Veränderungen in Organisationen

Wandel ist normal und sicherlich kein Spezifikum unserer Zeit, auch wenn wir gegenwärtig große Veränderungen erleben und diese an Zahl, Dynamik, Ausdehnung und Wirkung zugenommen haben. Dies zeigt sich im makropolitisch gesellschaftlichen Bereich ebenso wie in organisatorischen und mikropolitischen Strukturen. Stichworte wie Globalisierung und Individualisierung markieren eine Tendenz zunehmender gesellschaftlicher und ökonomischer Vernetzung bei gleichzeitiger Verflüssigung und Erweiterung der persönlichen Lebensentwürfe und -wege. Abhängigkeit und Verunsicherung steigen gleichermaßen.

Organisationen neigen zur Beharrung und Verkrustung, deshalb müssen sie in regelmäßigen Abständen umgekrempelt werden. Die Kritik an wirklich oder vermeintlich zu trägen und geistig unbeweglichen Beamten ist so alt wie der Begriff der Bürokratie. Der Freiherr vom Stein, der große Reformator des preußischen Staates, hat diese Kritik besonders laut geäußert. Von ihm ist das Wort überliefert: „Um eine Staatsverwaltung in tüchtigem Gang zu erhalten, müssten alle drei Jahre einige Minister, einige Generale und ein Dutzend Räte füsiliert werden; man müsste alle Beamten mit dem fünfzigsten Jahre wegjagen.“1

Im Zuge des New Public Management kommen in der öffentlichen Verwaltung durchgängig Managementmethoden zur Anwendung. Diese betriebswirtschaftlichen Verfahren werden nicht selten ohne Reflexion des Anwendungskontextes in der öffentlichen Verwaltung eingesetzt. Welche Gefahren, Risiken und Nebenwirkungen daraus für die öffentliche Verwaltung entstehen können, wird am Beispiel der Neuen Steuerungs-Instrumente (NSI) in Baden-Württemberg dargestellt. Der Rechnungshof hat dort vor allem die dysfunktionalen Folgen der Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung aufgezeigt und gerügt. Aus diesen Erfahrungen lassen sich Empfehlungen für die Vermeidung derartiger Effizienz- und Effektivitätsverluste ableiten.

Seit Anfang der 1990er Jahre mehren sich im öffentlichen Sektor intensive wie extensive Modernisierungsversuche. Sie zählen zu den evolutionären Veränderungsprozessen der deutschen öffentlichen Verwaltung, so wie es ein evolutionärer Prozess war, der zu ihrer Herausbildung seit Mitte des 19. Jahrhunderts geführt hat. Gleichzeitig gibt es Anzeichen, dass es mit einer reinen Fortschreibung der bisherigen Organisationsgestalt für die Verwaltung nicht getan ist. Staat und Verwaltung müssen wohl mit einem veränderten Organisationsform¹ auf die qualitativen Sprünge in der technischen und gesellschaftlichen Entwicklung in ihrem Umfeld reagieren, etwa in Analogie zu einem Zustand nach einer Mutation. Verwaltungen sollten sich neu formieren und sich an den geänderten Gegebenheiten ausrichten. Für das Weitere sei vorausgeschickt:

Das ist gewiss ein scharfes Urteil, aber irgendwie hat man es ja ähnlicherweise schon mal erlebt, als man sich — „um einer neuen Situation zu begegnen“ — abmühte, eine herangewachsene Organisation oder gar ein Institutionengefüge zu verändern. Und nun soll das gar eine öffentliche Verwaltung betreffen — gerne als Bürokratie bezeichnet, also (mit Max Weber) als der reinste Typus der legalen Herrschaft auf der Basis „gesatzter Regeln“ mit dem Organisationstyp „Behörde“ und einer inhärenten Disziplinarität, die historisch erlernt (ja exogenetisch vererbt) wurde.

Im folgenden Beitrag wird ein theoriebasiertes Instrumentarium zur Analyse und Verbesserung des Managements organisationaler Veränderungen vorgestellt. Es dient zur Erfassung von qualitativen und quantitativen, spezifischen und verallgemeinerbaren Ergebniskriterien und Erfolgsfaktoren der untersuchten Veränderungen. Nach einer zusammenfassenden Darstellung der theoretischen Grundlagen und des Aufbaus des Instrumentariums wird im Folgenden eine exemplarische Anwendung in einer Ausländerbehörde beschrieben. Das Anwendungsbeispiel zeigt, wie die Reflexionen der Beteiligten über notwendige und mögliche Veränderungen mit systematischen Methoden gefördert und wie damit das Problem der Nicht-Vorhersehbarkeit und Ungewissheit der Veränderungen gelöst werden kann. Das multimethodale Instrumentarium wird Change Explorer genannt, weil es zur Exploration oder Erkundung der Veränderungsprozesse dient, um daraus Verbesserungen abzuleiten (Greif, Runde & Seeberg, 2004; Greif & Seeberg, 2007).

Organisatorischer Wandel ist der ständige Begleiter der Unternehmensentwicklung. Aber es gilt zu differenzieren: Wir behaupten nun, dass diese unterschiedlichen Spielarten des organisatorischen Wandels den Einsatz unterschiedlicher Instrumente der Organisationsgestaltung erfordern. Inkrementaler Wandel kann mit dem technokratischen Instrumentarium des Projektmanagements gesteuert werden. Radikaler Wandel erfordert zusätzlich das persönliche Engagement von Individuen, die in spezifischer Arbeitsteilung die Neuorganisation durchsetzen.

Entscheidungsträger, die in einer Organisation Veränderungen einleiten, haben in der Regel bestimmte Vorstellungen von der Lage der Organisation. Sie haben konkrete Zielvorstellungen, wohin sich Strukturen oder Prozesse in der Organisation hin entwickeln sollten, wo etwas zu ändern ist und wie dies geschehen soll. Ferner wissen sie um Methoden der Veränderung, ihre Möglichkeiten und Grenzen. Vielleicht spielen sie auch in Gedanken Szenarien durch nach dem Motto, was geschähe, wenn...? Sie haben eine Vorstellung von den möglichen Reaktionen der Beschäftigten und deren Interessenlagen und so fort. Alle diese Kognitionen können den Status von sogenannten subjektiven Theorien haben.

Eine Annahme im Innovationsmanagement ist, dass innovative Aufgaben eine grundlegend andere Vorgehensweise als Routineentscheidungen verlangen (Hauschildt & Salomo, 2007). Während kritische Managementaktivitäten und Erfolgsfaktoren von gewöhnlichen Neuproduktentwicklungsprojekten bereits ausführlich erforscht wurden (Montoya-Weiss & Calantone, 1994; Brown & Eisenhardt, 1995; Ernst, 2002), stellen substanzielle Innovationen noch immer eine große Herausforderung dar. Denn solche auch als radikale Innovationen bezeichnete Vorhaben sind mit extremen Risiken und Unsicherheiten behaftet (Song & Montoya-Weiss, 1998; Leifer et al., 2000). Der Innovationsgrad als das Ausmaß der Neuartigkeit ist deshalb zu einem Schlüsselkonstrukt geworden (Schlaak, 1999). Kenntnis über Art und Stärke seines Einflusses auf den Innovationserfolg ist sowohl für die Auswahl von Innovationsprojekten als auch für das problemspezifische Management dieser Vorhaben von entscheidender Bedeutung.

Seit geraumer Zeit befinden sich insbesondere die Industrieländer in einem dynamischen, sozioökonomischen und technologischen Strukturwandel mit hohen Anforderungen an das Innovations- und Lernpotential der Organisationen und ihrer Mitglieder. Es mehren sich die Zeichen, dass Veränderungen an Intensität, Dauer und Häufigkeit zunehmen. Davon betroffen sind nicht mehr nur die Beschäutigten in klassischen Wirtschaftsorganisationen, verstärkt sind es nun auch die Organisationsmitglieder im Non-Profit-Bereich, in Krankenhäusern, in Verwaltungen oder in Hochschulen.

Respekt ist uns wichtig. Jeder möchte von anderen respektiert werden. Dies gilt nicht nur im Privatleben, sondern auch bei der Arbeit. Die organisationale Werteforschung zeigt, dass Respekt im Werteranking einen der wichtigsten Arbeitswerte von Mitarbeitern darstellt, jedoch in der Praxis selten erlebt wird. Diese Diskrepanz zwischen den Werten der Mitarbeiter und der betrieblichen Praxis scheint im Bereich der Beziehung zwischen Führungskräften und Mitarbeitern besonders ausgeprägt (Mason, 1994; van Quaquebeke, Zenker, & Eckloff, 2006). Auch in sozialpsychologischer Forschung ist interpersonaler Respekt ein immer stärker beachtetes Phänomen, nicht zuletzt aufgrund seiner positiven Auswirkungen auf unterschiedliche Effektvariablen wie kollektive Identifikation (Simon & Stürmer, 2003), Bindung an die Organisation (Lind & Tyler, 1988; Tyler & Blader, 2000; Tyler, Boeckmann, Smith, & Huo, 1997; Tyler & Lind, 1992) oder Arbeitszufriedenheit (Zenker & van Quaquebeke, 2006).

Jede Veränderung bedeutet, dass ein Mensch sein bekanntes und gewohntes Tun, sein Umfeld, seine Gewohnheiten, seine Rolle, kurzum seinen Status quo verlassen muss. Der Status quo beinhaltet jedoch für jeden Menschen in der Regel einen mehr oder minder großen Nutzen und eine Reihe von Bequemlichkeiten. Diesen zu verlassen ist auf den ersten Blick oft mit Nachteilen, mit subjektivem Aufwand oder gar Beeinträchtigungen verbunden.

Inzwischen sind Fusionen und Akquisitionen (F&A) längst keine Besonderheit mehr, sondern haben Einzug in den alltäglichen Sprachgebrauch gefunden. Kaum eine Börsensendung findet ohne die Ankündigung irgendeiner F&A statt. In manchen Fällen handelt es sich allein um das Wechseln von Aktienpaketen und Firmenanteilen, die zwar am Finanzmarkt von Bedeutung sind, jedoch nicht oder zumindest nicht direkt in die Unternehmenspolitik der beteiligten Firmen hineinwirken. In anderen Fällen wird ein Unternehmen aufgekauft und der bisherige Standort aufgelöst, so dass die Mitarbeiter faktisch in ein anderes Unternehmen übergehen. Angesichts der vielfältigen Formen werden kurz Fusion, Akquisition und Integration abgegrenzt und deren Berücksichtigung in der folgenden Diskussion erläutert.

Mehr als 10 Jahre nach dem Beginn der New Public Management-Bewegung in Deutschland liegt erstmalig eine empirisch gesättigte Bilanz bezüglich des Umsetzungsstandes von Maßnahmen des Neuen Steuerungsmodells und deren Wirkungen vor, die im Forschungsprojekt „10 Jahre Neues Steuerungsmodell — Evaluation kommunaler Verwaltungsmodernisierung“¹ gewonnen wurde. Wesentliche Ergebnisse des Projektes sollen hier nun zusammenfassend analysiert werden (vgl. ausführlich Bogumil, Grohs, Kuhlmann & Ohm 2007; Bogumil, Kuhlmann & Grohs 2006). Dabei wird nur sehr knapp auf das mittlerweile relativ bekannte Konzept des Neuen Steuerungsmodells (NSM) als „eingedeutschte“ Variante der internationalen New Public Management-Bewegung (NPM) eingegangen, bevor dann zunächst der Umsetzungsstand und anschließend die Wirkungen kommunaler Verwaltungsmodernisierung vorgestellt werden. Ein zusammenfassendes Fazit schließt die Ausführungen ab.²

Der Übergang vom Bürokratiemodell zum Public Management kennzeichnet seit mehreren Jahrzehnten die Reformdiskussion im öffentlichen Sektor. Legitimitäts-, Leistungs- und Interdependenzkrisen resultierten in Forderungen nach einer reformierten Führung der Verwaltungseinheiten und warfen die Frage nach einer zielorientierten Gestaltung und Steuerung von Institutionen des öffentlichen Sektors auf (vgl. Budäus, 2004, S. 941 f.). Die Antwort liegt aus Sicht der Public Management-Bewegung in einem Perspektivenwechsel von der klassischen Verwaltungsführung zu einem modernen Verwaltungsmanagement, welches die vollständige Verantwortung für den Erfolg und Misserfolg staatlicher Verwaltungsleistungen übernimmt (vgl. Thom & Ritz, 2006, S. 9). Ein zentraler Teilaspekt des Public Managements liegt somit in einer wirkungsorientierten Denkweise, bei der die Output- beziehungsweise Outcomesteuerung¹ die traditionell bürokratische Inputorientierung ablöst. Die eigentlichen Wirkungen staatlichen Handelns bilden demnach die relevante Zielgröße, an der sich das Verwaltungshandeln orientiert (vgl. Schedler & Proeller, 2006, S. 5; 72). Als weitere wichtige Reformelemente lassen sich eine verstärkte Innovations- und Prozessorientierung, eine Ausrichtung staatlichen Handelns an den Bedürfnissen der Kunden und Bürger sowie die Neugestaltung der Verwaltungsstrukturen und des Personalmanagements identifizieren (vgl. beispielsweise Schedler & Proeller, 2006; Schröter & Wollmann, 2005; Thom & Ritz, 2006).

Auch die Polizei hat längst ihre Reformgeschichte: Etwa fünf Jahre später als in den Kommunalverwaltungen hebt die Reformdebatte in den Polizeien der Länder und des Bundes (Bundesgrenzschutz, heute Bundespolizei und Bundes- Kriminalamt) an. Ab Mitte der 1990er Jahre — als bereits die ersten kritischen Bestandsaufnahmen und Konzeptrevisionen vor allem seitens der Verwaltungswissenschaft und der Politikforschung¹ formuliert werden — diffundiert der Diskurs des New Public Management (NPM) in die Polizei und wird insbesondere durch den höheren Dienst, das Mittelmanagement der Polizei, mit großer Verve aufgenommen. Die konzeptionellen Formate des NPM werden begeistert rezipiert und als endgültige Maßstäbe für die Steuerung der Organisation und der spezifischen Aufgabenstellungen der Polizei begrüßt.

Gewandelte Anforderungen von Gesellschaft und Politik führen dazu, dass auch an Hochschulen vielfältige Veränderungen stattfinden. Derartige gravierende strukturelle Veränderungen erfordern fundierte Maßnahmen eines professionellen Change Management. In diesem Beitrag wird aufgezeigt, wie ein derartiges Change Management an Hochschulen gestaltet werden kann. Im ersten Schritt wird ein Grundverständnis der Ziele und Maßnahmen eines mitarbeiterbezogenen Change Management erarbeitet. Anschließend werden Einflussfaktoren und Zielperspektiven von Veränderungen an Hochschulen sowie deren strukturelle und prozessuale Rahmenbedingungen systematisiert. Schließlich werden am Beispiel eines konkreten Veränderungsprozesses an einer Hochschule Werkzeuge für das Change Management und Umsetzungserfahrungen dargestellt und diskutiert.