Verfassungsreform im Einheitsstaat

Die britische Verfassung ist seit vielen Jahrzehnten, in bestimmten Bereichen seit Jahrhunderten, Gegenstand intensiver wissenschaftlicher und politischer Diskussionen. Die hierbei aufgegriffenen Aspekte waren und sind unter anderem Rolle, Aufgabe und Selbstverständnis der Monarchie und des House of Lords, die Interaktion derselben mit dem Unterhaus und der Regierung sowie Fragen des Wahlrechts und der Gerichtsbarkeit². Darüber hinaus spielten in den Debatten über die Verfassung auch Fragen der politischen und territorialen Organisation des Gesamtstaates sowie der Rechte und des Status’ der einzelnen Landesteile eine große Rolle. Beginnend mit den Auseinandersetzungen um die Unabhängigkeit Irlands ab Mitte des 19. Jahrhunderts, über die Frage der angemessenen Regierungsform für Nordirland ab den 1920er Jahren bis hin zu den Diskussionen um die Situation in Schottland und Wales seit den ausgehenden 1960er Jahren hat dieser Themenkomplex immer wieder auf der Tagesordnung der Verfassungspolitik Platz gefunden.

Die Politikfeldforschung oder Policy-Analyse als eigenständige Disziplin der Politikwissenschaft hat eine relativ kurze Geschichte. Einem aktuellen Überblicksartikel zum Thema folgend, „entwickelte sich [die Politikfeldanalyse] in der Bundesrepublik Deutschland in der Mitte der 1970er Jahre.“⁶³ In den USA lassen sich die Anfänge der Subdisziplin kurz nach dem Zweiten Weltkrieg festmachen. Dabei hat die Politikfeldforschung in den vergangenen Jahrzehnten eine bemerkenswerte Auffächerung ihrer Ansätze erfahren⁷⁰. Die Grundanliegen und —fragen sowie die Erklärungsziele der Politikfeldanalyse sind über diesen Zeitraum hinweg allerdings weitgehend unverändert geblieben. Nach Schubert/Bandelow „fragt [die Policy-Forschung] danach, was politische Akteure tun, warum sie es tun und was sie letztlich bewirken.“⁷¹ Gleichwohl finden sich in der modernen Policy-Forschung einige Erweiterungen bestimmter Variablen des Forschungsfeldes. So ist etwa der Akteursbegriff von der eingeschränkten Fokussierung auf die „Regierung“ auf andere Akteure ausgeweitet worden, wie z.B. einzelne Amts- oder Mandatsträger der politischen Parteien, Vertreter organisierter Interessen in jedweder Form oder Journalisten und Wissenschaftler. Auch ganze Organisationen wie Gewerkschaften oder Gerichte werden als wichtige Akteure konzipiert.

Anders als Wales ist Schottland niemals vollständig in das Vereinigte Königreich inkorporiert worden. Nach der Union of Crowns 1603 und der Union of Parliaments im Jahr 1707 behielt die nördliche Region in einer ganzen Reihe von Bereichen eine recht umfangreiche Eigenständigkeit und hat sich diese bis heute bewahrt bzw. sie im Laufe der Zeit sogar ausgebaut. Die wichtigsten Gebiete sind das Bildungs- und das Rechtswesen sowie die schottische Staatskirche und das entsprechende Kirchenrecht¹³⁰. Hinzu kommt eine weitgehend eigenständige schottische Medienlandschaft, insbesondere im Bereich der Printmedien¹³¹. Somit hat es in limitierten Bereichen stets eine gewisse Form von Selbstständigkeit bzw. „Selbstverwaltung“ Schottlands innerhalb des Vereinigten Königreiches gegeben, auch in Zeiten, in denen sich dies (noch) nicht in der Organisationsstruktur der britischen Regierung niederschlug. Zudem gab es für einige Jahrzehnte zu Beginn des 18. Jahrhunderts noch das Amt eines Schottland-Ministers in der britischen Zentralregierung, bevor es nach den Jakobitenaufständen 1746 (für knapp 150 Jahre) abgeschafft wurde¹³².

„Wales has no continuous history of a distinctly Welsh dimension in British political institutions since union with England [in 1536].“²⁶⁷ Dieser Satz Ian C. Thomas’ macht das ganze Dilemma und die Differenz des walisischen Falles gegenüber dem schottischen deutlich. Wales galt seit seiner Unterwerfung durch den englischen König Heinrich VIII. in der ersten Hälfte des 16. Jahrhunderts stets als Teil Englands, nicht etwa als eigene Nation. Es stand staatsrechtlich auf einer Stufe mit englischen Regionen wie etwa Cornwall, Sussex oder Yorkshire²⁶⁸. Gleichwohl beginnt die Historie eines eigenständigen Wales-Ministeriums²⁶⁹, in der Regierung vertreten durch einen Minister mit Kabinettsrang, nicht erst in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts. Schon lange vor der letztendlichen Einrichtung in den Jahren 1964/65 hatte es zahlreiche Versuche dafür gegeben. Bereits die Debatte um „Home Rule all around“ in den 1880er Jahren war an Wales nicht spurlos vorübergegangen. Es bildete sich eine nationalistische Bewegung, die unter dem Namen „Cymru Fydd“ (Junges Wales) ab 1886 für eine kurze Zeitspanne erheblichen Einfluss gewann²⁷⁰. Die Anknüpfungs- und Bezugspunkte walisischen Nationalbewusstseins sowie die Voraussetzungen bzw. Notwendigkeiten für die Repräsentation der Nation durch ein eigenes Ministerium waren wesentlich weniger eindeutig als im schottischen Fall. Dies galt nicht nur für das Ende des 19. Jahrhunderts, sondern noch bis weit in das 20. Jahrhundert hinein und hat sich in vielen Bereichen bis zum heutigen Tage kaum verändert. Zum besseren Verständnis der Bedingungen und Voraussetzungen für die walisische Identitätsbildung ist es notwendig, einen kurzen Überblick über die Aspekte dieses Themenfeldes zu geben.

Die Einrichtung der beiden Territorialministerien für Schottland und Wales hatte, wenn überhaupt, nur kurzfristig zu gesamtbritischer Aufmerksamkeit für das Thema der Dezentralisierung geführt. Das änderte sich in der zweiten Hälfte der 1960er Jahre. Der Devolution wurde nun erstmals länger anhaltende und umfassende Kenntnisnahme der nationalen Öffentlichkeit zuteil. Dies wurde maßgeblich ausgelöst durch Wahlerfolge der nationalistischen Parteien in Schottland und Wales, welche insbesondere die Labour Party und die von ihr getragene, seit 1964 amtierende Regierung unter Premierminister Harold Wilson in schwere Bedrängnis brachten. Zwei Unterhauswahlkreise und die dort stattfindenden Nachwahlen sind in diesem Kontext zu besonderer Prominenz gelangt: Carmarthen (1966) und Hamilton (1967)⁴⁴². In beiden Wahlkreisen verlor Labour sicher geglaubte Mandate und der Einzug nationalistischer Abgeordneter in das Londoner Unterhaus katapultierte das Thema auf die politische Agenda des Vereinigten Königreichs.

Nach den gescheiterten Referenden vom März 1979 schien die Devolution wenn nicht dauerhaft, so doch für eine lange Zeit erledigt zu sein⁵⁹⁶. Die Labour-Regierung unter Führung von James Callaghan war über das Thema gestürzt (wenn auch sicherlich nicht wegen des Themas) und mit Margaret Thatcher hatte eine lupenreine Unionistin die Amtsgeschäfte in Downing Street Nr. 10 übernommen.

Dieses Kapitel beschäftigt sich mit zwei Aspekten. Zum ersten werden die inhaltlichen Ergebnisse der Arbeit dargelegt. Zum zweiten wird der im Rahmen dieser Arbeit nutzbar gemachte Multiple-Streams-Ansatz einer kritischen Bewertung unterzogen. Dazu werden zunächst seine Stärken benannt, um sodann die wichtigsten Schwachpunkte zu adressieren sowie eine Erweiterung bzw. Verfeinerung des Ansatzes vorzuschlagen.

Abschließend ist ein Blick auf die ersten sechs Jahre der exekutiven bzw. legislativen Devolution in Großbritannien zu werfen. Diese Zwischenbilanz wird schlaglichtartig einige der wesentlichen Erfahrungen beleuchten, zukünftige Herausforderungen sowie potentielle Konfliktpunkte adressieren und sich zuletzt Aspekten der gesamtstaatlichen Kohäsion des Vereinigten Königreiches im 21. Jahrhundert zuwenden.