Verwaltungssteuerung mit Kosten- und Leistungsrechnung

Eine Rückschau auf die finanzielle Situation deutscher Städte und Gemeinden in den 90er Jahren kann nur zu einem Schluß führen: Die kommunalen Finanzen befinden sich in einer tiefgreifenden Schieflage.

Kommunalverwaltungen können neben der Bundesverwaltung und den Landesverwaltungen als dritte Säule der deutschen Verwaltung gekennzeichnet werden.³² Kommunalverwaltungen sind ein Subsystem der öffentlichen Verwaltung mit einem grundsätzlich abgegrenzten und eigenständigen Aufgabenbereich.³³ Eine begriffliche Klärung erfordert also zuerst eine institutionelle und funktionale Charakterisierung der Kommunalverwaltung in Abgrenzung zur staatlichen Verwaltung, bevor auf die Besonderheiten öffentlicher Verwaltungen insgesamt eingegangen wird.

Das hergeleitete Verständnis einer controllingorientierten KLR macht eine Ausrichtung der KLR auf die Spezifika im Führungs- und Leistungssystem von Kommunalverwaltungen erforderlich. Das Führungssystem ist durch die Managementorientierung der aktuellen Modernisierungsbewegung einem grundlegenden Wandel unterworfen.²⁷⁶ Die Veränderungen im Leistungssystem sind nicht minder gravierend, wenn z. B. die Service- und Kundenorientierung im Rahmen von Qualitätsinitiativen gefördert wird oder eine konsequente Trennung zwischen der Aufgabengewahrleistung und der eigentlichen Leistungserstellung etabliert wird.

Wissenschaftliches Arbeiten auf der Basis von Bezugsrahmen wird immer dann zur Notwendigkeit, wenn der Forschungsgegenstand noch nicht als wohl-strukturiert im Sinne einer ausgereiften Theorie eingestuft werden kann.¹ Die bisherige Literaturanalyse hat gezeigt, daß weder für eine KLR noch für das Controlling ein für Kommunalverwaltungen spezifisches, kohärentes Aussagensystem zu erkennen ist. Darüber hinaus deutet vieles darauf hin, daß sich das Management von Kommunalverwaltungen in einer Paradigmakrise befindet² und sich ein möglicherweise neu entstehendes Paradigma bereits abzeiehnet.

Zur Klärung der Bedeutung der KLR für Kommunalverwaltungen werden zwei Fragen erörtert:

Während die Beantwortung der ersten Frage auf eine Beschreibung empirisch beobachtbarer Sachverhalte zielt, sollen bei der zweiten Frage Erklärungsansatze für Bedeutungsunterschiede der KLR als Element der Verwaltungsmodemisierung aufgezeigt werden.

Die Zielsetzung der empirischen Untersuchung ist vor allem vor dem Hintergrund des aktuellen Stands zur Modemisierung deutscher Kommunalverwaltungen zu sehen. Grömig/Thielen stellen hier einen Nachhol- und Lernbedarf fest. „Bedenklich stimmt auch die pessimistische Einschätzung der Städte zur Dauer des Reformprozesses. … Nachdem Deutschland erst sehr spät auf den Reforrnzug der europäischen Länder aufgesprungen ist, sollten Erfahrungen und Ergebnisse der Reformprozesse in anderen Ländern aufgegriffen und für den eigenen Prozeß genutzt werden.“¹

Für die Entwicklung einer controllingorientierten KLR bedarf es eines Rahmens, der die Elemente der Konzeptentwicklung in einen sachlogischen Zusammenhang stellt, separierbare und damit steuerbare Entwicklungsphasen definiert, aber dennoch der Erkenntnis Rechnung trägt, daß auch KLR-Systeme einen ständigen Veränderungs- und Anpassungsprozeß durchlaufen.¹ Die Entwicklung eines KLR-Konzeptes für Kommunalverwaltungen ist somit durch die Festlegung einer geeigneten Vorgehensweise zu strukturieren. Die dieser Arbeit zugrunde liegende Vorgehensweise ist in Abb. 8-1 im Überblick dargestellt.

Anforderungen an eine KLR werden in der Literatur überwiegend indirekt als Kriterien zur Beurteilung von KLR-Systemen behandelt.¹ Im Rahmen dieser Arbeit sind diese Beurteilungskriterien als Anforderungen zusammengefaßt, um die Notwendigkeit einer Ex-ante-Betrachtung hervorzuheben. Die in diesem Kapitel dargestellten Anforderungskriterien sollen die Entwicklung von KLR-Konzepten leiten und nicht erst zur Ex-post-Beurteilung einer KLR herangezogen werden.

Der Bedarf von Kommunalverwaltungen an Kosten- und Leistungsinformationen faßt die konkreten inhaltsbezogenen Anforderungen an eine KLR zusammen. Mit der Ermittlung des Informationsbedarfs wird nach den Informationsoutputs einer KLR gefragt, auf die die Konzeptentwicklung auszurichten ist. Der Informationsbedarf leitet sich zum Teil aus sehr spezifischen Bestimmungsgrößen von Kommunalverwaltungen ab, wie z. B. Zielsystem, Managementverhalten und Umfeldbedingungen.⁴⁷ Dementsprechend wird nach der Klärung von Grundlagen zum Informationsbedarf im folgenden zunächst ein Vorgehen für die individuelle Ermittlung des Informationsbedarfs von Kommunalverwaltungen dargestellt. Eine für Kommunalverwaltungen spezifische Konkretisierung des Informationsbedarfs erfolgt durch die Herleitung der relevanten Bezugsobjekte sowie der hierarchischen Verdichtungsebenen.

Eine KLR für Kommunalverwaltungen besteht aus den beiden Teilrechnungen Leistungsreehnung und Kostenrechnung, die zum Zweck von Effizienzbeurteilungen aufeinander abzustimmen sind. Eine grundlegende Ausrichtung erhält die KLR durch die Definition des Leistungs- und Kostenbegriffs. Im Sinne der für öffentliche Verwaltungen erweiterten Effizienz¹²⁰ gilt es in diesem Zusammenhang ebenfalls, den zugrunde gelegten Qualitätsbegriff zu klären.

Die leistungswirtschaftliche Ausrichtung der KLR erstreckt sich auf die Ebenen der Effizienz und Kosteneffizienz des 3-E-Konzeptes. Dabei soll die KLR über die Bereitstellung von Informationen zur operativen Steuerung hinausgehen und ein frühzeitiges und langfristig orientiertes Kosten- und Leistungsmanagement unterstützen. Diese breite Ausrichtung kommt in den leistungswirtschaftlichen Prinzipien einer controllingorientierten KLR zum Ausdruck, nämlich in der Effizienzorientierung, der Qualitätsorientierung, der Ressourcenorientierung, der Prozeßorientierung und der Produktorientierung.¹ Sie bilden den strukturgebenden Rahmen, in dem eine leistungswirtschaftlich orientierte KLR zu gestalten ist.

Die bisherigen Darstellungen in Teil 3 haben in problembezogener und zwecksingulärer Betrachtung vielfältige, auf die Modernisierungsthemen ausgerichtete Teilkonzepte einer KLR aufgezeigt. Nachfolgend werden diese Teilkonzepte zu einem KLR-System für Kommunalverwaltungen zusammengeführt, das dem Fokus dieser Arbeit entsprechend seinen Schwerpunkt in der leistungswirtschaftlichen Perspektive hat. Darüber hinaus ergeben sich Implikationen für eine führungsorientierte Erweiterung des KLR-Systems, die in Form eines Ausblicks in Kapitel 14.2 dargestellt sind.

Nachhaltige finanzielle Engpässe in den öffentlichen Haushalten und grundlegend veränderte Anforderungen an Staat und Verwaltung haben zu einer internationalen Modernisierungsbewegung im öffentlichen Sektor geführt. Im Vergleich zu bisherigen Reformvorhaben scheint jetzt ein grundlegender Wandel bei der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben anzustehen, der durch die Managementpraktiken des privatwirtschaftlichen Sektors und damit durch eine stärkere Betonung der ökonomischen Rationalität geprägt ist. Outputorientierte Steuerungskonzepte und Controlling stehen dabei ebenso im Mittelpunkt wie effizientere Formen der Aufgabenwahrnehmung und Leistungserbringung. Die in diesem Zusammenhang hohe Bedeutung einer KLR sowie der in der deutschen Verwaltungspraxis zu beobachtende Aktionismus zur Einführung einer KLR bei gleichzeitigen Defiziten in der wissenschaftlichen Aufarbeitung einer KLR für öffentliche Verwaltungen gaben den Anstoß für diese Arbeit.

Die nachfolgenden Darstellungen basieren auf einer leitfadengestützten Erhebung bei den Fallstudienkommunen vor Ort im Zeitraum von Juni bis November 1994. Aufgrund der vielfältigen, noch laufenden Aktivitäten zur Verwaltungsmodemisierung in allen untersuchten Städten und Gemeinden sei darauf hingewiesen, daß es sich bei den Darstellungen zu den einzelnen Fallstudien lediglich um zeitpunktbezogene Zwischenbilanzen handeln kann.

In diesem Kapitel sind ausgewählte Originaldokumente aus dem Planungs- und Kontrollsystem der Fallstudienkommunen wiedergegeben. Anhand des Beispiels aus der Stadt Christchurch soll verdeutlicht werden, wie ein derartiges System ausgehend von einer Mission über strategische Ziele bis hin zu einer Jahresrechnung in zunehmend quantitativer Form aufgebaut sein kann.

Für die in Kapitel 7.2 dargestellten Analysen wurden die Ansätze zur Verwaltungsreform sowie der Entwicklungsstand zum Public Management Accounting in den Fallstudienkommunen eingehend ausgewertet. Eine Zusammenfassung der Ergebnisse dieser Auswertungen erfolgt durch eine vergleichende Beurteilung unter Anwendung eines Punktwertverfahrens.¹

Der nachfolgende Leitfaden wurde als Grundlage für die empirische Untersuchung bei den Fallstudienkommunen vor Ort eingesetzt. Eine vollständige Abdeckung aller dargestellten Problembereiche und Fragestellungen durch eine der untersuchten Städte und Gemeinden war nicht zu erwarten und wurde auch nicht angetroffen. Der Analyseleitfaden ist insofem als idealtypisch anzusehen und unterstützt damit die explorative Ausrichtung der Untersuchung.