Vorrang der Abfallverwertung

Daraus, daß das Verwertungspostulat erst in der zweiten Hälfte der 80er Jahre Eingang in das Bundes-Abfallrecht gefunden hat, darf nicht geschlossen werden, daß der Gedanke der Abfallverwertung als eine Errungenschaft der Gegenwart anzusehen ist.

Eine Umsetzung des Abfallverwertungsgebots des § 3 Abs. 2 S. 3 AbfG setzt zunächst voraus, daß der Stoff, um dessen potentielle Verwertung es geht, als “Abfall„ zu qualifizieren ist. Wenigstens in groben Zügen ist also zu klären, welche Definitionsmerkmale dem Abfallbegriff zugrunde liegen⁴⁶ und wie sein Verhältnis zum Begriff “Reststoff„ im Sinne des Bundes-Immmissionsschutzgesetzes zu bestimmen ist, um auf diesem Wege Klarheit über das Anwendungsfeld zu gewinnen.

Wenn § 3 Abs. 2 S. 3 AbfG der Abfallverwertung einen Vorrang vor der sonstigen Entsorgung einräumt, so sind auch insoweit Begriffsklärungen unerläßlich. Vorab läßt sich dabei feststellen, daß der Begriff der Abfallentsorgung erst mit der Novellierung im Jahre 1986 in das Abfallgesetz aufgenommen wurde und den bis dato üblichen Begriff der Abfallbeseitigung nicht nur im Normtext selbst, sondern auch im sonstigen abfallwirtschaftsrechtlichen Sprachgebrauch¹ ersetzt hat.

Bevor konkretere Aussagen zu den einzelnen Entscheidungsparametem des § 3 Abs. 2 S. 3 AbfG getroffen werden, erscheint es hilfreich, erst einmal vorab zu erkunden, was denn wohl die mit der Einräumung eines “Vorrangs„ veibundende Normintention sein mag.

Die Anwendungsbreite der Vorrangregelung in § 3 Abs. 2 S. 3 AbfG hängt nicht zuletzt davon ab, wer die Adressaten dieses Postulats sind. Dies genauestens zu eruieren ist bereits deshalb unabdingbar, weil gerade im Abfallrecht Rechtsunsicherheit über die Person des Entsorgungspflichtigen als nicht hinnehmbar gilt.¹

Erste Voraussetzung in § 3 Abs. 2 S. 3 AbfG ist, daß die Abfallverwertung als “technisch möglich„ erscheint. Damit nimmt die Vorschrift Bezug auf einen konkreten Entwicklungsstandard technischer Verfehlen.

Ein Vorrang der Abfallverwertung hat des weiteren zur Voraussetzung, daß die entstehenden “Mehrkosten„ im Vergleich zu anderen Verfahren der Entsorgung nicht unzumutbar sind. Dieser Begriff der “Mehrkosten„¹ stellt daher ersichtlich auf einen Kostenvergleich ab, wobei die maßgeblichen Kosten freilich weder in § 3 Abs. 2 S. 3 AbfG noch in anderen Bestimmungen des Abfallgesetzes inhaltlich näher spezifiziert werden. Mit dem Begriffselement “Kosten„ wird vielmehr auf eine Formulierung rekurriert, die zwar in der Rechtsordnung an den unterschiedlichsten Stellen Verwendung gefunden hat (vgl. statt vieler nur § 12 BTO Elt, § 6 Abs. 2 KAG NW, § 16 Abs. 1 GTK NW), die aber von ihrem Ursprung her als primär wirtschaftswissenschaftlich geprägte Formel erscheint. Die Frage nach der Auslegung eines solchen normativen Begriffs begegnet naheliegenderweise besonderen Schwierigkeiten.

§ 3 Abs. 2 S.3 AbfG fragt nach bei der Abfallverwertung entstehenden “Mehr„- Kosten. Die Kosten verfügbarer Verwertungsverfahren - wobei eine Verwertung der stofflichen Komponenten ebenso wie eine energetische Verwertung in Frage kommt - sind daher ebenso zu ermitteln wie diejenigen der Deponierung von Abfallen. Gefordert ist mithin eine detaillierte Analyse der bei den diversen Entsorgungsverfahren entstehenden Kosten nach Maßgabe voranstehend aufgezeigter Leitlinien. Erst dann kann entschieden werden, ob und inwieweit die Abfallverwertung tatsächlich auch “Mehr„-Kosten verursacht.

§ 3 Abs. 2 S. 3 AbfG fordert nicht eine Verwertung um jeden Preis. Vielmehr kommt der Verwertung nach dieser Vorschrift nur dann ein Vorrang zu, wenn die durch sie verursachten Mehrkosten im Vergleich zur sonstigen Entsorgung “nicht unzumutbar„ sind.

Mit dem Begriff “Markt„ fand ein weiterer wirtschaftswissenschaftlich geprägter Topos Eingang in die abfallgesetzliche Vorrangklausel. Für die Frage, wie man das Verständnis dieses metajuristischen Ausdrucks innerhalb einer Rechtsnorm zu erschließen hat, kann auf die methodischen Prolegomena zum Kostenbegriff Bezug genommen werden.¹

Der Vorrang der Abfallverwertung rekurriert zunächst auf das Vorhandensein eines bereits bestehenden Marktes. Deshalb gilt das erste Interesse der Feststellung, inwieweit bereits derzeit ein Markt für Recyclingstoffe oder wiedergewonnene Energie besteht.

In Anbetracht der bereits gewonnenen Einsicht, daß die tatbestandliche Anknüpfung des Verwertungsvorrangs an den Begriff des Marktes einen von den Vorgaben des geltenden Rechts abweichenden staatlichen Dirigismus zur Steigerung der Abfallverwertung ausschließt,¹ läßt sich vorweg festhalten, daß die Schaffung eines Marktes für wiedergewonnene Stoffe oder Energie nicht etwa im Wege staatlicher Planvorgaben oder mittels ordnungsrechtlicher Instrumente erfolgen kann.² Vielmehr ist in erster Linie zu erwägen, welche Maßnahmen getroffen werden können, damit sich durch freiwillige Initiative der beteiligten Rechtssubjekte ein solcher Markt herausbildet.³ Den Ausgangspunkt einer derartigen Markterschließung muß stets eine Analyse von Angebot und Nachfrage bilden.

Der Gedanke der Abfallverwertung, der seine legislative Umsetzung 1986 im Abfallgesetz erfuhr, geht auf Impulse des EG-Rechts sowie auf bundesdeutsche Rechtsentwicklungen zurück.

Ausgangspunkt der - durch den gerade vorgestellten Referentenentwurf eines neugefaßten Bundes-Abfallgesetzes¹ ungeahnte Aktualität gewinnenden - Untersuchung war die Mutmaßung, daß den durch die Vierte Novelle zum Bundes-Abfallgesetz² eingefügten abfallwirtschaftlichen Vorschriften über die Abfallverwertung zwar eine für Umweltschutz und Wirtschaft gleichermaßen hohe Bedeutung zukommt, die gesetzliche Fassung dieser Normen aber andererseits mit Defiziten behaftet zu sein schien, die ein erhebliches Maß an Rechtsunsicherheit befürchten ließen. Insbesondere die generalklauselartigen Vorgaben im Rahmen des Verwertungsgebotes des § 3 Abs. 2 S. 3 AbfG mit ihrer Großzahl sog. unbestimmter Gesetzesbegriffe forderten den Versuch einer rechtswissenschaftlich fundierten Konturierung, Konkretisierung und typologischen Strukturierung geradezu heraus.