theorien und die Darstellung empirischer Studien machen das Kapitel zu einer wertvollen Ressource für Fachleute, die sich mit der Theorie und Praxis der öffentlichen Verwaltung auseinandersetzen.

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In diesem Kapitel wird die theoretische Einbettung der vorliegenden Untersuchung vorgenommen. Zunächst wird auf konzeptionelle Grundlagen für die organisationstheoretische und verwaltungswissenschaftliche Auseinandersetzung mit Organisationen der öffentlichen Verwaltung eingegangen (Abschn. 3.1). Anschließend werden die beiden hier verwendeten zentralen Theorien zur Erklärung der Verwaltungsorganisation, der Situative Ansatz (Abschn. 3.2) sowie der Soziologische Neo-Institutionalismus (Abschn. 3.3), vorgestellt. Während erstere die Anpassung von Organisationen an ihre Umwelt aufgrund von Performancebestrebungen betont, rückt letztere die Bedeutung institutionalisierter Erwartungen der Umwelt als Ursache für Organisationsanpassungen in den Fokus. Sodann wird die Kompatibilität beider Theorien in den Blick genommen (Abschn. 3.4). Abschließend werden am Ende des Kapitels die wesentlichen theoretischen Ableitungen für den Fortgang der Untersuchung zusammengefasst (Abschn. 3.5).

3.1 Konzeptionelle Grundlagen

In Abschnitt 3.1.1 wird zu Beginn ein grundlegendes Verständnis des Konzeptes „Organisation“ geschaffen, indem auf verschiedene Perspektiven auf Organisationen sowie ihre Kernelemente eingegangen wird. Anschließend wird der Begriff „Verwaltungsorganisation“ anhand der vorangegangenen Erläuterungen spezifiziert. Abschnitt 3.1.2 stellt daran anknüpfend die Spezifika von öffentlichen (Sozial-)Verwaltungen heraus und grenzt diese von anderen Organisationen ab.

3.1.1 Kernelemente von Organisationen

Je nach wissenschaftlicher Disziplin und Erkenntnisinteresse werden Organisationen recht unterschiedlich definiert. Als Ausgangspunkt dient daher die breite Definition von Aldrich und Ruef, die Organisationen als „goal-directed, boundary-maintaining, and socially constructed systems of human activity“ (Aldrich/Ruef 2006: 4) beschreiben. Sie greifen damit drei grundsätzliche Perspektiven auf, aus denen Organisationen betrachtet werden können (vgl. Preisendörfer 2016). Nach Scott und Davis können Organisationen nämlich je nach Theoriestrang als (1.) rationale Systeme, die als stark formalisierte Kollektive bestimmte Ziele verfolgen, (2.) natürliche Systeme, wobei auf das soziale Gebilde der Organisation fokussiert wird, und (3.) offene Systeme, die als Aktivitäten von Akteuren mit unterschiedlichen Interessen, welche in eine größere Umwelt eingebettet sind, gefasst werden (vgl. Scott/Davis 2016).

Abbildung 3.1

Kernelemente von Organisationen.

(Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Scott und Davis (2016: 20))

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Aus diesen drei Betrachtungsweisen heraus lassen sich Kernelemente von Organisationen ableiten, die in Abbildung 3.1 dargestellt werden (Scott/Davis 2016: 19 ff.): Die Umwelt kann sich auf physikalische, technologische, kulturelle sowie soziale Aspekte beziehen, beinhaltet die verschiedenen Stakeholder und „can be seen as a store of resources as well as a source of opportunities and constraints, demands and threats“ (Scott/Davis 2016: 19 f.). Die Strategie beschreibt allgemein die Entscheidungen, die Organisationen treffen. Dabei sind sie gewissen Rahmenbedingungen unterworfen, innerhalb derer sie jedoch bestimmen, welche und wie sie ihre Ziele verfolgen. Unter Personen fallen die individuellen Charakteristika von Organisationsmitgliedern wie z. B. demographische Merkmale, Kenntnisse, Fähigkeiten, Bedürfnisse und Präferenzen, sowie der Einfluss von Führungskräften bzw. „Leadern“¹ auf die Organisation. Die Arbeit von Organisationen umfasst die für die Zielerreichung notwendigen Aufgaben und der Begriff Technologie fokussiert auf den Mechanismus der Transformation von Input in Output, welcher sich beispielsweise auf materielle und immaterielle Güter sowie Individuen beziehen kann. In diesem Sinne bezieht sich dieses Element auf die Arbeitsprozesse einer Organisation, einschließlich des damit verbundenen Wissens (Rainey et al. 2021: 207). Für Preisendörfer fällt hierunter auch die räumlich-sachliche Ausstattung der Organisation (Preisendörfer 2016: 61 f.).

Die formale Organisation meint die Normen bzw. Regeln und Verhaltensmuster, die losgelöst von Eigenschaften der einzelnen Individuen existieren sollen (Scott/Davis 2016: 62). Hierzu zählen beispielsweise Praktiken des Personalmanagements, die Arbeits- bzw. Stellengestaltung (‚job design‘) und die „overall organization structure“ (Scott/Davis 2016: 22). Dabei schließt der Begriff der „Struktur“ auch Prozesse ein, wenn diese durch Regeln definiert sind.² Daher wird der vielfach in der organisationstheoretischen Literatur vorzufindende Begriff der „formalen Organisationsstruktur“ nachfolgend synonym zum Begriff der „formalen Organisation“ verwendet. Diese umfasst alle Regeln, die im Hinblick auf die Zielerreichung gesetzt, unpersönlich (unabhängig von einzelnen Individuen gültig) und offiziell (wurden von der Kerngruppe autorisiert) sind (Kieser/Walgenbach 2010: 157). Blau und Scott verwenden hierfür den Begriff des „offiziellen Bauplans“ bzw. der „offiziellen Blaupause“ (‚offical blueprint‘) einer Organisation (Blau/Scott 2003: 5). Diese Regeln dienen der „Steuerung von Leistung und Verhalten der Organisationsmitglieder“ (Kieser/Walgenbach 2010: 21). Häufig steht bei der Betrachtung der formalen Organisation der Umfang organisatorischer Regeln und nicht ihr Inhalt im Vordergrund (Kieser/Walgenbach 2010: 169; Scott/Davis 2016: 39). Vor allem auf Grundlage der aus dem Kontext des Situativen Ansatzes (vgl. Abschn. 3.2) hervorgegangenen Arbeiten, unterteilen Kieser und Walgenbach die formale Organisation in fünf Hauptdimensionen (Kieser/Walgenbach 2010: 71 ff.):

Unter Spezialisierung bzw. Arbeitsteilung ist zu verstehen, dass die zur Erreichung der Organisationsziele notwendigen Aufgaben z. B. aufgrund von Wirtschaftlichkeitsüberlegungen (vgl. Abschn. 3.2), Erwartungen in der Umwelt (vgl. Abschn. 3.3) oder weil dies eine eindeutige Zuordnung von Verantwortlichkeiten erlaubt, auf die einzelnen Mitglieder der Organisation verteilt werden. Unterschieden werden können der Umfang sowie die Art (nach Verrichtung bzw. Funktion, Objekten bzw. Produkten/Dienstleistungen, Kundengruppen bzw. Regionen) der Spezialisierung.

Bei entsprechender Arbeitsteilung entstehen arbeitsbezogene Abhängigkeiten (Interdependenzen), weshalb es notwendig ist, die einzelnen Aktivitäten im Sinne der Organisationsziele durch Koordination aufeinander abzustimmen. Grundlegend können sechs Koordinationsinstrumente unterschieden werden: Während persönliche Weisungen und Selbstabstimmung als „personenorientiert“ bezeichnet werden, da sie auf einer unmittelbaren persönlichen Kommunikation der Beteiligten beruhen, werden Programme (legen Vorgaben auf Dauer fest), Pläne (legen Vorgaben für eine bestimmte Periode fest)³ und organisationsinterne Märkte „in den Augen der Betroffenen zu einer Institution“ (Kieser/Walgenbach 2010: 101, Hervorhebung im Original),⁴ weshalb sie als „unpersönlich“ bzw. „technokratisch“ bezeichnet werden. Auch die Organisationskultur ist für Kieser und Walgenbach ein Koordinationsinstrument. Sofern Organisationsmitglieder „übereinstimmende Werte und Normen ‚verinnerlicht‘ haben […] können sie ihre Aktivitäten auch ohne strukturelle Vorgaben aufeinander abstimmen“ (Kieser/Walgenbach 2010: 120). Hier zeigt sich das Problem, dass sich die verschiedenen Elemente einer Organisation bzw. ihre Dimensionen nicht immer scharf voneinander trennen lassen (vgl. Abschn. 6.1.1). Hinsichtlich der Organisationskultur sind zum einen Überschneidungen zu anderen Koordinationsinstrumenten festzustellen, da auch sie Ausdruck bzw. Ergebnis einer Organisationskultur sein können. Zum anderen subsumieren Scott und Davis (2016) im Gegensatz zu Kieser und Walgenbach (2010) die Organisationskultur unter das Element der informalen Organisation (s. u.).

Ausgehend von Weisungsbefugnissen bildet sich eine hierarchische Ordnung innerhalb der Organisation, wodurch die beteiligten Personen sich einander über-, unter- oder nebengeordnet werden. Diese als Konfiguration bzw. Leitungssystem bezeichnete Dimension umfasst die äußere Form des Stellengefüges. Oft wird diese Struktur in Organisationsschaubildern bzw. Organigrammen abgebildet. Differenziert werden können unterschiedliche Konfigurationen anhand der Gliederungstiefe (auch „vertikale Spanne“), die für die Zahl der hierarchischen Ebenen steht, der Leitungsspanne (auch „Kontrollspanne“), die sich auf die Anzahl einer Stelle direkt untergeordneten Stellen bezieht, sowie der Stellenrelation, die ein Verhältnis zwischen bestimmten Arten von Stellen wiedergibt.

Im Gegensatz zu Weisungsbefugnissen bezieht sich die Entscheidungsdelegation bzw. Kompetenzverteilung auf die Verteilung von Entscheidungsbefugnissen. Hierdurch wird den entsprechenden Mitgliedern ermöglicht, für die Organisation im Innen- und/oder Außenverhältnis verbindliche Entscheidungen zu treffen. Mit Entscheidungskompetenzen sind somit auch Macht und Einfluss verbunden.⁵

Hinsichtlich der Formalisierung können die schriftliche Fixierung von organisatorischen Regeln (Strukturformalisierung), beispielsweise mittels Schaubildern, Handbüchern und Richtlinien, des auf den Einzelfall bezogenen Informationsflusses (Aktenmäßigkeit) sowie der Leistungserfassung und -beurteilung der Organisationsmitglieder (Leistungsdokumentation) unterschieden werden. Im Hinblick auf die bereits vorgenommene Bestimmung des Begriffs „formal“ ist festzuhalten, dass formale Regelungen formalisiert sein können, aber nicht müssen.

Demgegenüber basiert die informale Organisation auf den persönlichen Eigenschaften sowie Beziehungen der beteiligten Akteure, worunter für Scott und Davis (2016) beispielsweise so etwas wie die Organisationskultur und soziale Netzwerke fallen. Dieses Element fokussiert somit auf die informalen Normen und Verhaltensmuster, die durch die Organisationsmitglieder geschaffen werden: „status and power systems, communication networks, sociometric structures–patterns of attraction and conflicts–and working arrangements“ (Scott/Davis 2016: 63). Diese Perspektive verdeutlicht, dass Regeln auch dadurch entstehen können, dass sich Organisationsmitglieder untereinander explizit oder, beispielsweise ausgehend von kollektiven Lernprozessen, unterbewusst auf bestimmte Regelungen einigen – die mitunter den „offiziellen“ Regeln widersprechen können (Kieser/Walgenbach 2010: 19 f.). Die formalen Regeln sind also nicht zwangsläufig kongruent mit den geltenden Regeln.

Abbildung 3.2 berücksichtigt die Gleichzeitigkeit von formaler und informaler Organisation, indem beide als normative Struktur einer Organisation zusammengefasst werden (Preisendörfer 2016: 135). Davon zu unterscheiden ist das faktische Organisationsgeschehen, die Verhaltensstruktur der Organisation, die durch die normative Struktur beeinflusst wird. Zu betonen ist, wie Blau und Scott konstatieren, dass die Unterscheidung zwischen formal und informal nur eine analytische ist: „there is only one actual organization“ (Blau/Scott 2003: 6).

Abbildung 3.2

Formale und informale Organisationsstruktur als Bestimmungsfaktoren des faktischen Organisationsgeschehens.

(Quelle: Preisendörfer (2016: 135): Organisationssoziologie. © 2016, Springer Fachmedien Wiesbaden. Dieses Material ist nicht unter CC BY lizenziert, sondern wird mit Genehmigung des Springer Nature Verlags verwendet)

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In der vorliegenden Arbeit wird die normative sowie die Verhaltensstruktur der Jobcenter insgesamt unter dem Begriff der „Verwaltungsorganisation“ zusammengefasst. Dies geschieht zum einen, da unterschiedliche Konzeptualisierungen und Begriffsabgrenzungen zwischen der formalen und informalen Organisationsstruktur in der Literatur vorzufinden sind. Zum anderen lässt sich „von außen“ nicht immer eindeutig zwischen den offiziellen und geltenden Regeln sowie zwischen der normativen und Verhaltensstruktur differenzieren (vgl. Kap. 6).

3.1.2 Spezifika von öffentlichen (Sozial-)Verwaltungen

Bei der Herausstellung spezifischer Charakteristika von öffentlichen Verwaltungen als eine spezielle Organisationsform, kann ein knapper Rekurs auf Max Webers Bürokratietheorie nicht unterbleiben. In seinem Werk „Wirtschaft und Gesellschaft“ entwickelt er drei Idealtypen der Herrschaft (charismatische, traditionale und legale), wobei er einzig der legalen Herrschaft einen zweckrationalen Charakter zuschreibt (Weber 1921/1972: 124).⁶ Der „reinste Typus der legalen Herrschaft“ (Weber 1921/1972: 126, Hervorhebung im Original) stellt für ihn die Bürokratie dar, deren Rationalität vor allem durch Fachlichkeit, Unpersönlichkeit und Berechenbarkeit gekennzeichnet sind (Bogumil/Jann 2020: 174).

Von ihren Merkmalen hebt Weber besonders das hauptamtliche Personal, die Fachlichkeit und Professionalisierung, die Arbeitsteilung und Spezialisierung, die hierarchische Über- und Unterordnung, die Regelgebundenheit sowie die Schriftlichkeit und Aktenmäßigkeit hervor (ebd.). Diese bürokratische Organisation stellt für ihn eine Errungenschaft dar, da sie „überkommene feudale, willkürliche Herrschaftsformen ersetzt“ (ebd.). Wichtig ist hierbei jedoch, dass es sich um einen Idealtypus der Bürokratie handelt, eine analytische Beschreibung, die weder den Anspruch erhebt, ein allgemeingültiges Abbild der Realität zu sein, noch als normative Vorschrift für öffentliche Organisationen verstanden werden sollte (Bogumil/Jann 2020: 174 f.).

Insbesondere durch Reformen im Zuge des New Public Managements (NPM), hat sich die organisationale Gestalt der öffentlichen Verwaltung mitunter gewandelt. Der Sammelbegriff NPM steht für Reformvorhaben des öffentlichen Sektors, die seit Anfang der 1980er Jahre, insbesondere in englischsprachigen Ländern, durchgeführt wurden (vgl. Lægreid 2015). Vor dem Hintergrund einer breiten und kontroversen Diskussion über seine Kernelemente, fassen Pollitt und Bouckaert NPM als ein zweistufiges Phänomen: Auf der höheren Ebene handelt es sich um eine allgemeine Theorie oder gar Doktrin, die besagt, dass der öffentliche Sektor durch die Übernahme privatwirtschaftlicher Konzepte, Techniken und Werte verbessert werden kann (Pollitt/Bouckaert 2017: 10). Auf der eher „banaleren“ Ebene stellt NPM ein Bündel von spezifischen Konzepten und Praktiken dar (ebd.). Zu diesen gehören eine stärkere Betonung von Performance, insbesondere durch Ergebnismessung, eine Präferenz für „lean, flat, small, specialized (disaggregated) organizational forms“ (ebd.), das Ersetzen von hierarchische Beziehungen durch Verträge, die Einführung von marktähnlichen Mechanismen wie wettbewerbsorientierter Ausschreibungen, Leistungsvergleiche und leistungsbezogene Vergütung sowie die Betonung der Behandlung von Dienstleistungsnutzern als „Kunden“ und die Anwendung allgemeiner Qualitätsverbesserungstechniken (ebd.).⁷

Während NPM in der deutschen Variante in Form des Neuen Steuerungsmodells (NSM) durchaus Verbreitung auf kommunaler Ebene fand (vgl. Bogumil et al. 2007), wurden auf Bundesebene kaum NPM-Elemente eingeführt, die Bundesagentur für Arbeit gilt hier als Ausnahme (vgl. Bach et al. 2010; Jann 2004; Proeller/Siegel 2009). Dennoch weisen öffentliche Verwaltungen in Deutschland, insbesondere auf Ebene der Ministerien und Kommunen, auch heute noch in hohem Maß die „klassischen“ bürokratischen Merkmale auf (Bogumil/Jann 2020: 175).⁸ Die Kombination klassischer und neuerer Merkmale fassen Pollitt und Bouckaert für Kontinentaleuropa unter dem Begriff des ‚Neo-Weberian State‘ zusammen, der gleichsam klassische Merkmale wie Rechtsstaatlichkeit sowie neuere Merkmale wie Marktmechanismen und Bürgerorientierung betont (Pollitt/Bouckaert 2017: 121 ff.).

Anhand der knappen Beschreibung des weberschen Bürokratiemodells wird unter Rückgriff auf die in Abschnitt 3.1.1 dargestellten Hauptdimensionen formaler Organisation bereits deutlich, dass nicht nur öffentliche Verwaltungen, sondern Organisationen im Allgemeinen auf bürokratische Elemente zurückgreifen. Strittig ist, inwiefern sich öffentliche und private Organisationen hinsichtlich des Ausmaßes von Bürokratie unterscheiden (vgl. Rainey et al. 2021). Rainey et al. schlussfolgern, dass „the heavier dose of rules and regulations in public organizations originates mostly from external sources and not from the bureaucrats within the agencies“ (Rainey et al. 2021: 237). Dies verweist auf die für parlamentarische Demokratien typische Delegationskette (‚chain of delegation‘), die sich in vier Schritten von den Wählern, über die gewählten Vertreter, die Exekutive (insbesondere der Regierungschef) und Behördenleitungen bis hin zu den Beamten bzw. im öffentlichen Dienst beschäftigten Personen erstreckt (Strøm 2000: 266 ff.).

Ein zentraler Unterschied zwischen öffentlichen und privaten Organisationen liegt somit darin, dass öffentliche Verwaltungen „einer demokratisch legitimierten politischen Steuerung und Kontrolle unterliegen“ (Bogumil 2021: 681). Zudem üben öffentliche Organisationen als Teil des politischen-administrativen Systems Staatsgewalt über die in ihrem Zuständigkeitsgebiet lebenden Bürger aus, der sich diese nicht entziehen können, und sie haben potenziell großen Einfluss auf die Politikinhalte und deren Implementation (Christensen et al. 2020: 7). Außerdem seien sie im Gegensatz zu privaten Organisationen häufig mit einem breiten Spektrum von (teils konfligierenden) Anforderungen konfrontiert und operieren trotz erwähnter Reformprozesse nicht auf einem freien und wettbewerbsorientierten Markt (Christensen et al. 2020: 8 f.).⁹ Gleichberechtigte Rationalitätskriterien der öffentlichen Verwaltung sind die Legalität, Legitimität, Effizienz und Effektivität (Bogumil/Jann 2020: 52 f.).

Ergänzend dazu zeichnen sich für Büchner (2023: 262 ff.) Sozialverwaltungen im Speziellen durch fünf spezifische, gemeinsam auftretende organisationale Herausforderungen aus: So verfügen die Organisationsmitglieder von Sozialverwaltungen in ihren Entscheidungen über gewisse Handlungsspielräume (‚discretion‘). Als sog ‚street-level bureaucrats‘ entscheiden sie letztlich über die konkrete Politikimplementierung gegenüber den Bürgern (vgl. Lipsky 2010).¹⁰ Außerdem besteht in Sozialverwaltungen nicht nur punktueller Bürgerkontakt, sondern es erfolgt eine mittel- bis langfristige Bearbeitung von Fällen (Fallförmigkeit).¹¹ Wie bereits in Abschnitt 2.3.4.1 aufgezeigt, ist dieser Organisationstyp darüber hinaus auf Koproduktion der Adressaten angewiesen und durch Semi-Professionalität gekennzeichnet. Schließlich sind Sozialverwaltungen in besonderem Maße widersprüchlichen Umwelterwartungen ausgesetzt und stehen im Gegensatz zu anderen Verwaltungen unter einer stärkeren gesellschaftlichen Beobachtung, da „ihre Entscheidungen verhältnismäßig tief und in großer Breite in Lebenswelten eingreifen und zugleich einen hohen Anteil an staatlichen Ausgaben ausmachen“ (Büchner 2023: 270). Dieses Spannungsfeld, in dem sich Fachkräfte von Sozialverwaltungen bewegen, veranschaulicht das in Kapitel 2 erläuterte Dienstleistungsdreieck.

3.2 Situativer Ansatz

Dem Situativen Ansatz (auch: Kontingenztheorie/-ansatz, ‚contingency theory/approach‘) liegen die drei zentralen Annahmen zugrunde, dass (1.) die formale Organisationsstruktur die Effizienz einer Organisation stark beeinflusst, (2.) es keine universell effizienten Organisationsstrukturen gibt und (3.) Organisationen, um effizient sein zu können, „ihre Strukturen an ihre jeweiligen Situationen anpassen“ (Kieser 2019: 168, Hervorhebung im Original) müssen. Donaldson (2001: 7) bezeichnet diesen Zusammenhang als Fit-Performance-Beziehung, welche er als Kernparadigma der Theorie betrachtet. Demnach gebe es den Zustand eines ‚fit‘, in welchem eine Organisation dadurch eine höhere Performance¹² erreiche, indem sie ihre Organisationsstruktur an den spezifischen Kontext anpasse, wohingegen ein ‚misfit‘ zu einer geringeren Performance führe (Donaldson 2001: 7 ff.).¹³ Im Mittelpunkt steht dabei die Ablehnung von Auffassungen wie ‚one fits it all‘ bzw. ‚one best way‘ in Bezug auf die Organisationsstruktur. Der Situative Ansatz ist somit als Antwort auf die Vorstellungen von Vertretern der klassischen Managementlehre wie beispielsweise Taylor (1911) und Fayol (1916), die allgemein gültige Prinzipien für die organisationale Performance propagierten, zu verstehen. Dennoch stellt die situative Betrachtungsweise eher eine Modifikation als eine Abkehr von dieser Annahme dar, da in einer bestimmten Situation eben doch stets eine überlegene Organisationsstruktur existiert, was als „situativer Determinismus“ (Staehle et al. 1999: 50) bezeichnet werden kann.

Zusammengefasst beeinflusst der spezifische Kontext die formale Organisationsstruktur, welche sich dann auf das Verhalten der Organisationsmitglieder und die Zielerreichung auswirkt (vgl. Abbildung 3.3). Für die vorliegende Arbeit wird sich ausschließlich auf den Zusammenhang zwischen der Situation und der formalen Organisationsstruktur konzentriert, Rückwirkungen auf die Performance werden daher nicht berücksichtig.

Abbildung 3.3

Erweitertes Grundmodell der analytischen Variante des Situativen Ansatzes.

(Quelle: Vahs (2019: 43): Organisation. © 2019, Schäffer-Poeschel Verlag für Wirtschaft · Steuern · Recht GmbH. Dieses Material ist nicht unter CC BY lizenziert, sondern wird mit Genehmigung des Schäffer-Poeschel Verlags verwendet)

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Die Situation der Organisation unterteilt Child in zwei Ebenen: (1.) die Umwelt, in die eine Organisation als Ganzes eingebettet ist, „its product and supply markets, the field of relevant technical knowledge, its political and socio-cultural environments“ (Child 1970: 381 f.), sowie (2.) der unmittelbare Organisationskontext, „organization’s size, its operating and information technologies, policies, history, pattern of ownership and control, and the type of employees it has“ (Child 1970: 382). Mit dieser Einteilung geht eine Abstufung der Beeinflussbarkeit der situativen Einflüsse aus Sicht der Organisation einher (Kieser/Walgenbach 2010: 199). Tabelle 3.1 gibt einen Überblick zu den verschiedenen in der Literatur vorzufindenden Hauptkomponenten der Situation von Organisationen. Von einem Kontingenzfaktor sei jedoch nur zu sprechen, wenn sich durch ihn nicht nur die Organisationsstruktur ändere, sondern auch die Performance der Organisation (Donaldson 2001: 89). Wie in Abschnitt 3.2.3 erläutert wird (s. u.), kann die vorgenommene Einteilung in Variablen der Situation (unabhängige Variablen) und der Organisationsstruktur (abhängige Variablen) durchaus kritisiert werden.

Tabelle 3.1

Hauptkomponenten der Situation von Organisationen

Interne Situationsvariablen	Externe Situationsvariablen
Gegenwartsbezogene Faktoren – Leistungsprogramm – Unternehmensgröße – Fertigungstechnologie – Informationstechnologie – Aufgabenkomplexität – Rechtsform und Eigentumsverhältnisse – Unternehmensinterne Krisensituationen	Aufgabenspezifische Umwelt – Konkurrenzverhältnisse – Kundenstruktur – Technologische Dynamik
Vergangenheitsbezogene Faktoren – Alter der Organisation – Art der Gründung – Entwicklungsstadium der Organisation	Globale Umwelt – Gesellschaftlich-kulturelle Bedingungen – Gesamtwirtschaftliche oder branchenspezifische Krisensituationen

Quelle: Vahs (2019: 44)

Eine Vielzahl von konzeptionell-empirischen Studien, v. a. in den 1960er und 1970er Jahren, hat sich mit dem Einfluss der Situation von Organisationen auf die formale Organisationsstruktur auseinandergesetzt. Dabei wurde häufig ein Fokus auf bestimmte situative Faktoren gelegt. Donaldson zufolge lassen sich die in den Studien identifizierten Kontextfaktoren auf drei distinkte Konzepte herunterbrechen: Hierzu zählt er als erstes die Aufgabenunsicherheit (‚task uncertainty‘), welche auf technologischen Wandel und Umweltveränderungen zurückzuführen sei (Donaldson 2001: 18). So weist beispielsweise Woodward (1965) auf die besondere Bedeutung der Technologie hin, indem sie sich mit dem Einfluss der Komplexität der Fertigungstechnik auf die Organisationsstruktur und den Unternehmenserfolg befasst und aufzeigt, dass branchenspezifische Unterschiede bestehen und erfolgreiche Unternehmen recht ähnliche Managementstrukturen aufweisen. Burns und Stalker (1961) wiederum schlussfolgern aus ihrer Untersuchung, dass erfolgreiche Unternehmen, deren Umwelt durch hohe Stabilität gekennzeichnet ist, ein mechanistisches und jene in mit einer unsicheren Umwelt ein organisches (flexibleres and adaptiveres) Managementsystemen aufweisen.

Die Aufgabeninterdependenz (‚task interdependence‘), also die Art und Weise, in welcher die Aktivitäten innerhalb einer Organisation miteinander verbunden sind (indirekt oder sequentiell- bzw. reziprok-direkt), stellt das zweite Konzept dar (Donaldson 2001: 19). Hier verdeutlichen zum Beispiel Lawrence und Lorsch (1967), dass verschiedene Bereiche innerhalb desselben Unternehmens mit verschiedenen Umwelten konfrontiert sind, woraus sich unternehmensintern Unterschiede in der Organisationsstruktur und Herausforderungen für die Koordination der Bereiche ergeben. Als dritten Kontextfaktor führt Donaldson die Größe der Organisation (‚size‘) auf, welche idealerweise durch die Anzahl der Beschäftigten operationalisiert werde (Donaldson 2001: 21). Dieser Faktor nimmt v. a. in den Arbeiten von Blau (1974) bzw. Blau und Schoenherr (1971) sowie der Aston-Gruppe (vgl. Abschn. 3.2.1) eine hervorgehobene Stellung ein.

Darüber hinaus unterteilt Donaldson die sog. ‚structural contingency theory’ (SCT) aufgrund differierender Auffassungen bezüglich der formalen Organisationsstruktur in zwei Theoriestränge (Donaldson 2001: 21 ff.):¹⁴ Während die sog. organische Theorie Organisationsstrukturen entlang eines Kontinuums von organisch bis mechanistisch unterteilt, verortet die sog. bürokratische Theorie Organisationsstrukturen entlang eines Kontinuums von bürokratisch zu unbürokratisch. Die Stränge unterscheiden sich demnach v. a. hinsichtlich ihrer Annahmen in Bezug auf die Zusammenhänge zwischen den Ausprägungen der einzelnen Dimensionen der Organisationsstruktur (vgl. Abschn. 3.2.1.1). So geht die organische Theorie von einem positiven Zusammenhang zwischen der Zentralisierung auf der einen und der Spezialisierung und Formalisierung auf der anderen Seite aus, während die bürokratische Theorie einen negativen Zusammenhang postuliert.¹⁵ Darüber hinaus sieht die organische Theorie die Aufgabenunsicherheit und -interdependenz einer Organisation als größte Kontextfaktoren, wohingegen die bürokratische Theorie die Organisationsgröße als entscheidenden Kontextfaktor betrachtet.

Tabelle 3.2

Unterteilung der verschiedenen Theoriestränge innerhalb der SCT

Contingencies	Theories
Contingencies	Organic	Bureaucracy
Task Uncertainty	Burns & Stalker Hage Lawrence & Lorsch Perrow Woodward
Task Interdependence	Lawrence & Lorsch Thompson	Chandler Grinyer & Ardekani
Size		Aston Group Blau

Quelle: Donaldson (2001: 29)

Tabelle 3.2 kombiniert die beiden erläuterten Betrachtungsweisen (Kontextfaktoren und Theoriestränge) und ordnet die wichtigsten korrespondierenden Autoren in das sich ergebende Raster ein. Da sowohl hinsichtlich der Aufgabenunsicherheit als auch der Aufgabeninterdependenz keine größeren Unterschiede zwischen den Jobcentern zu erwarten sind, wird sich im Folgenden auf jenen Literaturbestand fokussiert, der der Organisationsgröße einen hohen Einfluss zuschreibt. Vor dem Hintergrund dessen befasst sich Abschnitt 3.2.1 ausführlicher mit den Arbeiten der Aston-Gruppe, da aus ihr heraus weitreichende konzeptionelle und methodische Spezifikationen entstanden. In Abschnitt 3.2.2 wird daraufhin auf Studien eingegangen, die sich auf Grundlage des Situativen Ansatzes explizit mit Organisationen der öffentlichen Verwaltung beschäftigten. Abschnitt 3.2.3 wirft abschließend einen kritischen Blick auf den Situativen Ansatz.

3.2.1 Die Aston-Gruppe

Das Forschungsprogramm der interdisziplinären Aston-Gruppe¹⁶ erstreckt sich auf drei unterschiedliche Analyseebenen und ihre Wechselbeziehungen, da die Forscher davon ausgehen, dass eine adäquate Betrachtung der jeweiligen Ebene die Berücksichtigung der übergeordneten Ebene(n) voraussetzt: „(1) organizational structure and functioning, (2) group composition and interaction, and (3) individual personality and behavior“ (Pugh 1981: 136). Entsprechend der Fragstellung der vorliegenden Arbeit werden im Folgenden ausschließlich die Erkenntnisse in Bezug auf die erste Analyseebene dargestellt.

In ihrer grundlegenden Ausarbeitung „A Conceptual Scheme for Organizational Analysis“ beschäftigen sich Pugh et al. (1963) mit zwei zentralen Elementen des Situativen Ansatzes. Zum einen plädieren die Autoren für die Berücksichtigung kontextueller Faktoren bei der Erklärung von organisationalen Strukturen und Aktivitäten und bezeichnen ein derartiges Vorgehen als „comparative factorial approach“ (Pugh et al. 1963: 292). Hierbei zeigt sich, dass ihr Analyserahmen ausnahmslos auf den unmittelbaren Organisationskontext (vgl. Abschn. 3.2.1.2) abzielt. Sie betrachten die folgenden Kontextfaktoren von Organisationen als relevant: Entstehung und Entwicklungsgeschichte, Eigentumsverhältnisse und Kontrolle, Größe, Leistungspolitik bzw. -programm, Technologie, Standort, Ressourcen sowie Abhängigkeit von anderen Organisationen.

Zum anderen setzen sich Pugh et al. mit Webers Idealtyp der Bürokratie auseinander. Die idealtypische Konzeptualisierung sei zwar für didaktische Zwecke exzellent, stelle die Forscher aber vor einige Herausforderungen (Pugh et al. 1963: 293). Unter Verweis auf vorangegangene Untersuchungen anderer Wissenschaftler konstatieren sie: „But the general view appears to be that the bureaucratic form is a particular type rather than a variable: an organization is or is not a bureaucracy, a subunit is or is not a bureaucracy, rather than either being more or less bureaucratic“ (Pugh et al. 1963: 296, Hervorhebung im Original).

Um sich von diesem, von ihnen als konzeptionelle Schwäche identifizierten Umstand, zu lösen, entwerfen Pugh et al. sechs Dimensionen der formalen Organisationsstruktur: Spezialisierung, Standardisierung, Formalisierung, Zentralisierung, Konfiguration und Flexibilität (vgl. Tabelle 3.3), wobei jedoch letztere außerhalb des grundlegenden Papiers keine Berücksichtigung findet. Hierbei orientieren sie sich eng an Webers Merkmalen der Bürokratie (vgl. Pugh et al. 1963; Weber 1921/1972). Als Variablen konstruiert ermöglichen sie es, eine Organisation entlang des jeweiligen Kontinuums zu verorten und sie in der Gesamtschau der Ausprägungen aller Dimensionen anhand des sich daraus ergebenden Strukturprofils zu charakterisieren (Pugh et al. 1963: 298). Mit diesem Schema, bestehend aus Kontextfaktoren und Strukturvariablen, wollen sich die Autoren von den bis zu diesem Zeitpunkt üblicherweise a priori postulierten Annahmen bzgl. der Zusammenhänge zwischen den einzelnen Bürokratieelementen sowie von dem meist auf Einzelfallstudien begrenztem Vorgehen anderer Forscher lösen (Pugh et al. 1963: 291).

Tabelle 3.3

Dimensionen der formalen Organisationsstruktur

Dimension	Beschreibung
Spezialisierung	Grad, in dem die Tätigkeiten in den Organisationen in spezialisierte Rollen aufgeteilt sind.
Standardisierung	Grad, in dem die Tätigkeiten von Routineverfahren bestimmt werden.
Formalisierung	Grad, in dem Verfahren, Regeln, Aufgaben, Weisungen usw. schriftlich formuliert sind.
Zentralisierung	Grad, in dem die Autorität, Entscheidungen zu treffen, zentralisiert ist.
Konfiguration	Die ‚Gestalt‘ der Struktur, wie sie durch eine Anzahl von Dimensionen angedeutet wird, zum Beispiel ihrer ‚Höhe‘ (die Zahl der Positionen zwischen dem ‚leitenden Direktor‘ und der Ausführungsebene), dem Prozentsatz ihres ‚nichtfertigungsbezogenen‘ (d. h. indirekten) Personals, dem Prozentsatz der Bürokräfte etc.

Quelle: Zusammenstellung nach Pugh und Hickson (1971: 82 f.)

Hieran anknüpfend bemängeln die Autoren um Pugh (vgl. Hinings et al. 1967) die oftmals unzureichende konzeptionelle Präzision in der Soziologie und betonen, bezugnehmend auf Kerlinger (1964), die Bedeutung der Unterscheidung zwischen „constitutive and operational definitions“ (Hinings et al. 1967: 63). Erstere definieren ein bestimmtes Konzept vermittels anderer Konzepte, während Letztere spezifizieren, wie ein Konzept in einer bestimmten Situation begriffen oder gemessen werden kann (Hinings et al. 1967: 62). Angewandt auf den Situativen Ansatz sind die sechs Dimensionen der Organisationsstruktur als ‚constitutive‘- und die mit ihnen verbundenen Skalen als ‚operational‘-Definitionen zu werten (Pugh et al. 1968: 66). Mit ihrem Forschungsansatz versuchen sie „to move away from unitary conceptualization, to the idea of dimensions as variables“ (Hinings et al. 1967: 63), um Konzepte testbar machen und Variation messen zu können (Hinings et al. 1967: 63 f.).

Empirische Grundlage und Ausgangspunkt weiterer Untersuchungen bilden die mittels Interviews mit Managern zwischen 1962 und 1964 erhobenen Daten zu 52 im Raume Birmingham ansässigen Arbeitsorganisationen (sog. ‚Aston Study‘).¹⁷ 46 dieser Organisationen bilden eine nach Größe und Branche geschichtete Zufallsstichprobe.¹⁸ Diese umfasst u. a. Produktionsfirmen, kommunale Behörden, große Einzelhandelsgeschäfte, kleine Versicherungsgesellschaften, wobei bezogen auf die Eigentümerschaft unabhängige Familienbetriebe wie auch Aktiengesellschaften, eine Genossenschaft, Zweigbetriebe großer Konzerne sowie kommunale und staatliche Organisationen vertreten sind (Pugh et al. 1968: 67; Pugh/Hickson 1971: 83). Die Aston-Gruppe geht demzufolge davon aus, dass ein Vergleich der Strukturen unterschiedlichster Organisationen möglich ist (Pugh et al. 1963: 299), weshalb sie nur jene Items verwenden, die auf alle Arbeitsorganisationen anwendbar sind (Pugh et al. 1968: 69). Die kurze Zeitspanne, die die Forscher zwecks Datenerhebung in den jeweiligen Organisationen verbrachten, ermöglichte es ihnen jedoch nicht, adäquate Daten für die sechste Variable (Flexibilität) zu erheben, sodass diese Dimension unberücksichtigt bleibt (Pugh et al. 1968: 68). Stattdessen führen sie eine weitere Dimension (Traditionalismus) ein, die Auskunft darüber geben soll, ob das Ausmaß der Standardisierung innerhalb einer Organisation eher auf Gewohnheiten oder festgeschriebenen Regeln beruht. Überwiegen Erstere, spricht dies nach Pugh et al. für Webers traditionellen Herrschaftstypus, im Vergleich zum bürokratischen Herrschaftstypus, der vorliege, wenn Letztere überwiegen (Pugh et al. 1968: 79 ff.). Aber auch diese Variable findet in den weiteren Ausarbeitungen der Aston-Gruppe keine weitere Beachtung.

In den folgenden Kapiteln werden die zentralen konzeptionellen Überlegungen der Aston-Gruppe dargestellt. Abschnitt 3.2.1.1 befasst sich mit der formalen Organisationsstruktur und Abschnitt 3.2.1.2 blickt auf die Situation der Organisation. In Abschnitt 3.2.1.3 wird anschließend eine Erweiterung des Ansatzes, die strategische Wahl, aufgegriffen.

3.2.1.1 Die formale Organisationsstruktur

Das zentrale Interesse der Aston-Gruppe richtet sich unverkennbar auf die formale Organisationsstruktur: „The project deals with what is officially expected should be done, and what is in practice allowed to be done; it does not include what is actually done, that is, what ‚really‘ happens in the sense of behavior beyond that instituted in organizational forms“ (Pugh et al. 1968: 69, Hervorhebung im Original). Diese Struktur wollen sie, soweit möglich, mit „objektiven“ Daten erfassen und daher die subjektive Wahrnehmung der Beschäftigten weitestgehend ausklammern (ebd.).

Insgesamt entwerfen die Aston-Forscher 64 Skalen, die entweder ganze Dimensionen bzw. Teile einer solchen abbilden oder anhand von Hauptkomponentenanalysen verschiedene Skalen im Hinblick auf eine Dimension zusammenfassen (Pugh et al. 1968: 70 ff.). Hieraus wählen sie anhand von Interkorrelationen 16 Skalen aus, die die Variablen am besten abbilden (Pugh/Hickson 1971: 86). Es zeigt sich, dass viele Strukturmaße hoch miteinander korrelieren (Skalen der Spezialisierung, Standardisierung, Formalisierung und Konfiguration), einzig die Skalen der Zentralisierung heben sich hiervon ab, da die Korrelationen zwischen ihnen und den anderen Hauptskalen negativ und deutlich geringer ausfallen. Die Forschergruppe sieht damit ihre Interpretation von Webers Bürokratietheorie, wonach „Bürokratien die Verantwortung nach oben abschieben […] [und] Spezialisierung, Standardisierung, Formalisierung und Zentralisierung stark positiv miteinander korrelieren“ (ebd.) widerlegt.¹⁹ Gleichzeitig erachten sie daher ihre Annahme, dass Bürokratie nicht ein eindimensionales, sondern ein multidimensionales Konzept ist, bestätigt (Donaldson/Luo 2014: 87).

Auf Basis der 16 Skalen führen Pugh et al. eine Hauptkomponentenanalyse durch und erhalten vier Faktoren (vgl. Tabelle 3.4), die 33, 19, 13 und acht Prozent der Varianz erklären (Pugh et al. 1968: 85 f.): Den ersten Faktor nennen sie „Strukturierung der Tätigkeiten“, da dieser die höchsten Ladungen auf den Variablen der Spezialisierung, Standardisierung und Formalisierung aufweist.²⁰ Der zweite Faktor, welcher besonders hoch auf den Variablen der Zentralisierung und Autonomie lädt, wird von ihnen als „Konzentration der Autorität“ benannt. Aus den Wirkungsrichtungen der Skalen innerhalb dieses Faktors schließen die Forscher, dass zunehmende Spezialisierung zur Verteilung der Autorität unter den Spezialisten führt. Die letzten beiden Faktoren zeichnen sich durch hohe Ladungen auf den Skalen der Konfiguration aus und werden als „Linienkontrolle des Fertigungsprozesses“ (Kontrolle der fertigungsbezogenen Tätigkeiten durch das Personal innerhalb der Linienorganisation) und als „unterstützende Komponente“ (Ausmaß der Hilfstätigkeiten, die nicht kontrollierender Natur sind) bezeichnet (vgl. Pugh et al. 1968; Pugh/Hickson 1971). Pugh et al schlussfolgern aus diesen Ergebnissen: „It is demonstrated here that bureaucracy is not unitary, but that organizations may be bureaucratic in any of a number of way“ (Pugh et al. 1968: 88).

Tabelle 3.4

Ergebnis der Hauptkomponentenanalyse der Aston-Gruppe

Factor	Component Scales
Structuring of Activities The degree of employee behavior which was defined by specialist jobs, routines, procedures, and formal written records	Specialization Standardization Formalization
Concentration of Authority The degree of decision-taking authority which was concentrated at the top or outside the organization, if it was part of a larger company	Centralization Degree of autonomy of chief executive
Line Control of Work Flow The degree of control which was exercised by line personnel versus impersonal procedures	Number of subordinates per supervisor (few versus many) Degree to which written records of role performance were collected (low versus high)
Relative Size of Supportive Component The relative number of nonproductive personnel or auxiliary support to main workflow	% of clerks % of non-workflow personnel

Quelle: Payne/Pugh (1976: 1133)

Hieran anknüpfend entwerfen Pugh, Hickson und Hinings (1969) unter Verwendung der ersten drei Faktoren der Strukturvariablen eine Taxonomie von Organisationsstrukturen und clustern die 52 Arbeitsorganisationen in sieben unterschiedliche Typen: ‚full bureaucracy‘, ‚nascent full bureaucracy‘, ‚workflow bureaucracy‘, ‚nascent workflow bureaucracy‘, ‚preworkflow bureaucracy‘, ‚personnel bureaucracy‘ und ‚implicitly structured organization‘. Interessanterweise zeigt sich, dass nur eine einzige Organisation dem Typus der ‚full bureaucracy‘ (hohe Werte für „Strukturierung der Tätigkeiten“ und „Konzentration der Autorität“, niedriger Wert für „Linienkontrolle des Fertigungsprozesses“) zugeordnet werden kann. In einer darauffolgenden Replikationsstudie finden Inkson, Pugh und Hickson (1970) immerhin sechs unter 40 Organisationen, die die Kriterien diesen Typus erfüllen.²¹

Im Rahmen der sog. „National Study“, ebenfalls eine Replikation der Aston-Studie, kann Child auf Grundlage einer anderen Stichprobe und unter Zuhilfenahme der von der Aston-Gruppe verwendeten Messmethoden, das Ergebnis der hohen Korrelationen zwischen Spezialisierung, Standardisierung, Formalisierung und Konfiguration weitestgehend bestätigen (Child 1972a: 168 ff.).²² Auch Hinings und Lee kommen in ihrer kleineren Replikation zu dem Schluss, dass Spezialisierung, Standardisierung und Formalisierung eng zusammenhängen (Hinings/Lee 1971: 86).²³

Im Vergleich zu Pugh et al. findet Child indes teils stärker ausgeprägte negative Korrelationen dieser Variablen mit jener der Zentralisierung, was er auf die Unterschiede in der Zusammensetzung der Stichproben zurückführt (Child 1972a: 170 f.).²⁴ Zudem erhält er als Ergebnis seiner Hauptkomponentenanalyse einen einzigen Faktor, der alle fünf Strukturvariablen umfasst. Für Child sind somit, entgegen der oben erläuterten Ansicht von Pugh et al., die Variablen Spezialisierung, Standardisierung, Formalisierung und Konfiguration nicht als unabhängig von der Zentralisierung zu betrachten.²⁵ Vielmehr sieht er die Zentralisierung und die Strukturierung der Tätigkeiten als alternative Steuerungsmodelle (vgl. Abschn. 3.2.1.3).²⁶

Wie Hinings und Lee erläutern, ist die Wirkungsrichtung des Zusammenhangs zwischen Zentralisierung und den anderen Strukturvariablen durchaus umstritten, da immerhin in einigen Studien positive Korrelationen identifiziert werden können (Hinings/Lee 1971: 87). Einen möglichen Erklärungsansatz für diese gegenläufigen Ergebnisse bieten Blau, Heydebrand und Stauffer auf Basis ihrer Untersuchung von 156 Personalämtern der öffentlichen Verwaltung in den USA und Kanada (Blau et al. 1966). Sie gehen davon aus, dass die Spezialisierung, welche typischerweise in größeren Organisationen vorzufinden sei, nur dann zur Zentralisierung der Entscheidungsgewalt führe, wenn das Personal nicht professionell sei. Professionalisierung führe Blau, Heydebrand und Stauffer zufolge zur Dezentralisierung der Entscheidungsgewalt. Eine dezentralisierte Entscheidungsgewalt machen sie an einem hohen Anteil an Managern fest (Blau et al. 1966: 184):

„Obwohl Konflikte zwischen professionellen und administrativen Interessen unvermeidlich sind, liegt die größte Chance für einen vorteilhaften Kompromiß wahrscheinlich in extensiver Kommunikation zwischen den Beamten, die für die professionellen, und denjenigen, die für die administrativen Entscheidungen verantwortlich sind. Je höher der Anteil der Manager mit jeweils wenigen Untergebenen ist, desto größer sind die Möglichkeiten für häufige Diskussionen, in denen Probleme aufgedeckt, Unzufriedenheiten zum Ausdruck gebracht und Konflikte geschlichtet werden können.“ (Blau et al. 1971: 101)

Hage und Aiken arbeiten diesbezüglich mit dem Konstrukt Komplexität, welches Spezialisierung mit Professionalisierung verbindet, wobei sich der Komplexitätsgrad durch die Anzahl der beruflichen Fachrichtungen, den Umfang der Berufsausbildung und den Umfang der professionellen Aktivitäten der Befragten ergibt (Hage/Aiken 1967).²⁷ In ihrer Untersuchung finden sie einen starken Zusammenhang zwischen der Komplexität und der Dezentralisierung. Dort wo die Tätigkeit von Spezialisten als professionell bezeichnet werden kann, ergeben sich höhere Werte für die Partizipation in Entscheidungsprozessen und niedrigere Werte für die Bedeutung von Hierarchie (Hage/Aiken 1967: 80 ff.; ähnlich Child 1973: 176 ff.).²⁸

3.2.1.2 Die Situation der Organisation

In Bezug auf die Kontextfaktoren halten Pugh et al. fest, dass die Berücksichtigung des Kontextes bei der Erklärung der Organisationsstruktur zwar nicht neu sei, Forscher in der Vergangenheit aber davon ausgegangen seien, dass „ein einzelnes Merkmal des Kontextes allein in wesentlichem Maße die Struktur bestimmt“ (Pugh et al. 1978: 211). Diese Annahme stellen sie mithilfe multivariater Verfahren in Frage. Hinsichtlich der Skalenkonstruktion für die Kontextfaktoren verfahren sie ähnlich wie im Falle der Strukturvariablen. Während sie für die „Ressourcen“-Variable keine adäquaten Daten ausfindig machen können (Pugh/Hickson/Hinings/Turner 1969: 93), konstruieren sie für die Abbildung der restlichen Dimensionen 37 Primärskalen, die auf 14 empirisch voneinander abgrenzbare Elemente reduziert werden (ebd.).

Tabelle 3.5

Multiple Korrelationen zwischen den Kontext- und Strukturfaktoren

Contextual Predictors of Structural Factors	Single Correlation	Multiple Correlation	F Ratio	Degrees of Freedom	Level of Confidence
Structuring of activities
Size	0.69	0.69	39.6	1:44	>99 %
Workflow integration	0.34	0.75	8.2	1:43	>99 %
Size of parent organization	0.39	0.76	1.9	1:42	NS
Concentration of authority
Dependence	0.66	0.66	34.2	1:44	>99 %
Location (number of operating sites)	0.39	0.75	12.5	1:43	>99 %
Age of organization	−0.38	0.77	2.5	1:42	NS
Operating diversity	−0.30	0.78	3.0	1:41	NS
Workflow integration	−0.30	0.78	0.0	1:40	NS
Size of parent organization	0.39	0.79	0.4	1:39	NS
Line control of workflow
Operating variability	−0.57	0.57	20.7	1:44	>99 %
Workflow integration	−0.46	0.59	1.7	1:43	NS
Number of sites	0.39	0.59	0.1	1:42	NS

Quelle: Pugh/Hickson/Hinings/Turner (1969: 110). Interpretation der Tabelle: Die erste Spalte enthält den Wert der einfachen Korrelation zwischen dem jeweiligen Kontextfaktor und dem strukturellen Faktor. Die zweite Spalte enthält die multiple Korrelation zwischen, die sich aus der Hinzunahme der vorherigen Kontextfaktoren ergibt

Erwähnenswert in Bezug auf die Ergebnisse der Korrelationen zwischen den verschiedenen Kontextfaktoren ist insbesondere die enge Verbindung zwischen den Variablen Leistungspolitik, Technologie und Standort (Pugh/Hickson/Hinings/Turner 1969: 104). Nach Durchführung einfacher und multipler Korrelationen zwischen den Skalen der Kontextfaktoren und den o. g. Faktoren der Strukturvariablen, kommen Pugh et al. zu der Erkenntnis, dass für die Erklärung des ersten strukturellen Hauptfaktors („Strukturierung der Tätigkeiten“) die Kontextfaktoren Größe und Technologie (r = 0,75; α = 0,01)²⁹ und für die Erklärung des zweiten strukturellen Hauptfaktors („Konzentration der Autorität“) die Kontextfaktoren Abhängigkeit von anderen Organisationen und Standort (r = 0,75; α = 0,01) von besonderer Bedeutung sind, wobei Größe und Abhängigkeit jeweils die meiste Erklärungskraft zukommt (vgl. Tabelle 3.5).³⁰

Die Ergebnisse von Inkson, Pugh und Hickson (1970) decken sich hiermit weitestgehend. Auch Hinings und Lee können in ihrer Untersuchung mittels einfacher Korrelationen v. a. den starken Zusammenhang zwischen dem Kontextfaktor Größe und den Strukturvariablen (positiver Zusammenhang im Hinblick auf Spezialisierung, Standardisierung und Formalisierung; negativer Zusammenhang im Hinblick auf Zentralisierung) bestätigen (Hinings/Lee 1971: 90).³¹ Metaanalysen bestätigen die hohen Korrelationen zwischen Größe, Spezialisierung, Standardisierung und Formalisierung (Miller 1987; Donaldson 1986). Child stellt darüber hinaus fest, dass die Strukturierung zwar mit der Größe der Organisation steigt, jedoch in abnehmender Rate im Verhältnis zur Größe (Child 1973: 172 ff.).³² Hinsichtlich des Zusammenhangs zwischen der Größe und der Zentralisierung, sind die Studienergebnisse jedoch nicht konsistent. Donaldson sieht in den unterschiedlichen Organisationstypen eine Erklärung hierfür: So seien öffentliche Organisationen eher zentralisiert, während für private Organisationen das Gegenteil gelte (Donaldson 2001: 67 f.). Für diese Interpretation spräche auch der generell hohe Einfluss der Abhängigkeit auf die Zentralisierung: „organizations often concentrated decision-taking authority at the top when they were dependent on or owned by some other organization“ (Payne/Pugh 1976: 1134, Hervorhebung im Original).

Hickson, Pugh und Pheysey (1969) setzen sich zudem in einem separaten Aufsatz ausschließlich mit dem Einfluss des Kontextfaktors Technologie auf die Organisationsstruktur auseinander. Entgegengesetzt zu Woodwards Ergebnissen, kommen die Forscher zu folgendem Schluss: „On this sample, the broad ‘technological imperative’ hypothesis that operations technology is of primary importance to structure, is not supported“ (Hickson et al. 1969: 388, Hervorhebung im Original). Ausgehend hiervon vermuten die Autoren, dass der Einfluss der Technologie auf die Organisationsstruktur mit zunehmender Größe der Organisation abnimmt:

„In the smaller organizations, everyone is closer to the ‘shop-floor,’ and structural responses to the problems of size (for example) have not begun to show. In larger organizations, managers and administrators are buffered from the technology itself by the specialist departments, standard procedures, and formalized paperwork that size brings with it.“ (Hickson et al. 1969: 395)

Auf Basis der Daten der National Study finden Child und Mansfield Anhaltspunkte, die für die Richtigkeit dieser Annahme sprechen (Child/Mansfield 1972: 388). Des Weiteren problematisieren sie die Konstruktion des Faktors Technologie und führen aus, dass die enge Verknüpfung zwischen Branche und Technologie den Zusammenhang zwischen technologischen und strukturellen Variablen verzerren könne, sodass vielmehr Einflüsse, die auf die jeweilige Branche zurückgeführt werden können (‚environmental variables‘ und ‚managerial ideologies‘), für unterschiedliche Ausprägungen der Strukturvariablen verantwortlich sein könnten (Child/Mansfield 1972: 389 ff.).

3.2.1.3 Die strategische Wahl

Bezugnehmend auf den von Child beschriebenen negativen Zusammenhang zwischen Zentralisierung und den anderen Strukturvariablen (vgl. Abschn. 3.2.1.2), plädiert er für die Sichtweise, dass Manager,³³ begrenzt durch die Situation der Organisation, eine organisatorische Wahl (‚organizational choice‘) besitzen und so zwischen zwei verschiedenen Kontrollstrategien (‚strategies of control‘) wählen können: Die Zentralisierung einerseits sowie die Strukturierung der Tätigkeiten andererseits (Child 1970: 378 ff.).

Die Idee der organisatorischen Wahl entwickelt Child in den beiden Aufsätzen „Organizational Structure, Environment and Performance: The Role of Strategic Choice“ (Child 1972b) und „Strategic Choice in the Analysis of Action, Structure, Organizations and Environment: Retrospect and Prospect“ (Child 1997) weiter. In diesen spricht er sich gegen die u. a. von Pugh et al. eingenommene Sichtweise aus, dass Kontextfaktoren die Organisationsstruktur determinieren würden. Stattdessen lenkt er den Fokus auf die Rolle der organisationalen Entscheidungsträger (‚organizational descision-makers‘). Diese verfügen laut Child aufgrund von Handlungsspielräumen über eine strategische Wahl (‚strategic choice‘), welche sich nicht nur auf die Ausgestaltung der Organisationsstruktur, sondern auch über die Umwelt, innerhalb derer die Organisation agiert, sowie über die relevanten Leistungsstandards, erstreckt (Child 1972b: 2). Das Ausmaß der Wahl sieht Child durch die Umwelt und akteursbezogene Phänomene begrenzt, wobei letztere in gewissem Umfang aus Umweltbedingungen resultieren können (Child 1997: 49 ff.). Dabei spricht er der Umwelt von Organisationen durchaus einen institutionellen Charakter zu: „people inside and outside the formal limits of an organization may share institutionalized norms and relationships“ (Child 1997: 55).

Der Prozess der strategischen Wahl ist für Child ein politischer (Child 1972b: 14). Hierbei evaluieren die Entscheidungsträger zuerst, beeinflusst durch ihre grundsätzlichen Werte, Erfahrungen und ihre Ausbildung (Child 1997: 46 f.), die Situation der Organisation: “what expectations are presented by resource providers such as business shareholders, what is the trend of events in the environment, what has been the organization’s recent performance, the congeniality of its present internal configuration, and so on“ (Child 1972b: 17). Hieran anknüpfend werden Organisationsziele gewählt und in eine Strategie übersetzt. Strategien können sich dabei sowohl auf externe (z. B. Eintritt in neue Märkte), als auch auf interne Variablen (z. B. die Organisationsstruktur) beziehen (ebd.); in der Praxis sind derartige Prozesse oft als jährliche Planungsrunden o. ä. formalisiert (Child 1997: 48). Letztlich determiniert die Güte der Anpassung (‚goodness of fit‘) die Effizienz der Organisation, welche – die Effizienz – wiederum die nächste Bewertung der Situation der Organisation beeinflusst (Child 1972b: 17). Dieser Prozess stellt für Child ein Beispiel für den u. a. von Giddens geprägten Begriff der Strukturation (vgl. Giddens 1984) dar:

„That is, action is bounded by the cognitive, material and relational structures existing within organizations and their’ networks, but at the same time it impacts upon those structures. Through their actions, agents endeavour to modify and redefine structures in ways that will admit of different possibilities for future action. The process is a continuing one. Strategic choice thus presents a dynamic rather than a static perspective on organizations and their environments.“ (Child 1997: 60)

Für seine Argumentation greift Child zum einen auf das Modell der dominanten Koalition (‚dominant coalition‘) von Cyert und March (1963) zurück. In einer solchen sieht er die „immediate source of major structural variation in organizations“ (Child 1972b: 13). Hierbei handelt es sich nicht zwangsläufig um jene Akteure, denen formal die Entscheidungsgewalt zugesprochen wird. Vielmehr verweist dieser Terminus auf diejenigen, die kollektiv über die meiste Macht innerhalb eines bestimmten Zeitraumes verfügen, was aber nicht ausschließt, dass es mehr als eine dominante Koalition geben kann (ebd.). Zudem macht Child deutlich, dass auch Organisationsmitglieder außerhalb der dominanten Koalition eine gewisse Macht besitzen können, Pläne und Entscheidungen zu modifizieren (Child 1972b: 13 f.).

Zum anderen verweist er auf Chandler (1962), der Strategie wie folgt definiert:

„Strategy can be defined as the determination of the basic long-term goals and objectives of an enterprise, and the adoption of courses of action and the allocation of resources necessary for carrying out these goals. Decisions to expand the volume of activities, to set up distant plants and offices, to move into new economic functions, or become diversified along many lines of business, involve the defining of new basic goals.“ (Chandler 1962: 13)

Somit stelle das Modifizieren von organisationalen Zielen eine zentrale Quelle für den Wandel von Kontextfaktoren (Größe, Technologie, Standorte) dar (Child 1972b: 15). Gleiches gelte für die Organisationsstruktur, die, Effizienzgründen folgend, ebenfalls angepasst werden müsse, falls sich die Strategie ändere (Chandler 1962: 15). Chandler fasst dementsprechend zusammen: „Unless structure follows strategy, ineffeciency results“ (Chandler 1962: 134).³⁴

3.2.2 Empirische Studien zur öffentlichen Verwaltung

In ihrem Buch „The Structure of Organizations“ präsentieren Blau und Schoenherr (1971) die Ergebnisse einer Studie, in der die Autoren die Arbeitsverwaltungen der US-amerikanischen Bundestaaten (‚state employment security agencies‘) untersuchen. Indem sie ihre Analysen auf eine homogene Stichprobe stützen, versuchen sie Brancheneinflüsse auszuschließen (Blau/Schoenherr 1971: 10 f.). Aus ihren empirischen Ergebnissen leiten Blau und Schoenherr eine „formal theory of the formal structure of formal organizations“ (Blau/Schoenherr 1971: 318) ab.³⁵ Eine der beiden Hauptaussagen der Theorie lautet, dass mit zunehmender Organisationsgröße (Beschäftigtenzahl) auch die strukturelle Differenzierung zunimmt, was bedeutet, dass größere Organisationen tendenziell mehr Unterteilungen, Hierarchieebenen etc. aufweisen (Blau/Schoenherr 1971: 301 ff.). Allerdings nimmt der Zuwachs an Differenzierung bei steigender Organisationsgröße ab (ebd.). Die Autoren weisen jedoch auch darauf hin, dass die Organisationsgröße selbst durch Gegebenheiten der Umwelt (u. a. Struktur der Klientel und Arbeitsmarkt) beeinflusst werde (Blau/Schoenherr 1971: 140 ff.). Die zweite Hauptaussage bezieht sich darauf, dass mit der Größe der Organisation auch der Bedarf an Managementpersonal steigt, da eine größere Differenzierung einen höheren Koordinationsaufwand erfordert (Blau/Schoenherr 1971: 312 ff.). Eine Überprüfung der Theorie anhand einer Stichprobe von 416 US-amerikanischen Finanzbehörden der lokalen Ebene und der Bundesstaaten bestätigt ihre postulierten Hypothesen (Blau/Schoenherr 1971: 330 ff.).

Beyer und Trice (1979) versuchen die Ergebnisse von Blau und Schoenherr anhand einer Stichprobe von US-amerikanischen Bundesbehörden zu replizieren.³⁶ Dabei finden sie jedoch nicht durchgehend signifikante, direkte Zusammenhänge zwischen der Organisationsgröße und der strukturellen Differenzierung, sondern gelangen zu dem Schluss, dass mediierende Effekte von der Arbeitsteilung und Spezialisierung ausgehen und diese sich zusätzlich in Abhängigkeit von der Aufgabenart der Behörden unterscheiden:³⁷

„In routine organizations, size generates division of labor, which in turn stimulates structural differentiation along both horizontal and vertical dimensions. In nonroutine organizations, increasing size also generates division of labor, which in turn stimulates only vertical differentiation. Horizontal differentiation in nonroutine organizations is generated by increasing levels of personal specialization.“ (Beyer/Trice 1979: 62)

In einer Studie von Greenwood, Hinings und Ranson (1975; Hinings et al. 1975) untersuchen die Autoren die Organisationsstruktur von lokalen Behörden in England and Wales nach Durchführung einer umfassenden Verwaltungsreform auf lokaler Ebene.³⁸ Dabei operationalisieren sie die Organisationsstruktur durch die Konzepte der Differenzierung und Integration, wobei ersteres durch die Anzahl und Art der Organisationseinheiten (u. a. Anzahl und Art der Komitees sowie Behörden)³⁹ gefasst und letzteres durch Mechanismen wie z. B. die Existenz von Koordinierungskomitees gemessen wird (Greenwood et al. 1975: 6 ff.). Als situative Faktoren berücksichtigen sie die Größe (Fläche der Gebietskörperschaft, Bevölkerungsanzahl und Anzahl der gewählten Ratsmitglieder), die soziodemografische Umwelt (Bevölkerungsdichte und Wohlstand), den Typ der Gebietskörperschaft (als Maß für die Breite des Aufgabenspektrums), die Interdependenz zwischen staatlichen Behörden aufgrund von sich überschneidenden Funktionen und Zuständigkeiten, einen politischen Faktor (Dominanz einer Partei in der Kommunalvertretung), das Ausmaß der Wichtigkeit von drei Ideen bzw. Ideologien (‚corporate planning‘⁴⁰, Partizipation der Ratsmitglieder und Öffentlichkeit sowie administrative Effizienz) sowie die Anzahl der fusionierten Verwaltungseinheiten (Hinings et al. 1975: 170 ff.).⁴¹

Ein wesentlicher Beitrag der Studie liegt darin, dass die Autoren abseits der allgemein verwendeten Kontingenzvariablen, in Bezug auf die Untersuchungsobjekte, mögliche spezifische Einflussfaktoren berücksichtigen. So verzichten sie darauf, die Organisationsumwelt durch die in klassischen Studien verwendete Aufgabenunsicherheit abzubilden und beziehen sich stattdessen auf die soziodemografische Umwelt der Verwaltungseinheiten als Bezugsrahmen. Auch den Aspekt der Technologie sparen sie aus, da sie die diesbezügliche Variation zwischen den Verwaltungseinheiten als zu gering einschätzen (Greenwood et al. 1975: 2). Besonders erwähnenswert sind zudem die Berücksichtigung politischer Mehrheitsverhältnisse in den Kommunalvertretungen sowie von Ideen bzw. Ideologien. Letztere könnten aus Sicht der Autoren in kommunalen Behörden eine größere Rolle spielen, da dort keine Profitorientierung vorherrsche (Greenwood et al. 1975: 3 f.). Sie behandeln diese Ideen bzw. Ideologien zwar als situative Faktoren, sind sich aber ihrer Bedeutung als Glaubenssysteme (‚belief systems‘) bewusst, wodurch sich ein Anknüpfungspunkt zum soziologischen Neo-Institutionalismus (vgl. Abschn. 3.3) ergibt: „That is, we believe that the ideas […] operate as external contingencies impinging upon the organization, with internalized belief systems operating as filters to shape choices“ (Greenwood et al. 1975: 4).

Die Ergebnisse der Studie zeigen zunächst, dass größere Verwaltungseinheiten tendenziell eine stärkere Differenzierung und Integration aufweisen und bestätigt damit grundlegende Annahmen der Kontingenztheorie (Hinings et al. 1975: 184). Zudem wirken sich besonders der Typ der Gebietskörperschaft und die beiden Ideologien zum ‚corporate planning‘ sowie zur Partizipation auf die Organisationsstruktur aus (ebd.). Eher geringere bis keine Wirkungen gehen jedoch von der soziodemografischen Umwelt und dem politischen Faktor aus, wobei sie hinsichtlich letzterem stärkere Effekte durch eine bessere Messung erwarten (Hinings et al. 1975: 184 ff.). Diese Ergebnisse decken sich mit einer weiteren Studie von Greenwood und Hinings (1976b), in der sie keinen Einfluss von politischen Faktoren auf die Organisationsstruktur lokaler Behörden feststellen können.⁴² In einer erneuten und angepassten Auswertung der Daten gelangt Greenwood (1978) dann zu der Erkenntnis, dass die Organisationsstruktur einzelner Teilbereiche von (bestimmten) Behörden⁴³ durchaus von politischen Faktoren beeinflusst werden.

3.2.3 Kritik

Der Situative Ansatz sieht sich einiger Kritik ausgesetzt. Nachfolgend wird auf die wesentlichen Ansatzpunkte eingegangen, wobei – trotz Interdependenzen – zunächst Aspekte, die eher das Theoriegerüst betreffen, und anschließend methodisch Einwände sowie forschungspraktische Implikationen betrachtet werden: Ganz grundlegend wird der Aston-Gruppe, wenn nicht dem Situativen Ansatz im Allgemeinen, eine Theorielosigkeit vorgeworfen, da die Methode das Forschungsziel und das Erhebungskonzept dominiere (Staehle et al. 1999: 53). Problematisch kann v. a. gesehen werden, dass die Wirkungsrichtung des Zusammenhangs zwischen der Situation und der Organisationsstruktur lediglich postuliert wird, ohne eine theoretische Rückbindung aufzuweisen bzw. den dahinter liegenden Mechanismus zu spezifizieren (Loveridge 2013: 395; Kieser 2019: 187 f.). Dass auch der entgegengesetzte Zusammenhang möglich ist und die Organisation ihren Kontext verändern kann, wird im Situativen Ansatz weitestgehend ignoriert (Schreyögg 1980: 310 f.; Staehle et al. 1999: 53). Clegg und Dunkerly (2013: 261) bezeichnen das zugrunde gelegte Vorgehen als Empirismus und sprechen ihm sogar die Wissenschaftlichkeit ab.

Weitergehend herrscht Skepsis bzgl. anderer Annahmen des Ansatzes. So wird der situative Determinismus in Frage gestellt, indem vorgebracht wird, dass es je Situation nicht nur eine passende Organisationsstruktur gebe (Kieser 2019: 186; Schreyögg 1980: 309 f.; Staehle et al. 1999: 53). Es ergeben sich demnach Entscheidungsspielräume, innerhalb derer die „Organisationsentscheider“ eine gewisse Wahl besitzen (vgl. Abschn. 3.2.1.3 und 3.4.2). Außerdem wird kritisiert, dass dem Ansatz das Konzept des rational handelnden Entscheiders innewohnt, obwohl bestenfalls von einer begrenzten Rationalität auszugehen sei (Kieser 2019: 186). Zwar wurde sich in ein paar Ausarbeitungen auch mit der Bedeutung der individuellen Ebene in Organisationen auseinandergesetzt, insgesamt wird dem Ansatz vorgeworfen, die Analyse auf dieser Ebene weitgehend zu ignorieren (vgl. Pennings 1992).

Darüber hinaus verschleiere der Situative Ansatz die Ausübung von Herrschaft in Organisationen, indem Organisationsstrukturen lediglich als funktionale Erfordernisse der Situation interpretiert werden (Kieser 2019: 188). So könne nicht ausgeschlossen werden, dass Teile der Organisationsstruktur aus dem Bestreben des Managements nach Herrschaftssicherung resultieren und hierdurch Handlungsspielräume der anderen Organisationsmitglieder beschnitten werden sollen (ebd.). Auch propagiere der Ansatz eine konservative Organisationsgestaltung, da er lediglich erfassen könne, welche organisatorischen Lösungen bisher gefunden wurden (Kieser 2019: 189 f.). Zudem wird problematisiert, dass sich Organisationsstrukturen nicht „objektiv“, also „unabhängig von Wahrnehmungen, Intentionen und Handlungen der Organisationsmitglieder konzipieren und erfassen“ (Kieser 2019: 189; ähnlich Starbuck 1981: 170) lassen und die Beziehungen zwischen der Situation und Organisationsstruktur nicht allgemeingültig seien, sondern sich kulturelle Unterschiede zeigen (Kieser 2019: 189 f.). Letztlich hinterfragt Starbuck (1981: 193) unter Verweis auf Meyer und Rowan (1977), inwiefern die Organisationsstruktur überhaupt Rückschlüsse auf das tatsächlich Organisationsverhalten zulässt (vgl. Abschn. 3.3.1.3).

In Bezug auf das methodische Vorgehen lassen sich die diskutierten Schwächen wie folgt zusammenfassen: Insgesamt wirkt die Klassifizierung von unabhängigen (Situation) und abhängigen (Organisationsstruktur) Variablen recht beliebig (vgl. Brown 1992; Staehle et al. 1999; Starbuck 1981). Des Weiteren werden nicht alle relevanten Situations- und Strukturmerkmale erfasst (Kieser 2019: 183) bzw. es werde nur das gemessen, was anhand der Bürokratieforschung messbar erscheine, wodurch moderierende „Faktoren, wie Macht, Persönlichkeitsstruktur, Führungsverhalten, zwischenmenschliche Beziehungen, gruppendynamische Prozesse“ (Staehle et al. 1999: 53) ausgeklammert werden würden. Hinzu kommt, dass, wie Kimberly (1976) anhand des Faktors Größe zeigt, die verwendeten Konzepte entgegen ihrer tatsächlichen Operationalisierung wesentlich komplexer sind. Auch unterscheiden sich häufig die Operationalisierungen der Variablen zwischen jenen Studien, die aufeinander Bezug nehmen (Kieser 2019: 183).

Daneben werden die statistischen Verfahren der Aston-Gruppe kritisiert, da beispielsweise „each macro variable appears to incorporate disparate items and scales, and […] [different] macro variables include some identical or very similar items“ (Starbuck 1981: 176; ähnlich Donaldson 2001; Kieser 2019: 184). Auch wird darauf hingewiesen, dass die Art der Durchführung der Hauptkomponentenanalyse für die Faktoren der Organisationsstruktur durch Pugh et al. (1968) bzw. ihre Annahmen über den Untersuchungsgegenstand die Ergebnisse wesentlich beeinflusst haben (Starbuck 1981: 182). Kieser (2019: 184) fügt diesen Einschränkungen hinzu, dass die verwendeten Korrelations- und Regressionsmethoden nur lineare und keine nicht-linearen Zusammenhänge erfassen können.

In der Gesamtbetrachtung leidet der Situative Ansatz v. a. an seiner übergeordneten Zielsetzung, die darin besteht, allgemeingültige Aussagen über Organisationen zu treffen (vgl. Kieser 2019; Starbuck 1981): Um dies zu realisieren, beinhalten die Stichproben meist ganz unterschiedliche Organisationen und zwecks Vergleichbarkeit wurde sich bei der Erhebung von Merkmalen auf die „umfangs- und intensitätsmäßigen Aspekte beschränkt“ (Kieser 2019: 184) und somit auf die Erfassung der Inhalte struktureller Regelungen verzichtet (ebd.).

3.3 Soziologischer Neo-Institutionalismus

Der „Neo-Institutionalismus“ an sich stellt keine in sich geschlossene Theorie dar, sondern besteht aus verschiedenen Ansätzen, die in unterschiedlichen sozialwissenschaftlichen Disziplinen verortet sind. Hall und Taylor (1996) unterscheiden drei zentrale „neue“ Institutionalismen, nämlich den Historischen Institutionalismus, den Rational-Choice-Institutionalismus sowie den Soziologischen Institutionalismus. Diese Theoriestränge variieren in diversen Aspekten, z. B. hinsichtlich der Auffassung, was unter Institution bzw. Institutionalisierung zu verstehen ist. Sie verbindet jedoch „a common skepticism toward atomistic accounts of social processes and a common conviction that institutional arrangements and social processes matter“ (DiMaggio/Powell 1991: 3). Diese neuen Institutionalismen können somit als Reaktion auf Betrachtungsweisen eingeordnet werden, die Institutionen lediglich als aggregierte Folgen von individuellem Handeln fassen (vgl. March/Olsen 1984).

Für die vorliegende Arbeit wird auf den sog. „soziologischen Neo-Institutionalismus“ bzw. im Wesentlichen auf seine Mesoperspektive zurückgegriffen.⁴⁴ Dieser Neo-Institutionalismus weicht systematisch von früheren soziologischen Zugängen zu den Konzepten „Organisation“ und „Institution“, wie sie beispielsweise bei Selznick (1949, 1957) zu finden sind, ab (DiMaggio/Powell 1991: 11 ff.): Zentrale Unterschiede zwischen dem „alten“ Institutionalismus (a. I.) und dem „neuen“ (n. I.) sind z. B. differierende Auffassungen über den Kontext, in dem Institutionalisierung stattfindet (a. I.: innerhalb der Organisation; n. I.: organisationale Felder, die Gesellschaft), über die Quellen von Institutionen (a. I.: Werte, Normen, Einstellungen; n. I.: Klassifizierungen, Routinen, kognitive Skripte, Schemata), die Konzeptionalisierung der Umwelt von Organisationen (a. I.: lokale Gemeinschaften; n. I: vs. nicht-lokale Umwelten wie organisationale Felder, Branchen, die Gesellschaft) und die im Vordergrund der Betrachtung stehenden Strukturen (a. I.: informale Strukturen; n. I.: symbolische Rolle formaler Strukturen).

DiMaggio und Powell (1991: 11) datieren die Geburtsstunde des Neo-Institutionalismus in der Organisationssoziologie auf das Jahr 1977, in welchem der Aufsatz „lnstitutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony“ von Meyer und Rowan (1977) veröffentlicht wurde. Dieser beinhaltet die Grundidee des Ansatzes, wonach formale Organisationsstrukturen nicht nur durch Effizienzbestrebungen bedingt, sondern ebenso durch institutionelle Regeln, also soziale Erwartungsstrukturen, beeinflusst werden. Organisationen passen sich demnach diesen institutionellen Regeln bzw. Rationalitätserwartungen an und übernehmen entsprechende Elemente, welche nach Meyer und Rowan als „Mythen“ funktionieren, in ihre formale Organisationsstruktur. Kieser und Walgenbach (2010: 43) bezeichnen jene als „Rationalitätsmythen“, wobei es sich um Regeln und Annahmen handle, die rational in dem Sinne sind, dass sie plausible soziale Ziele bestimmen und in sinnvoll erscheinender Weise festlegen, welche Mittel zur rationalen Verfolgung dieser Zwecke angemessenen sind. Sie sind jedoch Mythen in dem Sinne, dass ihre Wirklichkeit und Wirksamkeit von einem geteilten Glauben an sie abhängt, sie also nicht einer „objektiven“, d. h. empirischen Prüfung unterzogen werden, bzw. werden können (ebd.). Trotz der Verwendung des Begriffs der Rationalitätsmythen ist zu konstatieren, dass sich der soziologische Neo-Institutionalismus in seiner Grundform gerade gegen (begrenzt-)rational handelnde Akteure ausspricht, da er die unhinterfragte Übernahme institutioneller Elemente in die Organisationsstruktur betont.

Abbildung 3.4

Postulierter Mechanismus des soziologischen Neo-Institutionalismus in Bezug auf das organisationale Überleben.

(Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Meyer und Rowan (1977: 353))

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Die Elemente der formalen Organisation resultieren demzufolge aus institutionalisierten, also in der Umwelt der Organisation nicht mehr hinterfragten Regeln und Erwartungen (Walgenbach 2019: 300 f.). Die Übernahme von Elementen geschieht, ungeachtet ihrer Effektivität bzw. Effizienz, um „legitimacy, resources, stability, and enhanced survival prospects“ (Meyer/Rowan 1977: 340) zu erhalten (vgl. Abbildung 3.4). Organisationale Legitimität ist nach Deephouse et al. „the perceived appropriateness of an organization to a social system in terms of rules, values, norms, and definitions“ (Deephouse et al. 2017: 32). Sie unterscheiden vier generelle Kategorien von Kriterien, anhand derer Legitimität beurteilt werden kann: regulatorische, pragmatische (Effektivität), moralische und kulturell-kognitive (Deephouse et al. 2017: 39 ff.).⁴⁵ Im Kontext des Neo-Institutionalismus wird Legitimität als Grundbedingung sozialer Existenz und nicht „nur“ als eine spezifische Ressource betrachtet (Scott 2014: 72). Meyer und Scott stellen zudem heraus, dass die Legitimität einer Organisation mit zunehmender Anzahl der ihr übergeordneten Instanzen sowie der Vielfalt oder Widersprüchlichkeit ihrer Anforderungen negativ beeinflusst wird (Scott 2014: 73).

Aufgrund der besonderen Bedeutung institutioneller Erwartungen, sind die Präferenzen von Akteuren im soziologischen Neo-Institutionalismus über die Analyse ihres institutionellen Kontextes zu bestimmen (Orban et al. 2018: 120). Nach Meyer und Rowan sind alle Organisationen grundsätzlich mit beiden Arten von Anforderungen, Effizienz und Institutionen, konfrontiert, der Grad der Abhängigkeit variiert jedoch (Meyer/Rowan 1977: 353). So lassen sich Organisationen entlang eines Kontinuums verorten: An einem Ende sind Organisationen zu finden, deren Erfolg maßgeblich durch ihre Effizienz bestimmt wird, während dem anderen Ende „institutionalisierte“ Organisationen zuzuordnen sind, deren Erfolg auf Vertrauen und Stabilität beruht, welche durch die Isomorphie mit institutionellen Regeln erreicht werden (Meyer/Rowan 1977: 354). Aus dieser Perspektive besteht somit ein substituierendes Verhältnis zwischen beiden Arten von Anforderungen.

Entgegen der Betrachtung von Meyer und Rowan (1977), sieht Scott (2003) statt der Gegensätzlichkeit eine Gleichzeitigkeit der beiden Dimensionen gegeben. Organisationen sind also auch hier immer technischen und institutionellen Gegebenheiten unterworfen, jedoch variiert die Bedeutung beider Dimensionen (vgl. Tabelle 3.6). Zwar wird auch diese Sichtweise mitunter kritisiert, da die institutionellen Anforderungen als die fundamentalen betrachtet werden, da sie „auch den technischen zugrunde liegen“ (Walgenbach/Meyer 2008: 70), dennoch erweist sich eine analytische Trennung für empirische Beobachtungen als sinnvoll (Walgenbach/Meyer 2008: 71).

Tabelle 3.6

Matrix zur Bedeutung technischer und institutioneller Kriterien von spezifischen Organisationen

		Institutional Controls
Technical Controls	Stronger	Stronger		Weaker
	Stronger	utilities banks general hospitals	pharmaceuticals		general manufacturing
	Weaker	mental health clinics schools; legal agencies churches		restaurants health clubs child care

Quelle: Scott (2003: 140)

Nachfolgend wird zunächst auf die grundlegenden Konzepte und Begriffsverständnisse im soziologischen Neo-Institutionalismus eingegangen (Abschn. 3.3.1). Sodann werden die Ergebnisse einschlägiger empirischer Studien, die auf Organisationen der öffentlichen Verwaltung fokussieren und einen Bezug zum soziologischen Neo-Institutionalismus aufweisen, vorgestellt (Abschn. 3.3.2). Abschließend werden die wesentlichen kritischen Anmerkungen zu dieser Theorie zusammengefasst dargestellt (Abschn. 3.3.3).

3.3.1 Grundlegende Konzepte und Begriffsverständnisse

Zu Beginn geht Abschnitt 3.3.1.1 auf das hier zugrunde gelegte Verständnis von Institutionen und Institutionalisierung ein. Anschließend beschreibt Abschnitt 3.3.1.2 die Konzepte des organisationalen Feldes und der Isomorphie. Abschließend werden in Abschnitt 3.3.1.3 die Entkopplung und weitere strategische Reaktionsmöglichkeiten von Organisationen beschrieben.

3.3.1.1 Institutionen und Institutionalisierung

Prinzipiell handelt es sich bei Institutionen um beständige Sozialstrukturen, sie können sich unter gewissen Bedingungen mit der Zeit jedoch auch wandeln (Scott 2014: 57 f.). Institutionen können gleichsam Verhalten kontrollieren bzw. beschränken und Aktivitäten bzw. Akteure unterstützen und stärken:

„Most treatments of institutions emphasize their capacity to control and constrain behavior. Institutions impose restrictions by defining legal, moral, and cultural boundaries, distinguishing between acceptable and unacceptable behavior. But it is equally important to recognize that institutions also support and empower activities and actors. Institutions provide stimulus, guidelines, and resources for acting as well as prohibitions and constraints on action.“ (Scott 2014: 58)

Scott schlägt ein breites Verständnis von Institutionen vor, womit er ökonomische, politische und soziologische Überlegungen verbindet, aber dennoch analytisch Unterschiede zwischen verschiedenen Elementen herausgearbeitet werden können: Ihm zufolge umfassen Institutionen „regulative, normative, and cultural-cognitive elements that, together with associated activities and resources, provide stability and meaning to social life“ (Scott 2014: 56). Tabelle 3.7 gibt einen Überblick zu den drei verschiedenen Elementen, die Institutionen bilden bzw. stützen und daher als ihre Säulen bezeichnet werden können sowie zu ihren jeweiligen Prämissen. Hierbei handelt es sich um ein Kontinuum, welches von links nach rechts knapp wie folgt beschrieben werden kann: „from the conscious to the unconscious, from the legally enforced to the taken for granted“ (Hoffman 1997: 36).

Tabelle 3.7

Drei Säulen von Institutionen

	Regulative	Normative	Cultural-Cognitive
Basis of compliance	Expedience	Social obligation	Taken-for-grantedness Shared understanding
Basis of order	Regulative rules	Binding expectations	Constitutive schema
Mechanisms	Coercive	Normative	Mimetic
Logic	Instrumentality	Appropriateness	Orthodoxy
Indicators	Rules Laws Sanctions	Certification Accreditation	Common beliefs Shared logics of action Isomorphism
Affect	Fear Guilt/Innocence	Shame/Honor	Certainty/Confusion
Basis of legitimacy	Legally sanctioned	Morally governed	Comprehensible Recognizable Culturally supported

Quelle: Scott (2014: 60)

Die erste Säule steht für die regulativen Aspekte von Institutionen (Scott 2014: 59 ff.): Sie bezieht sich u. a. auf das Setzen von Regeln, das Erlassen von Gesetzen, die Überwachung der Vorgaben und die Sanktionierung bei Nicht-Einhaltung. Sanktionierung kann dabei einerseits durch informelle Mechanismen wie Beschämung (‚shaming‘) und Ächtung (‚shunning‘) und andererseits durch formelle Mechanismen, deren Ausführung beispielsweise der Polizei oder Gerichten obliegt, erfolgen. Dem liegt die Ansicht zugrunde, dass Akteure (Individuen und Organisationen) Regelsysteme konstruieren oder Konformität mit ihnen herstellen, um ihre eigenen Interessen zu verfolgen, weshalb sie sich instrumentell und zweckmäßig verhalten. Der wesentliche Kontrollmechanismus stellt dabei Zwang (‚coercion‘) dar. Eine besondere Bedeutung nimmt in diesem Kontext der Staat als „rule maker, referee, and enforcer“ (Scott 2014: 62) ein. Auf affektiver Ebene wirken sich regulative Aspekte negativ auf die Angst vor Schuldgefühlen oder positiv auf das Gefühl von Unschuld aus.

Die zweite Säule bezieht sich auf die normativen Aspekte von Institutionen (Scott 2014: 64 ff.): Im Zentrum steht hier die präskriptive, bewertende und verpflichtende Dimension von normativen Systemen. Diese Systeme umfassen Werte sowie Normen und definieren nicht nur Ziele, sondern benennen auch „angemessene“ Wege für die Zielerreichung. Normen und Werte beziehen sich mitunter ausschließlich auf bestimmte Akteure oder Positionen, woraus Rollenerwartungen resultieren. Sie werden von relevanten Akteuren vertreten und dadurch von den handelnden Akteuren als externer Druck erlebt. Ein wichtiges Beispiel hierfür stellen Professionen bzw. Berufsverbände dar, indem sie durch Akkreditierungen und Zertifizierungen Normen vorgeben.

Die dritte Säule stellt auf die kulturell-kognitiven Aspekte von Institutionen ab (Scott 2014: 66 ff.): Diese Säule betont die Bedeutung von ‚cognitive frames‘ bei der Informationsverarbeitung von Individuen. Jene beeinflussen, „what information will receive attention, how it will be in encoded, how it will be retained, retrieved, and organized into memory, to how it will be interpreted, thus affecting evaluations, judgments, predictions, and inferences“ (Scott 2014: 67). Hervorgehoben wird, dass diese internen Interpretationsprozesse durch externe kulturelle Rahmenbedingungen geprägt werden. Konformität wird hierbei durch den Umstand erreicht, dass alternative Verhaltensweisen nicht denkbar sind bzw. Routinen als selbstverständlich (‚taken for granted‘) betrachtet werden. Aus dieser Perspektive entstehen Rollen dadurch, dass ein gemeinsames Verständnis davon herrscht, dass bestimmte Handlungen mit bestimmten Akteuren verbunden sind. Durch sich habitualisierende Handlungsmuster können sich differenzierte Rollen in lokalen Kontexten entwickeln, gleichzeitig existieren aber auch größere institutionelle Rahmen, „that provide prefabricated organizing models and scripts“ (Scott 2014: 69). Zwar nehmen Arbeiten, die dem soziologischen Neo-Institutionalismus zuzurechnen sind, häufig die auch hier beschriebene breite Perspektive entsprechend der drei Säulen ein, aber gerade die kulturell-kognitiven Aspekte von Institutionen finden im soziologischen Neo-Institutionalismus eine besondere Beachtung (Scott 2014: 67). So formulieren DiMaggio und Powell: „Not norms and values but taken-for-granted scripts, rules, and classifications are the stuff of which institutions are made“ (DiMaggio/Powell 1991: 15).

In empirischen Beobachtungen würden jedoch meist Kombinationen dieser Elemente zu beobachten sein (Scott 2014: 70 f.). Häufig würde dabei aber eine der Säulen im Vordergrund stehen, in manchen Situationen wird hingegen eine einzige Säule allein die soziale Ordnung stützen (ebd.). Ebenso ist von Bedeutung, dass die Säulen gegensätzlich zueinander ausgerichtet sein und dadurch unterschiedliche Entscheidungen und Verhaltensweisen unterstützen können (ebd.). Auch können Institutionen zunächst von einer Säule und im Laufe der Zeit sowie unter veränderten Bedingungen, von anderen Säulen getragen werden (Scott 2014: 62).

Institutionalisierung ist sowohl ein Prozess als auch ein Zustand (Zucker 1977: 728). Hinsichtlich des Prozesses unterscheidet Scott (2014: 144 ff.), anknüpfend and die drei Säulen, drei Mechanismen, die zu Institutionalisierung führen: Das erste Konzept stellt eine ökonomische Perspektive dar, indem auf Pfadabhängigkeiten abgestellt wird, die aufgrund von positivem Feedback dazu führen, dass weitere Entwicklungen in dieselbe Richtung belohnt werden, während Kosten für einen Wechsel zu Alternativen mit der Zeit zunehmen (Scott 2014: 144 f.). Demgegenüber betont das zweite Konzept die Rolle von Identität und stellt als Mechanismus ‚commitment‘ heraus, welches aus Normen und Werten resultiert (Scott 2014: 146).

Das dritte Konzept betrachtet zunehmende ‚objectification‘ von gemeinsamen Überzeugungen als Mechanismus (Scott 2014: 147 f.). Instruktiv ist hierfür das sequenzielle Modell der Institutionalisierung von Tolbert und Zucker (1999), in welchem sie drei Phasen unterscheiden (vgl. Abbildung 3.5). Im Stadium der Vor-Institutionalisierung erfolgt die Entwicklung neuer Organisationsstrukturen weitgehend als isolierte Aktivität und Antwort auf spezifische organisationale Probleme (Tolbert/Zucker 1999: 181). Organisationen können sich im Rahmen der Problemlösung auch der in anderen Organisationen gefunden Innovationen bedienen, wobei hier maßgeblich ist, ob die Veränderung technisch sowie wirtschaftlich rentabel ist und ob die internen „politischen“ Konstellationen die Organisation mehr oder weniger empfänglich für Veränderungsprozesse machen (Tolbert/Zucker 1999: 181 f.). In diesem Stadium beschränkt sich die Übernahme von Innovationen auf eine vergleichsweise geringe Anzahl von ähnlichen und möglicherweise miteinander verbundenen Organisationen, die sich in einer ähnlichen Situation befinden (Tolbert/Zucker 1999: 182). Die Form der Innovationsumsetzung wird sich dabei erheblich interorganisational unterscheiden (ebd.).

Abbildung 3.5

Sequenzielles Modell der Institutionalisierung.

(Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Tolbert und Zucker (1999: 182))

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Das Stadium der Semi-Institutionalisierung ist dadurch gekennzeichnet, dass sich unter den organisationalen Entscheidungsträgern ein gewisser sozialer Konsens über den Nutzen einer Organisationsstruktur herausbildet und die Struktur auf dieser Grundlage zunehmend durch andere Organisationen übernommen wird (ebd.). Dies kann einerseits dadurch erfolgen, dass Organisationen ihre Wettbewerber beobachten und ausgehend von ihrer Bewertung der ihnen zur Verfügung stehenden Informationen Organisationsstrukturen im Sinne einer ‚low-cost strategy‘ übernehmen, anstatt selbst neue Organisationsstrukturen zu entwickeln (ebd.). Andererseits können Akteure auch aktiv ‚theorizing‘ betreiben: „creation of a definition of a generic organizational problem […] and justification of a particular formal structural arrangement as a solution to the problem on logical or empirical grounds“ (Tolbert/Zucker 1999: 183).

Das letzte Stadium, die vollständige Institutionalisierung, zeichnet sich dadurch aus, dass die Organisationsstruktur von nahezu allen von der Problemdefinition des ‚theorizing‘ eingeschlossenen Organisationen für einen längeren Zeitraum übernommen wurde (Tolbert/Zucker 1999: 184). Hier geht es also um die Weite und Tiefe der Diffusion, wobei mit Tiefe das Überleben der Strukturen über Generationen von Organisationsmitgliedern hinweg gemeint ist (ebd.). Eine vollständige Institutionalisierung ist jedoch abhängig von „the conjoint effects of relatively low resistance by opposing groups, continued cultural support and promotion by advocacy groups, and positive correlation with desired outcomes“ (ebd.). Abbildung 3.6 verdeutlicht, dass nach der Institutionalisierung eine Phase der Stabilität eintritt, welche dann in eine Phase der De-Institutionalisierung übergehen kann.

Abbildung 3.6

Institutionalisierungskurve.

(Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Lawrence et al. (2001: 626))

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Veränderungsimpulse können durch exogene Schocks wie Kriege und Krisen sowie durch endogene Prozesse wie Konflikte und Widersprüche zwischen institutionellen Elementen hervorgerufen werden (Scott 2014: 58). Während Krisen Debatten über die Legitimität bestehender Institutionen auslösen, „sodass dominante kulturelle Vorstellungen aufbrechen und alternative Ideen gedacht werden können“ (Orban et al. 2018: 124), kann endogener Wandel durch zwei neuere Ansätze erklärt werden: Zum einen können institutionelle Unternehmer (‚institutional entrepreneurs‘) mit bestehenden Regeln brechen und zum anderen entstehen durch mehrdeutige und widersprüchliche institutionelle Regeln Spielräume, die von Akteuren durch institutionelle Arbeit (‚institutional work‘) genutzt werden können.

Institutionelle Unternehmer stellen nach DiMaggio (1988) Schlüsselakteure dar, die innerhalb von organisationalen Feldern (vgl. Abschn. 3.3.1.2) institutionellen Wandel herbeiführen können: „new institutions arise when organized actors with sufficient resources (institutional entrepreneurs) see in them an opportunity to realize interests that they value highly“ (DiMaggio 1988: 14). Diesen Akteuren, bei denen es sich sowohl um Individuen, Organisationen, den Staat, Netzwerke oder auch soziale Bewegungen handeln kann, werden spezifische Eigenschaften bzw. eine besondere Position im organisationalen Feld zugeschrieben (Hardy/Maguire 2017: 262 ff.). Impulse innerhalb von Feldern wie Unsicherheit, Probleme, Spannungen und Widersprüche sowie bestimmte Feldstadien können Gelegenheitsfenster darstellen, die durch die institutionellen Unternehmer aber auch als solche wahrgenommen werden müssen (Hardy/Maguire 2017: 264 ff.). Um institutionellen Wandel herbeizuführen, müssen sie „mobilize and recombine materials, symbols and people in novel and even artful ways“ (Hardy/Maguire 2017: 270).

Das Konzept der institutionellen Arbeit wurde von Lawrence und Suddaby (2006) mit ihrem Beitrag „Institutions and Institutional Work“ eingeführt und zielt darauf ab, das Verständnis davon zu vertiefen, wie Akteure gezielt auf die Schaffung (‚creating‘), den Erhalt (‚maintaining‘) und die Zerstörung (‚disrupting‘) von Institutionen einwirken. Während das Konzept des institutionellen Unternehmers „hypermuscular institutional entrepreneurs“ (Lawrence et al. 2009a: 1) hervorhebt, die mittels visionärer Führung und strategischer Ressourcennutzung aktiv grundlegende Veränderungen des institutionellen Settings anstreben, liegt der institutionellen Arbeit ein umfassenderes Verständnis zugrunde: Hier wird davon ausgegangen, dass eine breite Palette von Akteuren, „auch ohne über Macht und die nötigen (materiellen) Ressourcen zu verfügen“ (Kirchner et al. 2015: 196), vielfältige Formen von institutioneller Arbeit strategisch nutzen kann, welche sowohl radikalen Wandel als auch die inkrementelle Anpassung bestehender Institutionen einschließen.

Durch diese beiden Betrachtungsweisen, die im Rahmen der Prozesse von De- und Re-Institutionalisierung die Möglichkeit von strategischem Handeln verorten, wird jedoch eine Grundannahme des soziologischen Neo-Institutionalismus infrage gestellt (Orban et al. 2018: 124): Vor dem Hintergrund des Kulturdeterminismus wird die Frage aufgeworfen, wie Akteure, die tief in bestehende institutionelle Strukturen eingebettet sind, dennoch in der Lage sind, diese Strukturen zu verändern. Diese Kontradiktion wird als „paradox of embedded agency“ bezeichnet (Battilana/D’Aunno 2009; Seo/Creed 2002). Walgenbach und Meyer begegnen dieser Problematik, indem sie formulieren, „dass soziale Akteure und ihre Interessen institutionell definiert sind“ (Walgenbach/Meyer 2008: 122). Daran anknüpfend, setzt sich Abschnitt 3.4.2 explizit mit dem Gegensatz zwischen Struktur und Handlungsfähigkeit auseinander.

3.3.1.2 Organisationale Felder, Isomorphie und institutionelle Logiken

In ihrem Aufsatz „The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields“ machen DiMaggio und Powell (1983) das Konzept des organisationalen Felds für den soziologischen Neo-Institutionalismus fruchtbar. Diese Felder stellen die Räume dar, in welchen der Prozess der Institutionalisierung von Organisationsstrukturen abläuft. Sie umfassen jene Organisationen, „die gemeinsam einen abgegrenzten Bereich des institutionellen Lebens konstituieren“ (DiMaggio/Powell 2000: 149). Damit ist die Gesamtheit der für eine Organisation relevanten Akteure gemeint, worunter neben wichtigen Zulieferern und Kunden auch Regulierungsbehörden und andere Organisationen mit ähnlichen Produkten oder Dienstleistungen fallen (ebd.). Diese Organisationen stehen in einem engeren Kontakt zueinander als mit Organisationen außerhalb des Feldes: „a community of organizations that partakes of a common meaning system and whose participants interact more frequently and fatefully with one another than with actors outside of the field“ (Scott 1994: 207 f.). Nach DiMaggio und Powell lassen sich organisationale Felder nicht a priori ermitteln, sie müssen auf Basis empirischer Untersuchungen definiert werden:

„The process of institutional definition, or ‚structuration,‘ consists of four parts: an increase in the extent of interaction among organizations in the field; the emergence of sharply defined interorganizational structures of domination and patterns of coalition; an increase in the information load with which organizations in a field must contend; and the development of a mutual awareness among participants in a set of organizations that they are involved in a common enterprise.“ (DiMaggio/Powell 1983: 148, Hervorhebung durch J. H.)

Solch ein Feld konstituiert sich über eine gewisse Zeit, weshalb in frühen Stadien teils erhebliche Unterschiede zwischen den Organisationen festgestellt werden können. Ist ein organisationales Feld jedoch weitgehend etabliert, kommt es „zu einem unerbittlichen Homogenisierungsschub“ (DiMaggio/Powell 2000: 148). Die im selben organisationalen Feld befindlichen Organisationen gleichen sich demnach an, was als Isomorphismus bezeichnet wird, da sie denselben Institutionen bzw. institutionalisierten Erwartungshaltungen ausgesetzt sind. Wie Koch richtigerweise konstatiert, erweitern DiMaggio und Powell (1983) den Gedanken der Isomorphie, den Meyer und Rowan (1977) nur auf die formalen Organisationsstrukturen beziehen, auf die gesamte Organisation (Koch 2009: 119).

Analytisch können drei Prozesse, die zur institutionellen Isomorphie führen, unterschieden werden, auch wenn sie empirisch nicht immer distinkt voneinander sind (DiMaggio/Powell 1983: 150), weshalb Studien sich nicht nur auf eine dieser Formen beschränken sollten (vgl. Mizruchi/Fein 1999). Zum einen handelt es sich um den erzwungenen Isomorphismus, welcher v. a. die Folge formalen oder informalen Drucks auf Organisationen ist und aus ihrer Abhängigkeit von anderen Organisationen resultiert (DiMaggio/Powell 1983: 150). Beispielhaft hierfür sind u. a. staatliche Vorgaben, z. B. in Form von Gesetzen und Verordnungen, unternehmensinterne Vorgaben, die sich auf die verschiedenen Unternehmenseinheiten auswirken, aber auch weniger explizite Aspekte, wie die Notwendigkeit, die eigene Organisation hierarchisch aufzubauen, um mit anderen hierarchischen Organisationen interagieren zu können (DiMaggio/Powell 1983: 151). Dieser Form der Isomorphie wird jedoch teils ihre institutionalisierende Eigenschaft abgesprochen: So argumentiert beispielsweise Zucker, dass Zwang darauf hindeute, dass andere attraktive Alternativen existieren, weshalb sie derartige Formen gar als de-institutionalisierend bezeichnet (Zucker 1987: 444).

Die zweite Form, der normative Isomorphismus, ist hauptsächlich auf den Einfluss von Professionen zurückzuführen. Universitäten und Ausbildungseinrichtungen sowie professionelle Netzwerke bzw. Berufsverbände, definieren und verbreiten normative, organisationale Regeln (DiMaggio/Powell 1983: 152). Über den Mechanismus der Personalauswahl bedienen sich die Organisationen innerhalb eines organisationalen Feldes aus demselben Personalpool bzw. beschäftigen Personal mit demselben professionellen Hintergrund, wodurch sie sich einander angleichen (DiMaggio/Powell 1983: 152 f.).

Der mimetische Isomorphismus beschreibt hingegen das Nachahmen bzw. Imitieren der Strukturen anderer Organisationen. Dieser Prozess ist insbesondere im Falle hoher Unsicherheit vorzufinden. So neigen Organisationen dazu, sich andere Organisationen zum Vorbild zu nehmen, „wenn die eigene Organisationstechnologie nicht ausgereift ist (March/Olsen 1976), wenn ihre Ziele nicht eindeutig sind oder ihre Umwelt symbolische Unsicherheit produziert“ (DiMaggio/Powell 2000: 155). Hierdurch diffundieren organisationale Elemente, die als besonders erfolgreich und legitim wahrgenommen werden, als „Blaupause“ im organisationalen Feld und bewirken eine Konvergenz der Organisationen (Hasse/Krücken 2009: 240). Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass erzwungener Isomorphismus meist aus regulativem Druck von vertikal übergeordneten Akteuren induziert wird, während normativer und mimetischer Druck häufig von horizontal gleichgestellten Organisationen ausgeht (Boxenbaum/Jonsson 2017: 79).

Von diesen Formen des institutionellen Isomorphismus ist der kompetitive Isomorphismus zu unterscheiden, der v. a. in solchen Feldern vorzufinden ist, in denen ein „freier und ungehinderter Wettbewerb herrscht“ (DiMaggio/Powell 2000: 152), wo somit Effizienzanforderungen im Vordergrund stehen. Zudem kann in sich entwickelnden organisationalen Feldern kompetitiver Isomorphismus eine Vorstufe des institutionellen Isomorphismus darstellen, indem Organisationsstrukturen durch Organisationen erst im Hinblick auf eine Leistungsverbesserung übernommen werden, bevor durch die weitere Verbreitung dieser „organisationalen Innovation […] schnell ein Punkt erreicht [wird], ab dem die schablonenhafte Übernahme der Innovation statt Leistungsverbesserung Legitimität verspricht“ (Walgenbach 2019: 310). Diesbezüglich belegen empirische Arbeiten zu Reformen im öffentlichen Dienst, dass eine frühe Übernahme von Reformelementen durch interne Erfordernisse bedingt und von situativen Faktoren (sozioökonomische Beschaffenheit und Größe der Kommune) beeinflusst werde, während die Übernahme von Reformelementen in späteren Phasen nicht mehr durch diese Faktoren bestimmt werde, sondern vielmehr abhängig von institutionellen Faktoren (z. B. der Definition von angemessenen kommunalen Verwaltungsstrukturen) sei (vgl. DiMaggio/Powell 1983; Tolbert/Zucker 1983). Institutioneller Isomorphismus ist von kompetitivem Isomorphismus somit dadurch zu unterscheiden, dass die Übernahme von organisationalen Elementen aufgrund von Legitimitätsbestrebungen und nicht aufgrund eines „rationalen“ Lernprozesses erfolgt; wichtig für die Beurteilung sind also die der Entscheidung zugrundeliegenden Motivationen der Entscheidungsträger (Greenwood et al. 2008: 11 f.).

Das Konzept des organisationalen Feldes ist u. a. der Kritik ausgesetzt, dass bei hohem Strukturierungsgrad weiterer Wandel nicht erklärt werden könne, ebenso könne Heterogenität nicht erfasst werden (Walgenbach/Meyer 2008: 72). An die erste Kritik knüpft Hoffmans Verständnis von organisationalen Feldern an, welche sich für ihn nicht um bestimmte Technologien oder Märkte, sondern um kontroverse Themen (‚issues‘) formen (Hoffman 1999: 351; Walgenbach/Meyer 2008: 74): „Field formation is not a static process; new forms of debate emerge in the wake of triggering events that cause a reconfiguration of field membership and/or interaction pattern“ (Hoffman 1999: 351). Organisationale Felder werden damit nicht als statisch, „sondern als im Fluss befindliche soziale Räume“ (Walgenbach/Meyer 2008: 74) definiert. Da die Zusammensetzung eines organisationalen Feldes an Diskurse geknüpft wird, sind Organisationen nur für einen abgrenzbaren Zeitraum Mitglied des Feldes, was Wandel innerhalb des Feldes ermöglicht. Gleichartige Organisationen sind daher kein organisationales Feld, „sondern nur eine ‚community of organizations‘ innerhalb eines Feldes“ (ebd.).

Hinsichtlich des zweiten Kritikpunktes, der die mögliche Heterogenität von organisationalen Feldern betrifft, halten Walgenbach und Meyer zunächst fest, dass Strukturangleichung nicht mit Strukturgleichheit gleichgesetzt werden dürfe, da Institutionen zwar die Anwendung abstrakter Regeln bedingen, sich die jeweils konkrete Umsetzung aber unterscheiden könne (Walgenbach/Meyer 2008: 75). Um dennoch unterschiedliche organisationale Reaktionen auf institutionalisierte Anforderungen erklären zu können, ist zwischen der Beschaffenheit der institutionellen Struktur und organisationalen Faktoren zu unterscheiden (Walgenbach 2019: 345 ff.). Vier Erklärungsansätze beschäftigen sich mit der Beschaffenheit der institutionellen Struktur (Walgenbach 2019: 345 ff.):

Wirkungsintensität institutionalisierter Strukturelemente: Die Wirkungsintensität hängt davon ab, inwiefern ein Strukturelement in einem organisationalen Feld als rational angesehen wird. Hierdurch können Strukturelemente weniger und stärker verbreitet sein.
Institutionelle Struktur organisationaler Felder (Scott 1994): Scott identifiziert drei Dimensionen, die die Unterschiede in organisationalen Feldern bestimmen: Regelungsdichte (Eindeutigkeit, Klarheit und Grenzen der institutionalisierten Vorstellungssysteme), Natur des Kontrollsystems (insbesondere Einfluss des Staates) und Grad der Strukturation des Feldes (s. o.).⁴⁶
Flexibilität institutionalisierter Regeln (Clemens/Cook 1999): Dieser Ansatz hebt hervor, dass gewisse institutionalisierte Regeln wandlungsfähiger sind als andere. Es wird zwischen Muss-Regeln, Darf-nicht-Regeln und Kann-Regeln unterschieden, die jeweils ein unterschiedliches Potenzial bieten entweder Stabilität oder Wandel zu ermöglichen.
Interaktion übergeordneter institutionalisierter Regelsysteme (Friedland/Alford 1991; Ocasio et al. 2017; Thornton/Ocasio 1999): Dieser Ansatz bezieht sich auf das Zusammenspiel und die Konflikte zwischen verschiedenen institutionellen Logiken (‚institutional logics‘). Demnach besitzen die Kerninstitutionen der Gesellschaft wie Markt, Staat, Familie und Religion jeweils eine zentrale Logik. Diese Logiken bieten zwar einerseits eine Grundlage für das Verhalten von Individuen, Organisationen und Staat, andererseits bieten die Widersprüche und Konflikte innerhalb und zwischen den Logiken und die hieraus resultierende institutionelle Komplexität Ansatzpunkte für Heterogenität.

Diese Logiken können definiert werden als „socially constructed, historical pattern of material practices, assumptions, values, beliefs, and rules by which individuals produce and reproduce their material subsistence, organize time and space, and provide meaning to their social reality“ (Thornton/Ocasio 1999: 804). Im Gegensatz zum Drei-Säulenmodell von Scott (2014) werden hierbei die strukturelle, normative und symbolische Dimension von Institutionen nicht als separat voneinander betrachtet (Thornton et al. 2012: 51), weshalb je Logik auch verschiedene Formen der Isomorphismen auftreten können. Stattdessen wird davon ausgegangen, dass die Institutionen einer Gesellschaft in Subsystemen verortet sind, die als institutionelle Ordnungen (‚institutional order‘) bezeichnet werden und jeweils sowohl strukturelle als auch normative und symbolische Bestandteile aufweisen (Thornton et al. 2012: 51 ff.).

Tabelle 3.8

Idealtypen des interinstitutionellen Systems

Y-Axis:	X-Axis: Institutional Orders
Categories	Family	Christian religion	State	Market	Profession	Corporation
Root Metaphor	Family as firm	Temple as bank	Redistribution mechanism	Transaction	Relational network	Hierarchy
Sources of Legitimacy	Unconditional loyalty	Sacredness in society	Democratic participation	Share price	Personal expertise	Market position of firm
Sources of Authority	Patriarchal domination	Priesthood charisma	Bureaucratic domination	Shareholder activism	Professional association	Top management
Sources of Identity	Family reputation	Association with deities	Social & economic class	Faceless	Association with quality of craft Personal reputation	Bureaucratic roles
Basis of Norms	Household membership	Congregational membership	Citizenship membership	Self-interest	Associational membership	Firm employment
Basis of Attention	Status in household	Relation to supernatural	Status of interest group	Status in market	Status in profession	Status in hierarchy
Basis of Strategy	Increase family honor	Increase religious symbolism of natural events	Increase community good	Increase profit	Increase personal reputation	Increase size of firm
Informal Control Mechanisms	Family politics	Worship of calling	Backroom politics	Industry analysts	Celebrity professionals	Organization culture
Economic System	Family capitalism	Occidental capitalism	Welfare capitalism	Market capitalism	Personal capitalism	Managerial capitalism

Quelle: Leicht abgewandelt nach Thornton et al. (2012: 56)

Tabelle 3.8 gibt einen Überblick über die von Thornton et al. identifizierten institutionellen Ordnungen, die zusammengenommen als interinstitutionelles System bezeichnet werden. Jede der institutionellen Ordnungen wird als eine unterschiedliche Domäne von Institutionen definiert, die um eine zentrale Kerninstitution der Gesellschaft (‚key cornerstone institution of society‘) herum aufgebaut ist, welche die kulturellen Symbole und materiellen Praktiken repräsentiert, die einen allgemein anerkannten Lebensbereich regeln:

„Each institutional order represents a governance system that provides of a frame of reference that preconditions actors’ sensemaking choices. The cornerstone institution connotes the root symbols and metaphors through which individuals and organizations perceive and categorize their activity and infuse it with meaning and value.“ (Thornton et al. 2012: 54)

Wie Tabelle 3.8 aufzeigt, umfassen die institutionellen Ordnungen gewisse symbolische Bedeutungen und materielle Praktiken, aus denen jeweils ein spezifisches kulturelles Glaubenssystem bzw. spezifische Organisationsprinzipien hervorgehen (Thornton et al. 2015: 2). Die kategorialen Elemente auf der vertikalen Y-Achse repräsentieren somit, wie Individuen und auch Organisationen, wenn sie von einer bestimmten institutionellen Ordnung beeinflusst werden, wahrscheinlich ihr Selbstverständnis und ihre Identität wahrnehmen: „that is, who they are, their logics of action, how they act, their vocabularies of motive, and what language is salient“ (Thornton et al. 2012: 54). Innerhalb dieser institutionellen Ordnungen können verschiedene institutionelle Logiken existieren, wie Thornton et al. (2015: 5 f.) am Beispiel der institutionellen Ordnung der Profession erläutern: So kann beispielsweise zwischen auf Vertrauen und auf Expertise basierenden Modellen unterschieden werden.

Diese Ausführungen zeigen auf, dass eine mangelnde Konvergenz im organisationalen Feld nicht zwangsläufig auf das Fehlen institutioneller Prozesse hinweist (Greenwood et al. 2008: 12). Darüber hinaus können Organisationen in mehreren organisationalen Feldern gleichzeitig verortet sein (vgl. Greenwood et al. 2014). Den zweiten Strang der Erklärungsfaktoren, der sich auf organisationsspezifische Eigenschaften bezieht und stärker empirisch ausgerichtet ist, interpretiert Walgenbach als „eine Art ‚Kontingenztheorie‘ der Übernahme oder Aufgabe institutionalisierter Strukturelemente“ (Walgenbach 2019: 349). So wird z. B. auf die Größe von Organisationen, aufgabenbedingte Anforderungen, die interne Dynamik von Organisationen, die Unterscheidung zwischen frühen und späten Adoptoren, die Art der Beziehungen zu und den Umgang mit Stakeholdern, soziale Netzwerke und Ausmaß der globalen Orientierung verwiesen (Walgenbach 2019: 347 ff.).

Greenwood et al. (2011) führen verschiedene der zuvor genannten Aspekte in einem übergreifenden Framework zusammen, in dessen Mittelpunkt das Konzept der institutionellen Komplexität steht (vgl. Abbildung 3.7). Diese ergibt sich nicht nur aus der Anzahl der (betrachteten) institutionellen Logiken, sondern auch aus deren relativen Inkompatibilität, wobei hier das Ausmaß und die Quellen der Inkompatibilität sowie jeweilige Spezifität der Logiken zu berücksichtigen sind (Greenwood et al. 2011: 324 ff.).⁴⁷ Art und Umfang der institutionellen Komplexität werden maßgeblich durch die spezifische Feldstruktur beeinflusst:

„It is at this level that overarching sets of meaning and normative criteria become encoded in ‘local’ logics that are manifested in rituals, practices and day-to-day behavior […] [and] that referent audiences, such as accreditation agencies and professional associations, are especially active.“ (Greenwood et al. 2011: 334)

Abbildung 3.7

Institutionelle Komplexität und organisationale Antworten.

(Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Greenwood et al. (2011: 324))

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Für die Charakterisierung von organisationalen Feldern bietet es sich zum einen an zwischen „entwickelten“ (‚mature‘) und „sich entwickelnden“ (‚emerging‘) Feldern zu unterscheiden. Erstere zeichnen sich durch regelmäßige interorganisationale Beziehungen in Verbindung mit „articulated institutional infrastructure“ (Greenwood et al. 2011: 335) aus, worunter beispielsweise Berufsverbände, Regulierungsbehörden, aber auch Wettbewerbsrituale wie Preisverleihungen oder die Existenz von Informationsmittlern (‚infomediaries‘) wie Medien und Beratern fallen. Diese Strukturiertheit führt zu einer höheren Stabilität und geringeren institutionellen Komplexität, da Konflikte zwischen konkurrierenden Logiken bereits auf Feldebene gelöst wurden. Selbst wenn mehrere Logiken koexistieren, kann Stabilität erreicht werden, solange die Beziehungen zwischen den Logiken verstanden und vorhersagbar sind (Greenwood et al. 2011: 335 f.).

Sich entwickelnde Felder sind demgegenüber durch eine hohe Unsicherheit in ihren institutionellen Arrangements gekennzeichnet, da die Regeln, die legitime Aktivitäten, Mitgliedschaft und Grenzen definieren, oft unklar, durchlässig oder wenig verstanden sind (Greenwood et al. 2011: 336). Diese Unklarheit und der Mangel an festen Strukturen können zunächst zu einer scheinbar geringeren institutionellen Komplexität führen, jedoch erlaubt die Durchlässigkeit der Feldgrenzen leicht den Eintritt neuer Akteure mit unterschiedlichen Logiken, was die Balance innerhalb des Feldes erschwert und letztendlich die institutionelle Komplexität erhöht (ebd.). Entstehende Felder sind daher oft dynamisch und fragmentiert, was Organisationen vor größere Herausforderungen in der Handhabung von institutioneller Komplexität stellt.

Um Unterschiede zwischen entwickelten Feldern herausstellen zu können, sind nach Greenwood et al. drei Dimensionen zu betrachten (Greenwood et al. 2011: 336 ff.):

Fragmentierung bezieht sich auf die Anzahl unkoordinierter Akteure, von denen eine Organisation hinsichtlich Legitimität und Ressourcen abhängig ist. Fragmentierung steigt somit durch das separate Vorhandensein mehrerer institutioneller Logiken, die jeweils von unkoordinierten Organisationen oder Referenzgruppen vertreten werden, was zu höherer institutioneller Komplexität führt.
Formale Strukturierung / Rationalisierung beschreibt, inwiefern die Anforderungen an Organisationen formal oder informal organisiert sind. Eine hohe Formalisierung bedeutet, dass die eine Organisation umgebenden Interessen, Akteure etc. formal organisiert sind, im Gegensatz zu weniger formal organisierten Gruppen, Gemeinschaften oder Verbänden. Die Formalisierung kann die Art und Weise beeinflussen, wie eine Organisation auf Anforderungen reagiert, da formal organisierter Druck spezifischer und sichtbarer ist. Allerdings ist der zu erwartende empirische Zusammenhang zwischen der Formalisierung auf Feldebene und der erlebten Komplexität durch Organisationen für die Autoren uneindeutig.
Zentralisierung betrifft die hierarchische Machtstruktur der institutionellen Akteure. Ein hohes Maß an Zentralisierung führt zu einer Standardisierung organisationaler Formen und einer Reduzierung der institutionellen Komplexität. Im Gegensatz dazu erhöht das Fehlen eines zentralen Akteurs die institutionelle Komplexität, da Organisationen konkurrierenden, institutionellen Anforderungen ausgesetzt sind.

Pache und Santos (2010) argumentieren in diesem Kontext, dass institutionelle Komplexität in jenen organisationalen Feldern besonders hoch sei, die durch die Kombination von hoher Fragmentierung und moderater Zentralisierung geprägt sind: Diese Felder sind “characterized by the competing influence of multiple and misaligned players whose influence is not dominant yet is potent enough to be imposed on organizations” (Pache/Santos 2010: 458). Greenwood et al. ergänzen, dass bei einer solchen Betrachtung zu berücksichtigen sei, dass Felder mehrere Knotenpunkte zentralisierter Autorität mit jeweils unterschiedlichen Durchsetzungsmechanismen aufweisen können (Greenwood et al. 2011: 338 f.).

Innerhalb eines organisationalen Feldes werden institutionelle Logiken dann durch Eigenschaften der Organisation gefiltert. Diese bestimmen, wie Organisationen die institutionelle Komplexität wahrnehmen und welche organisationalen Reaktionsmöglichkeiten für sie in Frage kommen (Greenwood et al. 2011: 339 ff.):

Die Feldposition bezieht sich auf die strukturelle Position einer Organisation innerhalb eines organisationalen Feldes. Organisationen, die im „Zentrum“ eines Feldes positioniert sind, sind tief in bestehende institutionelle Arrangements eingebettet und neigen dazu, gegenüber neu entstehenden Komplexitäten unempfindlich zu sein. Im Gegensatz dazu befinden sich Organisationen an der „Peripherie“ des Feldes in einer weniger festgelegten Umgebung und sind weniger durch institutionalisierte Beziehungen und Erwartungen gebunden, was ihnen mehr Flexibilität und die Möglichkeit gibt, von etablierten Praktiken abzuweichen. Diese Organisationen sind oft weniger dem institutionellen Druck ausgesetzt, den zentralere Organisationen erfahren, und haben daher einen größeren Spielraum, um auf die Komplexität zu reagieren. Indikatoren für „zentrale“ Organisationen sind ihre Größe (oft in Verbindung mit ihrem Alter) sowie ihr Status. Hieraus lassen sich zwei gegensätzliche Annahmen ableiten: (1.) Der Handlungsspielraum zentralerer Organisationen ist eingeschränkter, da sie mehr (öffentliche) Aufmerksamkeit auf sich ziehen. (2.) Aufgrund ihrer Größe können sie eher immun gegenüber institutionellen Erwartungen sein und können daher leichter von ihnen abweichen. Eine besondere Stellung nehmen auch Organisationen ein, die sich an den Schnittstellen verschiedener institutioneller Logiken befinden oder in mehreren organisationalen Feldern verorten sind.
Die Struktur einer Organisation schafft unterschiedliche intraorganisationale „Gemeinschaften“, die jeweils eigene professionelle Logiken repräsentieren bzw. in die Organisation importieren, was je nach Umfang die institutionelle Komplexität für eine Organisation erhöhen kann. Entscheidend sind die Stärke der Verbindungen zwischen einzelnen Mitgliedern einer Organisation und externen, feldspezifischen institutionellen Infrastrukturen (Teilnahme an Konferenzen, Mitgliedschaft in Verbänden, Weiter-/Fortbildungen), die Motivation und Fähigkeit von Feldakteuren, ihre Forderungen durchzusetzen, die Charakteristik der jeweiligen Organisationseinheit, wobei Greenwood et al. Einheiten im Kern einer Organisation eine geringere Responsivität zuschreiben, als übergreifenden Einheiten wie dem Marketing oder Customer-Relationship-Management, sowie die Fähigkeit zentraler Organisationen aufgrund ihrer Immunität die Mitarbeiter von ihrem professionellen Kontext abzuschirmen (z. B. durch ihren organisationsinternen Sozialisationsprozess).
Die Eigentumsverhältnisse und Steuerung von und innerhalb von Organisationen sind von Bedeutung, da sie den Aspekt der Macht berücksichtigen. So wird der Einfluss institutioneller Logiken auf eine Organisation von ihrer Abhängigkeit von institutionellen Akteuren (z. B. Staat oder Kirche) sowie von der Organisationsform abhängen. Letztere bestimmt, über welche Wege (z. B. Aufsichtsrat) Interessen und Präferenzen von Stakeholdern repräsentiert werden. Neben den Eigentumsverhältnissen sind die für die organisationale Steuerung relevanten Positionen und Gruppen von Bedeutung. Hier kommt es auf die beruflichen Hintergründe von Entscheidungsträgern und ihre Sensibilität für eine bestimmte Logiken an. Hinsichtlich dieser Aspekte vermuten Greenwood et al. Unterschiede zwischen verschiedenen Arten von Logiken:

„We suspect that the ownership structure is particularly significant for the institutionalized importation of societal logics (family, religion, markets) because these may be more formally embedded into the very institutions of ownership. In contrast, contestation fuelled by field-level logics— such as professional logics—are perhaps more usually resolved through the ‘representation’ or ‘absence’ of occupational groups within the formal organizational structure.“ (Greenwood et al. 2011: 346)

Die Identität einer Organisation trägt ebenfalls dazu bei, wie sie mit institutioneller Komplexität umgeht. Von Bedeutung ist, ob die organisationalen Akteure die Identität als positiv oder negativ bewerten und wie die Stärke der Identität wahrgenommen wird.

3.3.1.3 Entkopplung und weitere strategische Reaktionsmöglichkeiten

Meyer und Rowan (1977: 355 f.) führen aus, dass die von ihnen als „institutionalisiert“ bezeichneten Organisationen mit zwei Problemen konfrontiert sind. Zum einen können institutionelle Regeln im Konflikt mit technischen Anforderungen und Effizienzbestrebungen stehen. Zum anderen können sich institutionelle Regeln aber auch untereinander widersprechen, wenn sie beispielsweise unterschiedlichen institutionellen Umwelten entspringen. Im Umgang mit diesen Problemen können Organisationen auf vier mögliche Teillösungen zurückgreifen (Meyer/Rowan 1977: 356): Sie können (1.) die Anforderungen ignorieren, (2.) starr an institutionellen Vorschriften festhalten, indem sie externe Beziehungen kappen, (3.) „zynisch“ anerkennen, dass ihre Struktur nicht mit den Anforderungen übereinstimmt oder (4.) Reformen versprechen. Nachteilig ist jedoch, dass diese Teillösungen nicht langfristig aufrechterhalten werden können und mitunter negative Rückwirkungen auf die Legitimität der Organisation verbunden sind.

Anstatt sich also auf eine Teillösung zu verlassen, können Organisationen derartige Konflikte durch die Anwendung zweier miteinander verknüpfter Instrumente, nämlich der Entkopplung (‚decoupling‘) und der Logik des Vertrauens und guten Glaubens (‚logic of confidence and good faith‘), lösen (Meyer/Rowan 1977: 356 ff.). Entkopplung bedeutet, dass institutionalisierte Organisationen ihre formalen Strukturen von den tatsächlichen organisationalen Aktivitäten lösen. Sie errichten eine nach außen kommunizierte „zeremonielle Fassade“ (Meyer/Rowan 2009: 51) bzw. „Schauseite“, wodurch sie weiterhin Responsivität im Hinblick auf die institutionellen Anforderungen demonstrieren und ihre Legitimität gesichert wird. Gleichzeitig können sie ihre Aktivitäten an eher praktischen Erwägungen ausrichten, was dazu beiträgt, dass Konflikte in der Organisation vermieden werden können. Koordination innerhalb der Organisation wird dann z. B. stärker informal betrieben.

Im Kontext der Entkopplung wird auf die Logik des Vertrauens und guten Glaubens zurückgegriffen, um das Vertrauen der internen und externen Akteure in die Organisationsstruktur aufrechtzuhalten. Unter Verweis auf Goffman (Goffman 1967: 12 ff.), nennen Meyer und Rowan mögliche Praktiken zur „Gesichtswahrung“: Vermeidung, Diskretion und Wegsehen. Um die Transparenz hinsichtlich ihrer Organisationsstrukturen zu verringern, können Organisationen u. a. auch intern Organisationseinheiten voneinander entkoppeln und versuchen, Anlässe für „Inspektionen“ oder Evaluationen zu minimieren (Meyer/Rowan 1977: 357 ff.).

Zwischen den verschiedenen Vertretern des soziologischen Neo-Institutionalismus herrscht jedoch Uneinigkeit bzgl. der Idee der Entkopplung. So argumentieren DiMaggio und Powell (1983) gegensätzlich zu Meyer und Rowan (1977), dass sich die Aktivitäten einer Organisation zwangsläufig ändern, wenn eine Organisation institutionelle Elemente übernimmt. Die Idee der Entkopplung unterstelle nach Koch einen „‚institutionenfreien Raum‘ der Organisation und etabliere implizit ein Modell des ungebundenen rationalen Entscheidens und Handelns im Kernbereich von Organisationen“ (Koch 2009: 121), was einer wesentlichen Annahme des soziologischen Neo-Institutionalismus widerspricht. Anhand empirischer Studien ist Entkopplung für Scott zum einen v. a. bei regulativem und weniger bei normativem und kulturell-kognitivem Druck zu erwarten (Scott 2014: 187). Zum anderen sei Entkopplung wahrscheinlicher, wenn sowohl der Legitimitätsgewinn als auch die mit der Übernahme organisationaler Merkmale verbundenen Implementationskosten hoch sind (ebd.).

Insgesamt besteht unter den verschiedenen Autoren des soziologischen Neo-Institutionalismus im Allgemeinen kein Konsens darüber, in welchem Ausmaß Organisationen über strategische Reaktionsmöglichkeiten auf institutionelle Umwelteinflüsse verfügen. Eine Systematisierung des möglichen Spektrums legt Oliver (1991) in ihrem Aufsatz „Strategic Responses to Institutional Processes“ vor. Auf Grundlage von übereinstimmenden Annahmen des soziologischen Neo-Institutionalismus sowie des Ressourcenabhängigkeitsansatzes,⁴⁸ unterscheidet sie fünf Strategien organisationaler Akteure, denen sie jeweils drei Taktiken zuordnet. Tabelle 3.9 stellt die Strategien, in aufsteigender Reihenfolge von Passivität bis zu Widerstand, die korrespondierenden Taktiken und Beispiele dar. Die Duldung entspricht weitestgehend der in Abschnitt 3.3.1.2 dargestellten Isomorphie. Beim Kompromiss erfolgt institutionelle Konformität nur partiell und Organisationen verfolgen stärker ihre eigenen Interessen. Im Gegensatz dazu liegt Vermeidung die Motivation zugrunde, die Umweltbedingungen, die ein konformes Verhalten erforderlich machen, zu umgehen. Sowohl der Kompromiss als auch die Vermeidung können in unterschiedlicher Abstufung mit dem oben skizzierten Konzept der Entkopplung gleichgesetzt werden. Bei den beiden letzten Strategien Trotz und Manipulation, zeigen Organisationen eine deutlich sichtbare Ablehnung gegenüber bestimmten institutionellen Regeln bzw. „organizations actively alter, re-create, or control the pressures themselves or the constituents that impose them“ (Oliver 1991: 159).

Tabelle 3.9

Strategische Antworten auf institutionelle Prozesse

Strategies	Tactics	Examples
Acquiesce	Habit	Following invisible, taken-for-granted norms
	Imitate	Mimicking institutional models
	Comply	Obeying rules and accepting norms
Compromise	Balance	Balancing the expectations of multiple constituents
	Pacify	Placating and accommodating institutional elements
	Bargain	Negotiating with institutional stakeholders
Avoid	Conceal	Disguising nonconformity
	Buffer	Loosening institutional attachments
	Escape	Changing goals, activities, or domains
Defy	Dismiss	Ignoring explicit norms and values
	Challenge	Contesting rules and requirements
	Attack	Assaulting the sources of institutional pressure
Manipulate	Co-opt	Importing influential constituents
	Influence	Shaping values and criteria
	Control	Dominating institutional constituents and processes

Quelle: Oliver (1991: 152)

3.3.2 Empirische Studien zur öffentlichen Verwaltung

Ausgehend von einer Typologie von Arbeitsagentur-Modellen (sozialorientiertes Modell, Sanktionsmodell, arbeitgeberorientiertes Modell und Balancemodell) mit Fokus auf der Strategie der Arbeitsvermittlung (Arbeitgeberorientierung, Förderorientierung und Sanktionsorientierung),⁴⁹ legen die Studienergebnisse von Schütz auf Basis verschiedener Daten und Analysemethoden nahe, dass die Agenturen einem isomorphen Prozess unterliegen und daher die Modellvielfalt im Untersuchungszeitraum (2000–2006) abnimmt (Schütz 2008: 221 f.). Eine zweite zentrale Erkenntnis ist, dass eine Verschiebung hinsichtlich der vorherrschenden Vermittlungsstrategien stattgefunden hat: Während 2000–2004 die Förderorientierung und Balance der drei Vermittlungsstrategien deutlicher nachweisbar sind, verschiebt sich die Ausrichtung 2005/2006 in Richtung Arbeitgeberorientierung (ebd.).

Ashworth et al. (2007) untersuchen, inwiefern sich lokale englische Behörden im Zuge eines NPM-Reformprogramms („Best Value“) zwischen 2001 und 2004 angeglichen haben.⁵⁰ Sie betrachten hierfür neben der Organisationsstruktur die Organisationskultur, den Prozess der Strategieplanung sowie die Strategieinhalte, da sie davon ausgehen, dass sich institutionelle Konformität auf alle organisationalen Elemente auswirken, wobei die Organisationskultur sowie Strategie gegenüber der Organisationsstruktur resistenter gegenüber isomorphem Druck seien (Ashworth et al. 2007: 170 f.).⁵¹ Interessant ist hier, dass die Autoren hinsichtlich der Konformität eine Unterscheidung zwischen Befolgung (‚compliance‘) und Konvergenz (‚convergence‘) vornehmen, wobei Befolgung gegeben sei, wenn Anpassungen in Richtung des „offiziellen“ bzw. vom Reformprogramm beabsichtigten Drucks erfolgen (Ashworth et al. 2007: 169). Konvergenz bezeichnet hingegen das Ausmaß der Anpassungen bzw. Variation, die sich zwischen Organisationen in einem organisationalen Feld über Zeit ergeben, mit oder ohne Befolgung (ebd.). Die Befolgung messen die Autoren anhand der Veränderung der durchschnittlichen Zustimmung zu einem jeweiligen Item zwischen 2001 und 2004; dabei müssen die Veränderungen statistisch signifikant sein (Ashworth et al. 2007: 176). Für die Konvergenz ziehen sie die Veränderung des Variationskoeffizienten der Items als Kriterium heran (Ashworth et al. 2007: 180).⁵²

Die Auswertung der Daten ergibt, dass sich 20 der 33 Organisationsmerkmale im Sinne der Befolgung verändert haben (‚compliant‘), bei sieben Organisationsmerkmalen ist jedoch eine Veränderung entgegen der Zielsetzung des Reformprogramms (‚defiant‘) eingetreten (ebd.). Bei insgesamt 15 Organisationsmerkmalen ist eine Konvergenz festzustellen, die Schnittmenge von Merkmalen, die sowohl der Befolgung als auch der Konvergenz zuzuordnen sind, beträgt elf (Ashworth et al. 2007: 181). Zudem zeigt sich, dass die stärksten Veränderungen, entgegen der Annahme von Ashworth et al., nicht die Organisationsstruktur, sondern die Organisationskultur und die Strategieinhalte betreffen (Ashworth et al. 2007: 182).

Während die Autoren die insgesamt vergleichsweise geringe Angleichung der Behörden auf die bereits vor der Reform stark ausgeprägte Homogenität zurückführen, ergeben sich hinsichtlich der unterschiedlichen Betroffenheit der Organisationsmerkmale drei mögliche Interpretationen (Ashworth et al. 2007: 182 f.): So könne die stärkere Veränderung der Organisationsskultur und Strategieinhalte (1.) aus dem stärkeren institutionellen Druck, der im Zuge der Reform auf diese Elemente ausgeübt wurde, resultieren. Sie könne aber auch (2.) darauf hindeuten, dass das in der Managementliteratur vertretene Argument, dass im Hinblick auf die Beeinflussung zwischen organisationalen Kern- (u. a. Organisationskultur und Strategie) und peripheren Merkmalen (Organisationsstruktur) zu unterscheiden ist, aufgrund der Spezifika der öffentlichen Verwaltung nicht auf Behörden zu übertragen ist. In Anlehnung an Meyer und Rowan (1977) könne (3.) zudem eine Rolle spielen, dass die Organisationskultur und Strategie durch ihre geringere objektive Überprüfbarkeit, i. S. der Entkopplung, eher von den Befragten als konform dargestellt werden können, als andere organisationale Elemente.

Frumkin und Galaskiewicz (2004) betrachten am Beispiel der Bürokratisierung des Personalmanagements die unterschiedliche Anfälligkeit von privaten, Non-Profit- und öffentlichen Organisationen im Hinblick auf institutionellen Druck.⁵³ Hierbei unterscheiden sie regulative (unterliegt die Organisation einer regelmäßigen Überprüfung durch eine externe Akkreditierungs- oder Zulassungsorganisationen?), normative (gehört die Organisation einem Verband ähnlicher Organisationen an?) und mimetische (Inwieweit wird bei der Bewertung der Performance der Organisation auf die Praktiken anderer ähnlicher Organisationen geachtet?) Aspekte (Frumkin/Galaskiewicz 2004: 296). Neben den Tatsachen, dass öffentliche Organisationen stärker bürokratisiert sind (Frumkin/Galaskiewicz 2004: 297 f.) und den verwendeten Kontrollvariablen (u. a. Organisationsgröße, Eigenschaft einer Organisation als Zweigstelle/Filiale)⁵⁴ eine hohe Erklärungskraft zukommt (Frumkin/Galaskiewicz 2004: 298), zeigt sich, dass öffentliche Organisationen zwar anfälliger für institutionellen Druck sind als private Organisationen, die Unterschiede zwischen jenen und Non-Profit-Organisationen aber nicht eindeutig sind (Frumkin/Galaskiewicz 2004: 298 ff.). Außerdem wird deutlich, dass von den drei Formen des institutionellen Drucks unterschiedliche Effekte je nach Organisationstyp ausgehen: Vor allem regulativer und in geringerem Maße normativer Druck führen bei privaten und Non-Profit-Organisationen zu stärkerer Bürokratisierung, während bei öffentlichen Organisationen ein gegenteiliger Effekt zu beobachten ist (Frumkin/Galaskiewicz 2004: 301 f.). Mimetischer Druck verursacht hingegen bei allen drei Organisationstypen eine stärkere Bürokratisierung (Frumkin/Galaskiewicz 2004: 302).

3.3.3 Kritik

Palmer et al. kommen zu dem Schluss, dass der soziologische Neo-Institutionalismus „appears to be one of the most general and comprehensive theories plied by organizational scholars today“ (Palmer et al. 2008: 760). Ein zentraler Kritikpunkt betrifft jedoch die mangelnde Geschlossenheit der Theorie (Walgenbach 2019: 332; ähnlich Scherm/Pietsch 2007: 75 f.). Dies zeigt sich beispielsweise darin, dass in der Mikroperspektive die Organisation selbst als Institution betrachtet wird (Zucker 1977), während in der Mesoperspektive der Fokus auf die institutionelle Organisationsumwelt gelegt wird (DiMaggio/Powell 1983; Meyer/Rowan 1977). Divergierende Ansichten bestehen auch im Hinblick auf den von DiMaggio und Powell (1988) beschriebenen erzwungenen Isomorphismus, dem Zucker (1987) seine institutionalisierende Eigenschaft abspricht. Kritisiert wird darüber hinaus die Unschärfe grundlegender Begriffe (Scherm/Pietsch 2007: 75).

Auch bestehen unterschiedliche Auffassungen darüber, wie stark der institutionelle Determinismus ausgeprägt ist und welche Handlungsmöglichkeiten für Organisationen bzw. Akteure innerhalb von Organisationen bestehen (vgl. Abschn. 3.3.1.2 und 3.3.1.3). Die wahrgenommenen Defizite der Theorie, z. B. hinsichtlich der Vernachlässigung von Akteuren, Macht und Interessen (Clegg 2010; DiMaggio 1988), führten im zeitlichen Verlauf zu vielfältigen Antworten und einer breiten Ausdifferenzierung der Theorie (Alvesson/Spicer 2019), wodurch in unterschiedlicher Intensität Grundannahmen in Frage gestellt wurden. Gleichzeitig ergibt sich beispielsweise durch das Konzept der institutionellen Komplexität von Greenwood et al. (2011) eine gewisse Öffnung gegenüber anderen Theorien wie dem Situativen Ansatz.

Weitere Kritik betrifft hingegen die weiterhin als ausbaufähig betrachtete Mikrofundierung der Theorie auf Individualebene (Kirchner et al. 2015: 198 f.; Palmer et al. 2008: 760), welche ursprünglich aus der bewussten Abgrenzung zum Rational-Choice-Ansatz zu erklären ist (Senge 2011: 163), wodurch ein „übersozialisiertes Bild von Organisationen“ (Scherm/Pietsch 2007: 75, Hervorhebung im Original) gezeichnet wird. Forschungspraktisch ist zudem hervorzuheben, dass die drei Formen institutionellen Drucks nach DiMaggio und Powell (1988) in empirischen Studien recht unterschiedlich und teils beliebig gegeneinander austauschbar operationalisiert werden (Mizruchi/Fein 1999). Zudem finde im Neo-Institutionalismus, mit wenigen Ausnahmen, keine Methodendiskussion statt (Senge 2011: 164).

3.4 Integrationsmöglichkeiten der Theorien

Der Situative Ansatz und der soziologische Neo-Institutionalismus weisen sowohl Gemeinsamkeiten als auch Unterschiede auf. Die grundlegende Gemeinsamkeit liegt entsprechend der Differenzierung von Organisationskonzepten nach Scott und Davis (2016: 112) darin, dass beide Theoriestränge Organisationen als „offene Systeme“ betrachten und daher dem Einfluss der Umwelt auf die Organisation eine zentrale Bedeutung zuschreiben. Während der Situative Ansatz jedoch eher auf „physische“ Bedingungen des Organisationskontextes (interne Situationsvariablen) und der Umwelt (externe Situationsvariablen) fokussiert, konzentriert sich der soziologische Neo-Institutionalismus auf institutionelle Einflüsse und betont insbesondere die Bedeutung kulturell-kognitiver Elemente von Institutionen. Zudem treffen die Theorien unterschiedliche Annahmen bezüglich der Rationalität von Organisationen bzw. Akteuren: Der Situative Ansatz geht davon aus, dass Organisationen ökonomisch-rationale Entscheidungen treffen, um ihre Strukturen und Prozesse an die spezifischen Anforderungen ihrer Umwelt anzupassen, um ihre Effizienz bzw. Effektivität zu erhöhen. Im Gegensatz dazu enthält der soziologische Neo-Institutionalismus die Annahme, dass Organisationen oft Strukturen und Praktiken aus Gründen der Legitimität übernehmen, selbst wenn diese nicht unbedingt ihre Effizienz bzw. Effektivität steigern. Rationalität wird hier als sozial konstruiert und oft symbolisch gesehen, um den Erwartungen der Umwelt zu entsprechen. Eine weitere Gemeinsamkeit der beiden Ansätze liegt darin, dass sie Anknüpfungspunkte für das strategische Handeln von Akteuren entahlten. Dieses kann sowohl die Wahlmöglichkeit zwischen verschiedenen Organisationsstrukturen als auch das Durchsetzen von individuellen oder kollektiven Zielen und Interessen umfassen, auch wenn bestimmte Vertreter der jeweiligen Theorie eher eine deterministische Perspektive vertreten.

Neben der unabhängigen Variable unterscheidet sich ebenfalls die Betrachtung der abhängigen Variabel zwischen beiden Ansätzen, da der Situative Ansatz zumindest in seiner Grundkonzeption ausschließlich auf die formale Organisationsstruktur blickt. Im soziologischen Neo-Institutionalismus weiten DiMaggio und Powell (1983) hingegen den Gedanken der Isomorphie, den Meyer und Rowan (1977) nur auf die formalen Organisationsstrukturen beziehen, auf die gesamte Organisation aus. Beide Theorien unterscheiden sich darüber hinaus in der Stoßrichtung ihres Erkenntnisinteresses: So zielt der Situative Ansatz maßgeblich auf die Erklärung organisationaler Variation, meist unter Berücksichtigung einer Vielzahl von möglichen Variablen, ab. Demgegenüber wird mit dem neo-institutionalistischen Ansatz eher versucht, die Ähnlichkeit von Organisationen anhand einer begrenzten Zahl bedeutender institutioneller Einflüsse zu erklären. Dabei ist die Genese beider Theoriestränge eng mit der Durchführung empirischer Forschung verknüpft.

In den beiden nachfolgenden Unterkapiteln werden zwei der zentralen Konfliktpunkte der beiden Theorien herausgegriffen und es wird versucht eine Integration der Perspektiven vorzunehmen. Zunächst werden in Abschnitt 3.4.1 die unterschiedlichen Rationalitätsvorstellungen betrachtet und in Einklang miteinander gebracht. Anschließend werden in Abschnitt 3.4.2 die intra- und intertheoretischen Positionen zu (strategischem) Handeln gegenübergestellt und eingeordnet.

3.4.1 Organisationen zwischen Performance- und Legitimitätsbestrebungen

Um die divergierenden Vorstellungen hinsichtlich der Rationalität zu verbinden, bieten sich mehrere Wege an. So führt Donaldson analog zum ‚contingency fit‘ des Situativen Ansatzes, bei welchem aufgrund der Passung zwischen Organisationsstruktur und den Kontingenzvariablen das höchste Performancelevel erreicht wird, das Konzept des ‚institutional fit‘ ein (Donaldson 2008b): Es beschreibt den Zustand, in dem eine Organisation das höchste Maß an Legitimität erreicht, da ihre Organisationsstruktur mit der institutionellen Umwelt korrespondiert. Da die Organisationsstruktur, die zu einem ‚contingency fit‘ führe, nicht zwangsläufig – und in den meisten Fällen nicht – identisch mit der Organisationsstruktur sei, die zu einem ‚institutional fit‘ führe, ergebe sich ein Trade-Off zwischen beiden Anforderungen (vgl. ebd.).

Dieses Dilemma könne aufgelöst werden, indem die optimale Organisationsstruktur anhand eines ‚meta fit‘ bestimmt werde, welcher ausgehend von einer gemeinsamen Bewertungsgrundlage erreicht werden könne (Donaldson 2008a). Diese Bewertungsgrundlage stellen die gemeinsamen finanziellen Auswirkungen dar, die sich für eine Organisation aus der Wahl zwischen dem ‚contingency fit‘ und ‚institutional fit‘ ergeben (Donaldson 2008a: 22). Der ‚meta fit‘, also die optimale Organisationsstruktur, kann somit prinzipiell beides sein, jedoch meist nicht beides gleichzeitig. Dass auch institutionelle Elemente finanzielle Auswirkungen nach sich ziehen, macht Donaldson an folgendem Beispiel deutlich: “For instance, a business corporation that has a legitimate structure […] is more likely to win the confidence of investors, so that there is demand for its shares that are, consequently, more highly priced. Thus institutional fit leads to higher share price” (Donaldson 2008a: 23). Ebenso machen DiMaggio und Powell deutlich, dass mit als „legitim“ erachteten organisationalen Elementen auch Effizienzgewinne einhergehen können (DiMaggio/Powell 1991: 33): Fraglich ist zunächst, ob organisationale Anpassungen, die aufgrund von institutionellem Druck vorgenommen werden, überhaupt einen Einfluss auf die Performance haben, außerdem können sie durchaus Effizienzvorteile bringen. Des Weiteren müsse auch der ökonomische Effekt gesteigerter Legitimität berücksichtigt werden: „it may be highly efficient for a school district to spend a million dollars on ceremonial activities if the resulting legitimacy induces voters to endorse a $15 million bond issue“ (ebd.).

Donaldsons Betrachtungsweise fokussiert offenkundig primär auf private Organisationen. Wie in Abschnitt 3.1.2 aufgezeigt, unterscheiden sich öffentliche und private Organisationen jedoch in einigen Punkten. Insbesondere der Marktmechanismus nimmt eine untergeordnete und die (politische) Legitimität eine stärker ausgeprägte Stellung ein. Vor diesem Hintergrund weisen die Überlegungen von Meyer und Rowan (1977) sowie Scott (2003) grundsätzlich eine Kompatibilität mit dem Situativen Ansatz auf, wobei Scotts zweidimensionale Betrachtungsweise (vgl. Tabelle 3.6) realitätsnäher erscheint. Auch kann in Anlehnung an Tolbert und Zucker (1983) sowie DiMaggio und Powell (1983) die Perspektive eingenommen werden, dass die Übernahme von organisationalen Elementen aufgrund von Effizienzbestrebungen eine Vorstufe des institutionellen Isomorphismus darstellen kann.

Die komplementäre Erklärungskraft beider „Arten“ von Umwelteinflüssen verdeutlichen empirische Studien (anschaulich u. a. Volberda et al. 2012; George et al. 2019). Wie Greenwood et al. darlegen, wird letztlich erst durch die Berücksichtigung beider Theorien die Erklärung des gleichzeitigen Auftretens von Variation und Angleichung möglich:

„Thus, the impact of generic contingent factors – such as size and geographical scope – is both mediated by beliefs as well as ‘put into play’ by them. In other words, it is the interaction between the institutional environment and traditional contingency variables that requires exploration because of their independent and joint effects on organizational form and vice versa. Put another way, even when faced with the same institutional pressures, there will be organizational heterogeneity because of the play of contingency factors. And we need to understand it.“ (Greenwood et al. 2014: 1216)

In diese Richtung deutet auch das von Greenwood et al. (2011) vorgeschlagene und in Abschnitt 3.3.1.2 vorgestellte Framework. Dort wird die Bedeutung feldspezifischer institutioneller Komplexität mit organisationsspezifischen Charakteristika verbunden. Damit wird die sowohl im Situativen Ansatz als auch im soziologischen Neo-Institutionalismus teils vertretene deterministische Perspektive in der vorliegenden Arbeit nicht eingenommen.

3.4.2 Akteure zwischen Struktur und Handlungsfähigkeit

Die Debatte um ‚structure‘ vs. ‚agency‘⁵⁵ bzw. ‚determinism‘ vs. ‚voluntarism‘ beleuchtet eine grundlegende Fragestellung in vielen theoriegeleiteten soziologischen Diskursen: In welchem Ausmaß sind individuelles bzw. organisationales Handeln und Entscheidungen durch Strukturen vorbestimmt und inwiefern können Individuen oder Organisationen unabhängig und strategisch innerhalb dieser Strukturen agieren? Reed (2005) unterscheidet vier Perspektiven, aus denen heraus diese Frage beantwortet werden kann:

Reduktionismus bezeichnet eine methodologische Herangehensweise, die komplexe soziale und organisationale Phänomene auf einfache individuelle Verhaltensweisen reduziert (Reed 2005: 291). Diese Vorgehensweise marginalisiert bzw. schließt die erklärende Bedeutung von Struktur aus, indem sie kollektive Einheiten und emergente Eigenschaften auf die Dispositionen und somit physiologischen sowie biologischen Merkmale einzelner Individuen zurückführt (Reed 2005: 291 f.). Handlungsfähigkeit wird so wie im Rational-Choice-Ansatz auf rationale Kalkulationen reduziert und interpretative sowie interaktive Elemente der Agency werden ignoriert (Reed 2005: 292). Dieser Ansatz betrachtet Organisationen und soziale Strukturen als quasi nicht-intentionale Konsequenzen isolierter individueller Entscheidungen, wobei kollektives Verhalten lediglich als Aggregation dieser Einzelhandlungen angesehen wird (ebd.). Diese Sichtweise fördere ein Verständnis von Agency, „in which the active identification, consideration, and manipulation of ‘alternative action options’ are redefined as the mechanical operation of a utilitarian means-ends calculus that dispenses with the need to engage with history, context, values, and conflict“ (Reed 2005: 294).

Determinismus wird als eine Perspektive verstanden, die eine dominante Rolle struktureller Bedingungen im sozialen und organisationalen Kontext betont, wobei individuelle oder kollektive Agency als weitgehend durch diese Strukturen bestimmt angesehen wird (ebd.). Strukturen werden in diesem Kontext als eigenständige, vorherrschende Kräfte verstanden, die das Handeln von Individuen und Gruppen nicht nur rahmen, sondern tiefgreifend bestimmen (Reed 2005: 295). In dieser Sichtweise wird Agency nahezu irrelevant; sie erscheint lediglich als eine Begleiterscheinung struktureller Determinanten, die unabhängig von individuellen oder kollektiven Akteuren operieren, ohne eigene wesentliche Erklärungskraft (ebd.). Demnach prägen und regulieren Strukturen das soziale Leben in einem Maß, das den Handelnden kaum Raum lässt, ihre Situation und die sie umgebenden Bedingungen zu gestalten oder zu verändern (Reed 2005: 295 f.). Determinismus versucht letztlich soziale Phänomene durch universelle Prinzipien und Gesetze der strukturellen Kausalität zu erklären (Reed 2005: 296 f.).

Der Konflationismus, vertreten durch Soziologen wie Anthony Giddens und Pierre Bourdieu, stellt eine Antwort auf die Begrenzungen von reduktionistischen und deterministischen Ansätzen dar (Reed 2005: 297). Diese Denkrichtung kritisiert die klare Trennung zwischen Agency und Struktur und betont stattdessen ihre untrennbare Verbindung und gegenseitige Abhängigkeit (ebd.). Hier wird argumentiert, dass Agency und Struktur sich nicht nur gegenseitig bedingen, sondern gemeinsam durch soziale Praktiken entstehen, die sowohl ermöglichende als auch beschränkende Bedingungen für das Handeln schaffen (Reed 2005: 297 f.). Strukturen sind demzufolge als dynamische Muster zu verstehen, die fortlaufend durch soziale Praktiken bestätigt und angepasst werden (Reed 2005: 298 f.). Der Konflationismus geht letztlich davon aus, dass soziale Praktiken Strukturen hervorbringen und modifizieren, welche wiederum das soziale Leben formen und definieren. Insgesamt bietet er ein flexibleres und prozessorientierteres Verständnis sozialer Dynamik, welches jedoch die Macht der individuellen und kollektiven Handlungsfähigkeit zur Gestaltung gesellschaftlicher Strukturen betont.

Der Relationismus bzw. Realismus hebt im Gegensatz zum Konflationismus die ontologische und analytische Trennbarkeit von Struktur und Handlungsfähigkeit hervor und fokussiert auf das Zusammenspiel beider (Reed 2005: 299). Es wird argumentiert, dass die dynamische Wechselwirkung zwischen Agency und Struktur eine „doppelte Konstitution“ von Agency und Struktur erfordert, die sowohl die ermöglichenden als auch die einschränkenden Komponenten von beiden anerkennt (Reed 2005: 300). Hierbei wird sich dagegen ausgesprochen, Agency und Struktur ineinander zu reduzieren oder als deterministisch miteinander verbunden zu betrachten (ebd.). Daher hängen Strukturen sowohl von den Kräften der Agency ab, ermöglichen diese aber auch, wenn die räumlichen und zeitlichen Bedingungen dies zulassen:

„Agency depends on actors having practical access to and control over the spatially embedded and temporally located relational positions that structures objectively make available. […] Structures depend on the creative and generative powers that agency can develop and exploit, if the conditions and relations in which it is spatially and temporally situated allow them to emerge and flourish. But the changing relationship between agentic creativity and structural constraint cannot be understood if the development of institutional and organizational forms over time is reduced to evolutionary determinism or historical voluntarism.“ (Reed 2005: 300 f.)

Sowohl die Handlungsfähigkeit als auch die Struktur besitzen unabhängige kausale Eigenschaften, die den Verlauf und die Ergebnisse des sozialen und organisationalen Lebens erheblich beeinflussen können (Reed 2005: 301). Die verschiedenen Möglichkeiten, wie Handlungsfähigkeit und Struktur kausal wirken können, lassen sich nur im Zusammenspiel dieser beiden Konzepte in spezifischen institutionellen Kontexten verstehen und erklären, wobei bestehende strukturelle Bedingungen und Beziehungen die Rahmenbedingungen für soziale Interaktionen und ihre organisatorischen Ergebnisse festlegen (Reed 2005: 301 f.). Soziale Praktiken sind demnach immer in bestehende soziale Strukturen eingebettet, die ihre Möglichkeiten zur kreativen Umgestaltung vorgeben (Reed 2005: 302).

Eine vollständige Auflösung des Gegensatzes von Struktur und Handlungsfähigkeit scheint nicht möglich. Vielmehr gilt es ihre Dualität bzw. Gleichzeitigkeit anzuerkennen: Strukturen ermöglichen Handlungen, beschränken sie jedoch auch. Sie bieten einen Rahmen, innerhalb dessen (strategisches) Handeln stattfinden kann, gleichzeitig definieren sie gewisse Grenzen dieses Handlungsspielraums. Eine relationale Ausrichtung nimmt genau diese Perspektive ein und plädiert für eine analytisch getrennte Betrachtung beider Komponenten, ohne dabei zu stark vereinfachend vorzugehen. Sowohl der soziologische Neo-Institutionalismus als auch der Situativen Ansatz scheinen ein solches Vorgehen prinzipiell zu ermöglichen. Zwar wohnt beiden Ansätzen zunächst, wenn auch verschieden stark ausgeprägt und von unterschiedlichen Vertretern unterschiedlich beurteilt, eine deterministische Betrachtung des Einflusses der Umwelt auf Organisationen inne. Jedoch werden sowohl im Situativen Ansatz mittels der strategischen Wahl (Child 1972a, 1997) als auch im soziologischen Neo-Institutionalismus mit den Konzepten der Entkopplung (Meyer/Rowan 1977) bzw. dem gesamten Spektrum der strategischen Reaktionsmöglichkeiten (Oliver 1991) sowie des institutionellen Unternehmers (DiMaggio 1988) und der institutionellen Arbeit (Lawrence/Suddaby 2006) Handlungsspielräume für Akteure gewährt. Diese beziehen sich nicht nur auf die Organisationsstruktur, sondern auch auf den Organisationskontext bzw. die Umwelt im Ganzen.

3.5 Zusammenfassung

Ganz allgemein können Organisationen als zielgerichtete, grenzerhaltende und sozial konstruierte Systeme menschlichen Handelns definiert werden. Analytisch können verschiede Kernelemente von Organisationen (Umwelt, Strategie und Ziele, Personen, Arbeit und Technologie, formale und informale Organisation) unterschieden werden. Zwar steht die formale Organisation im Fokus der vorliegenden Untersuchung, da jedoch unterschiedliche Konzeptualisierungen und Begriffsabgrenzungen zwischen der formalen und informalen Organisationsstruktur in der Literatur vorzufinden sind und „von außen“ nicht immer eindeutig zwischen den offiziellen und geltenden Regeln sowie zwischen der normativen und Verhaltensstruktur differenziert werden kann, werden die normative sowie die Verhaltensstruktur hier unter dem Begriff der „Verwaltungsorganisation“ zusammengefasst.

Als spezielle Organisationsform zeichnen sich Organisationen der öffentlichen Verwaltung durch ihre vergleichsweise ausgeprägte Bürokratisierung aus. Insbesondere durch Reformen im Zuge des New Public Managements hat sich die organisationale Gestalt der öffentlichen Verwaltung jedoch mitunter gewandelt, was in Kapitel 2 anhand der dargestellten Reorganisation der Bundesagentur für Arbeit und des Steuerungsmodells der gE deutlich wird. Dennoch weisen öffentliche Verwaltungen in Deutschland, insbesondere auf Ebene der Ministerien und Kommunen, auch heute noch in hohem Maß die „klassischen“ bürokratischen Merkmale auf, wenn auch ein Wandel hin zum ‚Neo-Weberian State‘ diskutiert wird.

Ein zentraler Unterschied zwischen öffentlichen und privaten Organisationen liegt darin, dass öffentliche Verwaltungen „einer demokratisch legitimierten politischen Steuerung und Kontrolle unterliegen“ (Bogumil 2021: 681). Auch kann konstatiert werden, dass sie im Gegensatz zu privaten Organisationen häufig mit einem breiten Spektrum von (teils konfligierenden) Anforderungen konfrontiert sind. Gleichberechtigte Rationalitätskriterien von Organisationen der öffentlichen Verwaltung sind die Legalität, Legitimität, Effizienz und Effektivität. Zusätzlich dazu zeichnen sich Sozialverwaltungen im Speziellen u. a. dadurch aus, dass sie in besonderem Maße widersprüchlichen Umwelterwartungen ausgesetzt sind und im Gegensatz zu anderen Verwaltungen unter einer stärkeren gesellschaftlichen Beobachtung stehen, da „ihre Entscheidungen verhältnismäßig tief und in großer Breite in Lebenswelten eingreifen und zugleich einen hohen Anteil an staatlichen Ausgaben ausmachen“ (Büchner 2023: 270).

Dies vorausgeschickt, erweist es sich für die Beantwortung der übergeordneten Forschungsfrage der vorliegenden Arbeit aus zwei Gründen als hilfreich auf den Situativen Ansatz zurückzugreifen. Zum einen wurde sich in den frühen Ausarbeitungen, die dem Situativen Ansatz zuzurechnen sind, umfangreich mit der Konzeptionierung der formalen Organisation auseinandergesetzt. So wurde das Konzept der Bürokratie mehrdimensional entlang von fünf Dimensionen (Spezialisierung, Standardisierung, Formalisierung, Zentralisierung und Konfiguration) derart operationalisiert, dass unterschiedlichste Organisationen miteinander verglichen werden konnten. Diese Vorarbeiten leiten daher die Operationalisierung der abhängigen Variable (Verwaltungsorganisation) in der vorliegenden Studie an. Darüber hinaus wurden die für das Kapitel 4 herangezogenen empirischen Studien danach ausgewertet, ob sie Aussagen zu diesen fünf Dimensionen aufweisen.

Zum anderen formuliert der Situative Ansatz einen Erklärungsansatz für Variationen in der Verwaltungsorganisation: Er postuliert, dass die Situation einer Organisation (Umwelt und unmittelbarer Organisationskontext) die formale Organisation beeinflusst, da sich Organisationen aufgrund von Performancebestrebungen situativen Faktoren anpassen müssen. Diese ökonomische Perspektive bezieht sich zwar eher auf private Organisationen, eine Übertragung auf die Jobcenter erscheint jedoch aufgrund ihres NPM-geprägten Steuerungsmodells, das quantitativen Kennzahlen ein hohes Gewicht zukommen lässt, nicht abwegig. Insgesamt legen die Ausführungen zum Situativen Ansatz nahe, dass der bedeutendste Faktor für die Erklärung von Variationen in der Verwaltungsorganisation der Jobcenter die Organisationsgröße ist.

Aus den Forschungen zum Situativen Ansatz lassen sich zudem wichtige Implikationen für die vorliegende Arbeit ableiten: Im Zentrum des Interesses der Forschenden stand, möglichst allgemeingültige Aussagen über Organisationen zu treffen, weshalb die Stichproben meist ganz unterschiedliche Organisationen beinhalteten. Da sich die vorliegende Ausarbeitung ausschließlich auf eine homogene Gruppe von Organisationen, nämlich gE-Jobcenter, beschränkt, sind spezifischere Aussagen als bei den vorgestellten Studien zu erwarten (vgl. Pugh 1981). Auch deuten einige Autoren und Studienergebnisse auf die Sinnhaftigkeit hin, nicht (nur) die Organisation als Ganzes, sondern (ihre) Teilbereiche in den Blick zu nehmen (vgl. Child 1970; Hall 1962; Lawrence/Lorsch 1967).

In Abgrenzung zum Situativen Ansatz fokussieren v. a. die frühen Ausarbeitungen im Kontext des soziologischen Neo-Institutionalismus auf die Erklärung der zunehmenden Angleichung von Organisationen. Verantwortlich hierfür werden institutionalisierte Erwartungen bzw. Regeln gemacht, die in gleicher Weise auf alle jene Organisationen einwirken, die in dasselbe organisationale Feld eingebunden sind. Dieser Ansatz verspricht eine gute Kompatibilität mit Organisationen der öffentlichen Verwaltung, da er die Bedeutung der organisationalen Konformität mit institutionalisierten Regeln zur Erlangung von Legitimität betont. Des Weiteren ergibt sich durch diese Betrachtungsweise die Möglichkeit, mangelnde Variation trotz unterschiedlicher organisationaler Situationsbedingungen zu erklären. Mithilfe neuerer Erweiterungen des soziologischen Neo-Institutionalismus können zudem auch Variationen zwischen Organisationen im selben organisationalen Feld erklärt werden. Zum einen wird hierzu auf das Konzept der institutionellen Logiken zurückgegriffen, das davon ausgeht, dass in einem Feld mehrere unterschiedliche Logiken existieren und miteinander interagieren können. Zum anderen rücken, eigentlich entsprechend der Intention des Situativen Ansatzes, organisationale Eigenschaften bei der Interpretation von organisationalen Reaktionen auf institutionalisierte Anforderungen stärker in den Fokus.

Die Kombination beider theoretischer Ansätze erscheint daher gewinnbringend und, wie Abschnitt 3.4 aufzeigt, trotz teils unterschiedlicher Annahmen, praktikabel. Sowohl die Ausführungen zu Jobcentern im Speziellen (vgl. Abschn. 2.3) als auch zu Organisationen der öffentlichen Verwaltung im Allgemeinen (vgl. Abschn. 3.1) verdeutlichen, dass institutionalisierte Anforderungen und ökonomische Erfordernisse Auswirkungen auf die Verwaltungsorganisation haben können. Darüber hinaus lässt sich aus beiden Ansätzen die hervorgehobene Bedeutung der organisationalen Entscheidungsträger als Verbindung zwischen Organisationsumwelt und Verwaltungsorganisation ableiten. Letztlich sind somit sowohl übergeordnete Bedingungen (Struktur: Situation der Organisation und institutionelle Regeln bzw. Logiken) als auch die Handlungsfähigkeit bzw. -macht von Akteuren (Agency) bei der Erklärung von (Nicht-)Variation von Relevanz.

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Metadaten
Fußnoten

Titel: Theoretischer Rahmen
Verfasst von: Jonas Hafner
Verlag: Springer Fachmedien Wiesbaden
Buch: Variationen in der Verwaltungsorganisation der Jobcenter
Print ISBN: 978-3-658-51046-6

Electronic ISBN: 978-3-658-51047-3

Copyright-Jahr: 2026
DOI: https://doi.org/10.1007/978-3-658-51047-3_3

Leadership kann definiert werden als „process (act) of influencing the activities of an organized group in its efforts toward goal setting and goal achievement“ (Stogdill 1950: 3). In späteren Werken sprechen Autoren dann verstärkt von Leadern als ‚manager of meaning‘ und Leadership als ‚symbolic action‘, was verdeutlicht, dass Leader die organisationale Realität für andere definieren (Parry/Bryman 2006: 447).

Scott und Davis explizieren: „we equate formal structures with those norms and behavior patterns that are designed to operate independently of the characteristics of the individual actors“ (Scott/Davis 2016: 62).

Programme sind dauerhafte, verfahrensorientierte Vorgaben, die festlegen, wie Aufgaben zu erledigen sind, während Pläne zeitlich begrenzte, zielorientierte Vorgaben sind, die, i. d. R. ausgehend von institutionalisierten Planungsprozessen, spezifizieren, was innerhalb bestimmter Perioden erreicht werden soll und sich von Zeit zu Zeit ändern können (Kieser/Walgenbach 2010: 111 f.).

Zum der vorliegenden Arbeit zugrunde gelegten Begriffsverständnis von Institutionen vgl. Abschn. 3.3.1.1.

Unter Bezug auf Crozier und Friedberg (1979), bedeutet für Kieser und Walgenbach Macht, „eigenes Verhalten für andere unvorhersehbar und das anderer vorhersehbar zu machen“ (Kieser/Walgenbach 2010: 53). Macht geht hierbei von Organisationsmitgliedern aus, die Ungewissheitsquellen kontrollieren (ebd.).

Das zweckrationale Handeln grenzt Weber vom traditionalen, das sich an „eingelebte[r] Gewohnheit“ (Weber 1921/1972: 12) orientiert, vom affektuellen, das sich auf „aktuelle Affekte und Gefühlslagen“ (ebd.) bezieht und vom wertrationalen Handeln, welchem z. B. ethischer, ästhetischer oder religiöser Glaube zugrunde liegt, ab (ebd.).

Ferlie (2017) fasst die zentralen Eigenschaften von NPM anhand der drei Begriffe ‚markets‘, ‚management‘ und ‚measurement‘ zusammen.

Zur Diskussion über post-NPM-Reformtrends vgl. u. a. Christensen und Lægreid (2022).

Zur Rolle der Verwaltung im politischen Prozess vgl. u. a. Bogumil und Jann (2020: 7 ff.). Zur breiteren Diskussion hinsichtlich der Frage, ob öffentliche und private Organisationen mehr Gemeinsamkeiten oder Unterschiede aufweisen, vgl. u. a. Christensen et al. (2020) sowie Rainey et al. (2021).

‚Discretion‘ geht über den rechtlich definierten Ermessensspielraum hinaus und schließt auch informelle und pragmatische Entscheidungen ein, die durch Arbeitsbelastung, Ressourcenknappheit oder individuelle Überzeugungen beeinflusst werden. Hier wird der Fokus stärker auf die praktische Ausübung und die Herausforderungen der Entscheidungsfindung gelegt, die sich aus der Ungewissheit und Komplexität der Realität ergeben.

Ein Fall kann als „ein Komplex von Problemen verstanden werden, der an eine konkrete Person zurückgebunden ist“ (Büchner 2023: 265).

In der Literatur zum Situativen Ansatz wird das Fit-Kriterium unterschiedlich gefasst. Teils wird einzig auf die Effizienz von Organisationen abgestellt (u. a. Kieser 2019; Bea/Göbel 2019) oder es wird vom Organisationserfolg gesprochen, der sich aus Effizienz und Effektivität zusammensetzt (u. a. Scherm/Pietsch 2007). Donaldson und Pennings wiederum verwenden die Begriffe ‚organizational effectiveness‘ und ‚performance‘ synonym und verstehen hierunter z. B. Effizienz, Kapitalrentabilität und Kundenzufriedenheit (Donaldson 2001: 6; Pennings 1992: 274). Mit Bezug auf Nullmeier (2004) wird in der vorliegenden Arbeit der Begriff „Performance“ als allgemeine Bezeichnung für die Leistungsfähigkeit einer Organisation verwendet.

Organisatorischer Wandel wird hier also als organisatorisch-rationaler Prozess zur Wiedererlangung eines zufriedenstellenden Performanceniveaus verstanden, weshalb es sich beim Situativen Ansatz um eine funktionalistische Theorie handelt (Donaldson 2001: 10 ff.).

Im Folgenden wird ausschließlich die SCT in den Blick genommen. Wie Donaldson (2001: 4) ausführt, gibt es noch weitere Kontingenztheorien, die auf andere organisationale Charakteristika fokussieren, z. B. Leadership (Fiedler 1967), Personalwesen (Delery/Doty 1996) und strategische Entscheidungsfindungsprozesse (Fredrickson 1984).

Demzufolge weisen mechanische Organisationsstrukturen einen hohen Grad sowohl an Zentralisierung als auch an Spezialisierung und Formalisierung auf, während für organische Organisationsstrukturen das Gegenteil gilt. Bürokratische Organisationsstrukturen weisen demgegenüber zwar einen hohen Grad an Spezialisierung und Formalisierung, jedoch nur einen geringen Grad an Zentralisierung auf. Für unbürokratische Strukturen gilt wiederum das Gegenteil. Zu beachten ist dabei jedoch, dass zwischen der organischen und bürokratischen Theorie ein gewisser Unterschied dahingehend besteht, was sie unter Zentralisierung bzw. Dezentralisierung verstehen. So wird das Konzept der Dezentralisierung in der organischen Theorie weiter gefasst (Donaldson 2001: 24 f.).

Ausgangspunkt für die Forschergruppe, die sich aus verschiedenen Fachrichtungen, u. a. der Psychologie, Soziologie, Wirtschafts- und Politikwissenschaft zusammensetzte, bildet die 1961 gegründete Industrial Administration Research Unit des Birmingham College of Advanced Technology (später Aston University). Die Aufzählungen der der Aston-Gruppe zuzuordnenden Wissenschaftler variieren je nach Quelle, unzweifelhaft setzt sich jedoch die erste Generation der Aston-Gruppe aus Derek Pugh, David Hickson und Christopher R. (Bob) Hinings zusammen (vgl. Greenwood/Devine 1997; Pugh 2013). Im weiteren Verlauf kamen u. a. John Child, Lex Donaldson, Kerr Inkson, Charles McMillan, Roy Payne und Diane Pheysey hinzu.

Hierunter fallen jene Organisationen, deren Mitglieder Beschäftigte der Organisation sind und für ihre Tätigkeiten entlohnt werden.

Die Grundgesamtheit besteht aus 293 Organisationen, welche zum Zeitpunkt der Datenerhebung im Raume Birmingham angesiedelt waren und mehr als 250 Mitarbeitende beschäftigten. Während die Daten aller 52 Organisationen genutzt wurden, um Skalen zu konstruieren, wurden für die Korrelationsanalysen zwischen den einzelnen Skalen und zwischen den Strukturvariablen und Kontextvariablen lediglich die aus 46 Organisationen bestehende Stichprobe genutzt (Pugh et al. 1968: 67).

Einzig für den Teilaspekt der Standardisierung von Personalauswahlprozessen wird eine positive Korrelation mit der Zentralisierung festgestellt (Pugh/Hickson 1971: 84).

Pugh et al. bevorzugen den Begriff der „Strukturierung“ gegenüber Webers Bürokratiebegriff, da „man ihn ohne Schwierigkeit auf irgendeinen Teil oder alle Teile der Organisation anwenden kann, während es eine Quelle des Streites ist, ob der Bürokratiebegriff außerhalb der administrativen Hierarchie auf die fertigungsbezogenen Arbeitskräfte angewandt werden kann oder nicht“ (Pugh/Hickson 1971: 88 f.).

Die Autoren greifen im Rahmen ihrer Untersuchung auf eine vereinfachte Messung der Kontextfaktoren Technologie und Abhängigkeit sowie der Strukturfaktoren Strukturierung der Tätigkeiten und Konzentration der Autorität zurück, indem sie, basierend auf den Daten der Aston-Studie, diese vier Faktoren anhand weniger bzw. einzelner Skalen, die jedoch jeweils hoch mit dem betreffenden Faktor korrelieren, abbilden. Die Stichprobe besteht aus 40 Organisationen, die ihren Sitz in Mittelengland haben.

Die Stichprobe der National Study besteht aus 82 Arbeitsorganisationen. Sie unterscheidet sich in vier Punkten von der Aston-Studie: (1.) Sie beinhaltet Organisationen aus ganz Großbritannien, (2.) es handelt sich ausschließlich um ganze Organisationen – Standorte oder Filialen allein werden nicht berücksichtigt, (3.) es werden nur Wirtschaftsorganisationen einbezogen und (4.) die Stichprobe ist nach Unternehmensgröße geschichtet und beinhaltet Unternehmen aus sechs ausgewählten Branchen (Child 1972a: 165).

Ihre Stichprobe besteht aus neun Produktionsunternehmen für technische/elektronische Güter, die in Coventry angesiedelt und Tochtergesellschaften anderer Organisationen sind (Hinings/Lee 1971: 85).

Child verweist darauf, dass die Stichprobe der Aston-Studie im Gegensatz zur National Study viele Filialen bzw. Zweigstellen von Organisationen enthält und dies zu Verzerrungen bei der Messung der Zentralisierung geführt haben kann (Child 1972a: 171). Donaldson und Aldrich schließen hingegen aus, dass die unterschiedliche Zusammensetzung der Stichproben für die divergierenden Ergebnisse verantwortlich ist; alternative Erklärungsansätze können sie jedoch nicht vorbringen (vgl. Donaldson et al. 1975).

Für Child entspricht genau dies dem von Weber beschriebenen Idealtyp der Bürokratie, den er abweichend zu Pugh et al. (1968) wie folgt interpretiert: „The bureaucratic strategy of control may be expressed by the statement that the locus of decision-making authority on operational matters is decentralized down to the incumbents of official roles. These roles are structured by virtue of their specialized prescribed duties, and particularly by a system of procedure and documentation designed to limit areas of discretion, as well as provide information on role performance. This interpretation of Weber’s analysis provides the proposition that specialization, rules and procedures, paperwork, and an extended hierarchy will be positively related, and that all these structuring will be negatively related to the centralization of decision making. Weber added the further observation that among modern institutions, the bureaucratic systems of control typifies the larger and more complex organization.“ (Child 1972a: 163).

Greenwood und Hinings (1976a) können Childs Hypothese anhand ihrer Daten jedoch nicht stützen. Walton findet hingegen in seiner Meta-Analyse einen weitgehend signifikanten positiven Zusammenhang (durchschnittliches r = 0.54) zwischen den Variablen Differenzierung (Aufgabenspezialisierung, vertikale und horizontale Differenzierung), Standardisierung, Dezentralisierung und Formalisierung (Walton 2005). Auch Mansfield findet in seiner Neuauswertung der Aston und National Study einen, wenn auch schwachen, aber negativen Zusammenhang zwischen Skalen der Strukturierung und der Zentralisierung (Mansfield 1973).

Unter „professionelle Aktivitäten“ fassen sie, wenn die Befragten Mitglied in einem Berufsverband sind, wenn sie zuletzt Tagungen des Berufsverbandes besucht haben und wenn sie dort einen Vortrag gehalten haben oder ein Amt innerhalb des Berufsverbandes innehaben (Hage/Aiken 1967: 80). Für Blau, Heydebrand und Stauffer stellt Professionalisierung hingegen eine Unterkategorie von Spezialisierung dar (Blau et al. 1966: 181). Sie messen die Professionalisierung als den bei 50 Prozent dichotomisierten „Anteil des Sachbearbeiterstabes (operating staff) (d. h. Manager und reproduktive Bürokräfte sind ausgeschlossen), von dem mindestens ein Collegegrad mit einem bestimmten Hauptfach verlangt wird“ (Blau et al. 1971: 97).

Während Hage und Aiken Komplexität anhand der Anzahl der in einer Organisation ausgeübten Berufe, der Mitgliedschaft und Aktivität der Befragten in Berufsverbänden sowie deren Ausbildungshintergrund festmachen (Hage/Aiken 1967: 79 f.), operationalisiert Child Komplexität unter Verwendung von funktioneller und Rollenspezialisierung sowie des Qualifikationsniveaus bestimmter Gruppen von Spezialisten (Child 1973: 177).

r: Korrelationskoeffizient und α: Signifikanzniveau.

Wirkungsrichtungen: Größe der Organisation (+) / integrierte, automatisierte und rigide Technologien (+) → Strukturierung der Tätigkeiten (+) | Abhängigkeit von anderen Organisationen (+) / Anzahl der Betriebsstätten → Konzentration der Autorität (+). Der dritte Faktor („Linienkontrolle des Fertigungsprozesses“) findet in den Untersuchungen von Pugh, Hickson, Hinings und Turner (1969) kaum Beachtung, der vierte Faktor wird gänzlich außen vor gelassen.

Durch die Zusammensetzung ihrer Stichprobe versuchen sie für die Faktoren Abhängigkeit und Technologie zu kontrollieren.

Auf Basis einer kleinen Stichprobe (N = 14) betrachten Inkson et al. (1970) die Veränderungen hinsichtlich der Kontext- und Strukturfaktoren nach vier bis fünf Jahren. Dabei identifizieren sie eine Art Ratschenmechanismus, der sich wie folgt darstellt: „increases in size would bring increasing structuring although decreasing size would not result in decreasing structure“ (Inkson et al. 1970: 324).

Child bezieht sich grundsätzlich auf „management structures“, nicht Organisationsstrukturen, und stellt damit die Rolle der Organisationsgestalter in den Mittelpunkt seines Interesses (vgl. Child 1970).

Hall“ und Saias „postulieren demgegenüber, dass gleichermaßen von „strategy follows structure“ (Hall/Saias 1980: 162) gesprochen werden könne. Zum einen könne die Organisationsstruktur die Einführung und Entwicklung strategischer Planung erschweren (z. B. wenn die Strukturen zu „bürokratisch“ sind), zum anderen wirke die Organisationsstruktur wie ein Filter, der die Wahrnehmung der Umwelt und sogar der internen Realität beeinflusse bzw. begrenze, was sich wiederum auf die Strategie auswirke (Hall/Saias 1980: 153 ff.). Daher sprechen sie sich dafür aus, die Beziehung zwischen Strategie und Struktur als komplex und interaktiv zu erfassen, und Chandlers Aussage wie folgt zu deuten: „Unless structure matches strategy, inefficiency results“ (Hall/Saias 1980: 162).

Ihr Forschungsdesign basiert quasi auf einer Vollerhebung, da ihre Stichprobe alle 53 staatlichen Behörden (50 Bundesstaaten sowie Behörden des District of Columbia, von Puerto Rico und der Jungferninseln), 387 Hauptverwaltungen (‚major functional divisions‘) und 1.201 lokale Standorte (‚local offices‘) umfasst (Blau/Schoenherr 1971: 11). Letztere sind alle Standorte mit insgesamt mindestens fünf Beschäftigten und einem Vorgesetzten zwischen dem Geschäftsführer und der operativen Ebene (Blau/Schoenherr 1971: 175). Grundlage für die Analyse bilden Interviews, Fragebögen und weitere Dokumente wie z. B. nahezu 3.000 Organigramme (Blau/Schoenherr 1971: 12 ff.).

Die Stichprobe setzt sich aus 71 Bundesbehörden zusammen, die ein breites Aufgabenspektrum abdecken wie beispielsweise Gebäudeinstandhaltung, Aufgaben im Bereich der Einwanderung, Ermittlungsbehörden, Patientenversorgung, Forschung, Bereitstellung von Freizeiteinrichtungen oder die Bearbeitung von Sozialversicherungsansprüchen (Beyer/Trice 1979: 50).

Unter Arbeitsteilung verstehen sie, dass Aufgaben so unterteilt werden, dass die Qualifikationsanforderungen der betroffenen Stelle sinken (Beispiel: Fließbandarbeit) (Beyer/Trice 1979: 48 f.). Bei der Spezialisierung geschieht das Gegenteil, wodurch die betroffenen Stellen komplexere Aufgaben übernehmen (Beispiel: Fachkräfte/Professionals) (ebd.).

Grundlage ist der Local Government Act 1972, der darauf abzielte eine zweistufige Verwaltungsgliederung auf lokaler Ebene in England und Wales einzuführen. Die Stichprobe der Studie umfasst alle damaligen ‚county authorities‘, 83 Prozent der ‚metropolitan county authorities‘, 91 Prozent der ‘metropolitan district authorities’ sowie 64 Prozent der ‚county district authorities‘ (Greenwood et al. 1975: 1). Die Auswertungen basieren auf Daten, die die entsprechenden Behörden den Autoren anhand von Berichten und weiteren Dokumenten zur Verfügung gestellt haben (ebd.).

In England ist die kommunale Ebene „historisch von einem monistischen Handlungsmodell bestimmt“ (Wollmann 2008: 78, Hervorhebung im Original): Die gewählten Kommunalvertretungen sind hinsichtlich der kommunalen Aufgabenerfüllung umfassend zuständig, was bedeutet, dass sie nicht nur die politischen Entscheidungen treffen, sondern auch über die nach Aufgabenfeldern eingesetzten Ausschüsse (‚committees‘) die Leitung und Kontrolle der Kommunalverwaltung wahrnehmen (‚government by committees‘) (Wollmann 2008: 80). Durch eine Reform im Jahr 2000 kam es zu weitreichenden Veränderungen der kommunalpolitischen Entscheidungs- und Leitungsstrukturen (vgl. Wollmann 2008).

Der Ansatz „Corporate Planning“ betont in diesem Kontext die Notwendigkeit einer integrierten bzw. ganzheitlichen Betrachtung der Aktivitäten und Policies: „a concern with the general wellbeing of an area or community, the co-ordinated use of resources and planning through environmental analysis, assessment of need, explicit delineation of purpose or objectives, and the review of policy impacts“ (Greenwood et al. 1975: 4).

Außerdem plädieren die Autoren für die Berücksichtigung von Macht im Rahmen kontingenztheoretischer Arbeiten, auch wenn sie u. a. aufgrund der ihnen zur Verfügung stehenden Daten diesen Aspekt in der vorliegenden Studie nicht aufgreifen können (Greenwood et al. 1975: 3).

Die Studie basiert auf Daten von einer Stichprobe von 84 Behörden, die je einem von sechs verschiedenen Aufgabenbereichen (‚social welfare‘, ‚engineering services‘, ‚financial services‘, ‚legal and administrative services‘, ‚land-use planning‘ und ‚architectural services‘) zugeordnet sind, und zu kreisfreien Städten (‚county boroughs‘) gehören (Greenwood/Hinings 1976b: 96 f.). Als politische Variablen verwenden sie zum einen die Volatilität des Wahlverhaltens (‚electoral volatility‘), die sie anhand der Anzahl der Zeitpunkte messen, in denen eine Mehrheitspartei über einen Zeitraum von 12 Jahren ihre Mehrheit verloren hat (Greenwood/Hinings 1976b: 97). Zum anderen messen sie politische Organisation anhand einer Skala, die folgende Items umfasst: „(a) political patronage, i.e. party control over council machinery; (b) voting behaviour; (c) party formalization, i.e. the degree of structuring within the parties; and (d) formal recognition of the parties by the administrative authority“ (ebd.).

Die betroffenen Behörden werden wie folgt charakterisiert: „It is those agencies dealing with activities linking individuals with laws of general form which become increasingly bureaucratized as political pressures intensify“ (Greenwood 1978: 417).

Im soziologischen Neo-Institutionalismus können drei Perspektiven voneinander unterschieden werden: In einer Mikroperspektive wird die Organisation selbst als Institution gefasst, welche auf ihre Mitglieder einwirkt (Zucker 1977). Die Mesoperspektive betrachtet den Einfluss der Umwelt auf eine Organisation (Meyer/Rowan 1977; DiMaggio/Powell 1989) und die World-Polity-Perspektive befasst sich mit Institutionen auf der globalen bzw. gesellschaftstheoretischen Ebene (Meyer et al. 1997).

Deephouse et al. unterscheiden zudem vier Stadien von organisationaler Legitimität: „accepted, proper, debated and illegitimate“ (Deephouse et al. 2017: 33).

Indikatoren für das Ausmaß der Strukturation seien die Bewusstheit in Organisationen darüber, dass sie ein gemeinsames Sinnsystem mit anderen Organisationen teilen und gleiche oder aufeinander bezogene Aktivitäten ausführen sowie die Interaktion der Organisationen im organisationalen Feld (Walgenbach 2019: 346).

Für die Beurteilung der Inkompatibilität kann auf die Unterschiede zwischen den durch die institutionellen Logiken vorgegebenen Ziele und Mittel geschaut werden (Greenwood et al. 2011: 333). Die Spezifizität einer Logik bezieht sich auf die Mehrdeutigkeit der Ziele und Praktiken, die ihr innewohnen (ebd.).

Nach Oliver (1991: 146 ff.) betonen beide Ansätze, dass organisatorische Entscheidungen durch externe Beschränkungen der Umwelt begrenzt sind und dass Organisationen Stabilität und Legitimität anstreben. Die institutionelle Perspektive fokussiert auf Konformität mit externen Regeln, Erwartungen und Normen, wobei Organisationen oft unbewusst institutionalisierten Elementen folgen. Im Gegensatz dazu betont der Ressourcenabhängigkeitsansatz die Anpassung an Umweltunsicherheiten und die aktive Steuerung von Ressourcenflüssen zur Erreichung von Stabilität. Während die institutionelle Perspektive Konformität als Schlüssel zur Stabilität sieht, hebt die Ressourcenabhängigkeitstheorie die Vorteile der Nichtkonformität hervor.

Sozialorientiertes Modell: besonders hohes Maß an zielgruppenorientierter Vermittlung und bedarfsorientierter Förderung; Sanktionsmodell: in besonders hohem Maß Umsetzung von Instrumenten der fordernden Aktivierung; arbeitgeberorientiertes Modell: Stellenbesetzung und Dienstleistungsorientierung gegenüber Arbeitgebern dominieren; Balancemodell: fördernde und fordernde Aktivierung sowie die Arbeitgeberorientierung sind gleichermaßen wichtig (vgl. Schütz 2008).

Datengrundlage bildet eine Befragung von Führungskräften in 101 lokalen Behörden zur wahrgenommenen Veränderung von organisationalen Charakteristika im Zuge der Reform.

Die Organisationsstruktur wird anhand von Kriterien der Bürokratisierung, Dezentralisierung und Integration gemessen. In Bezug auf die Organisationskultur werden die Orientierung hinsichtlich von Unternehmertum, der Dienstleistungsverbesserung, der Verbraucherinteressen und der Beziehungen zwischen Führungskräften und Mitarbeitenden erfasst. Bezüglich der Strategieplanung ist von Bedeutung, ob die Prozesse eher rational oder inkremental erfolgen. Im Hinblick auf die strategischen Inhalte wird auf Innovationen und den Einbezug externer Akteure abgestellt.

Für jedes Item erfassen sie die Zustimmung der Befragten auf einer siebenstufigen Likert-Skala (1: starke Ablehnung; 7: starke Zustimmung). Beispielsweise liegt die Zustimmung für die Aussage „Zentralisierung ist ein wichtiger Teil unseres Ansatzes für die Organisationsstruktur“ (‚centralization is a major part of our approach to organizational structure‘) im Jahr 2001 durchschnittlich bei 2,83 und 2004 bei 3,51. Im gleichen Zeitraum ist der Variationskoeffizient dieses Items von 0,32 auf 0,28 gesunken. Die gestiegene, durchschnittliche Zustimmung stellt eine Veränderung entgegen der Zielsetzung des Reformprogramms dar. Der gesunkene Variationskoeffizient zeigt ergänzend an, dass die betrachtet Organisationen sich in ihrer Einschätzung insgesamt ähnlicher geworden sind.

Datengrundlage bildet die US-amerikanische National Organizations Study von 1991 (Kalleberg et al. 1996; Knoke/Kalleberg 1994). Befragt wurden Personalverantwortliche aus 688 Organisationen.

Frumkin und Galaskiewicz (2004) beziehen damit in ihr Modell, ohne dies explizit zu machen, Überlegungen des situativen Ansatzes ein bzw. berücksichtigen wie von Greenwood et al. (2011) vorgeschlagen, zusätzlich zu institutionellen, auch organisationale Aspekte, in ihrer Analyse.

„Agency“ an sich ist ein deutungsoffener Begriff und kann mit „Handlungsfähigkeit“ oder „Handlungsmacht“ übersetzt werden (vgl. Helfferich 2012). Für Emirbayer und Mische besteht sie aus drei zusammenhängenden konzeptuellen Komponenten, da sie einen zeitlich eingebetteten Prozess sozialen Engagements darstellt, der von der Vergangenheit geprägt, aber auch auf die Gegenwart und Zukunft ausgerichtet ist: “We define it as the temporally constructed engagement by actors of different structural environments – the temporalrelational contexts of action – which, through the interplay of habit, imagination, and judgment, both reproduces and transforms those structures in interactive response to the problems posed by changing historical situations” (Emirbayer/Mische 1998: 970, Hervorhebung im Original).

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3. Theoretischer Rahmen

Zusammenfassung

Zusammenfassung

3.1 Konzeptionelle Grundlagen

3.1.1 Kernelemente von Organisationen

3.1.2 Spezifika von öffentlichen (Sozial-)Verwaltungen

3.2 Situativer Ansatz

3.2.1 Die Aston-Gruppe

3.2.1.1 Die formale Organisationsstruktur

3.2.1.2 Die Situation der Organisation

3.2.1.3 Die strategische Wahl

3.2.2 Empirische Studien zur öffentlichen Verwaltung

3.2.3 Kritik

3.3 Soziologischer Neo-Institutionalismus

3.3.1 Grundlegende Konzepte und Begriffsverständnisse

3.3.1.1 Institutionen und Institutionalisierung

3.3.1.2 Organisationale Felder, Isomorphie und institutionelle Logiken

3.3.1.3 Entkopplung und weitere strategische Reaktionsmöglichkeiten

3.3.2 Empirische Studien zur öffentlichen Verwaltung

3.3.3 Kritik

3.4 Integrationsmöglichkeiten der Theorien

3.4.1 Organisationen zwischen Performance- und Legitimitätsbestrebungen

3.4.2 Akteure zwischen Struktur und Handlungsfähigkeit

3.5 Zusammenfassung

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