Zehn Jahre Deutschland in Afghanistan

Eine nüchterne Bilanz von zehn Jahren Politik und Strategie in Afghanistan kommt nicht an der Feststellung vorbei, dass der Einsatz der internationalen Staatengemeinschaft auch heute noch zahlreiche Fragen sowohl zur Haltung der Beteiligten insgesamt wie auch der Bundesrepublik Deutschland im Besonderen aufwirft. Unbestritten ist, dass der im Zuge der Terroranschläge vom 11. September 2001 zunächst von den Amerikanern geführte Krieg gegen den Terror die Welt in ein neues Zeitalter der internationalen Politik katapultierte, in dem zum einen die Unterscheidung von Stabilisierungseinsatz und Militärintervention aufgehoben wurde, zum anderen die Illusion von der Unverletzlichkeit Amerikas platzte. Die oftmals zitierte Vorstellung vom damit verbundenen Ende einer friedliche Fortentwicklung der Welt nach dem Ende des Kalten Krieges entpuppte sich hingegen schon zuvor als eben solche.

Das Berliner Konfliktmanagement in Afghanistan im Rahmen des EUEinsatzes EUPOL und der ISAF-Mission war seit Beginn von zwei grundlegenden Dilemmata deutscher Außen- und Sicherheitspolitik geprägt: vom Anspruch, einerseits Einfluss auf die internationale Politik nehmen zu wollen, andererseits aber die Exekutive in ihrer Bewegungsfreiheit erheblich einzuschränken (Stichwort Zivilmacht, Parlamentsvorbehalt und weitgehende Ablehnung von militärischen Einsätzen durch die Öffentlichkeit); und von der weitgehenden Gleichsetzung nationaler und globaler Interessen, die eine angemessene Strategiediskussion verhindert und zu Rechtsunsicherheit bezüglich der Einsatzrealität geführt hat. Während der Einsatz im Rahmen von ISAF darunter litt, dass er in der Berliner Sprachregelung eher als Stabilisierungseinsatz denn als das gewertet wurde, was er eigentlich war und bis heute ist: nämlich ein militärischer Einsatz der Bundeswehr, entsprach der EUPOL-Einsatz zwar der am Primat der zivilen Komponente orientierten deutschen Außen- und Sicherheitspolitik, konnte aber gleichermaßen nicht verhindern, dass auch hier die Glaubwürdigkeit des Einsatzes durch die mangelhafte personelle Ausstattung tangiert wurde.

Das deutsche Afghanistan-Engagement in den Vereinten Nationen ist erheblich. So nimmt Deutschland eine wichtige Rolle bei der Zusammenarbeit zwischen der UNAMA und der NATO-geführten ISAF ein, und sowohl auf den Afghanistan-Konferenzen als auch in der Generalversammlung und während der Mitgliedschaft im Sicherheitsrat ist Deutschland ein prägender Akteur der internationalen Afghanistan-Politik. Vor Ort ist dies allerdings nicht immer im gleichen Maße erkennbar. Insbesondere steht dieser VN-Fokussierung kein entsprechendes Engagement für den zivilen Aufbau durch zivile Akteure wie UNAMA gegenüber. Da sich mit dem beginnenden Abzug der ISAF die Bedeutung der VN in Afghanistan steigern wird, sollte Deutschland sein VN-Engagement durch konkrete konzeptionelle und materielle Beiträge erhöhen.

Zivil-militärisches Zusammenwirken (ZMZ) in Afghanistan im Rahmen der von der Bundesregierung proklamierten Konzeption „vernetzter Sicherheit“ ist mit vielen Problemen konfrontiert. Sie reichen vom fehlenden gemeinsamen Verständnis über den Zweck des Einsatzes über mangelhafte Planung und unterschiedliche Lageanalysen bis zu institutionellen Divergenzen und unterschiedlichen Prioritäten bei der Umsetzung des vernetzten Ansatzes. Hinzu kommen fehlende Experten im zivilen Bereich. ZMZ kann erst dann einen wirksamen Beitrag leisten, wenn es in ein schlüssiges politisches Gesamtkonzept mit einer eindeutigen politischen Zwecksetzung eingebettet ist, das sich unter Berücksichtigung der eigenen Fähigkeiten und Mittel und auf der Basis realistischer Ziele auf die konkrete Lage vor Ort bezieht. Selbst wenn all diese Bedingungen erfüllt würden, wäre ein Erfolg wegen der lokalen Dynamiken noch lange nicht gesichert.

Mit dem signifikanten Anstieg der an multinationalen Auslandseinsätzen beteiligten deutschen Soldaten von 3000 Anfang 1999 auf 12.000 drei Jahre später stellt sich die Frage, wie der Bundestag die Maßstäbe der richtungweisenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 in der Einsatzrealität nach „9/11“ umgesetzt hat. Die Rolle der Legislative bei der Entsendung bewaffneter deutscher Streitkräfte nach Afghanistan seit Ende 2001 bis in die Gegenwart wird anhand der Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte an der Operation Enduring Freedom(OEF) und der International Security Assistance Force(ISAF) diskutiert.

Es wäre einfach, zu behaupten, dass Deutschlands Drogenpolitik in Afghanistan gescheitert wäre, hätte es sie denn gegeben. Auch wenn die Bundesrepublik eine wichtige Rolle im internationalen Hilfsregime in Afghanistan spielt, so hat sie doch nie ernsthaft eine strategisch ausgerichtete Drogenpolitik betrieben. Damit ist sie in breiter Gesellschaft, denn selbst die USA, die in den ersten Jahren der Intervention den Opiumanbau zu einem der strategischen Hauptprobleme bei der Bekämpfung des Terrorismus und dem Aufbau eines stabilen Staats erklärt hatten, haben die Opiumbekämpfung weitgehend aufgegeben. Opiumhändler werden lediglich dann noch bekämpft, wenn sie auf Seiten der Taliban stehen. Der in den letzten Jahren eskalierte Aufstand gegen die westliche Intervention überlagert dieses Problem offenbar, und in den letzten Jahren vor dem avisierten Abzug wollen die Interventenländer offenbar keine regionale Konfrontation mit den Opiumnetzwerken mehr provozieren. In diesem Beitrag wird argumentiert und anhand der Drogenpolitik in zwei ausgewählten Provinzen illustriert, warum von Drogenpolitik nicht ernsthaft gesprochen werden kann. Offenbar, so lässt sich aus den Entwicklungen ableiten, haben die Interventen den Willen verloren, die Opiumökonomie als Teil der Konfliktökonomie durch eine Friedensökonomie zu transformieren. Ausweislich des Mangels an politischen Konzepten im Umgang mit der Opium- und Haschischökonomie in Afghanistan scheinen sich die Interventen auf das international geteilte Prinzip Hoffnung zurückzuziehen.

Die unterschiedlichen strategischen Interessen der Nachbarstaaten bergen die Gefahr, dass Afghanistan nach dem Abzug der internationalen Staatengemeinschaft zum Schauplatz regionaler Konflikte wird. Im Zentrum steht die Rolle Pakistans, das seit Ende der achtziger Jahre seine Interessen in Afghanistan mit dem Konflikt gegenüber Indien verknüpft hat. Die divergierenden nationalen Interessen, die unzureichende wirtschaftliche Komplementarität sowie die institutionelle Schwäche der Regionalorganisationen markieren die Grenzen einer regionalen Lösung. Vor diesem Hintergrund sollte die westliche Staatengemeinschaft eine stärkere Zusammenarbeit mit den verschiedenen Nachbarn Afghanistans anstreben, um die Probleme, die sich aus dem Konflikt ergeben, z. B. Drogenhandel und Flüchtlingsbewegungen, zu bekämpfen. Damit können auch vertrauensbildende Maßnahmen gefördert werden.

Dieser Beitrag thematisiert die Rolle von Überzeugungen („beliefs“) in der Außenpolitik. Zunächst werden die außenpolitischen Überzeugungen von Kanzlerin Angela Merkel identifiziert. Hierfür nutzt der Beitrag den Ansatz des „Operational Code“, welcher Aufschluss sowohl über die grundlegende „Weltsicht“ eines Akteurs (philosophische Überzeugungen) als auch über die Auswahl von politischen Zielen und Instrumenten zur Zielerreichung (instrumentelle Überzeugungen) gibt. Anschließend fragt der Beitrag, inwieweit sich die Verhaltenserwartungen, welche sich aus den Überzeugungen von Kanzlerin Merkel ableiten lassen, mit der deutschen Politik unter den Regierungen Merkel decken. Es wird argumentiert, dass sich Überzeugungen und Handlungen in der Tat entsprechen, was wiederum auf die Relevanz von Überzeugungen politischer Akteure für außenpolitisches Handeln hinweist.

Der Beitrag stellt den Ansatz der Antinomien des Demokratischen Friedens und ihre Implikationen für die Kriegs- und Demokratieförderpraxis demokratischer Staaten vor und wendet sie auf den offiziellen Diskurs zur deutschen Afghanistanpolitik an. Analysiert werden die Begründungen des zivil-militärischen Engagements in Afghanistan in den Mandatsdebatten im Bundestag zwischen 2001 und 2011. Im Zentrum stehen drei Fragen: 1) Inwieweit weisen die Begründungsmuster den deutschen Militäreinsatz als „demokratischen Krieg“ aus? 2) Wie gehen die Bundesregierungen mit den Problemen und Widersprüchen um, die der praxeologischen Wendung des Demokratischen Friedens in eine aktive Politik gewaltgestützter Demokratieförderung inhärent sind? 3) Inwieweit entsprechen die Befunde zu beiden Fragen den in der Literatur herausgearbeiteten Besonderheiten deutscher Außen- und Sicherheitspolitik?

Der Beitrag analysiert die Bedeutung der Zusammensetzung außenpolitischer Rollen aus ego- und alter-Erwartungen für die deutsche Afghanistanpolitik zwischen 2001 und 2011. Auf der Grundlage von Rollentheorie und „State-Building“-Forschung fragt er zunächst, welche Auswirkungen der Einsatz ziviler und militärischer Instrumente auf die Kooperationsbereitschaft der lokalen afghanischen Eliten und Gesellschaft hatte. Es wird gezeigt, dass klassische Zivilmachtsnormen – starke Demokratisierungsforderungen und ein schwacher militärischer „footprint“ – von wichtigen afghanischen Akteuren zunehmend abgelehnt wurden. Während sich die deutsche Rolle vom „Befreier“ immer mehr zum „Besatzer“ wandelt, vergrößern sich die „State-Building“-Dilemmata, so dass im Jahr 2011 von einer „konfrontativen Konsolidierung“ gesprochen werden muss. Im zweiten Schritt werden die parlamentarischen Rechtfertigungen für die deutsche Interventionspolitik untersucht, indem parteipolitische Differenzen und Verschiebungen zwischen ego- und alter-bezogenen Argumentationen herausgearbeitet werden. Die Analyse ergibt, dass sich die Rechtfertigungen unter dem Eindruck wachsender State-Building-Dilemmata wandelten: Expansive, alter-bezogene Ziele wurden beschränkt, Konsolidierungstransfers wurden konditionalisiert und ego-bezogene Rechterfertigungen verstärkt.

Neorealisten gelten gemeinhin als kriegslüstern. Angesichts dieser Tatsache ist es erstaunlich, dass sich Neorealisten zumeist gegen den Einsatz militärischer Macht in Konflikten des 21. Jahrhunderts aussprechen. Dabei fällt es auf, dass seitens neorealistisch arbeitender Wissenschaftler immer wieder normative Argumente gegen Militäreinsätze ins Feld geführt werden. Der vorliegende Beitrag geht der Fragestellung nach, ob die neorealistische Theorie auch normativ argumentiert und diese verdeckte Normativität in der Theorie auch die politischen Aussagen von Neorealisten in öffentlichen Debatten beeinflusst. Anhand der neorealistischen Kritik am Afghanistan-Einsatz wird gezeigt, dass Neorealisten skeptisch hinsichtlich der Universalisierung von Gerechtigkeitsvorstellungen sowie des Einsatzes militärischer Macht durch Großmächte sind, da sie die damit verbundenen Konsequenzen als Gefährdung der Stabilität des internationalen System erachten.

Dieser Beitrag untersucht die Annahme, dass Deutschlands Sicherheit „am Hindukusch verteidigt“ wird, mit Hilfe eines sozialkonstruktivistischen Ansatzes, speziell anhand des Konzepts der ontologischen (Un-)Sicherheit und der Rolle von Freundschaft in der Herstellung und Bedrohung derselben. Ausgehend von der Feststellung, dass der deutsche Einsatz aus einem Akt der Solidarität mit den USA hervorging, befasst sich die Analyse mit der Entwicklung des Einsatzes im Spannungsfeld der transatlantischen Beziehungen. Sie zeichnet deutsch-amerikanische Differenzen über die Definition des Engagements – Wiederaufbau oder Krieg – und damit verbundener Praktiken nach. Dabei wird das Argument entwickelt, dass diese Unterschiede zu einer Destabilisierung des deutschen Selbstverständnisses als Zivilmacht führten, welches die Bundesregierung in Bedrängnis brachte. Folglich, so die These, besteht in der Tat ein Zusammenhang zwischen dem deutschen Einsatz in Afghanistan und der Bedrohung der „nationalen Sicherheit“, allerdings ist es eine Bedrohung, welche ihre Wurzeln in der deutsch-amerikanischen Freundschaft hat.

Dieser Beitrag diskutiert den Abzug der westlichen Truppen aus Afghanistan aus unterschiedlichen Blickwinkeln. Es werden strategische wie auch innenpolitische Motive erörtert, die hinter der Entscheidung zum Abzug der ISAF-Truppen stehen. Ebenso analysiert werden praktische Fragen im Zusammenhang mit der Rückführung der westlichen Truppen. Der Beitrag benennt nicht nur Herausforderungen bei der Implementierung des Abzugs der Truppen, sondern verweist ganz grundsätzlich auf eine insgesamt unschlüssige Politik des Westens, welche diesem zugrunde liegt.