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21.08.2020 | Wirtschaftspolitik | Im Fokus | Onlineartikel

Europäische Einlagensicherung bleibt umstritten

Autor:
Angelika Breinich-Schilly
5:30 Min. Lesedauer

Eine aktuelle DIW-Studie hat die Diskussion um die europäische Einlagensicherung wieder entfacht. Über diese dritten Säule der Bankenunion herrscht seit Jahren Dissens. Und nicht alle Experten glauben, dass sich mit diesem Instrument die Risiken der Corona-Krise mildern lassen.

Jüngst hat das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW Berlin) kritisiert,  dass noch immer ein europaweiter Sicherungsfonds für Spareinlagen bei Banken im Rahmen der sogenannten Bankenunion fehlt. Dieser Begriff "bezeichnet ein Geflecht aus europäischen Institutionen", welche die Verbesserung und Vereinheitlichung der Bankenaufsicht, eine gesteigerte Finanzstabilität sowie die Entkoppelung der Verschuldung von Finanzsektor und Staaten verfolgen, heißt es im Gabler Banklexikon auf Seite 700 zur Bankenunion. Hierzu gehören ein einheitlicher Aufsichts- (Single Supervisory Mechanism, SSM) sowie ein Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism, SRM). Als dritte Säule ist eine verbesserte Harmonisierung der nationalen Systeme der Einlagensicherungen in Form eines gemeinsamen Einlagensicherungssystems (European Deposit Insurance Scheme, EDIS) geplant.

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2019 | OriginalPaper | Buchkapitel

European Banking Union and Its Relation with European Union Institutions

This chapter engages with two interrelated questions: First, what is the function of the European Union (EU) institutions within the European Banking Union (EBU)’s normative and institutional framework? Second, what impact does the EBU have on the EU’s institutions? It analyses the balance of power horizontally (amongst EU bodies) and vertically (between Union and national actors) within the supervisory and resolution pillars.

Streitfall Einlagensicherung

Doch gerade das EDIS bereitet vielen deutschen Finanzexperten nach wie vor Bauchschmerzen. Im Buchkapitel "Bankenregulierung und Einlagensicherung" schreiben Horst Gischer, Bernhard Herz und Lukas Menkhoff auf Seite 184:

Deutlich weniger Fortschritte gibt es beim dritten Bestandteil der Bankenunion, der Einlagensicherung. Hier besteht unverändert großer Dissens über eine gemeinschaftliche Haftung für Einlagen in anderen Ländern. Insofern ist bisher nur eine novellierte Richtlinie zur Einlagensicherung im Jahr 2014 erlassen worden, die der weiteren Harmonisierung der national eingerichteten Einlagensicherungssysteme dient. Dagegen wird die Einrichtung eines Europäischen Systems der Einlagensicherung weiter kontrovers diskutiert."

Ohne EDIS könnten große wirtschaftliche Nachteile drohen

Die aktuelle DIW-Studie liefert dem Für und Wider einer europäischen Einlagensicherung nun neues Futter: Aufgrund der Ergebnisse befürchten die Berliner Ökonomen der Bereiche Konjunkturpolitik und Makroökonomie ohne EDIS große wirtschaftliche Nachteile für Deutschland infolge der Corona-Pandemie. 

"Sollte es durch eine Insolvenzwelle bei Unternehmen zu Kreditausfällen in größerem Ausmaß kommen, wäre die nationale Einlagensicherung möglicherweise bald überfordert", so die Wirtschaftsexperten. Auch im Fall, dass der deutsche Staat eingreift und alle Einlagen sichert, sei EDIS im untersuchten Szenario im Vergleich die bessere Variante. "Mit ihr würde der private Konsum um 20 Prozent weniger und die Kreditvergabe um rund zehn Prozent weniger stark sinken als im Fall einer staatlichen Rettung, die zudem die Staatsverschuldung in die Höhe treibt."

DSGV fordert mehr Vertrauen in Finanzplatz Deutschland

Mit ihrer Forderung riefen die DIW-Forscher sogleich auch die Kritiker auf den Plan. So sprach sich unter anderem Helmut Schleweis, Präsident des Deutschen Sparkassen- und Giroverbands (DSGV), gegen eine Zentralisierung von Einlagensicherungssystemen in Europa aus. "Das Vertrauen in die Stabilität des Finanzplatzes Deutschland ist eine wichtige Voraussetzung für eine rasche wirtschaftliche Erholung. Eine Zentralisierung von Einlagensicherungen in der EU könnte das Vertrauen in die langjährig bewährten deutschen Sicherungssysteme untergraben und damit kontraproduktiv wirken", erläuterte seinen Standpunkt.

Im Kern stellt der Verband die Annahmen hinter der Analyse in Frage. Die DIW-Studie habe nicht zwischen Stundungen, tatsächlichen Kreditausfällen und erforderlichen Abschreibungen unterschieden, lautet die DSGV-Kritik. Zudem würden auch die zahlreichen Maßnahmen der Bundesregierung und anderer staatlicher Stellen zur Unterstützung der Realwirtschaft nicht hinreichend berücksichtigt. Diese tragen dazu bei, dass Kreditnehmer ihre Kredite nach der Phase der Stundung wieder bedienen können.

DIW-Studie beleuchtet drei Szenarien

Für die Studie haben die Ökonomen den Kompromissvorschlag von Bundesfinanzminister Olaf Scholz zu EDIS vom vergangenen November herangezogen. Dieser sieht ein europäisches Rückversicherungssystem vor, das neben den jeweiligen nationalen Einlagensicherungsfonds existiert und erst dann einspringt, wenn diese ausgeschöpft sind. 

Dem stellten sie zwei weitere Szenarien gegenüber: In einem ohne EDIS würde der jeweilige Staat einspringen und die Bankeinlagen retten, wenn die entsprechenden nationalen Einlagensicherungsfonds erschöpft sind. In einem weiteren Szenario gibt es gar keine Absicherung über die nationalen Fonds hinaus – weder vom Staat, noch durch ein europäisches System. Unter die Lupe nahmen sie dabei diverse makroökonomische Kennzahlen, etwa das Bruttoinlandsprodukt, den Konsum der privaten Haushalte, die Kreditvergabe und die Staatsverschuldung.

Eine effizient gestaltete europäische Einlagensicherung kann helfen, die ökonomischen Kosten einer großen Krise wie der Corona-Pandemie abzufedern. Wir nehmen an, dass eine solche Krise zu Kredit- und Einlagenausfällen in Höhe von etwa sechs Prozent im Jahr führen kann und dabei die nationalen Systeme schnell an ihre Grenzen stoßen können. Unsere Simulationen zeigen, dass eine europäische Einlagensicherung im Vergleich zu einem Szenario, in dem der Staat einspringen muss, den privaten Konsum deutlich stärker stabilisieren kann", betont Stefan Gebauer, Mitautor der Studie.

EDIS nicht zielführend

Die Corona-Krise und ihre Folgen mache nicht an nationalen Grenzen halt, setzt der DSGV der Analyse entgegen. Die Vergemeinschaftung von Sicherungssystemen im Falle "symmetrischer Schocks" sei keine zielführende Lösung. "Vielmehr ist die Solidarität zwischen EU-Mitgliedstaaten, wie sie über einen gestärkten Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), den EU-Haushalt und den EU-Wiederaufbaufonds organisiert werden, der richtige Weg, um betroffenen EU-Mitgliedstaaten zu helfen", so der Verband.

Obwohl die deutsche Politik einer gemeinsamen Einlagensicherung auf europäischer Ebenen nicht grundsätzlich ablehnend gegenübersteht, teilt sie die Bedenken des DSGV, erläutert Simon Guntrum im Buchkapitel "Zurück in der Spur: Die europäische Finanzmarktintegration von der Krise bis zur Kapitalmarktunion". Auf Seite 151 schreibt der Springer-Autor: 

Sie äußert hauptsächlich Moral-Hazard-Bedenken und befürchtet, dass deutsche Einlagensicherungen (insbesondere der Sparkassen- und Genossenschaftsbanken) für die in einigen Ländern der Eurozone schwach ausgestatteten Töpfe herhalten müssen. Zudem seien insbesondere in Italien, aber auch in einigen anderen Euro-Staaten noch zu viele faule Kredite in den Bilanzen der dort beheimateten Banken."

Ökonomen raten von hastiger Umsetzung ab

Auch die DIW-Ökonomen selbst wollen keine überstürzte EDIS-Umsetzung. "An gleich mehreren Stellen auf dem Weg zu einer europäischen Einlagensicherung lauern Gefahren und Zielkonflikte", betont Mitautor Marius Clemens. "So ist es denkbar, dass Banken höhere Risiken eingehen, wenn die Einlagen bei ihnen zusätzlich abgesichert sind." Sein Kollege Tobias König ergänzt: "Zudem könnte die Realwirtschaft in Mitleidenschaft gezogen werden, wenn die Geldhäuser ihre gestiegenen Kosten – weil sie in ein weiteres Einlagensicherungssystem einzahlen – bei der Kreditvergabe an die Unternehmen weitergeben."

Die Belastung für die Banken sollte daher möglichst gering gehalten werden, etwa indem die EDIS-Einzahlungen von den Beiträgen zu nationalen Sicherungssystemen abgezogen werden können. Zudem müssten vorab Lösungen gefunden werden, um eine reibungslose Verknüpfung der teils sehr heterogenen Einlagensicherungssysteme im Euroraum mit EDIS zu gewährleisten.

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