Vetospieler in der Policy-Forschung

George Tsebelis hat mit seinen Analysen zur Rolle von Vetospielern in modernen Demokratien einen viel beachteten Beitrag zur vergleichenden Demokratieforschung geleistet (Tsebelis 1995, 2002). Im Zentrum seiner Untersuchungen steht die Frage, inwieweit Anzahl, Konstellation und innere Verfassung einflussreicher Institutionen und Akteure – den Vetospielern – politischen Wandel (policy change) wahrscheinlicher oder unwahrscheinlicher machen, Reformen zulassen oder blockieren. Tsebelis geht grundlegend davon aus, dass unter der Annahme policy-orientiert handelnder, rationaler Akteure eine vergleichsweise große Anzahl Vetospieler in einem politischen System, eine geringe Nähe ihrer Policy- Präferenzen (Kongruenz) sowie eine hohe interne Geschlossenheit (Kohäsion) der Vetospieler zu Politikstabilität, zu einem Beharren auf dem Status quo führen und vice versa. Die zunächst für internationale Vergleiche von Regierungssystemen konzipierte Vetospielertheorie hat in der Folge auch Eingang auch in andere Forschungsbereiche gefunden: So weisen mehrere Einführungswerke zur Politikfeldanalyse Tsebelis dem einschlägigen Theoriekanon zu (Blum / Schubert 2011, Schneider / Janning 2006, van Waarden 2009). Das verwundert insofern nicht, da die Politikfeldanalyse zum einen ein äußerst breites Spektrum an Forschungsinteressen umfasst, was auch die international vergleichende Staatstätigkeitsforschung mit einschließt. Zum anderen nimmt Tsebelis „policymaking“ und Policies zum Ausgangspunkt seiner Überlegungen (2002: 6) und untersucht vergleichend die Wirkungen der Vetospieler-Konstellationen auf die Gesetzgebung. Entsprechend wenden zahlreiche Untersuchungen die Vetospielertheorie empirisch politikfeldanalytisch an (u. a. Merkel 2003, Bandelow 2005, Busemeyer 2005, Fink 2009).

Wenige politikwissenschaftliche Theorieansätze haben im medialen und politischen Sprachraum solche Beliebtheit entfalten können wie das Vetospielertheorem. Berichte über „Parteiblockaden“ oder „Reformstau“ werden heute gern um das entsprechende Fachvokabular ergänzt. So schimpfte der Juso-Vorsitzende Böhning in Richtung der Bundesländer: „Es kann nicht angehen, dass die Schizophrenität einzelner Ministerpräsidenten hier Vorrang hat vor politischen Entscheidungen“. Offenbar seien die Ministerpräsidenten „so etwas wie Vetospieler innerhalb der Union“ (Spiegel Online 2006). In der Welt (2004) stand zu lesen, im internationalen Vergleich erscheine „Deutschland eher als ein ‚semisouveräner‘ Staat, in dem eine Unzahl von Vetospielern Reformen verhindern oder verwässern“. Unterschwellig wird das Vetospielertheorem so auf folgende Formel verkürzt: Je mehr Vetospieler, desto kräftiger der Reformstau. Dass dieser Erhalt des Staus quo negativ zu beurteilen und die Zahl der Blockierenden im „Land der Veto spieler“ zu hoch sei, gilt dann als evident.

Die Bundesrepublik steht mit ihren Eigenarten des Föderalismus in der Literatur zur Reformfähigkeit oft an der Spitze der politischen Systeme mit den größten Blocka depotenzialen. In einer Vielzahl von Politikfeldern, wie der Steuerpolitik oder der Gesundheitspolitik, zeigen sich diese Potentiale regelmäßig, indem Reformen verhindert oder abgeschwächt werden. Nach Lehmbruch ergibt sich das Blockadepotential aus dem Zusammenprall von zwei verschiedenen Logiken: Das nach den Prinzipien der Konkurrenzdemokratie etablierte Parteiensystem steht der Konkordanzdemokratie des bundesdeutschen Föderalismus gegenüber (Lehmbruch 2000: 19 – 27). Für die Politikgestaltung sind vor allem auch die jeweiligen, häufig voneinander abweichenden Mehrheitsverhältnisse im Bundestag und Bundesrat relevant. Die Bedeutung der Parteipolitik auf der einen und die Länderinteressen auf der anderen Seite stellen für den Bundesrat und die in ihm vertretenen Länder immer wieder eine Herausforderung im Entscheidungsprozess bei zustimmungspflichtigen Gesetzen dar. Die von George Tsebelis formulierte Vetospielertheorie bietet die Möglichkeit, das Zusammenspiel von institutionellen und parteipolitischen Akteuren wie etwa die Gewichtung der Länderkammer im politischen System Deutschlands zu erfassen und politische Prozesse zu analysieren.

Sowohl der deutsche Bundestag als auch der kanadische Senat sind formal einflussreiche zweite Kammern, welche durch ihr Handeln einen Großteil der Gesetzgebung blockieren könnten. Im Sinne der Vetospielertheorie nach Tsebelis sind sie demnach eindeutig als (institutionelle) Vetospieler einzuordnen. Ausgehend von der damit – im Vergleich zu Einkammer-Systemen – erhöhten Vetospielerzahl, müsste sich die Politikstabilität in beiden Ländern erhöhen, sofern beide Kammern nichtkongruente Ziele verfolgen. Geht man wie Tsebelis von einer reinen Policy-Orientierung der Vetospieler aus, ist eine derartige Kongruenz zwischen zwei Akteuren nicht unwahrscheinlich, da stets ein (mehr oder weniger großes) Winset zustande kommt, solange der Status quo nicht zwischen den Idealpunkten beider Kammern und gleichzeitig mit ihnen auf einer Linie liegt. Realpolitisch hat sich jedoch im Gegensatz zur Tsebelis Annahmen erwiesen, dass Vetospieler ihre Zustimmung nicht einzig und allein aufgrund der Existenz von sachpolitischen, inhaltlichen Winsets, sondern vielfach auch auf Grundlage von kulturellen, sozialen, macht- und interessenbestimmten Rationalitäten gewähren. Diese resultieren vielfach aus dem Parteienwettbewerb zwischen den in den zwei Kammern agierenden parteipolitischen Vetospielern, wodurch sich die Wahrscheinlichkeit der Vetonutzung erhöht. So kann es durch einen ausgeprägten Parteienwettbewerb zur „strategische Nichteinigung“ im Sinne einer „Nichteinigung in einer Situation, in der eine Einigung unter rein Policy-orientierten Akteuren möglich gewesen wäre“ (Bräuninger / Ganghof 2005:159) kommen.

George Tsebelis liefert mit seiner Vetospielertheorie einen Ansatz zur Erklärung von Reformstaus und Reformblockaden in politischen Systemen. Nach seiner Theorie sind Vetospieler individuelle oder kollektive Akteure, deren Zustimmung für einen Politikwechsel notwendig sind (vgl. Tsebelis 1995: 301). Tsebelis unterscheidet im engeren Sinne zwischen institutionellen und parteipolitischen Vetospielern: während erstere in der Verfassung verankert sind, bilden sich letztere durch den politischen Prozess und übernehmen die institutionellen Vetospieler. Laut Tsebelis liefert die Zustimmung der institutionellen Vetospieler eine notwendige und hinreichende Bedingung für einen Politikwechsel. Dagegen ist die Zustimmung der parteipolitischen Vetospieler genau genommen weder hinreichend noch notwendig (vgl. Tsebelis 1995: 302). Allerdings können parteipolitische Vetospieler die institutionellen Vetospieler instrumentalisieren und werden dadurch selbst entscheidend für die politische Steuerungsfähigkeit im politischen System. Die Interaktion der von verschiedenen parteipolitischen Spielern beherrschten institutionellen Spieler führt schließlich zu den politischen Outputs.

„Wenn wir Geld für die Aufrüstung bewilligen, dann wollen wir auch Geld für die Rentner bewilligen“ (Hockerts 1980: 416), rechtfertigte Konrad Adenauer intern und öffentlich sowohl die Westintegration als auch die Beteiligung der Rentnerinnen und Rentner am „Wirtschaftswunder“ (vgl. Lindlar 1997; Lutz 1984). Beide Entscheidungen waren konstitutiv für die außen- und innenpolitische Konsolidierung der Bundesrepublik in den 1950er Jahren. Während die außerordentliche ökonomische Prosperität und die sozialpolitische Expansion als Orte der Erinnerung und Gründungsmythen der Bundesrepublik gelten, wurde die Westbindung allerdings eher als Vernunftentscheidung ohne emotional-narrative Komponente interpretiert (Münkler 2009: 457; Francois / Schulze: 2005: 258).

Die Diskussion des Nutzens der Vetospieler-Theorie für die Politikfeldanalyse mag als ein Versuch erscheinen, Eulen nach Athen zu tragen. Institutionalistische Ansätze sind in der Policy-Forschung nicht neu: Die Spannbreite reicht von der vergleichenden, an Makrodaten orientierten Staatstätigkeitsforschung über an der Erklärung von konkreten Prozessen interessierten Ansätzen, die den institutionellen Rahmen einen geradezu determinierenden Einfluss auf das Verhalten von Akteuren zuschreiben (Immergut 1992), und den akteurszentrierten Institutionalismus (Mayntz / Scharpf 1995), der die Wechselwirkung von Institutionen und Akteuren betont, hin zu Beobachtungen, dass Institutionen auf bestimmte Pro blemlagen zugeschnitten sind, Kosten verursachen und – aber nicht nur deswegen – selber Gegenstand von politischen Prozessen werden. Auch die Vetospielertheorie von Tsebelis wird in Einführungs- und Überblickswerken den Theorien der Politikfeldanalyse zugeordnet. Van Waarden (2009: 283) sieht Tsebelis als Begründer des Rational-Choice-Institutionalismus, Schneider und Janning (2006: 83) bezeichnen die Theorie als „typische Variante eines akteurszentrierten Institutionalismus […], in dem rationale Nutzenmaximierung politischer Akteure unter Bedingungen institutioneller Beschränkungen konzipiert und politische Richtungswechsel aus Interaktionskonstellationen rational handelnder Akteure erklärt werden“.